El modelo de washington, el neoliberalismo y el desarrollo económico: El caso peruano 1990-2020

Por Efraín Gonzales de Olarte

¿Es posible promover un modelo de desarrollo económico exitoso? Este libro intenta aproximarse a esta interrogante para buscar un modelo que resuelva los problemas concretos en cada país, pues no existen fórmulas únicas. La propuesta nacida del Consenso de Washington requiere un análisis que entienda sus características y los mecanismos de exportación del neoliberalismo —programas de ajuste estructural y reformas institucionales— para apreciar sus resultados económicos y sociales. Más allá de las tradicionales evaluaciones sobre la «eficiencia» de los programas y reformas, es indispensable tomar en cuenta los intereses de los diversos actores involucrados en el lanzamiento y la aplicación del modelo de Washington —gobiernos, organismos multilaterales, burocracias, políticos y economistas—, pues se deben incluir el marco político e institucional, las estructuras sociales, la cultura y los referentes éticos en cada país. A partir del análisis del modelo de desarrollo de Washington, Efraín Gonzales de Olarte reaviva la reflexión sobre los modelos de desarrollo económico y plantea la necesidad de pensar y actuar en el largo plazo, tanto en lo económico, político o social como con respecto al medio ambiente, amenazado por los efectos nocivos de los modelos de desarrollo que han estado en marcha desde el inicio de la revolución industrial.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 17 nov 2023
• ISBN: 9786123179045

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Efraín Gonzales de Olarte es doctor en Economía del Desarrollo por la Universidad Paris I – Pantheon-Sorbonne, profesor emérito del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde ha sido también vicerrector y rector. Ha sido además director general del Instituto de Estudios Peruanos y profesor e investigador visitante en varias universidades de Estados Unidos, Europa y América Latina. Ha publicado y editado 27 libros y más de 160 artículos, capítulos de libros y documentos de trabajo sobre economía y desarrollo regional y urbano, economía política, desarrollo económico, macroeconomía, economía institucional y desarrollo humano.

Efraín Gonzales de Olarte

EL MODELO DE WASHINGTON, EL NEOLIBERALISMO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO

El caso peruano 1990-2020

El modelo de Washington, el neoliberalismo y el desarrollo económico

El caso peruano 1990-2020

© Efraín Gonzales de Olarte, 2023

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2023

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

[e-mail]

www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición:

Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: octubre de 2023

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2023-09897

e-ISBN: 978-612-317-904-5

A Javier Iguíñiz y Máximo Vega Centeno,

A la memoria de José María Caballero, Julio Cotler, Adolfo Figueroa, Bruno Seminario y Francisco Verdera,

de quienes aprendí el valor de la originalidad y del compromiso con lo nuestro.

Índice

Siglas y acrónimos

Introducción

1. El desarrollo económico como concepto y como práctica

2. El neoliberalismo

3. Modelo de desarrollo

4. El libro y agradecimientos

Capítulo 1. Los modelos de crecimiento y de desarrollo recientes

1. Industrialización y desarrollo

2. La industrialización por sustitución de importaciones (ISI) en América Latina y la industrialización exportadora (IE) del Sudeste Asiático

3. Los gigantes y su desarrollo reciente: China e India

4. El modelo neoliberal de Washington

5. Lecciones de los modelos de desarrollo

Capítulo 2. El Modelo de Washington y el nuevo paradigma de desarrollo de fines del siglo XX

Introducción

1. Orígenes de las reformas neoliberales

2. El modelo de Washington

Capítulo 3. El modelo de Washington en el Perú

Introducción

1. La situación previa

2. El gobierno de Alberto Fujimori y cómo se importó el modelo de Washington

Capítulo 4. El neoliberalismo post Consenso de Washington, 2000-2021

Introducción

1. El gobierno de transición de Valentín Paniagua (octubre 2000-julio 2001): transición política y económica

2. El gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006): la vuelta a la democracia, el SISPOLPRE, el crecimiento sostenido con poca equidad

3. El retorno de Alan García convertido al neoliberalismo: 2006-2011

4. El gobierno de Ollanta Humala. De la Gran Transformación a la Hoja de Ruta 2011-2016

5. El gobierno de Pedro Pablo Kuczynski (2016-2018) y sus sucesores. Martín Vizcarra (2018-2020) y Francisco Sagasti (2020-2021): gobernabilidad con constantes crisis políticas

Capítulo 5. Crecimiento sin desarrollo: las imposiciones de la globalización y el neoliberalismo

1. Treinta años de neoliberalismo a lo Consenso de Washington

2. Los problemas estructurales que persistieron al neoliberalismo de Washington

3. El tamaño y la eficiencia del Estado

4. El difícil arte de construir un modelo de desarrollo exitoso. Reflexiones finales

Bibliografía

El desarrollo no es solo un proceso económico, sino también un proceso social. El bienestar económico es solo uno de los aspectos del bienestar humano. Además de la prosperidad material, las personas necesitan libertad política, oportunidades sociales y garantías de transparencia en relación con información y poder político.

