Estudiar la política exterior comparativamente: Casos y análisis

Por Laura Neack

¿Qué es la política exterior? ¿Por qué los Estados persiguen ciertas políticas y no otras? ¿Qué factores intervienen en la configuración y ejecución de la política exterior? Este libro responde estas y otras preguntas al explorar cómo los académicos analizan la política exterior y cómo aplican este

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 28 abr 2022

Laura Neack

Laura Neack obtuvo su doctorado en la Universidad de Kentucky y es profesora de Ciencia Política en la Universidad de Miami, Oxford, Ohio, donde imparte clases sobre el análisis de la política exterior y la seguridad internacional. Es autora de National, International, and Human Security: A Comparative Introduction (2017), The New Foreign Policy: Complex Interactions, Competing Interests (2014), The New Foreign Policy: Power Seeking in a Globalized Era (2008), Elusive Security: States First, People Last (2007) y The New Foreign Policy: US and Comparative Foreign Policy in the 21st Century (2003). Es coeditora de los volúmenes Global Society in Transition (2002) y Foreign Policy Analysis: Continuity and Change in its Second Generation (1995). Sus artículos y capítulos de libros están enfocados en la política exterior, las potencias medias, la seguridad humana y el mantenimiento de la paz por la onu. Fue editora en jefe de las revistas académicas trimestrales International Studies Perspectives e International Politics.

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Primera edición en español, 2022

Biblioteca del CIDE – Registro catalogado

Neack, Laura, autor

Título: Estudiar la política exterior comparativamente: casos y análisis.

Responsable(s): Laura Neack, autor; traductor, Ricardo Villanueva.

Pie de imprenta: Ciudad de México : Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C., Asociación Mexicana de Estudios Internacionales, A.C. ©2022.

Edición: Primera edición.

Traducido de: Studying Foreign Policy Comparatively: Cases and Analysis.

Incluye referencias bibliográficas e índice analítico.

Descripción física: 296 páginas, 23 cm.

Identificadores:

ISBN: 978-607-8791-18-7

ORCID: 0000-0002-9036-2157 (Laura Neack)

ORCID: 0000-0001-8862-1984 (Ricardo Villanueva)

Colección: Docencia

Tema(s):

International relations – Philosophy

International relations – History – 21st century

Clasificación LC: JZ1305 N42418 2021

Traducido de la edición en inglés de Studying Foreign Policy Comparatively: Cases and Analysis, Laura Neack, publicado originalmente por Rowman & Littlefield Publishers e impreso por Rowman & Littlefield Publishing Group. Inc., Lanham, MD, USA. Copyright © 2018. Traducido y publicado en español por acuerdo con Rowman & Littlefield Publishing Group. Inc. Todos los derechos reservados.

D.R. © 2022, CIDE, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Carretera México-Toluca 3655 (km 16.5), Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de México.

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D.R. © 2022, Asociación Mexicana de Estudios Internacionales AMEI, A.C.

Sacramento 347, Colonia del Valle, 03100, Ciudad de México.

Dirección editorial: Natalia Cervantes Larios

Cuidado editorial: Pilar Tapia y Nora Matadamas

Diseño editorial: Natalia Rojas Nieto

Ilustración de portada: Fabricio Vanden Broeck

Las características gráficas y tipográficas de esta edición son propiedad del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, la fotocopia o la grabación, sin la previa autorización por escrito de los titulares de los derechos de esta edición.

Impreso en México/Printed in Mexico

Conversión gestionada por:

Sextil Online, S.A. de C.V./ Ink it ® 2022.

