Política económica: Teoría y práctica desde los mercados

Por César A Ferrari

La política económica es un ejercicio político con implicaciones éticas que debe basarse en gran medida, pero no exclusivamente, en el análisis económico y debe juzgarse a partir de sus resultados. Si es correcta, conduce al crecimiento de la economía, a la estabilidad de precios, a la equidad en la distribución del ingreso y a la sostenibilidad ambiental; en últimas, al bienestar de la población. A diferencia de los textos tradicionales que tienen una visión macroeconómica, basada en los grandes agregados, este libro tiene una perspectiva microeconómica, es decir, desde los mercados y el equilibrio general. Está dirigido a estudiantes de economía, a profesionales vinculados al quehacer de la política económica y, en general, a todos aquellos interesados en conocer los aspectos más importantes de la economía y del diseño de políticas.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Pontificia Universidad Javeriana
• Fecha de lanzamiento: 31 dic 2019
• ISBN: 9789587813869

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18.

PRIMERA PARTE

LAS CUESTIONES BÁSICAS

La política económica se diseña para resolver determinados problemas económicos y, por lo tanto, en últimas, para mejorar el bienestar de las personas. Para ello, se plantean determinados objetivos y metas. Alcanzarlos implica superar ciertas restricciones y requiere emplear determinados instrumentos. La aplicación de esos instrumentos debe permitir alcanzar los objetivos de la manera más eficiente posible.

Cuáles son los objetivos que se postulan, cuáles son los puntos de partida, es decir, el contexto internacional y las restricciones que deben superarse para alcanzarlos, cuáles y cuántos instrumentos son los más adecuados y los necesarios, qué autoridad debe responsabilizarse de tales o cuales, cuáles son las consecuencias de esas aplicaciones, a quiénes beneficia y perjudica y cuáles son las implicancias éticas de las decisiones y de sus consecuencias son algunos de los temas fundamentales de la política económica.

Por otro lado, la práctica de la política económica no se da en el aire. En una economía moderna se da en un contexto específico determinado por los mercados. Por ello, para hacer política económica se requiere entender el funcionamiento de estos, lo que exige, a su vez, contar con una teoría. Mejor dicho, la práctica de la política económica requiere una teoría que le asegure consistencia y rigurosidad.

Esa práctica, juzgada a partir de resultados, ha sido muchas veces exitosa, como la restauración europea después de la Segunda Guerra Mundial, el desarrollo de los países asiáticos y, más recientemente, el de China. Otras veces ha sido inadecuada, insuficiente y en algunos casos desastrosa. Es importante conocer esas últimas experiencias para evitar repetirlas.

La presente parte trata dichos temas. No pretende agotarlos. Debe entenderse, más bien, como una introducción a los mismos.

CAPÍTULO 1

LOS FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

La política económica no debería tener otro propósito que mejorar la calidad de vida de las personas, en particular de las mayorías, es decir, superar su pobreza y desigualdad. Para lograrlo, debe incluir una definición de su punto de partida y de sus objetivos, metas, las restricciones que debe superar y los instrumentos que plantea usar, que hacen parte de su diseño. Más adelante servirán para analizar sus diversos efectos y para juzgar sus resultados. Es en función del cumplimiento de estos objetivos y metas frente al punto de partida que se debe juzgar la calidad de la política: la política económica se juzga por resultados, no por el cumplimiento de una ideología.

En su diseño y evaluación, la política económica podría considerarse como un ejercicio académico. Por otro lado, la definición y la aplicación de la política económica tienen que ver con la economía política vigente en la sociedad, la cual expresa intereses diversos, muchas veces contrapuestos, y el poder de defenderlos e imponerlos. Esta se concreta en una representación política que, en última instancia, define la política económica y, con ello, los beneficiados y perjudicados del proceso económico. Por tal razón, en economía no existen decisiones económicas, todas son decisiones políticas.

De tal modo, en su definición y en su ejecución la política económica es, sin duda, un ejercicio político. Así, quienes la deciden y ordenan ejecutarla actúan como políticos y no como técnicos. Por cierto, para esas decisiones siempre existen alternativas más o menos eficientes, eficaces y equitativas, lo que implica su confronte ético en función de a quiénes beneficia y a quiénes perjudica.

Los problemas fundamentales del desarrollo

En los países en vías de desarrollo, los de menor ingreso per cápita, usualmente los dos problemas económicos fundamentales que afrontan en un determinado contexto nacional e internacional son pobreza y desigualdad. En otros contextos, en particular los países desarrollados, esos problemas pueden reducirse a no perder el nivel de vida alcanzado.

Según el Banco Mundial, como muestra la tabla 1, en 2011-2012 la población pobre con ingresos menores a dos dólares diarios (USD) a poder de paridad de compra representaba el 2,4 % de la población total en Argentina; 6,8 % en Brasil; 1,9 % en Chile; 12,0 % en Colombia; 4,1 % en México; 8,0 % en Perú, y 18,6 % en China. Dos décadas antes (1990-1994, según el país), la población pobre representaba el 4,3 %; 28,4 %; 8,7 %; 14,0 %; 13,9 %; 23,5 %, y 79,6 % en los mismos países, respectivamente.

