Crecimiento sin desarollo

Por Rubén Berríos

Berríos nos da a entender cómo algunos países completan la transformación para convertirse en economías desarrolladas y qué lecciones se pueden extraer de estas experiencias. El Perú es un ejemplo instructivo de los desafíos del desarrollo debido a que es un país que tiene abundantes recursos naturales y potencial para dirigirse por esta senda, pero enfrenta, todavía, dificultades y un largo camino. Crecimiento sin desarrollo presenta un análisis singular que compara el desarrollo de Perú, Chile y Corea del Sur, explicando la sorprendente diferencia en la gestión económica de estos tres países, tema que no ha sido tratado en otro estudio. Se contrastan las experiencias que nos permiten explorar cómo y por qué algunos países han dado un salto hacia el desarrollo mientras que el Perú y otros en la región se han quedado atrás.

• Idioma: Español
• Editorial: Instituto de Estudios Peruanos
• Fecha de lanzamiento: 4 sept 2020
• ISBN: 9786123260071

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Capítulo 1

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RESULTADOS DEL DESARROLLO

Por qué algunos países se desarrollan y otros no

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Lograr el desarrollo económico ha sido uno de los grandes desafíos al que los países pobres se han enfrentado a través del tiempo. La pregunta del porqué algunos países sobresalen y otros se quedan atrás y no logran mejorar sus condiciones socioeconómicas no es nada novedosa. El tema ha sido debatido durante décadas, e incluso siglos, y constituye uno de los problemas que los economistas modernos continúan tratando de comprender mejor. Son pocos los países que, en años recientes, han demostrado un éxito asombroso en ciertas áreas del desarrollo social y económico, y han dado un salto agigantado por encima de los demás. La gran mayoría todavía mantiene una gran brecha entre ricos y pobres, así como exhibe una gran disparidad entre lo urbano y lo rural, a pesar de que muchos de ellos están dotados de amplios recursos naturales.

Este estudio reformula la pregunta: ¿por qué algunos países que tienen el potencial de sobresalir se han quedado detrás de aquellos con similares recursos? Para abordar esta pregunta analizamos el caso peruano. ¿Por qué tomamos este caso? Porque el Perú es un país bien dotado en recursos naturales, pero que no ha sido capaz de mantener el progreso económico cuando este se ha acelerado (Schuldt 2005, Thorp y Bertram 1978, Carranza et ál. 2005). Es un país que ha tenido y tiene dificultades para hacer el cambio hacia un nivel superior debido a las dificultades por las que continúa atravesando. Su modesto crecimiento económico durante la mayor parte del siglo XX y sus buenas cifras macroeconómicas de las dos últimas décadas no han sido suficientes para generar una prosperidad general. A pesar de los avances en años recientes, el país ha experimentado un retroceso en relación con los países de reciente industrialización (NIC en inglés) de Asia del Este, e inclusive con respecto a su vecino del sur, Chile, el cual ha superado al Perú en diversos aspectos.

Para esclarecer y entender mejor lo que podría constituir un desarrollo exitoso, contrastaremos el caso peruano con el de Chile y Corea del Sur. El estudio abarca más de cinco décadas y compara sus evoluciones a través del tiempo. Se hace uso de múltiples indicadores para medir la materialización del desarrollo y abordar las razones por las cuales Corea del Sur y Chile han superado al Perú. Una comparación de este tipo nos permite explorar el cómo y el porqué algunos países dan un salto hacia el desarrollo, mientras que otros, como el Perú, se quedan rezagados. Superar el subdesarrollo es un proceso largo que no tiene soluciones fáciles, pero se pueden sacar lecciones de caminos exitosos aplicados en otros países (Acemoglu y Robinson 2012, Chung 2007, Davis 2004, Fukuyama 2008).

El nivel de desarrollo económico de los tres países comparados no era significativamente diferente a principios de los años sesenta. Los tres países cuentan con un sistema de mercado y son economías abiertas; políticamente, han cambiado a través del tiempo, pero después de la transformación hacia la gobernabilidad democrática, tanto Corea como Chile, pero no Perú, tuvieron continuidad y sostenibilidad. Los tres han experimentado cambios en sus políticas económicas y ahora están más orientados a la voluntad del mercado.