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ÍNDICE

Prefacio

I. Estudiar la política exterior de manera comparativa

Características del estudio de la política exterior

Definición del objeto de estudio

Niveles de análisis

Perspectivas, teorías y relevancia

Decir algo sobre el mundo

II. Actores racionales e intereses nacionales

Intereses nacionales

La toma de decisión racional y el realismo

Evaluación de la racionalidad

La racionalidad y la toma de decisiones nucleares

La teoría poliheurística

III. La cognición y la orientación del liderazgo

La cognición y los conjuntos de creencias

La estructura cognitiva

El aprendizaje

El código operacional

La personalidad y la orientación del liderazgo

Estudio de caso preliminar

IV. Unidades de decisión final

Procesos de toma de decisiones de un único grupo

Política burocrática

Múltiples grupos autónomos

V. Cultura nacional, roles e instituciones

Tipos de Estados y la política exterior

Autoimagen nacional y concepción de roles

Cultura política e instituciones de política exterior

La paz democrática

VI. Política doméstica

Supervivencia en la política doméstica

Gestión de la competencia política

La dinámica inestable de la democratización

VII. Opinión pública y medios de comunicación

Diferentes entendimientos de la opinión pública

Percepciones de las élites

Considerar los medios de comunicación

Establecer y controlar el encuadre

VIII. Teorías de las relaciones internacionales y la política exterior

El nivel de análisis del sistema internacional

Neorrealismo

Liberalismo institucional

Teorías alternativas

IX. Una arena interméstica con actores de vinculación

Actores de vinculación

Los actores de vinculación complican el juego de dos niveles

Consideraciones finales

Bibliografía

Glosario

Índice analítico

Para Harry, Sarah y River

PREFACIO

Los estudiantes no suelen leer el prefacio de un libro, pero este ayuda a los profesores a comprender el propósito y la presentación de una obra. Este es un libro sobre el estudio de la política exterior que incluye, aunque sin limitarse a eso, el campo de análisis de la misma. Esta obra debería ayudar a los estudiantes a aprender a pensar de manera analítica sobre diversos temas mediante la utilización de modelos, teorías y estudios de caso presentados por académicos especializados en política exterior.

Cuando era estudiante tuve excelentes profesores que me ayudaron a aprender sobre el mundo. Los mejores me motivaron a reflexionar sobre la realidad internacional; es decir, cómo abordar un tema y darle sentido. Por fortuna, cada materia de la cual queremos aprender, cada disciplina en el sentido académico, tiene un cuerpo de conocimiento existente al que podemos recurrir. Los investigadores han estudiado, desarrollado y creado pensamientos que moldean futuros estudios, desarrollos e ideas. Los mejores profesores muestran a los estudiantes cómo apropiarse de estos conocimientos y usarlos para explorar nuevos problemas; empoderan a sus alumnos para que trabajen con marcos de ideas existentes y los mejoren, incluso a veces los descarten para dar paso a nuevas creaciones.

¿Qué es la política exterior? ¿Por qué los Estados persiguen ciertas políticas y no otras? ¿Qué factores intervienen en la configuración y ejecución de la política exterior? Este libro responde estas preguntas y otras, al explorar cómo los académicos analizan la política exterior, así como al aplicar este conocimiento a nuevos casos; por lo tanto, este es un libro de casos y análisis. Cada capítulo comienza con un estudio de caso y luego considera los modelos y teorías que podrían explicarlo. Los modelos y teorías argumentan que, cuando ciertas condiciones están presentes, es probable que ocurran ciertos fenómenos. Cuando determinadas circunstancias en un país contribuyen a una política exterior particular, entonces podríamos estar en condiciones de predecir algo sobre la política exterior de otro Estado en el que observemos la presencia de las mismas condiciones. Cuando trasladamos el entendimiento de un caso a otro, llevamos a cabo un estudio comparativo.

Este libro ejercita las habilidades de pensamiento crítico de los estudiantes al mostrar cómo los académicos estudian diversos casos. Hay extensos estudios de caso en cada capítulo, junto con diversas ideas sobre otros casos que se conectan bien con la discusión. Tal vez los estudiantes quieran estudiar estas ideas más a fondo y encontrar casos similares que también puedan incorporarse a la discusión; al hacerlo, los estudiantes aprenden a comprender la política exterior de una forma comparativa.