De acuerdo con dicha información, durante las dos últimas décadas la reducción de la pobreza en los principales países latinoamericanos ha sido significativa, particularmente en Brasil y en México. Pero esta reducción resulta empequeñecida si se compara con la lograda en China. El elevado crecimiento económico experimentado por China entre 1990 y 2012 permitió que el ingreso per cápita de su población pasara de 469 usd anuales a 6093, alcanzando casi el nivel de ingreso per cápita de países latinoamericanos como Colombia y Perú. Mientras que entre dichos años el ingreso per cápita en China aumentó 13 veces, en Argentina aumentó 1,6 veces; en Brasil, 3,3; en Chile, 3,9; en Colombia, 3,4; en México, 1,7, y en Perú, 3,5.

El otro problema a superar es la concentración del ingreso que se produce por una distribución del ingreso generado en el proceso productivo que favorece a segmentos reducidos de la población; es decir, pocas personas reciben mucho ingreso y muchas, poco. El nivel de concentración en América Latina es uno de los más elevados de mundo.

En 2011-2012 (según el país), el índice Gini, que mide la concentración del ingreso (para una explicación detallada de dicho indicador véase el apéndice), fluctuaba entre 53,53, en Colombia, y 43,57, en Argentina; en China era de 37,01 (tabla 1). Veinte años antes (1990-1994, según el país), el Gini fluctuaba entre 56,43 en Chile y 35,50 en China. Lo que muestran las cifras es que mientras Argentina, Brasil, Chile y México mejoraron su respectiva distribución del ingreso, Colombia, Perú y China la empeoraron.

Tabla 1. Pobreza y distribución del ingreso

Fuente: WDI, Banco Mundial

La concentración del ingreso puede apreciarse también a partir de la participación en el ingreso que tiene el 10 % más rico y el 10 % más pobre de la población. Entre los años indicados, el 10 % de la población más pobre en Perú pasó de obtener 1,91 % del ingreso a 1,44 %, y en China, de 3,18 % a 1,69 %, es decir, esa población se hizo más pobre. Mientras tanto, en Argentina, el 10 % de la población más pobre aumentó su participación en el ingreso de 1,50 % a 1,57 %; en Brasil, de 0,69 % a 1,04 %; en Colombia, de 1,06 % a 1,07 %; en Chile, de 1,23 % a 1,68 %, y en México, de 1,67 % a 1,85 %.

Varias conclusiones importantes emergen de dichas cifras: la reducción del Gini o el incremento en la participación en el ingreso de los más pobres no está, necesariamente, asociada a una mayor tasa de crecimiento, lo cual sugiere que puede estar asociada a la estructura económica sobre la que se da ese crecimiento y, por lo tanto, a las políticas económicas activas que la determinan o que promueven una mejor distribución del ingreso.

La concentración del ingreso no es solo un problema de países en desarrollo. Thomas Piketty ha documentado en detalle esa concentración para los países desarrollados en su libro El capital en el siglo XXI,¹ que describe y analiza el fenómeno entre 1910 y 2010. A través de un gráfico que aparece en la introducción del libro, y que se reproduce en este texto (gráfico 1), Piketty muestra la evolución de la participación en el ingreso del 10 % más rico de la población estadounidense: el eje de las ordenadas muestra la participación del ingreso del decil superior de la población como porcentaje del ingreso nacional y el eje de las abscisas, el tiempo en años.

Gráfico 1. Distribución del ingreso en Estados Unidos 1910-2010

Fuente: Tomado de piketty.pse.ens.fr/capital21c

Esa participación en el ingreso nacional de la población estadounidense más rica aumentó desde alrededor de 41 % del total en 1910 hasta 49 % en 1929, durante toda la primera época neoliberal² hasta la explosión de la Gran Depresión. Decreció ligeramente y se mantuvo alrededor de 45 % durante la Gran Depresión hasta principios de la Segunda Guerra Mundial, para reducirse drásticamente a niveles de 33 % gracias al new deal del presidente Franklin D. Roosevelt. Se mantuvo reducido durante toda la época de oro de la economía estadounidense y el desarrollo del Estado del bienestar hasta 1980, cuando comenzó la nueva era neoliberal. A partir de entonces aumentó sostenidamente hasta la fecha, llegando alrededor del 50 %, salvo en 2001-2002, cuando se redujo unos 5 puntos porcentuales con la enorme expansión del crédito hipotecario en dichos años.

El propósito fundamental y los objetivos de la política económica

Si la pobreza y la desigualdad del ingreso son los problemas fundamentales del subdesarrollo, la política económica debe orientarse a su superación. De tal modo, no tiene sentido si su propósito fundamental no es elevar el bienestar de la población; es decir, mejorar su calidad de vida, particularmente la de población de menores ingresos o marginada.

Por cierto, el término bienestar tiene un sentido muy preciso en economía. En términos de la teoría económica del bienestar, el óptimo económico u óptimo paretiano³ se obtiene cuando no es posible mejorar a nadie sin perjudicar a otro. Por eso, para beneficiar a alguien y elevar su nivel de bienestar sin perjudicar a otro es necesario que la economía ofrezca mayor cantidad de bienes y servicios, redistribuyéndolos equitativamente.

Dichos problemas de pobreza y desigualdad están usualmente asociados a tres dificultades económicas principales: crecimiento reducido o recesión, inflación y concentración del ingreso.

El poco crecimiento se refiere a una lenta expansión de la economía, es decir, de la producción de bienes y servicios. Por recesión se entiende un estancamiento o decrecimiento en el nivel de la producción nacional. Cuando el decrecimiento es importante se identifica como una depresión económica.

Por inflación se entiende un aumento sostenido en el nivel de precios de la economía. Si el crecimiento es pronunciado, usualmente se califica como hiperinflación. La inflación puede medirse a través del índice de precios al consumidor (IPC) o del deflactor implícito del PIB.