Amartya Sen

El desarrollo económico, en última instancia, depende de la creatividad humana. Por lo tanto, el verdadero recurso económico es la mente humana. Pero ¿cómo se libera la mente humana? [...]

Para desencadenar la creatividad humana, debemos tratar de aumentar las opciones disponibles y reducir las restricciones impuestas por las instituciones, las normas y las burocracias.

Albert Hirschman

Siglas y acrónimos

Introducción

1. El desarrollo económico como concepto y como práctica

La palabra desarrollo es un significante sin significado, es decir, es necesario darle un contenido, de ahí que pueden existir múltiples desarrollos: el desarrollo infantil, el desarrollo cerebral, el desarrollo de la personalidad, y muchos más, pero también el desarrollo económico, el desarrollo social o el desarrollo humano¹. Todos, en general, se refieren a procesos que toman largos períodos de tiempo y que suponen transformaciones cualitativas y cuantitativas.

Hay procesos de desarrollo naturales de los animales y las plantas que hacen parte de sistemas donde ocurre el desarrollo, por ejemplo: los bosques tropicales conformados por infinidad de plantas y por la existencia de animales que viven en ellos. Muchas plantas requieren de la existencia de otras para poder cumplir su ciclo de vida y, ciertamente, los animales existentes se adaptaron a estos entornos creados por la interacción de las plantas. En estos bosques el desarrollo es un proceso de adaptación permanente de las distintas especies que viven en ellos, bajo ciertas leyes naturales que son las que norman el ciclo de vida de cada especie. Estos procesos de desarrollo solo son afectados por eventos exógenos como sequias, huracanes, inundaciones, terremotos, la intervención humana o, en caso más extremo, por la caída de un meteorito que cambia el clima de manera drástica y hace desaparecer a la mayor parte de especies animales y vegetales existentes, tal fue el caso de la desaparición de los dinosaurios en el Cretácico-Paleógeno hace 66 millones de años.

En cambio, el desarrollo de la humanidad se ha regido por una serie de normas construidas a partir de la interacción de los hombres con la naturaleza y del relacionamiento social entre ellos. La historia de la humanidad ha pasado por una serie de etapas, la última de las cuales ha consistido en el asentamiento de grupos de personas en lugares permanentes, seguido por el desarrollo de las primeras ciudades, y luego por el desarrollo de los primeros imperios y las ciudades-Estado; posteriormente el advenimiento de la feudalidad, la era moderna, hasta la aparición del capitalismo y luego la primera revolución industrial, momento a partir del cual el desarrollo cambió en sus determinantes, sobre todo en el uso de la naturaleza y en la evolución de la organización social, económica, política y cultural. Todo esto en un periodo de diez mil años, aunque la última etapa, la más dinámica, la más transformativa y la más compleja ha transcurrido en un lapso de menos de trescientos años.

El concepto de desarrollo económico comenzó a tener un contenido solo en el siglo XX, particularmente después de la segunda guerra mundial. La pregunta central era: ¿por qué el desarrollo capitalista a nivel mundial era desigual entre países? De ahí que surgió la dicotomía entre países desarrollados y países subdesarrollados o, más piadosamente denominados, en proceso de desarrollo capitalista, obviamente.

El análisis se dividió en dos grandes campos: por un lado, el campo de la teoría o teorías del desarrollo, algunas provenientes de la adaptación de las teorías generales a la interpretación del subdesarrollo económico y otras provenientes de la observación de los procesos de desarrollo en distintos países y, consecuentemente, la creación de teorías económicas basadas en dichas observaciones. Por otro lado, el campo de los procesos de desarrollo reales, explicados desde una perspectiva histórica, tratando de obtener lecciones del porqué algunos países tuvieron éxito en un desarrollo capitalista más acelerado y otros no.

Del lado teórico, hubo teorías preconcebidas como las de la modernización y de la acumulación del capital, que constituyeron la aplicación de la teoría económica convencional a los procesos de crecimiento capitalista en países poco o nada industrializados, o la aplicación de la economía política marxista para explicar los mismos fenómenos. Hubo otras que nacieron de la observación empírica de las distintas experiencias o experimentos de desarrollo, siendo sus principales aproximaciones la teoría del «crecimiento divergente» y la teoría del «deterioro de los términos de intercambio».