Los profesores pueden emplear este libro de distintas maneras para mejorar las habilidades analíticas y la curiosidad de los estudiantes; por ejemplo, se pueden tomar las ideas que se brindan en el libro y convertirlas en casos para trabajarlos como proyectos. También se pueden utilizar los estudios de caso más extensos y solicitar a los estudiantes que los amplíen en el tiempo para verificar si el análisis continúa siendo relevante; se les puede proponer que determinen si los cambios en el tiempo requieren la adición de nuevas variables a los modelos existentes. Los estudios de caso más largos se pueden usar para que los alumnos los analicen con modelos alternativos de otras partes del libro; se puede enfatizar cómo hacer preguntas de diferentes maneras nos lleva a una comprensión distinta. También es posible ir más allá de los enfoques metodológicos mencionados en el libro. El maestro puede convertirse en un modelo a seguir para sus estudiantes al mostrarles cómo investiga, qué preguntas plantea y qué modelos y métodos prefiere.

Esta obra es la traducción de la cuarta edición del libro The New Foreign Policy [La nueva política exterior]. El título actual refleja el marco pedagógico del libro, pero la noción de la nueva política exterior continúa presente. Varios de los casos utilizados antes aparecen aquí, con revisiones y actualizaciones, o se han eliminado para agregar nuevos, aunque similares. También se añadió bibliografía para extender y profundizar la discusión. En ocasiones, esta nueva literatura proviene de trabajos previos, pero tiene nuevas aplicaciones. Aunque esta es una revisión sustancial, los profesores encontrarán que la presente edición se adapta perfectamente a sus cursos actuales.

Deseo mostrar mi agradecimiento al personal de Rowman & Littlefield por su compromiso con este proyecto y con la serie de New Millennium Books in International Studies (NMB) [Los libros del nuevo milenio sobre estudios internacionales]. Agradezco especialmente a Traci Crowell, editora ejecutiva de adquisición de libros de texto en Ciencias Políticas; Mary Malley, editora asistente, y a Janice Braunstein, editora asistente de dirección, por hacer posible la impresión de la cuarta edición en inglés de este libro. Gracias también a las personas que de una u otra forma estuvieron involucradas en la realización de esta obra, desde la edición hasta el envío. Gracias al consejo de la NMB, integrado por viejos amigos cuyo trabajo ha desafiado mi curiosidad intelectual y ha sido útil para mí. Agradezco especialmente a Karen Mingst y Eric Selbin, así como a Kelleigh Beatty, quien compiló el glosario.

Mientras trabajaba en la cuarta edición de la obra tuve la fortuna de asistir a un Congreso de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI) en la Universidad del Mar, Campus Huatulco, México. Ahí aprendí que muchos de los académicos que estaban en la reunión conocían mi libro y lo utilizaban para su investigación y docencia. Esta edición en español es el resultado de ese encuentro. Mi agradecimiento y gratitud a Alberto Lozano Vázquez por llamar la atención de la AMEI sobre este libro, a José Ricardo Villanueva Lira por la traducción al español, así como a Marcela López-Vallejo y los otros integrantes de la mesa directiva de la AMEI. Mi gratitud y agradecimiento también a Jorge A. Schiavon, quien involucró al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) para publicar esta edición en español. Mi agradecimiento al CIDE por su apoyo institucional.

Por último, agradezco a mi hijo Harry y mi nuera Sarah su curiosidad por este libro mientras lo escribía y por escuchar los nuevos casos que desarrollaba. Su constante interés me reveló que estaba en el camino correcto ■

I. ESTUDIAR LA POLÍTICA EXTERIOR DE MANERA COMPARATIVA

En este capítulo

Características del estudio de la política exterior

Definición del objeto de estudio

Niveles de análisis

Perspectivas, teorías y relevancia

Decir algo sobre el mundo

Principales casos explorados

Las políticas de Estados Unidos frente a China durante la campaña presidencial estadounidense de 1992

El desarrollo de la política de Bill Clinton hacia China

Cómo el gobierno en el exilio del Tíbet tiene capacidad estatal pero no es un Estado

¿Qué es la política exterior? ¿Por qué los Estados tratan de ejercer ciertas políticas y no otras? ¿Qué factores moldean la política exterior? Este libro responde estas y otras preguntas y explora cómo los académicos analizan la política exterior y aplican ese conocimiento a nuevos casos; es decir, se trata de un libro de casos y análisis. Cada capítulo comienza con un estudio de caso y luego considera los modelos y teorías que podrían explicarlo. Los modelos y las teorías proponen que cuando algunas condiciones están presentes, es probable que ciertos fenómenos ocurran. Si ciertas circunstancias particulares en un país contribuyen a una política exterior determinada entonces, en principio, podríamos predecir algo sobre la política exterior de otro Estado en el cual observáramos la presencia de las mismas condiciones básicas. Cuando hacemos esto, trasladar la comprensión de un caso a otro, realizamos un estudio comparativo.