A comienzos de los años sesenta, el PBI per cápita del Perú era mayor que el de Corea del Sur; ahora los coreanos son tres veces más ricos que los peruanos. En 1974, el PBI per cápita de Chile era aproximadamente igual al del Perú; hoy los chilenos son dos veces más ricos que los peruanos. No obstante, en el Perú también existe disparidad y contraste entre lo urbano y lo rural, entre el sector formal e informal, que continúa siendo significativo. A pesar de que su tasa de crecimiento ha resultado en mejoras de los indicadores sociales y pese a los avances en la reducción de pobreza, analfabetismo y expectativa de vida en las dos últimas décadas, el Perú todavía está rezagado en lo que respecta a su desarrollo socioeconómico general (Hunt 2011, Jiménez 2016, Orihuela y Távara 2014, Parodi 2014).

Durante el curso de los últimos 25 años, el Perú ha experimentado cambios significativos, pero también Chile y Corea del Sur. En su totalidad estos cambios no han sido lo suficientemente profundos para permitir al Perú desarrollarse debidamente. El país todavía no tiene un esquema definido a seguir. Su crecimiento económico en los últimos años ha mejorado el estándar de vida de muchos y la pobreza se redujo a la mitad entre 2001 y 2015. Esto resulta significativo considerando que, en 1990, la economía peruana se estaba desestructurando. Se enfrentaba a un periodo hiperinflacionario y el país estaba a punto de quebrar por el peso de su deuda externa (Parodi 2000, Ugarteche 1991). Habiendo podido emerger de esta situación desastrosa, el Perú ha generado suficientes mejoras en su crecimiento económico en años recientes como para tener efectos positivos en su economía. Sin embargo, esta tendencia ha sido posible debido al crecimiento de la economía mundial y a una mayor demanda de recursos naturales, especialmente de China, como de otros países emergentes; tanto es así que se podría afirmar que la reducción de la pobreza ha sido un fenómeno mundial porque se ha experimentado mayor crecimiento.

Los datos reflejan que el Perú ha experimentado un ciclo de crecimiento acelerado y de prosperidad durante algunos años, que no obstante ahora ha perdido ímpetu. A partir de ٢٠٠٢ se generó una bonanza exportadora debido al aumento de los precios de sus recursos mineros y al incremento de su demanda. Sin duda también hay otros factores, como es el mejor manejo económico en la segunda mitad de los años noventa, especialmente en lo que se refiere a políticas fiscales. Esto llevó a un incremento en la inversión privada, una mejor recaudación de impuestos y a la reducción de la deuda pública.

Pese a que el producto es ahora más grande, el Perú sigue siendo un país muy desigual; todavía hay una parte significativa de la población insatisfecha con las instituciones públicas y el proceso político democrático, la cual considera que es poco lo que se hace, que muchos quedan rezagados y que la población no se siente representada por sus autoridades. En esencia, existe un desajuste entre la economía y la política (Carrión et ál. 2014, Jiménez 2016, Orihuela y Távara 2014).

De acuerdo con la publicación World Development Indicators 2016 del Banco Mundial, el Perú es ahora considerado un país de rentas medio-altas, aunque los desafíos a los que se enfrenta son aún enormes. Los datos muestran que, mientras el crecimiento del PBI ha resultado en una mayor recaudación de impuestos y más exportaciones, los indicadores sociales —a excepción de la reducción de la pobreza— no muestran un impulso significativo del bienestar social. Pese a los avances en el ámbito macroeconómico, la transición al desarrollo institucional no ha seguido el mismo ritmo (Orihuela y Távara 2014, Parodi 2014). Desde una perspectiva más amplia, durante los últimos 15 años, el Perú ha intentado tener un sistema político más eficaz a pesar de que los partidos políticos tradicionales han disminuido su influencia o han dejado casi de existir (Levitsky 2013, Tanaka 2015). Por otro lado, el país también ha intentado construir un Estado más eficiente, renovando su administración pública para hacerla más efectiva (Crabtree 2006). Sin embargo, uno de los mayores desafíos ha sido formalizar el sector informal, en el que trabajan aproximadamente las dos terceras partes de la fuerza laboral, para que así la economía sea capaz de generar mayores niveles de productividad (Álvarez 2012, Ganoza y Stiglich 2015). Loayza (2016b) señala que una mayor productividad es la llave para promover mayor crecimiento económico y bienestar. El incremento de la productividad, así como promover la innovación y la diversificación productiva son formas de generar más dinamismo económico.