Por concentración del ingreso se reconoce a una situación en la cual la mayor parte o una parte muy significativa del ingreso nacional es apropiada por un porcentaje pequeño de la población.

Dichos problemas económicos son reconocidos como patologías económicas, consecuencia de razones diversas que pueden ser de origen interno, con frecuencia, la aplicación de una política económica inadecuada o, algunas veces, la ocurrencia de una catástrofe natural, o externos (una caída significativa de los precios internacionales en el caso de las exportaciones o una elevación radical en el precio de las importaciones).

De tal modo, por lo general, los objetivos principales de la política económica se definen como:

Crecimiento de la producción nacional, usualmente identificada con el producto interno bruto (PIB) o el producto nacional bruto (PNB) (véase el apéndice 2 para un mayor detalle sobre las relaciones entre los diversos conceptos del producto y el ingreso nacional).

Estabilidad de precios. El logro de esa estabilidad puede ser progresiva e implica un decrecimiento sistemático de la tasa de inflación de un periodo (un año, regularmente).

Distribución del ingreso, que se acostumbra identificar con la forma en que el ingreso generado en la actividad económica es distribuido entre los diferentes agentes sociales.

Sin duda, el objetivo más importante es el crecimiento. Sin crecimiento la estabilidad de precios no tiene sentido económico. Sin crecimiento elevado no es posible superar la pobreza ni distribuir mayores ingresos en tiempos relativamente cortos. Por ello, la tasa de crecimiento no puede ser cualquiera: debe ser elevada. La tabla 2 muestra los años requeridos para duplicar el ingreso per cápita a diferentes tasas de crecimiento anual del PIB considerando una determinada tasa de crecimiento de la población.

Tabla 2. Años requeridos para duplicar el ingreso a diversas tasas de crecimiento anual

Fuente: Banco Mundial

El ejercicio muestra que, si la tasa de crecimiento de la población es del 1,5 % y la economía se expande a una tasa del 2,5 %, duplicar el ingreso per cápita tomaría 69,7 años; si se expandiera al 5,5 % tomaría 17,7 años. Son tiempos muy prolongados; la gobernabilidad se tornaría inmanejable en esos plazos. Se necesitan progresos muy rápidos. Si la economía creciera un 10 % por año, como en China, el ingreso per cápita podría duplicarse en 8,5 años. No hay ninguna razón para no emular dicha experiencia.

Esa consideración de tasas de crecimiento elevadas no parece haber estado vigente en América Latina. Las metas oficiales de crecimiento en casi todos los países latinoamericanos se contentaron con postular tasas de crecimiento del PIB del orden del 4 % o 5 % anual; tasas mayores fueron excepciones.

En efecto, entre 1990 y 2013, la tasa de crecimiento del producto interno bruto real (PIB) de los países latinoamericanos más importantes fluctuó entre el 2,7 % (Brasil) y el 5,1 % (Chile) de promedio anual; entre los años 2000 y 2013, las tasas promedio anual fluctuaron entre el 2,3 % (México) y el 5,5 % (Perú). Mientras, en China, la tasa de crecimiento del promedio anual entre 1990-2013 fue del 9,9 % y entre 2000 y 2013, de manera similar, del 9,9 %. La tabla 3 muestra esos resultados.

Tabla 3. Tasas de crecimiento promedio anual

Fuente: Banco Mundial

El crecimiento debe ser también estable y sostenido, sin arranques, paradas y retrocesos frecuentes; autónomo, de tal modo que no sea subsidiario de los éxitos o fracasos de otros países; y limpio, de tal manera que no acabe agrediendo a la naturaleza y frenando con ello su sostenibilidad y estabilidad de largo plazo.

Esos atributos no acompañaron la evolución económica de América Latina, caracterizada por ciclos de arranque y parada frecuentes, ligados al comportamiento de los precios internacionales determinados por la evolución de las economías desarrolladas (más recientemente de las asiáticas) o a la aparición de alguna nueva fuente de materias primas. Al ser basada en el aprovechamiento de materias primas y en la industrialización sustitutiva, esa evolución ha significado con frecuencia el agotamiento acelerado del recurso, el desarrollo urbano caótico o la contaminación de áreas aledañas. El gráfico 2 muestra el crecimiento inestable de los más importantes países latinoamericanos en contraste con el de la economía china.

El crecimiento debe, asimismo, ser equitativo, de tal manera que no resulte beneficiando a pocos y generando desigualdad, que es el otro problema económico sustancial. En tal razón, el crecimiento debe generar ocupación de productividad elevada, es decir, empleos y, tal vez más importante, oportunidades de autoempleo adecuados. Las economías modernas discurren cada vez más hacia su tercerización, donde predominará el autoempleo, particularmente en servicios. Está consideración sobre la ocupación tampoco parece haber sido la mayor preocupación en casi toda América Latina, pues a partir de principios de la década de los noventa casi todos modificaron su estructura productiva hacia la producción de materias primas poco intensivas en mano de obra.

Gráfico 2. Crecimiento del PIB

Fuente: Banco Mundial

Pareciera que la preocupación fundamental en América Latina no hubiera sido el crecimiento de la economía, sino la reducción de la inflación. Ello puede haber ocurrido como reacción a las graves crisis inflacionarias de los años ochenta y noventa, asociadas a graves desbalances fiscales y del sector externo, que experimentaron Argentina, Brasil y Perú. En efecto, tal como muestra la tabla 4 sobre la inflación en los principales países latinoamericanos y China, en términos del IPC y del deflactor implícito del PIB, la tasa anual de inflación de precios al consumidor promedio simple en la década de los años ochenta en la Argentina fue del 565 %; en el Brasil, el 354 %, y en el Perú, el 481 %. En la década de los noventa, la inflación promedio anual fue del 252 % en la Argentina; el 843 % en Brasil, y el 807 % en Perú.

