Aspectos sociales de Santander y sus provincias

Por Amado Guerrero, César Alfonso y Carlos Ramírez

Esta publicación hace parte de un proyecto de investigación iniciado en el año 2010, cuando, como resultado de un convenio suscrito entre la Universidad Industrial de Santander y la Gobernación de Santander, se formuló la Visión Prospectiva de Santander 2030, con enfoque territorial.
En ese momento escribíamos que, «considerando la globalización un proceso que causa impactos socioeconómicos, culturales, políticos y tecnológicos en un territorio, el aprovechamiento de los recursos y el desarrollo de oportunidades económicas y socioculturales se constituye en un desafío, y por ello la participación de las comunidades empresarial, social y gubernamental en el desarrollo de proyectos movilizadores de la sociedad debe llevar al diseño de un modelo eficiente, competitivo y sostenible que conduzca al desarrollo equitativo y equilibrado del territorio […] Para lograr este modelo se considera fundamental la planeación de largo plazo que permita establecer metas a partir de referentes generados en los ámbitos nacional e internacional».
Aunque se ha venido participando activamente en diferentes proyectos que propenden por el desarrollo de Santander, como las investigaciones realizadas sobre los sistemas de innovación agroindustrial de Santander (2019) y la formulación del Plan Regional de Competitividad de Santander 2030 (2018) y del Plan de Internacionalización de la Economía de Santander (2019), así como la Identificación de Restricciones Operativas al Crecimiento, Región Administrativa y de Planeación Santanderes (2019), el esfuerzo de actualizar y sistematizar la información en el ámbito territorial no resultó fácil, puesto que en el país no abundan los estudios dedicados al análisis de las dinámicas local y regional, y, sobre todo, la información estadística es precaria, si se exceptúan aquellas derivadas de las entidades nacionales. Y es entonces el mayor aporte de este libro, porque detalla en los ámbitos provincial y municipal aquello que no se diluye en la información agregada en el ámbito departamental. El lector sabrá entender esta complejidad, aunque las deficiencias sean nuestras.

• Idioma: Español
• Editorial: Ediciones UIS
• Fecha de lanzamiento: 5 oct 2022
• ISBN: 9789585188433

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Portada

Amado Antonio Guerrero Rincón

César Leonardo Alfonso Ruiz

Carlos Andrés Ramírez Parada

Departamento de Santander

Secretaría de Planeación

Universidad Industrial de Santander

Facultad de Ciencias Sociales y Humanas

Escuela de Economía y Administración

Instituto de Estudios Interdisciplinarios y Acción Estratégica para el Desarrollo (IDEAD)

Grupo de Investigación Geomática, Gestión y Optimización de Sistemas

Grupo de Investigación sobre Desarrollo Regional y Ordenamiento Territorial (GIDROT)

Bucaramanga, 2022

Página legal

Aspectos sociales de Santander y sus provincias

Amado Antonio Guerrero Rincón*

César Leonardo Alfonso Ruiz

Carlos Andrés Ramírez Parada

*Profesor, Universidad Industrial de Santander

© Universidad Industrial de Santander

Reservados todos los derechos

ISBN: 978-958-5188-43-3

Primera edición, septiembre de 2022

Diseño, diagramación e impresión:

División de Publicaciones UIS

Carrera 27 calle 9, ciudad universitaria

Bucaramanga, Colombia

Tel.: [phone], ext. 1602

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Prohibida la reproducción parcial o total de esta obra,

por cualquier medio, sin autorización escrita de la UIS.