Contrariamente a la conjetura neoclásica, el crecimiento económico de los países, que incluso tienen relaciones comerciales y financieras, no tendía necesariamente a la convergencia, sucediendo lo mismo dentro de cada país. Un grupo de economistas encabezados por Myrdal (1957), Kaldor (1970) y Hirschman (1958) sostuvieron que el crecimiento económico entre países llevaba ineluctablemente a la divergencia en el largo plazo, debido a una suerte de «causación acumulativa» que promovía la aparición de rendimientos de escala crecientes. Esto hacía que las tasas de crecimiento de la productividad fueran mayores en aquellos países que tenían mayores innovaciones tecnológicas, generando un proceso de crecimiento desbalanceado.

La teoría de Prebisch (1949, 1962) y la CEPAL (ver bibliografía) de los años cincuenta del siglo pasado señaló que el origen del subdesarrollo de los países latinoamericanos se encontraba en la dependencia de los términos de intercambio desfavorables en su comercio con los países industrializados, lo que generaba su deterioro y un crecimiento divergente. Este enfoque fue adoptado por los países latinoamericanos bajo la forma del modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), que tuvo un período exitoso durante los años sesenta y, en algunos países, en los años setenta. Posteriormente, el modelo entró en declive.

Por el lado de las vertientes (dependentista, estructuralista y marxista en América Latina), las teorías desarrolladas tuvieron como eje central la dependencia económica, financiera y política de los países latinoamericanos respecto del imperialismo norteamericano. Se diagnosticó que era necesaria la creación del sector productor de bienes de capital en los países subdesarrollados, de ahí su apoyo a la industrialización nacional como medio de desarrollo. Esto permitiría evitar el problema del intercambio desigual (Emmanuel, 1969), que sufrían los países que eran primario-exportadores o que tenían una industria solo de bienes de consumo. La idea era generar un capitalismo autónomo, o en su defecto transitar a una economía socialista industrial. Los autores de mayor predicamento fueron Amín (1970, 1974), Benetti (1969), Caputo y Pizarro (1970), Cardoso y Faletto (1969), Dos Santos (1974), Gunder Frank (1974), Furtado (1974), Salama (1972), quienes durante los años sesenta y setenta estudiaron los modelos de desarrollo de América Latina. En controversia con las tesis de Prebisch y la CEPAL, que proponían un crecimiento con equidad, dentro del sistema capitalista, las corrientes radicales partían del análisis de la acumulación capitalista, sus problemas distributivos y la lucha de clases, con conclusiones normativas que apuntaban a que la solución de los problemas socioeconómicos latinoamericanos pasaba por la promoción de un modo de producción que reemplazara al capitalismo y que generara un desarrollo socialista. América Latina fue objeto de un intenso debate teórico y político sobre los modelos de desarrollo existentes: el primario exportador y el semiindustrial. Los análisis empíricos basados en las teorías marxistas y en las teorías estructuralistas, promovían reformas a los modelos de crecimiento capitalistas de la periferia y, en los casos extremos, proponían el reemplazo de los modelos existentes por distintas propuestas socialistas.

En otro ámbito geográfico, el acelerado crecimiento de los países asiáticos: Japón, el Sudeste Asiático y China, posteriores a la segunda guerra mundial, generó una serie de estudios sobre ¿por qué tuvieron éxito y cómo lo hicieron? Amsdem (1989, 1990), Morishima (1984), Fei y Ranis (1975), Hu & Khan (1997), Rodrik (1994), Wade (1997, 1996, 1990), The World Bank (1993) han aportado un variado conjunto de análisis sobre el desarrollo e industrialización de estos países, analizando las diferencias de estrategia en cada país, la forma cómo se tomaron las decisiones para establecer modelos de desarrollo que, llevados a la práctica, tuvieron resultados importantes, los que analizaremos en el primer capítulo de este libro.

En los años setenta del siglo pasado entraron en escena los Chicago boys chilenos, economistas graduados de la Pontificia Universidad Católica de Chile y de la Universidad de Chile, que gracias a un convenio con la Universidad de Chicago hicieron sus doctorados en dicha universidad bajo el patrocinio de dos famosos profesores neoliberales: Arnold Haberger y Milton Friedman, ambos difusores de la teoría económica neoclásica y del monetarismo. Este grupo de economistas fueron los iniciadores del neoliberalismo económico en América Latina y pusieron en práctica sus teorías con el gobierno del general Augusto Pinochet (1973-1990), promoviendo la privatización de empresas estatales, la reducción de las funciones del Estado y del gasto público, y la reducción de la inversión pública y el incremento de la inversión privada. Todas medidas que serían incluidas en el «Consenso de Washington» una década después. «El milagro chileno» como lo calificó Milton Friedman, fue también posible porque todas las reformas neoliberales² se hicieron bajo un régimen político dictatorial y autoritario, que durante diecisiete años no tuvo oposición alguna ni deliberación posible sobre las distintas medidas económicas e institucionales tomadas. Además, hay que señalar que el golpe de Estado llevado a cabo por Pinochet en 1973 fue para derrocar al gobierno comunista de Salvador Allende elegido democráticamente. En el trasfondo hubo una lucha ideológica zanjada autoritariamente y el modelo económico fue cambiado fuera del régimen democrático.