¿Qué es la política exterior? Para responder esta pregunta, comenzaremos con nuestro primer caso. En mayo de 1989, en China, una pequeña protesta de estudiantes se convirtió en demostraciones masivas en Pekín y otras ciudades. Estas manifestaciones llegaron a ser conocidas como las protestas de la Plaza de Tiananmén. Para finales del mes, el gobierno chino ya había declarado la ley marcial y movilizado a las fuerzas militares para terminar con las protestas. El 4 de junio, las tropas chinas lograron mover a los manifestantes utilizando tanques y armas de asalto, lo que resultó en la muerte de cientos o miles, así como el encarcelamiento de muchos más. Como resultado, el gobierno chino recibió muchas críticas internacionales.

En Estados Unidos, grupos religiosos y a favor de los derechos humanos solicitaron una respuesta enérgica a la represión de Tiananmén. El presidente estadounidense en turno era George H.W. Bush. Quizá por los antecedentes del presidente —había sido embajador en Naciones Unidas y formó parte de la comitiva estadounidense en China antes de que las relaciones diplomáticas comenzaran oficialmente—, Bush mantuvo una política de compromiso constructivo con China. La idea era mantener relaciones con China para motivarla a cambiar sus actos a través de interacciones e incentivos en lugar de sanciones e invectivas. Bush no se inclinaba a castigar a China.

Una mayoría en el Congreso de Estados Unidos no estaba de acuerdo con la política de compromiso constructivo, así que aprobó un duro proyecto de ley de sanciones para China como resultado de lo acontecido en Tiananmén. Bush vetó ese proyecto de ley, por lo que los críticos en el Congreso decidieron imponer como condición el respeto a los derechos humanos para la renovación anual del estatus comercial con China como nación más favorecida (NMF) (Dietrich, 1999: 285). Pese al desacuerdo entre el presidente y el Congreso, el compromiso constructivo continuó como la política oficial estadounidense; sin embargo, después de dos años, la coalición prosanciones de Estados Unidos encontró un candidato ideal en la campaña presidencial estadounidense de 1992.

El candidato presidencial demócrata Bill Clinton se posicionó a favor de condicionar los derechos humanos para cualquier concesión futura a China sobre su estatus como NMF, después de reunirse con miembros del Congreso y líderes de grupos de interés pro sanciones. Clinton anunció su postura así: "No quiero aislar a China… pero creo que nuestra nación tiene un propósito mayor que consentir a los dictadores y mantenerse al margen del movimiento global hacia la democracia (Dietrich, 1999: 286). Clinton mostró en repetidas ocasiones esta postura en la campaña electoral. Tras su elección, las autoridades chinas señalaron su descontento y suspendieron futuras conversaciones sobre derechos humanos. En respuesta a esto y a una coalición diferente de intereses internos, el presidente electo anunció una opinión moderada sobre China a finales de noviembre de 1992: Tenemos un gran interés en no aislar a China al ver que continúa desarrollando una economía de mercado […] pero también creo que debemos insistir en el progreso de los derechos humanos y la decencia" (Kristof, 1992: A12).