Impreso en Colombia

Introducción

Así como existe un consenso generalizado en que el sistema capitalista potenció las capacidades de producción y progreso, también lo hay en que los niveles de desigualdad han venido en constante aumento con el desarrollo de este sistema, sobre todo en las últimas cuatro décadas, con el ascenso del capitalismo liberal o del neoliberalismo, como comúnmente se lo conoce. El debate sobre la desigualdad ha estado en el centro de la discusión de las teorías del desarrollo, particularmente desde la década de los años treinta del siglo pasado, con el surgimiento de la economía del desarrollo, cuando se replanteó el papel de las políticas macroeconómicas y el rol que debía desempeñar el Estado en la dirección de la economía. Inicialmente, la teoría de la modernización estableció una relación directa entre desarrollo y crecimiento económico que le permitió configurar una visión lineal y economicista, en la cual la disminución de las desigualdades sería el resultado del incremento de la producción y la renta que se lograría con el crecimiento económico, una vez se superaran los obstáculos que impedían el desarrollo en muchos países¹. Asimismo, se consideraba que «la industrialización, la protección del mercado interno y la intervención del Estado eran las vías para alcanzar el desarrollo» (Bustelo, 1991, citado por Ordóñez Tovar, 2014, p. 410).

Aunque diferentes escuelas de pensamiento siguieron avanzando en la búsqueda de explicaciones teóricas sobre los factores dinamizadores del crecimiento económico, centrándose fundamentalmente en el papel que desempeñaban el progreso técnico (modelo de Solow) y la generación, producción y difusión de conocimiento (modelos de Romer, Lucas, Grossman y Helpman), lo cierto es que para la década de los setenta había un estancamiento del crecimiento económico en el ámbito mundial. Lo peor de todo era que la evidencia empírica indicaba que, en los países menos desarrollados, los avances logrados hasta el momento en los procesos de industrialización y las capacidades productivas no se reflejaban en la calidad de vida de la población.

Es ello lo que explica el giro que tomaron las teorías del desarrollo en las décadas de los ochenta y los noventa, con el surgimiento del desarrollo sostenible² y del desarrollo humano³, centradas en la búsqueda de una mayor calidad de vida para toda la población y de un desarrollo sostenible en términos económicos, sociales y ambientales. Un resultado tangible de estos enfoques fueron los compromisos que asumieron los jefes de Estado del mundo al firmar, en el año 2000, la Declaración del Milenio, mediante la cual se adoptaron los objetivos del milenio⁴; y en 2015, la Agenda 2030, con los objetivos de desarrollo sostenible⁵. Estos acuerdos hacían énfasis en temas tan relevantes como los derechos humanos, la eliminación de la pobreza, la salud y la protección del medioambiente; en últimas, se trataba de lograr unos mínimos de bienestar para la población mundial.

Hay que señalar que las preocupaciones de las teorías del desarrollo tienen un correlato en los aspectos sociopolíticos, pues el surgimiento del estado de bienestar⁶ y su consolidación a partir de 1945 se debieron fundamentalmente a una serie de hechos que habían trascurrido en la primera mitad del siglo

xx⁷

. Estos hechos crearon un marco favorable para impulsar las reformas políticas, económicas y sociales en las democracias de Europa occidental y de Estados Unidos que luego se extendieron a los países de América Latina, y en general a todos los países que giraban en la órbita del sistema capitalista⁸.

El estado de bienestar se fundamentó en su capacidad para adaptar e implementar reformas que condujeron a una fase de crecimiento económico sostenido hasta comienzos de la década de los setenta del siglo

xx

. El intervencionismo del Estado se hizo explícito en la regulación de la economía, asunto de la política social que mediaba entre los intereses del sector capital y el trabajo, lo que aseguró la estabilidad del empleo y la negociación colectiva. Esto significó una reforma del Estado, hasta llegar a constituir una economía mixta, en algunos casos, o una economía social del mercado, en otros, como en el de Alemania. Asimismo, se constituyó una comunidad industrial-financiera en los Estados Unidos, donde los bancos tomaban una responsabilidad de largo plazo, con la creación y el sostén de nuevas grandes empresas. En alguna medida, las políticas implementadas durante el estado de bienestar permitieron:

(...) conciliar la democracia y el capitalismo, mediante la protección de las instituciones de las economías capitalistas, sobre todo la propiedad privada, pero también de los intereses de todos los ciudadanos a través de la acumulación de recursos para proporcionar a cada uno de ellos un mínimo básico de ingreso y de oportunidades a lo largo del ciclo vital (Gamble, 2017, párr. 3).