La década de los años ochenta del siglo pasado fue considerada perdida para los países latinoamericanos por la serie de crisis económicas y políticas que no lograron soluciones estabilizadoras. Las causas fueron múltiples: la caída de los términos de intercambio, el fracaso de la industrialización por sustitución de importaciones, las políticas económicas populistas y el creciente peso de las deudas externas de los países. Fue una década en la que se intentaron varios programas de ajuste de los desbalances fiscales y externos, bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional, con poco éxito. Varios países cayeron en situaciones muy críticas, particularmente el Perú que estuvo al borde del colapso, como señaló Dornbusch (1998b). Era un contexto muy preocupante para los organismos multilaterales y, sobre todo, para los Estados Unidos de Norteamérica, pues los países de su área de influencia estaban en serios problemas financieros; México había entrado en moratoria de su deuda externa en 1982, lo que fue un primer aviso sobre las futuras contingencias que tendrían los países latinoamericanos, lo que constituía una amenaza a los intereses americanos y, según su filosofía a la «seguridad» de los Estados Unidos. Los países podían quebrar y esa no era una buena noticia para el sistema capitalista internacional.

Es dentro de esta delicada coyuntura que ocurre la reunión en el Instituto Internacional de Economía en Washington en 1989 en la que se reúnen representantes del Departamento del Tesoro Americano, del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y una serie de economistas neoclásicos influyentes a través de la convocatoria del economista británico John Williamson. Es aquí donde nace el «Consenso de Washington» (CW) que es un conjunto de recomendaciones para llevar a cabo ajustes estructurales y reformas en las economías latinoamericanas con serios problemas económicos y financieros, de las cuales nos ocuparemos en detalle en el segundo capítulo de este libro. Pero, quizás el tema de fondo es que todas las medidas propuestas por el CW se sustentaban en la filosofía e ideología neoliberal y en los preceptos de la teoría económica neoclásica del equilibrio general. Cuando, en una entrevista con un funcionario del Fondo Monetario Internacional, le pregunté qué significaba para él el Consenso de Washington, me respondió: «Es lo que piensan los departamentos de economía de las universidades norteamericanas»³.

El Consenso de Washington resultó en realidad una propuesta de una visión de desarrollo proveniente de Washington (Departamento del Tesoro, FMI, BM, BID) con el propósito de cambiar el modelo intervencionista, populista y de sustitución de importaciones que había entrado en colapso en los países latinoamericanos. Los organismos multilaterales se convirtieron en los operadores y promotores del nuevo modelo y de una visión del desarrollo. Tanto el FMI como el BM cambiaron su rol de apoyo a los problemas de balanza de pagos y a los problemas puntuales de desarrollo, hacia promover una visión distinta del desarrollo, mal conocido como el modelo neoliberal, pues el neoliberalismo no es una propuesta económica, sino que es una propuesta filosófica e ideológica basada en la adaptación del liberalismo, originado en el capitalismo del siglo XIX, al capitalismo de finales del siglo XX. La libertad individual, la propiedad privada, la economía de mercado como ejes del modelo y la reducción del papel económico del Estado fueron las vigas maestras de la promoción del nuevo modelo, que se implantaron en los países sobre la base de la estructura económica existente, la cual fue modificada en función de los principios fundamentales del neoliberalismo.

La razón por la cual los países latinoamericanos tuvieron que aceptar las reformas del CW fue que necesitaban resolver el problema del pago de las deudas externas pendientes, mediante una serie de mecanismos de refinanciación, de reescalonamiento y de reprogramación de las deudas con el apoyo de los países desarrollados, varios de los cuales habían hecho préstamos de país a país, en consecuencia, tenían interés en la recuperación de sus adeudos. La idea central era recuperar a estos países para el sistema financiero internacional, para poder acceder a los préstamos del FMI, del BM y de los bancos regionales del mundo, sobre la base de la reestructuración de sus economías, en base a las reformas propuestas por el CW, que permitían «sanear» sus economías. Era un juego con riesgos, pero con el apoyo de las economías desarrolladas este riesgo se reducía y los países fueron volviendo al redil.

Hay que precisar, sin embargo, que los países que adoptaron el modelo de Washington tenían una estructura económica previa, algunos eran primario-exportadores —agropecuarios, mineros, petroleros— y otros tenían también sectores industriales de diverso nivel de desarrollo. Es decir, tenían estructuras productivas provenientes del modelo anterior, las cuales fueron adaptadas, reformadas o en parte suprimidas, en base a las nuevas reglas del juego, de las reformas y del ajuste estructural. El asunto es que «la historia cuenta» (path dependency) que los países cambiaron en algunos casos y, en otros, consolidaron el modelo anterior, aunque con nuevas reglas de comportamiento. En el caso peruano el modelo de desarrollo anterior era primario-exportador y semiindustrial, que con las reformas neoliberales cambio a primario-exportador y de servicios. Este tema es uno de los más importantes tratados en este libro.