Como una forma de prepararse para su toma de posesión, Clinton organizó varias conferencias en su ciudad natal Little Rock, Arkansas. En un coloquio sobre la economía, el director de operaciones de Mattel, compañía que fabrica juguetes en China, expresó su preocupación por la capacidad de la empresa para mantenerse en la cima del mercado mundial de juguetes si el respeto a los derechos humanos fuera establecido como condición para renovar el estatus de China como NMF. Voces dentro de Estados Unidos, como las de las industrias aeronáutica y del trigo, así como fuera del continente americano, por ejemplo, los gobiernos de Japón y Hong Kong (en ese momento aún independiente de China), instaron a Clinton a retirar su dura campaña contra China. Además, por invitación del gobierno chino, dos grupos de senadores demócratas visitaron China y el Tíbet en diciembre de 1992 y enero de 1993. Este esfuerzo chino por influir en el debate político interno estadounidense —y moldear la política exterior de Estados Unidos en la nueva administración— brindó algunos dividendos, ya que varios de los senadores declararon que sería miope vincular el comercio con los derechos humanos. El presidente electo simpatizaba con los puntos de vista a favor del compromiso, en particular los de los actores económicos que habían dirigido una campaña basada principalmente en el descontento económico de los votantes.

Una nueva política estadounidense hacia China, anunciada por la nueva administración, estableció algunas condiciones al respeto de los derechos humanos para favorecer la relación de Estados Unidos con China, pero sin inmiscuirse en los asuntos comerciales. Este compromiso permitió que las voces de ambos lados estuvieran parcialmente satisfechas (pues esta era la naturaleza del compromiso). Los grupos agrícolas y empresariales, así como sus partidarios en el Congreso, se alegraron de mantener el comercio fuera de la mesa, mientras que los grupos de derechos humanos y sus partidarios congresistas se deleitaron en ver al menos un pronunciamiento oficial que privilegiaba los derechos humanos y la democracia. Incluso en esta era de globalización, en la que las fuerzas del mercado parecen impulsar considerablemente la política exterior, los grupos de derechos humanos estaban satisfechos de que sus preocupaciones siguieran siendo centrales en la política exterior estadounidense. En la ceremonia de firma de la orden ejecutiva, los líderes empresariales se posicionaron junto a los grupos de derechos humanos y estudiantes chinos en favor de la democracia, formando un telón de fondo para Clinton (Dietrich, 1999: 288). Sin embargo, el presidente advirtió que la renovación del estatus de NMF de China estaría condicionado al tema de los derechos humanos el siguiente año.

El compromiso de la política respecto a China y la amenaza para el próximo año no durarían. Las divisiones internas de la administración de Clinton, que reflejaban la segmentación de la sociedad estadounidense, llevaron a una reevaluación de la política el año siguiente. Por un lado estaban las agencias económicas, el Tesoro, el Comercio y el Consejo Económico Nacional (NEC, por sus siglas en inglés), los cuales favorecían el desarrollo de lazos con China y consideraban las preocupaciones sobre derechos humanos solo de forma secundaria… Por el otro, estaban los funcionarios del Departamento de Estado… quienes favorecían una postura dura sobre los derechos humanos (Dietrich, 1999: 289). Las agencias económicas tomaron la delantera en el tema, con el apoyo de líderes corporativos y un número creciente de miembros del Congreso, quienes estaban interesados en aprovechar el mercado potencial de China. Esta coalición pudo cambiar la política de Clinton y evitar futuras amenazas para vincular el estatus de NMF con los problemas de los derechos humanos. Tal como Clinton explicó respecto al cambio en la política en mayo de 1994: "El vínculo ha sido constructivo durante el último año, pero… hemos llegado al final de la utilidad de esa política" (Dietrich, 1999: 292). Los grupos de derechos humanos aceptaron esta desvinculación para no perder su influencia sobre el resto de la política concerniente a China.

En 1995, otro evento hizo que los intereses internos de Estados Unidos presionaran a la administración en funciones para que adoptara una línea más dura contra China. Para entender este hecho, necesitamos retroceder 45 años. En 1950 China envió tropas al Tíbet y estableció ahí una administración política y militar. El liderazgo del gobierno y del budismo tibetanos estaba bajo el mando del entonces adolescente Dalái Lama. Tanto él como los tibetanos intentaron trabajar con los chinos pero, en 1959, ante el temor de que el gobierno chino tuviera la intención de destruir el Tíbet —como lugar, cultura, religión y pueblo— huyeron a la India. Ahí el Dalái Lama estableció un gobierno tibetano en el exilio con el apoyo de la administración india.