Redefiniendo el desarrollo

Para comparar y analizar eficazmente el desarrollo en un estudio como este, es necesario definir lo que se entiende por desarrollo y qué elementos se están comparando. Desarrollo es un término multidimensional que abarca lo histórico, económico, geográfico, político y social. Varias disciplinas (economía, historia, política y sociología) han estudiado el desarrollo desde su punto de vista, por lo que el concepto puede entenderse de forma holística (Grabowski et ál. 2013). Si logramos comprender mejor las condiciones experimentadas inicialmente por países similares al estudiado, entonces es posible entender por qué unos avanzan más rápido. Aunque se sigue debatiendo si las políticas públicas deben encauzar los esfuerzos para impulsar el desarrollo o brindar más libertad al mercado, hay mucho todavía por aprender, poder deducir o sacar lecciones de países que han logrado desarrollarse exitosamente.

Todos los países han empezado como subdesarrollados, y algunos acabaron desarrollándose. El subdesarrollo se caracteriza por los bajos niveles de ingreso per cápita, altos índices de pobreza, necesidades básicas de desarrollo humano insatisfechas, insuficiente calidad de vida en relación con los derechos humanos y escaso bienestar. Los obstáculos para alcanzar el desarrollo en el Perú son semejantes a los que enfrentan muchos países en América Latina: capacidad de gobernabilidad débil, alto crecimiento demográfico vinculados a las mejoras de ingreso, infraestructuras deficientes que generan mayores costos para llevar los bienes al mercado, bajos niveles de capital humano, alta dependencia de la exportación de materias primas —que son más sensibles a las variaciones de precios internacionales—, fragmentación étnica, un amplio sector informal, profunda separación entre lo urbano y lo rural, y la exclusión social y discriminación de la población indígena. Otro aspecto del subdesarrollo es la limitada aplicación de la tecnología. Todos estos son atributos del subdesarrollo que se pueden superar. En tal sentido, el desarrollo económico debe verse como una transformación socioeconómica de un determinado país (Cypher 2014, Grabowski et ál. 2013, Roland 2013, Taylor y Lybert 2015).

El desarrollo —tal y como se entiende hoy en día— es un fenómeno de la posguerra que ha sido analizado desde varios puntos de vista (Cypher 2014, Oman y Wignaraja 1991). Pero la evolución de la teoría del desarrollo no siempre ha sido uniforme. Las diversas escuelas de pensamiento han propuesto distintas aproximaciones al respecto y generado debates complejos y evolutivos. A continuación, analizaremos brevemente en qué consisten.

La modernización, un enfoque que estuvo de moda en los años cincuenta del siglo XX, hacía énfasis en la prosperidad y la asimilación. Sus proponentes sostenían que toda sociedad pasa por etapas, desde la tradición hasta la modernidad. La idea básica de este argumento es que había un solo proceso unidimensional de desarrollo igual para todos, y que estaba dictado por cuestiones técnicas, no políticas. Para esto había que imitar los patrones de producción y consumo de los países ricos. El énfasis radicaba en alcanzar elevadas tasas de crecimiento económico para asegurar el desarrollo.

Una visión o propuesta alternativa que se enfrenta a la modernización es lo que algunos llaman teoría de la dependencia. Sus seguidores interpretaban la modernización como un proceso lineal e inadecuado. Esta escuela ha tenido variantes, aunque mayoritariamente veía el subdesarrollo como un proceso histórico y no como una condición original (Hunt 1989, Oman y Wignaraja 1991). El subdesarrollo latinoamericano se atribuía así al colonialismo ibérico. Este análisis ha demostrado ser útil para explicar las relaciones de poder entre el centro, que es el dominante y fuerte, y la periferia, la débil (Cypher 2014, Franco 2007).