En general, todas las teorías y las prácticas del desarrollo tuvieron como agente promotor al Estado, y como agente ejecutor al sector privado y a las empresas tanto privadas como públicas. Es decir, los modelos de desarrollo tuvieron como condición sine qua non una decisión política previa. La diferencia fue bajo qué régimen político se tomaron las decisiones de promover el cambio de modelo, en democracia o en dictadura. Lo que se observa de manera empírica es que los modelos de desarrollo que han perdurado por más tiempo fueron promovidos por regímenes autoritarios que duraron más de veinticinco o treinta años, pero con procesos de crecimiento con redistribución e inclusión, que los legitimaban. En cambio, los promovidos por gobiernos democráticos han durado tanto como las democracias han sido estables y duraderas, como en el caso de Costa Rica.

Quizás el principal rasgo es que en los países asiáticos se mantuvieron los modelos de desarrollo por largos períodos, entre otras razones, por la estabilidad política basada en variados gobiernos autoritarios o en una democracia estable como es la japonesa.

2. El neoliberalismo

Ya que el neoliberalismo se ha convertido en parte del sentido común en los últimos treinta años, cabe hacernos la misma pregunta inicial: ¿es también un significante sin significado? Creo que es importante aclarar este concepto, sus orígenes históricos y, sobre todo, las razones de su adopción como filosofía e ideología del desarrollo capitalista de los últimos cincuenta años.

El liberalismo nació como producto del desarrollo del capitalismo, tanto desde un punto de vista político como económico. El liberalismo político nace, entre los siglos XVII y XVIII en contra del «antiguo régimen», de las monarquías y del Estado autocrático. Se sustenta en la posibilidad de que las personas puedan gozar de una libertad individual tanto política como económica y sean iguales ante la ley, por ello, el padre del liberalismo político Locke [1660] propuso el Estado de derecho para resolver el problema de la gobernanza, en un mundo posterior a las monarquías y a los feudos. El liberalismo económico se originó en la obra del filósofo y economista escocés Adam Smith [1776], quien, basado en las motivaciones humanas —egoísmo, el sentido de propiedad, la conmiseración, el derecho a la libertad y la tendencia a intercambiar—, es decir debido a ciertos principios éticos, promovía la libertad económica de las personas, gracias a la cual no solo se beneficiarían, sino que contribuirían al bien común. De ahí su famosa sentencia de que el panadero no alimenta a las personas por altruismo sino por el interés que tiene de lograr una ganancia.

El liberalismo ha sido consustancial al desarrollo capitalista, dentro del cual el mercado es el mecanismo que permite intercambiar lo que libremente produce cada persona. De esta manera, la economía de mercado se constituye en la institución esencial del capitalismo, en la que participan las personas de manera colectiva, aunque persiguiendo sus intereses individuales. De ahí que el liberalismo propuso limitar la intervención del Estado, quizás pensando en el antiguo régimen, pues este condicionaba o reducía las libertades económicas individuales. Sin embargo, el Estado es el que garantiza las libertades políticas, dado que todos son iguales ante la ley, aunque en el mercado no todos sean iguales. A partir de esto surge la controversia todavía abierta sobre cuánto Estado se requiere y para qué.

El problema del liberalismo es que asume que el esfuerzo propio debería dar lugar a resultados beneficiosos y, en consecuencia, cualquier desigualdad o situación de pobreza debería ser corregida por el esfuerzo individual de cada persona, siendo esta la razón de fondo de porqué el Estado debe ser mínimo. El liberalismo es, pues, una ideología que promueve el esfuerzo y la competencia entre personas para lograr sus objetivos, lo que tiene un efecto social en la cultura, la cual se constituye en la fuerza microeconómica que hace mover el sistema capitalista a través del funcionamiento de los mercados en los que participan los individuos. El comportamiento individual en la toma de decisiones y en la asignación de recursos y de factores es la piedra angular de la teoría microeconómica y del análisis neoclásico.