El liderazgo del gobierno y la religión tibetanas en ese momento estaba determinado por la idea de la reencarnación. El Dalái Lama identificaría la reencarnación del segundo lama con mayor jerarquía, llamado Panchen Lama, y este último reconocería la reencarnación del Dalái Lama cuando llegara el momento. En 1995 el Dalái Lama exiliado anunció que el Panchen Lama había reencarnado y vivía como un niño de cinco años en el Tíbet. El gobierno chino arrestó a ese niño y a su familia y los desapareció. Después, el gobierno de China eligió a otro niño como la reencarnación del segundo lama.

El arresto de un niño y sus padres llevó a los miembros del Congreso estadounidense y a algunos grupos de derechos humanos a exigir una reevaluación de la política comercial con China, lo que llevaría a discutir nuevamente la política de Clinton respecto a ese país. Vincular los derechos humanos al comercio obligaría al gobierno chino a respetar dichos derechos para mantener el estatus de NMF; sin embargo, incluso ante esta presión, la política del presidente de desvincular el estatus de NMF de los derechos humanos se mantuvo firme. Aunque los problemas de derechos humanos en China podrían moderar el clima de las conversaciones comerciales entre Estados Unidos y China, según un funcionario de la administración, el presidente seguía comprometido a ayudar al país asiático para que ingresara en la Organización Mundial del Comercio (OMC), a menos que los líderes chinos continuaran sin avanzar en la apertura de sus mercados. Los asuntos relacionados con los derechos humanos para entonces parecían haber pasado a los últimos lugares de la lista de los objetivos de la administración.

Características del estudio de la política exterior

Este caso ilustra algunas características importantes del estudio de la política exterior. La primera es que esta se plantea en una compleja intersección entre el ambiente doméstico y el internacional. Los tomadores de decisiones de la administración de Clinton tuvieron que considerar dos ámbitos diferentes: el interno y el externo. Clinton, el candidato, podía enfocarse sobre todo en el entorno doméstico, prestando poca atención a lo internacional. Clinton, el presidente, como cualquier jefe de Estado del mundo, tuvo que centrar su atención tanto en lo nacional como en lo global al elaborar e implementar políticas. Robert Putnam (1988) ha descrito esta situación como una en la que los líderes nacionales se encuentran en un juego de dos niveles. Los dirigentes no pueden darse el lujo de enfocarse de manera exclusiva en un nivel, sino que deben tratar de jugar con ambos en busca de alguna ventaja. En ocasiones, un problema en un cierto nivel hará que un líder ponga mayor énfasis ahí, pero en otras, utilizará un problema en un nivel para buscar objetivos en el otro. En cualquier caso, ningún dirigente puede darse el lujo de ignorar la realidad de este juego anidado.

La segunda característica que ilustra este caso es que la política exterior a menudo es el resultado de políticas complejas que involucran a diversos actores y grupos nacionales e internacionales. Los analistas con frecuencia sugieren, de forma simplista, que la política exterior es el resultado de los objetivos y las acciones de una sola persona, pero esta lectura acotada oculta los cálculos políticos complejos de muchos actores. Para llegar al poder o al gobierno y permanecer ahí, los líderes necesitan partidarios, y a menudo estos representan una diversidad de actores gubernamentales y sociales, sin mencionar la variedad de agentes externos. Los cálculos que resultan en ciertas políticas exteriores reflejan esos intereses. Los líderes y sus coaliciones nacionales no pueden ignorar a los actores y coaliciones de la oposición, por lo que muchas veces trabajan para atraerlos o volverlos irrelevantes a través de iniciativas políticas particulares. Más tarde, cuando el ambiente cambia —por ejemplo cuando los defensores de los derechos humanos y los de la democracia entendieron la política de Clinton respecto a China— los actores con más recursos de negociación marginan a los de menor capacidad negociadora.