En la década de 1960, los países menos desarrollados (PMD) presionaron por la autosuficiencia colectiva. Se sentían más seguros de sí mismos, y el Movimiento de No-Alienados surgió como una fuerza representativa. Durante los años setenta, muchos de estos países hicieron uso del foro de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para airear sus quejas y demandas, y así surgió la iniciativa para establecer el nuevo orden económico internacional. Durante los años setenta y ochenta aparecieron otras propuestas. Una, asentada en las necesidades básicas humanas, apuntaba a satisfacer las más esenciales. Esto trajo consigo un toque de realismo al discurso del desarrollo. A pesar de ser factible, este se focalizó en el pensamiento sobre la ayuda al desarrollo (Easterly 2006).

A raíz de la crisis de la deuda en las décadas de 1980 y 1990, hubo un alejamiento del rol del Estado, lo que se manifestó en la reducción del sector público. Esto marcó el advenimiento de la filosofía de libre mercado, ejemplificada en el neoliberalismo y en el Consenso de Washington como salida impuesta a los países del sur por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) ante el estallido de la crisis de la deuda externa. Esta nueva tendencia ha dominado la agenda del desarrollo desde entonces, como resultado de una crisis y en parte también adoptada como una reacción a esta (Cypher 2014, Durand 2010). Una de sus propuestas fundamentales fue el programa de ajuste estructural a partir de las recomendaciones y condicionalidades del Consenso de Washington con el supuesto de que la libertad económica nos llevaría a la prosperidad. Estos programas apuntaban a países con déficits fiscales y comerciales, así como con alta inflación. Se exigía a los países reestructuraciones económicas, reducir la influencia del Estado y ofrecer incentivos al sector privado para estimular una autorregulación del mercado (Cypher 2014, Durand 2010). En esencia, el acento se centraba en la libertad de los mercados y el libre comercio como condiciones necesarias y suficientes para el desarrollo.

Al otro extremo se ubicó la crítica marxista, análisis que sugiere que nuestros países continúan sumidos en el subdesarrollo por la explotación del sistema capitalista, que ha demostrado que no es la ruta para los PMD porque ha perpetuado el subdesarrollo. Plantea además que la integración a los mercados mundiales solo produce periodos de auge y luego crisis que perpetúan el subdesarrollo y no permiten el salto al desarrollo (Boron 2008). Su principal argumento es que dentro del capitalismo no habrá futuro alguno. Por lo tanto, la conquista del porvenir tendrá que ser por la vía no capitalista, pues aquella solo ofrece una ilusión desarrollista.

El proceso transformativo del desarrollo económico, que empieza con la reestructuración económica, apunta a cambiar el sistema social e institucional. El segundo factor incluye un nuevo orden de valores y cambios en lo que se refiere a la calidad de la gobernabilidad. Las políticas de los años ochenta y noventa llevaron a abrir las economías de varias naciones, pero carecieron de una orientación de políticas más prudentes. El desarrollo no es un proceso inevitable; debe crearse y ser promovido. Este puede asimilar, crear o reproducir tecnología, la cual incrementa la productividad, y esta se convierte en la fuerza motriz para generar riqueza y una mejora en las condiciones de vida. Historiadores económicos han demostrado la relación causal entre manufactura y tecnología, lo que a la vez conlleva al mayor crecimiento económico sostenible (Savillon 2008).

El ambiente institucional como, por ejemplo, la falta de calidad en gobernabilidad ha sido un aspecto relativamente olvidado en la literatura del desarrollo. Las instituciones pueden definirse como las reglas, los mecanismos coercitivos y las organizaciones. Nos referimos a organizaciones como el Congreso, el Ministerio de Justicia, la Sunat e instituciones formales. North (1990) también las llama metafóricamente como las reglas del juego, entre estas, se encuentra la Constitución. Sin embargo, también menciona otras menos formales, como las costumbres o la manera de hacer las cosas. Por ejemplo, la corrupción es una mala costumbre o hábito que se puede considerar como una institución informal. Una economía que tolera y funciona dentro de este esquema institucional genera incertidumbre y desconfianza. Las instituciones juegan un papel de interacción entre el Estado y la sociedad. Instituciones débiles y la falta de calidad de gobernabilidad han sido impedimentos para los esfuerzos de generar desarrollo, mientras instituciones que funcionan bien pueden apoyar y solidificar su proceso.