Los precios comenzaron a estabilizarse y, consecuentemente, la inflación a reducirse en la década de los años dos mil. En esos años, la inflación promedio anual al consumidor fue del 8,60 % en la Argentina, el 6,89 % en Brasil y el 2,60 % en Perú. En el 2013, los países con la mayor inflación anual al consumidor en la muestra fueron Argentina (10,62 %) y Brasil (6,20 %); Colombia y Perú tuvieron las menores tasas, por debajo del 2 %. En el 2014 y 2015, la inflación se elevó ligeramente. En este último año, en Argentina, con la mayor tasa de la muestra, la inflación del deflactor del PIB llegó al 23,75 %, en Brasil a 7,97 y en Chile al 4,33 %. Durante todos estos años, las tasas inflacionarias en China fueron casi siempre muy inferiores a las de los países latinoamericanos.

Por cierto, la estabilidad de precios es una consideración necesaria para la obtención de un crecimiento elevado. Situaciones inflacionarias implican transferencias de ingresos entre grupos poblacionales y redefinición de los patrones de utilidad sectorial, que distorsionan la asignación de recursos y, así, retrasan la inversión y, consecuentemente, acaban haciéndola ineficiente en perjuicio del crecimiento económico.

Tabla 4. Tasas de inflación por países

Fuente: World Development Indicators

La equidad en la distribución del ingreso está ligada, en gran medida, a la estructura de la producción que define la ocupación conforme a la intensidad de capital o mano de obra de las actividades económicas dominantes. En una economía de mercado, dicha estructura productiva se va transformando conforme evoluciona la estructura de rentabilidades de la economía, que está definida, a su vez, por la estructura de precios básicos. Los precios básicos (tasa de interés, tasa de cambio, salarios, impuestos indirectos) son definidos en gran medida por la política económica.

Ciertamente, las autoridades económicas pueden también identificar otros objetivos económicos a fin de responder con mayor precisión a otros problemas económicos eventuales que, en cierto modo, precisan la naturaleza de los problemas principales vigentes. Dichos objetivos, de tipo secundario, están, entonces, asociados con la superación de problemas como:

*Déficit en la balanza en cuenta corriente de la balanza de pagos, que representa un exceso de egresos con relación a los ingresos en divisas por compras y ventas al exterior de bienes y servicios, que requiere ser financiado por un ingreso neto de capitales, muchas veces, en términos de deuda externa que puede resultar excesiva para la capacidad de pago del país.

*Déficit fiscal que representa un exceso de gastos del Gobierno por encima de los ingresos que percibe y cuyo financiamiento no encuentra otra fuente que recurrir a una monetización que acaba generando una expansión excesiva de los medios de pago y, por consiguiente, en determinadas condiciones, de la inflación.

*Concentración de la producción en estructuras monopólicas u oligopólicas, con un poder de mercado sobre otras empresas más pequeñas y sobre el consumidor, que acaba generando concentración del ingreso e ineficiencias en la asignación de recursos y, por consiguiente, problemas en el crecimiento de la producción.

*Desempleo generalizado en situaciones de expansión productiva debido a una inadecuada capacitación de la población y a la transformación tecnológica de la economía en ramas poco demandantes de mano de obra.

Las restricciones

La obtención de los objetivos indicados exige superar una serie de restricciones. Dichas restricciones son, generalmente, de naturaleza económica, pero también de índole política. Las impone la realidad, muchas veces terca y exigente. Como bien lo expresara el presidente de Uruguay José Mújica: El problema es la realidad porque no hacemos lo que queremos, hacemos lo que podemos dentro del margen de la realidad.⁴

Un crecimiento elevado es, evidentemente, sinónimo de producir más bienes y servicios. Solo mediante el incremento sostenido de la producción de bienes y servicios es posible satisfacer en forma creciente las necesidades humanas insatisfechas. Es también necesario para generar más ocupación directa e indirecta de productividad elevada, es decir, para mejorar la distribución del ingreso.

Por cierto, no es necesario producir todo tipo de bien o servicio porque se pueden importar los producidos más eficientemente en otros países. Pero para poder importar es necesario contar con recursos y con divisas, y salvo cuestiones circunstanciales lo esencial es que esas divisas se obtienen produciendo y exportando otros bienes.

Sin duda, una oferta creciente y sostenida de bienes puede conducir a un exceso de consumo que ha sido criticado como un afán consumista alienante: comprar por comprar, acumular bienes por acumularlos. Ese afán ha acabado por contaminar y causar daño a la Tierra y ha conducido a las propuestas de crecimiento cero. No obstante, en países con ingresos per cápita reducidos, que no permiten satisfacer una serie de necesidades básicas para una cantidad importante de la población, es difícil argumentar excesos de consumo.

En todo caso, para producir más se requiere mayor capacidad de producción y eso implica inversión. Para realizarla es necesario contar con recursos, es decir, con ahorro. De tal modo, una primera restricción para crecer aceleradamente es una reducida capacidad de ahorro e inversión (véase capítulo 7).