La tercera característica de la política exterior que este caso ilustra es lo difícil que es trazar la línea entre lo nacional y lo puramente extranjero. Cuando varios actores expresaron su preocupación por los derechos humanos en el Tíbet, China les advirtió que se mantuvieran al margen de los asuntos domésticos chinos. China jugó el mismo juego a la inversa, al albergar varias veces delegaciones del Congreso de Estados Unidos para ganar amigos en el gobierno estadounidense.

La línea entre la política interna y la internacional es borrosa. Distintos asuntos cruzan las fronteras nacionales y las coaliciones que apoyan o se oponen a diversas políticas se forman y actúan más allá de los límites domésticos. Algunos han calificado esta imprecisión de la distinción entre la política mundial y la interna como lo interméstico, una combinación de los términos internacional y doméstico que sirve para indicar una amalgama de cuestiones e intereses. Otros prefieren usar los términos actores transnacionales y fuerzas transnacionales para indicar la búsqueda de intereses más allá de las fronteras nacionales. En el capítulo final del libro ofrecemos el término actores de vinculación (linkage actors) para describir a los distintos agentes que operan en esta arena interméstica.

La globalización ha llevado a algunos observadores a sugerir que la línea entre la política nacional e internacional desaparece rápidamente. La globalización se refiere a la creciente internacionalización de la economía y la cultura. A medida que los mercados nacionales se abren al mercado global, las culturas nacionales se vuelven receptoras de la cultura global. La soberanía nacional se erosiona en términos del control de la economía interna y —quizá más importante— de la preservación de la cultura nacional. Cuando la administración de Clinton eliminó las condiciones de derechos humanos en su política comercial hacia China, la justificación fue que la apertura comercial de China la expondría a otras influencias, lo cual cambiaría eventualmente el comportamiento del gobierno chino de la manera que deseaban los grupos en favor de los derechos humanos y la democracia. Dicho de otra manera, Clinton —como Bush antes que él— creía que las fuerzas de la globalización traerían consigo cambios en el comportamiento frente a los derechos humanos en China y que la política estadounidense debería promover esas fuerzas.

Al enfatizar la política interméstica, los líderes usan políticas exteriores para promover las agendas domésticas y viceversa. En las elecciones presidenciales estadounidenses de 1992, el entonces presidente Bush intentó convencer a los votantes de que lo reeligieran (agenda nacional) al señalar sus logros en materia de política exterior. Por otro lado, las acciones nacionales pueden promover objetivos de política exterior. El gobierno chino libera prisioneros políticos de vez en cuando (una cuestión doméstica) como una demostración de su naturaleza cooperativa para ganar el apoyo de otros gobiernos y así cumplir sus objetivos de política exterior.

Pese a la insistencia de cualquier gobierno de que su ámbito doméstico está fuera de los límites de otros gobiernos, la política exterior a menudo apunta a la política interna de otros países. Los Estados se involucran en lo que podríamos denominar cabildeo o regateo en el ámbito político doméstico de otros países. Japón y la República de Corea (Corea del Sur) han presionado desde dentro de Estados Unidos para obtener apoyo con el fin de que uno de ellos sea considerado el aliado asiático más importante de la gran potencia norteamericana. China ha financiado muchos institutos confucianos en Estados Unidos con objeto de resaltar su faceta cooperativa y obtener un apoyo público favorable para una política exterior pro China. Algunos de estos institutos incluso financian y proporcionan instructores para la enseñanza de chino mandarín en las escuelas primarias públicas estadounidenses. Este tipo de actividades de política exterior no se perciben como una injerencia hostil o inapropiada en el ámbito interno.

Los países también se involucran en acciones encubiertas y tácticas más insidiosas, como los ataques cibernéticos rusos contra los gobiernos de Estonia, Georgia, Ucrania y Estados Unidos —y la manipulación electoral en este último país— con el fin de alterar la política exterior de estos Estados, las cuales causan un efecto directo en los intereses rusos. Otro ejemplo: en 2017, una coalición de Estados árabes liderada por Arabia Saudita cortó los lazos diplomáticos y económicos con Catar para perseguir dos objetivos, uno exterior y otro nacional. Primero, la coalición saudita quería que Catar realineara su política exterior lejos de Irán; en segundo lugar, dicha coalición buscaba que Catar clausurara Al Jazeera, un canal de noticias originado y financiado por ese Estado. Al Jazeera es un brazo de política exterior del gobierno de Catar y un canal de noticias ampliamente visto, pero algunos otros Estados árabes perciben a Al Jazeera como un comunicador de su propia inestabilidad doméstica.