Y fue precisamente esta ampliación de los derechos sociales la que desencadenó las mayores críticas al estado de bienestar. Piénsese, por ejemplo, que en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1966, en la Declaración y Programa de Acción de Viena⁹ se reconocía:

25. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos afirma que la pobreza extrema y la exclusión social constituyen un atentado contra la dignidad humana y que urge tomar medidas para comprender mejor la pobreza extrema y sus causas, en particular las relacionadas con el problema del desarrollo, a fin de promover los derechos humanos de los más pobres, poner fin a la pobreza extrema y a la exclusión social y favorecer el goce de los frutos del progreso social. Es indispensable que los Estados favorezcan la

participación de los más pobres en las decisiones adoptadas por la comunidad en que viven, la promoción de los derechos humanos y la lucha contra la pobreza extrema.

Estos derechos generaron en unos sectores expectativas legítimas ligadas a la educación, la salud, la vivienda, el trabajo, la alimentación, el medioambiente o la cultura, que más adelante se fueron reconociendo como derechos. Así entonces, fue generalizada la idea de que el Estado era el responsable de hacer cumplir los derechos de los ciudadanos en su sentido universal. Pero mientras los derechos sociales se ampliaban, el ritmo de crecimiento de la economía mundial se ralentizaba, especialmente en los países desarrollados, donde la rentabilidad del capital había comenzado a disminuir desde mediados de la década de los sesenta: en Estados Unidos, un 6,4 % entre 1966-1974; en Alemania, un 6,8 % entre 1968-1973; en Gran Bretaña, un 8,8 % entre 1970-1975. De hecho, la implosión de la decadencia del crecimiento económico mundial pasó de una tasa promedio de casi 3 % anual en el periodo de 1950-1973 a menos del 1,5 % en el periodo de 1973-2000. Así entonces, el marco favorable que daba fundamento al estado de bienestar comenzó a erosionarse por sí solo.

Para algunos economistas el problema no era el Estado, sino el mercado, que ya no funcionaba como debía, por lo que había que reactivarlo. Para ello se tenía que controlar la inflación mediante una contracción de la política monetaria y tomar medidas en el frente fiscal, de forma que aumentaran los niveles de endeudamiento, se alcanzara una mayor recaudación vía impuestos, y se disminuyera el gasto público. Este fue, pues, el camino escogido. Para estimular el mercado, había que ofrecer incentivos para el emprendimiento y disminuir las restricciones y regulaciones; es decir, liberalizar las fuerzas del mercado, eliminar los monopolios ineficientes y costosos que mantenía el Estado, lo que conducía a una disminución del tamaño del Estado y sus políticas intervencionistas y garantistas de los derechos sociales. Esta nueva ideología fue conocida como neoliberalismo.

El desmonte del estado de bienestar y la construcción del estado liberal se dieron entre 1970 y 1990, un periodo de transición, hasta cuando el conjunto de iniciativas se agrupó y estandarizó en todos los países, en un decálogo de medidas que se conoció como el Consenso de Washington, en 1991. Este decálogo pasó a formar parte de las condiciones que los organismos financieros internacionales imponían a sus países miembros, principalmente cuando estos necesitan préstamos¹⁰ (Martínez Rangel y Reyes Garmendia, 2012). En esencia, con el ascenso del neoliberalismo, el Estado perdió buena parte de su capacidad de manejo de la economía, pues las políticas monetarias pasaron a ser dirigidas por los bancos centrales, que tenían como objetivo el control de la inflación. La política fiscal tenía que buscar la eficiencia antes que la equidad, así que se abandonaron los objetivos de la búsqueda del pleno empleo y se modificaron muchos de los programas sociales.