Muchas veces se piensa que el ahorro externo puede suplir esa limitación. La verdad es que no existe una sola experiencia en la que el ahorro externo, en forma de crédito o inversión extranjera directa, haya complementado significativamente y menos sustituido al ahorro doméstico para alcanzar tasas nacionales de ahorro e inversión elevadas durante periodos largos de tiempo al estilo asiático (45 %-50 % del PIB, como en China durante muchos años). La razón es obvia: tarde o temprano el crédito o la inversión deben devolverse en forma de amortizaciones, intereses o dividendos y para que la operación del prestamista o inversionista sea rentable, lo que remite fuera del país tiene que superar en valor presente lo que trajo.

De otro lado, las empresas solamente producen más bienes y servicios si pueden venderlos. Para venderlos en los mercados domésticos o en los internacionales, esas empresas tienen que ser suficientemente competitivas: es decir, el precio al cual pueden venderlos debe superar el costo de producirlos. De tal modo, una segunda restricción a un crecimiento elevado y sostenido es una generalizada competitividad empresarial insuficiente (véase capítulo 5).

La competitividad empresarial en la producción de bienes o servicios transables puede ser insuficiente por precios domésticos reducidos o costos elevados. Los precios domésticos reducidos son consecuencia, con frecuencia, de tasas de cambio revaluadas inducidas por tasas de interés elevadas: las empresas más grandes, con acceso a los mercados internacionales, prefieren financiarse en el exterior a costos mucho más baratos, importando así una cantidad notoria de divisas que contribuye a revaluar la tasa de cambio (véase capítulo 11).

Los costos elevados ocurren porque, por ejemplo, los costos financieros y las tasas de interés que los originan son muy superiores a los internacionales sea por imperfecciones en los mercados de crédito, por violaciones abiertas de las condiciones de competencia plena (precios opacos, fidelizaciones forzosas, asimetrías de información), o restricciones monetarias (véase capítulo 12).

De tal modo, la tercera restricción importante es de naturaleza institucional y se refiere a una competencia insuficiente en mercados importantes que los conduce a equilibrios de competencia imperfecta (i. e., monopolios u oligopolios de diversa naturaleza).

La ineficiencia en los mercados básicos (de crédito, por ejemplo) conduce a ineficiencias en otros mercados y en la economía en general. Por ejemplo, tasas de interés elevadas por encima de las internacionales hacen que, como se mencionó, la competitividad de las empresas sea insuficiente. Así, producen, venden y emplean menos factores (capital y trabajo) de lo que podrían producir, vender y emplear.

Una situación de ineficiencia general evidente está dada por la existencia de desempleo en lo que son, se supone, factores escasos. Por ejemplo, en los países en vías en desarrollo es raro encontrar actividades económicas que se desarrollen en tres turnos diarios de ocho horas cada uno; la gran mayoría funciona en un solo turno. Pero ello implica que el stock de capital, un factor supuestamente escaso en un país en vías de desarrollo, que determina la capacidad de producción, se usa solo en un tercio de sus posibilidades. Si los stocks de capital, máquinas, equipos e infraestructura se usaran en tres turnos, no solamente podría producirse mucho más, sino también se generaría mucha mayor ocupación laboral y el desempleo de ambos factores sería mucho menor.

En términos microeconómicos, se diría que la actividad económica se realiza por dentro de la frontera de posibilidades de producción (FPP). La FPP muestra las diversas combinaciones posibles de producir bienes diversos de manera eficiente dada la tecnología existente. Los puntos sobre la frontera son puntos eficientes de producción porque para producir más de un bien debe dejar de producirse del otro bien. La pendiente de la frontera se conoce como la tasa de transformación de la producción; es decir, cuánto debe dejar de producirse de un bien para producir más del otro.

La FPP se representa usualmente en un espacio de dos dimensiones, que refleja una combinación de dos bienes, o tipos de bienes, x y y (gráfico 3). Tal situación evidentemente no existe en el mundo real. Lo que existe es una multiplicidad de bienes y servicios que hace que la FPP tenga múltiples dimensiones en un hiperespacio y la tangente de precios relativos corresponda a un hiperplano.⁵

En una situación de equilibrio de competencia plena, la relación de precios px/py, tangente a la FPP, determina la ubicación de la producción en un punto específico sobre la FPP, es decir, cuánto se produce de x y de y. Dicha tangente coincide con la tasa de transformación productiva.

Gráfico 3. Frontera de posibilidades de producción

Fuente: Elaboración propia

Pero en el mundo real existen diversas ineficiencias en la economía, como, por ejemplo, el mencionado desempleo de máquinas y de hombres. De tal modo, la producción se da por dentro de la FPP, por ejemplo, en el punto a. Si no existieran esas ineficiencias podría producirse en el punto b sobre la FPP. Ello ocurre porque, dadas las ineficiencias y los precios relativos existentes en la economía, no necesariamente solo lo de los bienes allí representados, ese punto a, corresponde a una situación rentable.

De tal manera, pasar del punto a al punto b significa volver a la economía más eficiente. Ello puede ocurrir si, siguiendo el caso del mercado de crédito imperfecto, se logra una regulación que lo haga más competido. De tal manera, con menores tasas de interés las empresas que producen x y y se volverían más competitivas, venderían más, producirían más y usarían más capital y trabajo, reduciendo su desempleo.

Pero lograr esa nueva situación, más eficiente, significa reducir la rentabilidad de los productores de crédito para mejorar la de los otros productores de bienes de la economía. Lo que sugeriría que inicialmente se está en una situación paretiana, es decir, que para mejorar a uno sea necesario empeorar a otro. Lo cual implica una paradoja porque se supone que las situaciones paretianas ocurren en situaciones de eficiencia plena. En este caso, se empeora a un productor que no está reflejado en la FPP para mejorar a todos los que se reflejan en la FPP. Ello implica, ciertamente, una decisión política.