Volveremos a estos temas más adelante; por ahora, el lector debería apreciar la complicada naturaleza del estudio de la política exterior, por eso los académicos reducen sus investigaciones a casos o aspectos particulares para tratar de manejar esta complejidad. Enfocan su investigación a través del uso de teorías y modelos; no obstante, antes de discutir esto, debemos definir nuestro objeto de estudio.

Definición del objeto de estudio

¿Qué es la política exterior? Charles Hermann (1978: 25) considera que la política exterior es un concepto ignorado. Afirma que esta negligencia ha sido uno de los obstáculos más serios para proporcionar explicaciones adecuadas y completas de la política exterior. Hermann piensa que parte de la razón de esta negligencia se debe a que la mayoría de las personas que se ocupan del tema se han sentido seguras de saber lo que es la política exterior (Hermann, 1978: 26). Para decirlo de forma coloquial, sabemos qué es este concepto cuando lo vemos en los hechos de la realidad. Al final, el autor define la política exterior como la acción discreta [e] intencional que resulta de la decisión a nivel político de un individuo o un grupo [Es] el artefacto observable de una decisión en la arena política. No es la decisión, sino un producto de la decisión (Hermann, 1978: 34). Así, Hermann define este concepto como el comportamiento de los Estados.

Asimismo, Hermann rechaza la idea de que el estudio de la política exterior sea el análisis de la política ejercida, pero se encuentra dentro de una minoría. Bruce Russett, Harvey Starr y David Kinsella tienen una visión opuesta y más amplia: Podemos pensar en una política como un programa que sirve como guía para el comportamiento que se dirige a alcanzar los objetivos que una organización se ha fijado […] la política exterior es, por lo tanto, una guía para las acciones tomadas más allá de las fronteras del Estado para promover los objetivos del Estado (Russett et al., 2000: 117). Aunque estos académicos definen la política exterior como un programa o una declaración de objetivos, también enfatizan que su estudio debe involucrar el análisis tanto de la formulación como de la implementación de la política (Russett et al., 2000: 117).

Deborah Gerner (1995: 18) va aún más lejos y define la política exterior como las intenciones, declaraciones y acciones de un actor —a menudo, pero no siempre, un Estado— dirigidas hacia el mundo externo, así como la respuesta de otros actores a estas intenciones, declaraciones y acciones. Gerner combina el interés de Hermann sobre el comportamiento y añade el énfasis de Russett, Starr y Kinsella sobre los programas y guías. Se debe notar que, en la definición de Gerner, el énfasis se pone en los Estados, pero no tiene por qué ser así; otros actores —como grupos de presión, empresas, agrupaciones religiosas, etc.— del sistema internacional formulan pautas y objetivos que dirigen sus acciones hacia otros actores globales. En este libro, nuestro estudio es estatocéntrico; no estudiamos las relaciones externas de los actores no estatales, ya que nuestro interés está en las instituciones políticas.

La última declaración necesita explicarse. Los politólogos estudian las instituciones políticas. Cuando analizan el comportamiento político no institucional (como la opinión pública o la activad de los grupos de interés), se centran en el efecto del comportamiento no institucional en las instituciones políticas. La política exterior es un subcampo de las relaciones internacionales que a su vez es una subdisciplina de las ciencias políticas. En las relaciones internacionales la unidad primaria de análisis es el Estado, ya que es el principal actor en la política internacional, el cual tiene derechos, privilegios y una posición legal por encima de todos los demás agentes. Nuestro enfoque está en los Estados y sus políticas, así como sus acciones respecto a otros Estados.

Hay algunos actores políticos que tienen cierta capacidad estatal que los convierte más en Estados que en agentes no estatales. El gobierno en el exilo del Tíbet, ya mencionado, es un actor que tiene algunos elementos