El pensamiento liberal fue evolucionando al compás del crecimiento económico capitalista, de la expansión de los mercados y de la aparición de nuevas teorías económicas, particularmente de la corriente marginalista representada por Jevons (2013), Walras (1952) y Pareto (1972), en la segunda mitad del siglo XIX y comienzos del XX. Posteriormente, esta corriente se transformaría en la escuela neoclásica, que puso las bases axiomáticas y formales del análisis de la economía, poniendo especial énfasis en el comportamiento de los individuos, en su racionalidad económica y en su participación en la economía de mercado que bajo ciertas circunstancias debería llegar al equilibrio general y a un óptimo en la asignación de bienes y de factores. La nueva teoría tenía como premisa que la economía capitalista y de mercado funcionaba en base al comportamiento individual de las personas y a la maximización de sus funciones de utilidad, bajo el supuesto de un principio ético del interés propio (egoísmo). Además, desde el punto de vista jurídico se asumió que los derechos de una persona terminaban donde comenzaban los derechos de otra persona, sobre todo en la propiedad privada. De esta manera, la sociedad funcionaría sobre la base de los comportamientos individuales que se concretarían en sus decisiones económicas que se reflejarían en los mercados, teniendo en cuenta un marco jurídico de igualdad de derechos y de respeto a la propiedad privada.

Fue así como se fue construyendo un paradigma en el sentido de Kuhn (1982), pero que trascendía a la política y a la sociedad. El liberalismo se convirtió en una poderosa ideología con el apoyo «científico» de la teoría económica. Sin embargo, hubo dos acontecimientos que exacerbaron a los liberales y conservadores en la primera mitad del siglo XX. Por un lado, el advenimiento del comunismo en Rusia en 1917, bajo la ideología de la lucha de clases y del colectivismo y, por otro, la insurgencia del nazismo en Alemania y el fascismo en Italia, posterior al crack de 1929, con sus ideologías estatistas y totalitarias. Las libertades individuales, la propiedad privada y la economía de mercado, tan caras al liberalismo, se veían amenazadas. Es en este contexto que aparece el neoliberalismo, no necesariamente como un liberalismo distinto, sino como el retorno del liberalismo frente a las amenazas del comunismo y del nazismo.

En realidad, la crisis de 1929 que remeció los cimientos del capitalismo, sobre todo de Norteamérica y de Europa, fue objeto de controversia entre economistas de distintas escuelas e ideologías. Hay que recordar que aquella crisis se originó en la sobreacumulación de capital y el subconsumo, que originó una burbuja financiera que estalló en aquel «martes negro» en la bolsa de Nueva York, que tuvo como resultado que la producción cayera estrepitosamente, y que el desempleo y la pobreza aparecieron con niveles nunca antes vistos. El efecto en los mercados fue que se generó una deflación que acompañaba al estancamiento, y apareció el fenómeno de la estanflación, seguido del apocalipsis financiero y de la Gran Depresión.

Después de la Primera Guerra Mundial las economías habían funcionado basadas en el liberalismo económico y a la expansión del capital financiero, con una intervención limitada del Estado. El crack de 1929 fue la gran crisis del liberalismo, frente a la cual la intervención del Estado se hizo necesaria. En 1936 Keynes fundó la teoría macroeconómica moderna cuando publicó su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, donde proponía como remedio para reactivar la demanda efectiva y salir de la crisis el incremento del gasto estatal. A pesar de ser Keynes un liberal, conocía los límites de la economía de mercado sin regulación y sin la intervención del Estado en la actividad económica. Gracias al keynesianismo el capitalismo pudo afrontar la Segunda Guerra Mundial y posteriormente generar un período expansivo de la economía mundial hasta fines de los años sesenta del siglo pasado. Las políticas keynesianas fueron liberales y pragmáticas; es decir, el Estado debía intervenir allá donde el mercado fallaba o generaba crisis.

En aquel contexto, los Estados Unidos pudieron salir de la crisis gracias a las dos etapas del New Deal con el presidente Franklin Roosevelt, lo que en la práctica demostró el papel crucial del Estado y del gasto para salvar al sistema capitalista de su profunda crisis.

Ante la dura realidad de la crisis y de la guerra, el liberalismo se replegó. Sin embargo, la amenaza del comunismo soviético y del nazismo alemán fue incentivo suficiente para que los más connotados liberales de la época se reunieran en el Coloquio Walter Lippman en París en 1938, organizado por el filósofo Louis Rougier. Allí se adoptó el término «neoliberalismo», para señalar no solo el retorno a la economía del laissez-faire, sino la reformulación del liberalismo de los años treinta (Stedman, 2012, p. 6). Entre los asistentes más connotados estuvieron los austriacos Friedrich Hayek y Ludwig von Mises y el francés Jacques Rueff. A partir de esta reunión se fue organizando un grupo mayor de liberales que conformaron la Mont Pelerin Society (Suiza) en 1947⁴. Milton Friedman se adhirió y publicó el ensayo Neo-liberalism and Its Prospects en 1951; según Stedman (2012), este artículo puede verse como el puente entre la primera y la segunda fase del neoliberalismo⁵. El papel de Friedman fue muy importante en la promoción de la libertad y la economía de mercado en la Universidad de Chicago; donde junto a sus colegas Arnold Haberger, George Stigler, Ronald Coase y Gary Becker, formaron generaciones de economistas neoclásicos y monetaristas desde la perspectiva neoliberal. Además, promovieron sus ideas a través de las universidades americanas, creando una corporación de economistas neoclásicos bastante fuerte y, en la práctica, se fue creando el nuevo paradigma dominante de la economía, cuyas bases ideológicas proceden del neoliberalismo.