Metas e indicadores económicos

Para fines operativos los indicados objetivos deben traducirse en metas que puedan ser cuantificadas para poder realizar una evaluación adecuada del avance de la política económica. Por ello, es necesario especificar índices, en particular que midan la estabilidad de los precios, el crecimiento del producto interno bruto y la evolución en la concentración del ingreso.

El índice de estabilidad de precios

El indicador a partir del que se mide el cumplimiento de un objetivo antiinflacionario es el índice de precios al consumidor (IPC). Dicho índice representa un agregado de diversos índices de precios de los bienes y servicios (IPCi) pertenecientes a una canasta fija que consume un consumidor típico, definida para el año base, ponderados por el peso que tiene cada índice en dicha canasta. La tabla 5 muestra las ponderaciones usadas en Colombia y tiene como base el año 2008. Usualmente, el índice en el periodo base es igual a 100.

En algunos países, se sigue también la evolución de un índice de precios de todos los bienes y servicios producidos en la economía que corresponde a lo que se conoce como el deflactor implícito del PIB. La lógica de su consideración es que la evolución de dicho deflactor representa una mejor medida de la inflación de la economía porque no está referido exclusivamente a una canasta particular y no excluye a ninguno de los bienes y servicios. El problema es que no incluye el consumo de los importados, pues solo se refiere a los producidos domésticamente. El deflactor implícito resulta de dividir el valor de la producción sectorial que se recoge a precios corrientes por el valor de la misma producción a precios de un año base.

Tabla 5. Ponderaciones e índices de precio para el cálculo del IPC en Colombia

Fuente: DANE

Otra medida de la inflación está dada por el índice de precios al productor que, en cierto modo, permite visualizar la evolución de los precios de los factores e insumos que intervienen en los respectivos procesos productivos para los que se identifica.

El índice de precios al consumidor en el periodo t (IPCt) está dado por la expresión⁶

IPCt = Σ θi0 IPCit / Σ θi0 IPCi0,

donde θi0 representa la participación en el gasto del bien (i) en el periodo base (0) e IPCi0 representa el índice de precio del bien (i) en el periodo base.

Para dos bienes (i, j), la expresión resulta:

El IPC representa un nivel de precios determinado y no muestra la evolución de los mismos. Sin embargo, la medición de la estabilidad de precios requiere un índice que muestre su evolución a lo largo del tiempo. Ese índice es la tasa de inflación, es decir, la tasa de crecimiento porcentual de los precios en un periodo de tiempo. Para construirlo es necesario diferenciar la expresión anterior y multiplicar y dividir por la variable respectiva en forma conveniente, considerando dos bienes:

Como se indicó, la tabla 5 muestra los índices de precio y las ponderaciones por tipo de gasto usado por la oficina estadística colombiana para calcular el índice de inflación al consumidor para la economía colombiana, para los ingresos totales (existen tablas similares para los ingresos altos, medios y bajos). Los datos son del año 2014 y el año base para dichos índices es 2008. La parte inferior de la tabla 5 muestra el índice global de precios al consumidor y la inflación mensual. El índice global resulta de multiplicar las ponderaciones sectoriales por el respectivo índice y sumar los resultados. La inflación mensual en tasas porcentuales (dIPC/IPC) resulta de dividir el índice de cada mes con respecto al del mes precedente y restarle la unidad:

dIPC/IPC = (IPCt/IPCt-1 – 1).

El índice de crecimiento

El indicador con el cual se mide la producción en la economía es el PIB, que representa el total de valor agregado durante el proceso productivo. Por cierto, en economía existe una multiplicidad de sectores de producción de bienes y servicios cuya evolución condiciona la evolución del agregado total. Por tal razón, el PIB total es calculado a partir de la suma de los valores agregados en los diversos sectores de la economía. En ese sentido, PIB = Σ PIBi, donde i representa al sector respectivo.

Al igual que en el caso de los precios, acá interesa también conocer la evolución del PIB a lo largo del tiempo. Ese índice es la tasa de crecimiento del PIB, es decir, la tasa de crecimiento porcentual de la producción de bienes y servicios en un periodo de tiempo determinado. Para construirlo es necesario diferenciar la expresión anterior y multiplicar y dividir por la variable respectiva en forma conveniente:

dPIB/PIB = Σ (PIBi/PIB) dPIBi/PIBi,

donde PIBi/PIB representa la participación del sector i en la estructura productiva de la economía.

El índice de distribución del ingreso

La distribución o concentración del ingreso es estimada a partir de la curva de Lorenz y el coeficiente Gini, este último, construido a partir de la primera. Estos indicadores no muestran en sí la evolución de la distribución del ingreso. Se requiere estimarlos para dos fechas y compararlos entre sí para apreciar la evolución en el periodo respectivo. En algunas ocasiones, las autoridades económicas prefieren usar otros indicadores, como puede ser el índice de desarrollo humano de las Naciones Unidas o el coeficiente de Atkinson. En el apéndice 1 se presenta una mayor discusión sobre el coeficiente Gini y la curva de Lorenz.

Otros indicadores

Sin duda, los indicadores anteriores y las metas que reflejan, usadas para evaluar el cumplimiento de los objetivos de la política económica, podrían considerarse como metas últimas o finales. Ciertamente no son las únicas. Existen otras metas, que pueden considerarse de carácter intermedio, que es necesario establecer, en particular, para operativizar las metas finales. Seguramente estarán relacionadas con los objetivos secundarios mencionados antes. En la terminología de las instituciones internacionales se las conoce como los criterios de rendimiento (performance criteria).