Estado versus mercado

La filosofía neoliberal pone énfasis en el mercado primero, lo que exige una estructura estatal minimalista. Sus defensores aseguran que, siempre y cuando los agentes económicos tengan la libertad para interactuar, el crecimiento económico va a impulsar la economía. Cuando esto ocurre, prevalece el optimismo, aun cuando exista la desigualdad y muchos queden fuera. Esto es lo que ha sucedido en el Perú, donde se ha dado un viraje fundamental: el Estado ha retrocedido y se han eliminado muchos controles para favorecer al sector privado. Ahora, la mayor parte del sector económico y financiero está en manos de nuevos grupos de poder económico que tienen aspiraciones políticas (Durand 2010). Existe también una nueva forma de acumulación que no solamente ha puesto al día al viejo sistema económico, sino que también ha traído consigo nuevas contradicciones: el neoliberalismo. La promesa neoliberal de la prosperidad puede generar complicaciones y es vulnerable en el contexto de un país como el Perú. Existe un extenso sector de la economía informal en el que muchos operan al margen de la ley o no tienen licencia para desempeñar su función. Por lo tanto, en el nuevo modelo, aproximadamente la mitad de la población no comparte los beneficios de la prosperidad. Más aún, el crecimiento económico no tiene por qué necesariamente implicar el fortalecimiento de las instituciones y de la autoridad. El proceso puede generar una desconfianza generalizada en cuanto faltan las oportunidades para amplios segmentos de la población. Aunque la formación de la fuerza laboral ha mejorado, usando el incremento en años de escolaridad como medida, las mejoras en el sistema educativo no están a la par, y los trabajadores no son necesariamente más productivos (Centrum 2016, León y Valdivia 2015, Ros 2013, Vega-Centeno 2015).

En el lado opuesto de esta tendencia está la aproximación centrada en el desarrollo del Estado. Antes de la década de 1990, este jugó un papel significativo en el desarrollo de muchos países; inclusive en algunos de América Latina la planificación estatal fue un medio para canalizar recursos y coordinar inversiones y proyectos de infraestructura. El principal argumento era que el Estado podía distribuir recursos más eficientemente (Fitzgerald 1976, Saberbein 1987), pero su rol fue cuestionado y puesto en duda debido a los excesivos déficits fiscales y al peso de la deuda (Franco 2007). Los críticos argumentaban que la intervención del Estado suele crear ineficiencias redistributivas, y estas resultan en un menor crecimiento. Este tipo de razonamiento finalmente llevó a la liberalización económica, a la reducción del papel del Estado y a una ola de privatizaciones de empresas estatales. Por tal motivo, el rol tradicional del Estado ha cambiado durante las tres últimas décadas y el enfoque hacia el uso de mecanismos de mercado ha ganado peso (Font 2015). Más precisamente, el papel del Estado ha pasado de ser intervencionista y activista, también conocido como dirigista, a uno que presta apoyo (Ros 2013).

Hay diversos puntos de vista sobre la participación del Estado y el mercado en el desarrollo. Por ejemplo, los planteamientos de Corea del Sur y Taiwán han sido aceptados por haber tenido éxito en los proyectos público-privados. Su buen resultado inicial, en gran medida, ha sido consecuencia de una intensa participación del Estado en determinados sectores (Amsden 1992, Lee 1992, Wade 1990). Amsden argumenta que en el caso de estos países de industrialización tardía, el Gobierno tuvo que intervenir y distorsionar precios deliberadamente para estimular la inversión y el comercio (1992: 53). El éxito de estos países ha generado cuestionamientos en lo que respecta a si estos fueron verdaderamente tan liberales como algunos han sostenido (Tan 2005). En relativo poco tiempo, dichos países asiáticos sobresalieron, mientras que en América Latina y en otras regiones las condiciones se deterioraron. El surgimiento de