Además, aparecieron los denominados academic scribblers⁶, cuya función es transmitir al gran público las ideas neoliberales de una manera sencilla, a fin de alimentar una cultura neoliberal en lo económico y lo político. En casi todos los países existen connotados académicos que tienen columnas periódicas en revistas y diarios de gran circulación. Solo a manera de ejemplo: Friedman escribía en varias revistas americanas, y en América Latina el neoliberal más importante y leído es ciertamente Mario Vargas Llosa.

Curiosamente, el uso de la palabra neoliberalismo no era común hasta los años ochenta, cuando aparecieron en el escenario político los gobiernos de Margaret Thatcher (1979) en el Reino Unido y Ronald Reagan (1980) en los Estados Unidos. La orientación política y de las políticas económicas de estos gobiernos fueron abiertamente neoliberales, en el sentido de reducir el tamaño del Estado, promover la economía de mercado como la institución organizadora de la sociedad, promover la privatización de empresas públicas, desregular los mercados y promover la libertad individual y la propiedad privada, en un sentido extremo y sin concesiones. El tradicional «individualismo americano» como rasgo cultural de los estadounidenses fue una base fértil para la adopción del neoliberalismo, que en el trascurso de los años se hizo parte de la ideología del Partido Republicano y de los extremistas conservadores, cuyo mejor representante es Donald Trump.

Estos dos gobiernos tuvieron un fuerte impacto económico y distributivo en sus propios países, pero también tuvieron un efecto demostrativo hacia otros países e incluso hacia países menos capitalistas y socialistas como la China. El neoliberalismo fue incorporado a la política y a las propuestas de gobierno de manera casi natural; los republicanos en Estados Unidos y los conservadores en el Reino Unido generaron una suerte de: «cómo hacerlo» en la práctica, tanto más si desde el lado de la academia económica se había establecido un sólido paradigma neoclásico-neoliberal.

La convergencia de los teóricos e ideólogos del neoliberalismo como Hayek y Friedman y los operadores políticos como Reagan y Thatcher en los años ochenta del siglo pasado dio lugar a lo que Stedman (2012) denominó «los maestros del universo»; es decir, se había consolidado la teoría y la práctica neoliberal y se había convertido en una suerte de modelo universal y sentido común para organizar la economía y la política de los países, encabezada por los gobiernos de los países más importantes del mundo.

Hubo una tercera fase del neoliberalismo, a partir de los años ochenta, en la que los organismos multilaterales incorporaron sus fundamentos en sus líneas de trabajo: los programas de apoyo a los países socios, la investigación y la difusión de sus actividades. Los economistas y los policy makers del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial, de la Organización Mundial de Comercio, de la Unión Europea y del Tratado de Libre Comercio del Norte (Nafta) adoptaron los principios neoliberales. Tanto así que en los años ochenta aparecieron los programas de «ajuste estructural» que, como hemos señalado, fueron condensados en el «Consenso de Washington».

Fue de esta manera que el neoliberalismo llegó a los países periféricos, a través de los programas de ajuste estructural y de las reformas neoliberales que estudiamos en este libro.

3. Modelo de desarrollo

A menudo se toma el neoliberalismo como modelo de desarrollo, lo cual es un error pues, como hemos señalado, se trata de una filosofía y una ideología que funciona sobre ciertos principios éticos que venimos de señalar. El modelo de desarrollo es la estructura económica y social que permite la producción, la circulación y la distribución de los bienes y los servicios producidos en un país. La industrialización de sustitución de importaciones emprendida por los países latinoamericanos, la industrialización para la exportación de los países asiáticos, las economías primario-exportadoras de los países petroleros y mineros, la primario-exportadora y semiindustrial o la primario-industrial de varios países latinoamericanos, constituyen los ejes sectoriales de los modelos de desarrollo. De esta manera, la estructura de propiedad, los sectores productivos, la tecnología, los mecanismos de distribución y las relaciones sociales de producción son los rasgos que definen un modelo de desarrollo.