Dichas metas intermedias son también cuantificadas y pueden estar relacionadas con la estructura e institucionalidad o con el funcionamiento de la economía. Las primeras se refieren a privatizaciones de empresas estatales, transferencias de actividades estatales al sector privado o modificaciones del carácter cerrado o monopolizado de la economía o de algunos de sus sectores. Las segundas son, en esencia, de carácter fiscal y monetario, que en una economía de mercado son las áreas donde, usualmente, actúa la autoridad económica. Por lo general, las fiscales son responsabilidad de los ministerios de Hacienda o de Finanzas y las segundas, de los bancos centrales.

Algunas de las metas fiscales son, por ejemplo, la relación de los ingresos, egresos y déficit fiscales respecto al PIB. Las monetarias incluyen, entre las principales, la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero, la tasa de crecimiento de la base monetaria del banco central, el crédito neto del sistema bancario al Gobierno, el total de activos internos netos del sistema bancario, la variación de reservas internacionales del banco central, etc.

El problema de las metas y los instrumentos

Ian Tinbergen, el primer galardonado con el Premio Nobel de Economía en 1969, fue un precursor en conceptuar sobre la manera en que los responsables de las decisiones económicas deben actuar con relación a la formulación de la política económica. Tales aspectos son parte de lo que se conoce como la teoría normativa de la política económica.⁷

En términos generales, se supone que para determinar una política económica óptima es necesario seguir los siguientes pasos:

a. Especificar los objetivos y metas que se buscan y que expresan una función de bienestar social.

b. Especificar los instrumentos que deben usarse y el marco institucional.

c. Determinar el modelo (o los modelos) de la economía que permita ligar los instrumentos con las metas.

d. Determinar las metas y los instrumentos a emplear, que pueden ser fiscales o monetarios (cuál de estos últimos está disponible depende del marco institucional; por ejemplo, si la tasa de cambio es fija, el nivel de oferta monetaria es un instrumento válido pero la tasa de cambio no).

De acuerdo con Tinbergen, para que la política económica sea adecuada, el número de instrumentos a usar debe ser igual al número de objetivos que se pretende alcanzar. Es la regla de metas e instrumentos. Por ejemplo, si se definen las metas e instrumentos como:

a. Metas T 1 y T 2 ; donde, por ejemplo, T 1 es la variación en el PIB (∆Q) y T 2 es la variación en los precios (∆P).

b. Instrumentos I 1 e I 2 ; donde I 1 es, por ejemplo, la política fiscal (g) e I 2 es la política monetaria (m).

Si las metas son función lineal de los instrumentos, se puede establecer la siguiente relación entre ambas:

T1 = a1 I1 + a2 I2 → ∆Q = a1 ∆G + a2 ∆M,

T2 = b1 I1 + b2 I2 → ∆P = b1 ∆G + b2 ∆M.

Lo anterior es un sistema de dos ecuaciones con dos incógnitas (∆G, ∆M) cuya solución es la siguiente:

∆M = (a1 ∆P – b1 ∆Q)/(a1 b2 – a2 b1),

∆G = (b2 ∆Q – a2 ∆P)/(a1 b2 – a2 b1).

Para que en el anterior sistema de ecuaciones exista una solución, es decir, exista una combinación adecuada de instrumentos que produzca las metas deseadas, a1 b2 debe ser diferente de a2 b1; es decir, existe solución si los efectos de los instrumentos sobre las metas son linealmente independientes. Por el contrario, si a1 b2 = a2 b1, no hay solución al sistema. En ese caso, la autoridad económica solo tiene un instrumento a su disposición para alcanzar dos objetivos. Esa situación no puede ser resuelta satisfactoriamente.

En general, si en una economía con una estructura lineal las autoridades económicas disponen de n metas, estas pueden alcanzarse si existen n instrumentos de política linealmente independientes.

Lo anterior parecería implicar la necesidad de que exista una sola autoridad económica que controle ambos instrumentos. Sin embargo, si las decisiones económicas son responsabilidad de dos autoridades que actúan independientemente, las decisiones son descentralizadas y puede existir incompatibilidad entre ellas, haciendo peligrar el objetivo último de la política económica.

Robert Mundell (1960), economista estadounidense y Premio Nobel de Economía en 1999, encontró una solución a dicho problema que es conocida como la regla de asignación.⁸ De acuerdo con dicha regla, la meta debe ser asignada al instrumento y, por consiguiente, a la autoridad que, en términos relativos, tiene el efecto más fuerte sobre la misma (el que tiene una ventaja comparativa frente a los otros). En ese sentido, dos autoridades económicas actuando independientemente y en forma descentralizada pueden alcanzar por separado las metas y objetivos de la política si actúan sobre la meta sobre la cual el instrumento de que disponen es el que tiene mayor efecto (véase el apéndice 3 para una presentación detallada de la regla de asignación de Mundell).

Por cierto, la propuesta de Tinbergen y la demostración de Mundell tienen una serie de simplificaciones que las alejan de la realidad, en particular, que el mundo está hecho de relaciones lineales o que las autoridades económicas actúan independientemente y los instrumentos no presentan sinergias en su aplicación.