Así entonces, la mayoría de los países en desarrollo se vieron sometidos durante la década de los noventa a una serie de reformas estructurales que implicaron la apertura al comercio internacional y a los flujos de capitales internacionales, privatizaciones y desregulaciones que estimularon la inversión extranjera directa, así como la incorporación y modernización de los bienes de capital (cambio tecnológico). Esta situación los condujo a fuertes crisis macroeconómicas (1999-2003), colapsos financieros, escaladas inflacionarias y el derrumbe en el PIB. Por el contrario, la siguiente década estuvo signada por la expansión de la economía mundial; la demanda creciente de las exportaciones y el incremento de los precios de las materias primas, acompañados por bajas tasas de interés; el aumento de la inversión extranjera directa, y la entrada de capitales y remesas crecientes, con el resultado de unos términos de intercambio altamente favorables y de altas tasas de crecimiento económico en la mayoría de los países. Finalmente, el desarrollo de la crisis financiera que se produjo en los mercados mundiales entre 2008 y 2010 hizo que las tendencias se invirtieran, y se presentara una desaceleración del crecimiento económico en el ámbito global y, por tanto, de los países en vía de desarrollo (Gasparini, 2019).

En lo que respecta al comportamiento de las tasas de desigualdad por ingreso, en las tres últimas décadas este estuvo ligado al comportamiento del ciclo económico, pues la CEPAL (2018) encontró que, para América Latina, el Gini promedio regional en 1992 era del 0.50,1; del 0.52,7, en 2002; del 0.47,3, en 2012, y se registró una desaceleración posterior, pues en 2016 era del 0.46,7. La explicación más centrada sobre este tipo de variaciones está ligada al desarrollo del gasto público social (GPS), como un instrumento central de la política redistributiva de los países, pues creció a 3,4 % anual entre 1993 y 2003, se aceleró a 6,4 % entre 2003 y 2012, para luego reducir su velocidad a 3,5 % en la década de 2010-2019. Esta evolución del gasto social sigue de cerca el patrón de la recaudación tributaria real, la que, a su vez, responde al ritmo de la actividad económica y a los precios internacionales de los bienes transables (CEPAL, 2018).

Aun cuando había certeza sobre los impactos negativos que la implementación del modelo neoliberal había desencadenado, fue en 2018, con la publicación del Informe de desigualdad mundial¹¹, que los órdenes de magnitud adquirieron cifras concretas, cuando se hizo explícita la forma en que había venido aumentando la desigualdad, haciendo énfasis en la relacionada con la inequidad de los ingresos. Los autores¹² se encontraron con lo que ellos denominaron una catástrofe política y social, pues la mitad inferior de la población mundial, 3.500 millones de personas, poseía menos del 2 % de la riqueza, mientras que el 1 % concentraba el 33 %. Y si se subía al rango al 10 % de la población más rica, esta concentraba el 70 % de la riqueza. En términos de la distribución de los ingresos, para el periodo 1980-2016, el 1 % concentraba el 23 %, mientras que el 60 % del resto de la población participaba apenas con un 23 %¹³.

Este informe concluyó que la desigualdad económica había aumentado desde la década de los ochenta del siglo pasado —el coeficiente Gini subió de 0,30 a 0,35 en el mundo¹⁴—. Además, se registraban tres tendencias que explicaban en buena medida este hecho: desigualdad en el acceso a la educación, una menor progresividad en los impuestos (los ricos pagan menos que antes) y una disminución en las rentas del trabajo frente a las rentas del capital. Para los investigadores, la desigualdad mundial, en términos de riqueza, no se reduciría si la situación socioeconómica y política actual no cambiaba. El acceso más equitativo a la educación, a la salud y un sistema de trabajo bien remunerado son las condiciones necesarias para superar tanto el estancamiento económico como el crecimiento débil de los ingresos de la mitad más pobre de la población.

En cuanto a América Latina, el Informe sobre desarrollo humano 2019, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)¹⁵, divulgado en diciembre de ese año, concluyó que la región registraba la mayor desigualdad de ingresos¹⁶. El 10 % más rico concentraba el 37 % de los ingresos, mientras que el 40 % más pobre apenas recibía el 13 % (Lissardy, 2020). Otras cifras señalan que, en esta región, el 20 % más pobre de la población se queda con cerca del 4 % del ingreso total, y el 20 % más rico se queda con casi la mitad de todo el ingreso. Según la OCDE (2008) y la CEPAL (2015), América Latina no ha sabido utilizar la política fiscal como motor del desarrollo e instrumento para reducir la pobreza y la desigualdad. La ha usado, antes bien, como mecanismo de estabilidad macroeconómica. Y el ejemplo es el de siempre: los impuestos y la transferencia reducen la desigualdad entre 17 y 19 puntos del Gini en Europa, y en solo 2 o 3 puntos en Latinoamérica. Pero hay más: los ingresos gubernamentales en América Latina representaron un promedio del 23 % del PIB entre 1990 y 2006, mientras que en la OCDE ascendieron hasta el 42 %; y el gasto público mostraba una tendencia similar en el mismo periodo: supuso un 25 % del PIB en Latinoamérica, frente al 45 % en la OCDE.