Son estos modelos de desarrollo los que generan resultados productivos, de empleo y distributivos, que cuando tienen desequilibrios tienden a ser cuestionados —si no recusados— y son reemplazados. Ese fue el caso del modelo de sustitución de importaciones de la segunda mitad del siglo pasado en América Latina, que fue reemplazado por algún otro tipo de estructura productiva y distributiva sobre la base de los principios neoliberales, que reemplazaron a los principios intervencionistas y estatistas del modelo anterior. Es decir, la reforma de la estructura productiva vigente es «corregida» o cambiada en función de los cuatro principios neoliberales: el predominio de la propiedad privada, la economía de mercado como institución que organiza la sociedad, la libertad individual y la reducción del papel del Estado. El resultado es una nueva estructura económica y social —un nuevo modelo— que, sin embargo, se sustenta en la estructura anterior, pues la «historia cuenta». Por ello es muy importante cuánto de la estructura anterior se cambia por las reformas neoliberales y cuánto este cambio resuelve los problemas estructurales del anterior modelo.

Lo central en un modelo de desarrollo exitoso es que resuelva cuatro problemas: el problema del crecimiento económico y de la productividad, el problema del empleo, la desigualdad distributiva y la inclusión económica y social (la formalización) de la población. Los países que han logrado resolver estos problemas de manera simultánea tendrán modelos de desarrollo estables y sostenibles; los que no, seguirán buscando el «modelo ideal».

Este libro trata justamente de la manera en que, a través de la concepción neoclásica de la economía y de los principios ideológicos y filosóficos del neoliberalismo, se conformó un paradigma de promoción de un nuevo modelo económico en cada país, al que hemos denominado el «modelo de Washington», por su significativo lugar de origen. El modelo fue exportado a los países con serios problemas económicos y de crecimiento a través de la acción de los organismos multilaterales y de los gobiernos que «aceptaron» llevar a cabo las reformas propuestas por el «Consenso de Washington». Es decir, como países que venían de profundas crisis de sus modelos de desarrollo anteriores y de agudos problemas de corto plazo (deudas externas impagables), no tuvieron otra solución que aceptar la «ayuda» de los países desarrollados y de los organismos multilaterales para resolver sus crisis. El precio fue la adopción de una serie de medidas basadas en los principios neoliberales, cuyos resultados sobre la producción, la distribución, el empleo y la inclusión, solo se podrían apreciar en el mediano plazo. Además, estos resultados serían variables en función de cuán autónomo sería el crecimiento económico de cada país; es decir, aquellos países primario-exportadores estarán siempre sujetos a la evolución del ciclo económico internacional; en cambio, aquellos países con mercados internos grandes y con producción industrial para el mercado interno y para la exportación tendrían menos probabilidades de tener niveles inesperados de volatilidad en su crecimiento de largo plazo.

La diferencia entre el modelo de Washington y el Consenso de Washington es importante. El modelo de Washington promueve una concepción de desarrollo con los principios que hemos señalado, que provienen de la teoría económica desarrollada sobre la base de la experiencia de desarrollo de los Estados Unidos, Gran Bretaña y otros países similares. Se asume que estas teorías podrían ser aplicables con éxito en otros países si, adicionalmente, se basan en el neoliberalismo, dado que en sus países de origen han sido exitosas y han llevado al desarrollo, todo ello dentro de regímenes políticos democráticos.

En cambio, el Consenso de Washington es el conjunto de políticas económicas y reformas institucionales que permitirían reestructurar las economías que las adopten, basadas en el consenso de los académicos anglosajones, del Departamento del Tesoro americano, de los organismos multilaterales y de algunos think-tanks. Es decir, es la aplicación concreta del modelo de Washington sobre las instituciones (mercado, Estado), los sectores productivos y la participación de los agentes económicos; para ello se proporcionarían apoyos concretos: financiamiento de reformas y proyectos, asesorías técnicas y, sobre todo, mejora en la reputación económica y financiera del país, lo que abre al país que lo aplica a los mercados de bienes y financieros: en una suerte de aval internacional y reincorporación al capitalismo mundial. El libro basa su análisis en estas diferencias.

En consecuencia, el objetivo del libro es analizar la esencia de la propuesta de desarrollo nacida en Washington, entender sus características, y analizar sus mecanismos de exportación del neoliberalismo a través de sus programas de ajuste estructural y reformas institucionales, desde una perspectiva de economía política que va más allá de las tradicionales evaluaciones sobre la «eficiencia» de los programas y reformas. Para ello, tomamos en cuenta los diversos intereses de los actores —gobiernos, multilaterales, burocracias, políticos— involucrados en el impulso y la promoción del modelo, así como en sus resultados. El análisis concreto se refiere al caso peruano, donde el modelo de Washington se aplicó desde 1990, pasando por sus diferentes etapas. Además, al final del libro proponemos una serie de reflexiones sobre los modelos de desarrollo, sus características intrínsecas, sus basamentos éticos y morales, y los resultados que se proponen y los que se logran.

4. El libro y agradecimientos

El principal objetivo de este libro es resucitar la reflexión sobre los modelos de desarrollo, no solo desde el punto de vista académico, sino también desde