En semejante contexto, Colombia no salió bien librada en términos de desigualdad, pues ni siquiera en el quinquenio 2004-2008, cuando la economía nacional crecía en promedio el 6 % anual, logró reducir sus índices de pobreza. Y por añadidura:

En lugar de mejorar la distribución del ingreso, esta empeoró, al pasar el coeficiente Gini de 0,56 en 2002 a 0,59 en 2008, muy cercano al que tenía el país 15 años atrás, desbancando a Brasil como el país con mayor concentración de la riqueza en Latinoamérica (Acosta, 2013, p. 13).

En 2016, Thomas Piketty señalaba que el 1 % de la población percibía el 20 % del ingreso de Colombia, y que solo el 10 % de la población se hacía con el 50 % de los ingresos. Así pues, Colombia tiene una de las mayores tasas de desigualdad en el mundo (Piketty, 2016). Según cifras del Banco Mundial, en el 2017 Colombia fue el segundo país más desigual de América Latina y el séptimo del mundo; y en el 2018, en el ámbito nacional, el coeficiente de Gini fue de 0,517 frente a 0,508 de 2017. En las áreas metropolitanas, el Gini fue de 0,487 en 2018, mientras que en el 2017 era de 0,477. En las cabeceras municipales, el coeficiente de Gini era de 0,497 en 2018 frente a 0,488 de 2017.

Pero si este era el panorama general y de países, existe un segundo nivel de análisis que es importante realizar: el que acontece en el interior de los países, bien sea en el ámbito regional, de departamentos o de municipios. La evidencia empírica e histórica señala que el desarrollo tiende a concentrarse en algunas regiones, lo que acentúa los desequilibrios territoriales, y, por tanto, las desigualdades se transfieren a los habitantes. Es de anotar que la descentralización fiscal que llevó a cabo el país a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tenía exactamente el objetivo contrario; es decir, disminuir las desigualdades regionales, y que estas no se volvieran persistentes.

En Colombia se han realizado varios estudios, bajo el enfoque convergencia-divergencia y los modelos de crecimiento endógeno y exógeno, para comprender esta problemática, buscar sus causas y proponer alternativas de solución. En el estudio realizado por Bonet y Meisel (1999) se encontró no solo que estas desigualdades eran de larga duración, sino que lo que se había dado en el país era una tendencia a la divergencia medida por el coeficiente de variación del PIB per cápita departamental. Es decir, que el crecimiento del PIB de muchos departamentos no convergía hacia el promedio nacional, como pregonaba buena parte de la teoría económica, a partir del principio de los rendimientos decrecientes del capital.

Posteriormente, Galvis y Meisel (2009) demostraron que existen dos tipos de departamentos: aquellos que convergen por debajo o por encima de la media nacional, y aquellos que divergen por debajo o por encima de la media nacional. Más tarde los mismos autores, Galvis y Meisel (2010, pp. 3, 14), concluyeron que «los niveles de persistencia en la pobreza a menudo están asociados a los efectos de vecindario. Estos efectos crean trampas de pobreza que no les permiten a las zonas rezagadas avanzar hacia una senda de desarrollo económico sostenido».

Aunque el tema ha sido abordado por otros investigadores, como Acevedo (2003), Barón (2003), Pérez (2007), Bonilla (2011), Franco Vásquez (2015), Loiza Quintero et al. (2015) y Ramírez (2016), el debate continúa, pues aún no hay consenso al respecto. No solo porque los autores se refieren a distintos periodos y utilizan metodologías de cálculo diversas, con variables como el PIB, PIB per cápita, variables fiscales y aun financieras, sino que también introducen agrupaciones como los clubes de clústeres, o clubes de pobreza, etc. En lo que sí hay consenso es en que las disparidades regionales están estrechamente correlacionadas con la concentración de la producción en determinadas áreas y los patrones de inversión en infraestructura, lo que favorece las economías de aglomeración y localización, así como posibilita las economías de escala y de los costes de transporte.

En la medida en que estas áreas van concentrando el capital social fijo y el capital humano, es posible la diversificación y especialización de las actividades productivas, de comercio y de servicios, de una forma mucho más dinámica, sobre todo en aquellas regiones donde se desarrollan actividades industriales, y muy poco en economías de enclave basadas en la explotación de los recursos minero-energéticos. Esto es lo que se refleja en el modelo de desarrollo territorial de Santander. Por un lado, ha concentrado su desarrollo en unos polos, como el área metropolitana de Bucaramanga y Barrancabermeja, y por el otro, no ha podido dinamizar sectores como la industria o la agroindustria; por tanto, la suya es una economía de muy poco valor agregado. Si bien es cierto que hoy Santander es un departamento ganador, que presenta una alta correlación de convergencia con los niveles del desarrollo del país, además de obstentar indicadores sociales por encima de la media nacional, el costo territorial de ese modelo es un desarrollo desequilibrado e inequitativo para con el resto de municipios que conforman la entidad departamental. En alguna medida, Santander parece estar sufriendo del síndrome de los países y regiones dotados de recursos naturales que solo aprovechan parcialmente, así como de los efectos de vecindario, una de las manifestaciones de las trampas de la pobreza en la mayoría de las entidades territoriales.

Si se parte de la base de una dotación inicial de recursos naturales favorables (minero-energéticos y ecosistémicos) y de una posición geoestratégica en el centro del país, para comunicarse con los puertos hacia los oceanos Atlántico y Pacífico, y aun de la frontera del Oriente, los desequilbrios territoriales y sociales que actualmente caracterizan a Santander solo pueden ser explicados como el resultado del accionar humano; es decir, de la forma en que se ha administrado el desarrollo de este departemento. Este fue el próposito de la investigación realizada.

El estudio se dividió en seis capítulos. En el primero, se presentan, en términos generales, los aspectos económicos, pues los indicadores económicos relacionados con el PIB, PIB per cápita, sector externo (exportaciones, importaciones y balanza comercial) y empleo permiten entender de una mejor forma la problemática relacionada con los indicadores sociales. Dado que era necesario indagar sobre el comportamiento económico de las provincias y sus municipios, se incorporaron los aspectos relacionados con la estructura empresarial y participación municipal en el valor agregado departamental. Se trazó como objetivo identificar los sectores dinamizadores del crecimiento económico, así como el grado de diversificación y sofistificación de su estructura productiva, y los niveles de articulación con el sector exportador del país; pues estos aspectos están estrechamente correlacionados con la generación de empleo y la posible disminución de la economía informal que tanto aqueja al departamento. En el caso de las provincias y sus municipios, se indagó sobre la complejidad económica, para establecer un orden de magnitudes en cada uno de los municipios y la escasa participación en el valor agregado departamental, lo cual les dificulta mejorar sus indicadores sociales.

En el segundo capítulo, se abordaron los aspectos poblacionales en una perspectiva de larga duración, con base en los censos de 1951, 1964, 1983, 1985, 2005 y 2018, así como de las proyecciones poblacionales realizadas por el DANE. Así entonces, se abordó el estudio de todo lo relacionado con la dinámica poblacional, en lo que se refiere a las tasas de crecimiento y participación de la población de Santander en el total nacional, el comportamiento poblacional (distribución poblacional en el departamento y por provincias, el crecimiento de la población por municipios, a partir de los indicadores poblacionales —índice de masculinización, de renovación de la población económicamente activa, dependencia, longevidad, potencialidad— y de las estadísticas vitales en Santander; también lo relacionado con la estructura de la población en Santander (municipios y área metropolitana de Bucaramanga). Como se puede observar, en la mayoría de los casos se prefirió el análisis de larga duración, pues los cambios en las estructuras poblacionales solo son observables a largo plazo, cuando las tendencias se consolidan.

En el tercer capítulo, se abordó el análisis de los aspectos sociales en Santander a partir del índice de desarrollo humano, el índice de necesidades básicas insatisfechas, la pobreza (monetaria y multidimensional), el coeficiente Gini, el déficit de vivienda y los servicios básicos. Salvo en los casos del IDH y la pobreza monetaria, se pudo detallar la información a escala provincial y municipal. En términos generales, lo que se buscaba era verificar la hipótesis de trabajo que asume el modelo de desarrollo de Santander como un modelo desequilibrado, inequitativo e insostenible, y que, por tanto, no es un ejemplo para seguir, en muchos aspectos, como lo vienen pregonando diversos estudios que tratan los temas más relacionados con el crecimiento y no tanto con el desarrollo. En la medida en que la información permitía incorporar la compleja situación de las provincias y los municipios, observada desde los distintos índices, indicadores y variables, se podía llegar a alguna conclusión al respecto. Infortunadamente, los resultados confirmaron la hipótesis, por lo que es necesario introducir acciones de políticas públicas de fondo, para reestructurar el modelo vigente y construir el modelo de desarrollo deseado (Hernández Peña, 2010).

Es de anotar que Colombia es uno de los países de América Latina que ha logrado avanzar en la expedición de una legislación favorable al ordenamiento territorial. La expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (1991), Ley 70 de 1993, sobre el reconocimiento de la propiedad colectiva de las minorías; la Ley 388 de 1997, sobre ordenamiento territorial; la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011¹⁷, y los múltiples decretos reglamentarios han constituido los fundamentos jurídicos y normativos para lograr tal propósito. La Ley 388 estableció la obligación de elaborar los planes de ordenamiento territorial, según la complejidad de los municipios (POT, PBOT, EOT), mientras que la Ley 1454 hizo especial énfasis en la creación de instrumentos para superar los desequilibrios territoriales, a través de diferentes esquemas asociativos, como las provincias administrativas de planificación (PAP), regiones de planificación y gestión (RPG), regiones administrativas y de planeación (RAP), y las regiones administrativas y de planificación especial (RAPE). En el ámbito departamental, se debían elaborar las directrices de ordenamiento territorial y el plan de ordenamiento territorial, todo lo cual debía ser incorporado en los planes de desarrollo territorial. Con ello se buscaba potenciar los procesos de descentralización, planeación, gestión y administración de los intereses locales y regionales, a partir de la integración territorial y la asignación de recursos por parte del orden nacional, para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.

Sin embargo, ha faltado voluntad política para implementar lo establecido en la legislación, sobre todo en lo relacionado con los aspectos económicos que dotarían de recursos económicos a los municipios para financiar el ordenamiento territorial, preferentemente con el cobro de la plusvalía por los cambios del uso del suelo y los derivados de la realización de un catastro multipropósito para el sector rural. Así pues, con muy baja capacidad de gestión y con escasos recursos, el desarrollo integral de los territorios sigue siendo un propósito aplazado en la mayoría de los departamentos en Colombia, incluido el de Santander.

El cuarto capítulo se concentra en la educación. Conscientes de la trascendencia del capital humano como factor dinamizador del desarrollo económico y social, y del papel que juega para superar las condiciones de pobreza y NBI, así como en el desarrollo de las capacidades de innovación y sofisticación de las economías regionales, se hizo especial énfasis en la cobertura educativa. Esto, según los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media. En lo que respecta a la educación superior, el análisis se realizó siguiendo los indicadores globales nivel de matrícula, estudios de posgrado y egresados, centros regionales de educación superior y grupos de investigación. Además, se presenta una breve síntesis de las tendencias del mercado laboral y las necesidades de formación de capital humano, en el contexto de la cuarta revolución industrial, haciendo énfasis en los retos que debe afrontar el sector educativo.

En lo relacionado con los aspectos de salud, en los capítulos precedentes se había analizado la información relacionada, tanto en el ámbito departamental como provincial, sobre la mortalidad en niños menores de un año y menores de cinco años, la cobertura de vacunación, la