Fallas, distorsiones y segundo mejor

Los errores y excesos de la intervención estatal llevaron a algunos economistas a plantear como necesidad vital para el desarrollo económico la reducción del Estado, la liberalización de los mercados, su apertura internacional y su desregulación. Las posiciones neoliberales más extremas, en boga en el mundo desde principios de la década de los años ochenta y, en particular, en América Latina desde los noventa, plantean una eliminación casi total de la intervención del Estado en la economía: la privatización de todos los servicios que alguna vez fueran administrados mayoritariamente por el Estado, por ejemplo, educación, salud y seguridad social, la eliminación de todo tipo de mecanismo redistributivo, sean subsidios o impuestos, y la solución a partir de los mercados de todos los problemas de infraestructura económica.

La consecuencia de dicho rediseño del Estado sería una drástica reducción del gasto fiscal, que posibilitaría la eliminación casi total de impuestos directos (lo que probablemente explica la simpatía de gran parte de los grupos económicos poderosos por dichas posiciones neoliberales), dejando a unos pocos impuestos indirectos sobre el valor agregado, que no distorsionarían la asignación de recursos, el financiamiento de un Estado pequeño, sin actividad económica ni interferencias en los mercados.

El resultado de dicho esquema sería una economía con mercados libres, abiertos, con precios de equilibrio de competencia plena, en pocas palabras, sin distorsiones y fallas en los mercados, que, además, se autorregularían y que, al satisfacer las condiciones de eficiencia definidas en la teoría del bienestar, producirían una asignación de recursos eficiente en el sentido paretiano, proporcionando así de una manera satisfactoria y creciente el empleo, la riqueza y los bienes y servicios requeridos por la sociedad.

Esas condiciones de eficiencia son consumo eficiente, que implica que la tasa marginal de sustitución entre los bienes debe ser idéntica para todos los individuos; producción eficiente, que significa que la tasa marginal de sustitución entre factores de producción debe ser la misma para todas las industrias, y eficiencia en la combinación de bienes, que significa que la tasa marginal de sustitución entre los bienes debe ser igual a su tasa marginal de transformación (el costo marginal de producir un bien en función de otro) y a sus precios relativos.⁹

Un primer problema con el planteamiento indicado es que, aun si se lograran eliminar todas las distorsiones o fallas de mercado, incluyendo impuestos y subsidios, existen determinadas cuestiones distributivas que pueden llevar a la sociedad a concluir que los óptimos paretianos aunque eficientes no son deseables por inequitativos; por ejemplo, la forma concentrada en que los mercados libres, abiertos y competitivos distribuyen las rentas o utilidades cuando la asignación inicial de recursos es desigual.

En otras palabras, para satisfacer ciertos criterios de equidad es posible que sea necesario aceptar cierta ineficiencia. De tal modo, la asignación de recursos se traduciría en un punto en la frontera de posibilidades de producción, donde se dan los puntos de máxima eficiencia, para que en condiciones de mayor equidad se alcance el nivel más elevado posible en la función de bienestar social que relaciona las funciones de utilidad de los miembros de la sociedad.

Un segundo problema es que algunas de las distorsiones o fallas en los mercados, como las externalidades, los bienes públicos y los monopolios naturales, no son siempre eliminables. De tal modo, como la realidad es mucho más compleja que las simplificaciones teóricas, las condiciones de eficiencia son imposibles de lograr y el óptimo paretiano no es alcanzable. Si existen distorsiones económicas es claro que no es posible obtener una solución paretiana que considere solo las restricciones impuestas por las preferencias de los consumidores, las tecnologías disponibles y la disponibilidad de factores.

Ante esa realidad, una tentación simplista sería eliminar el mayor número posible de fallas o distorsiones. De tal manera, se lograría la mayor eficiencia posible en los mercados y un acercamiento mayor al óptimo paretiano. Tal habría sido el criterio que guio la mencionada reducción del Estado en el mundo.

La comprobación de sus resultados rechaza tal simplificación. El ejemplo que salta a la vista es lo ocurrido con los mercados financieros y la crisis mundial subsecuente: se promovió su autorregulación en presencia de fallas de información asimétrica y muchas otras distorsiones en otros mercados; el resultado fue la Gran Recesión 2008-2009 y una gran concentración del ingreso. Para evitarlas, lo lógico habría sido regular los mercados.

Desde la teoría económica, la cuestión se explica a partir de la demostración desarrollada en 1956 por los economistas Richard Lipsey, canadiense, y Kelvin Lancaster, australiano-americano, conocida como el Teorema del Segundo Mejor¹⁰. De acuerdo con este, cuando una de las condiciones de eficiencia es inalcanzable (por la imposibilidad, por ejemplo, de igualar precio a costo marginal en algún mercado), las otras condiciones de eficiencia ya no son necesariamente deseables. Por tal motivo, siendo imposible obtener una solución óptima en el sentido paretiano, es conveniente computar una solución de segundo mejor que puede implicar la introducción de otras distorsiones que compensen a las remanentes.

Por ejemplo, si existiera una industria que produjera con retornos crecientes a escala y deseara fijar sus precios de acuerdo con sus costos marginales, sería necesario que el Estado la subsidiara para posibilitar esa política eficiente de precios. Pero esos recursos deberían provenir de impuestos sobre alguna otra operación u otro agente económico de tal modo que el presupuesto estatal no quede desfinanciado, lo que implica, por ejemplo, que algunos precios a los consumidores deberían exceder el costo marginal de producirlos.

La conclusión que emerge de las consideraciones anteriores es que resulta conveniente eliminar la mayor parte de las distorsiones de los mercados para aumentar el nivel de eficiencia en la asignación de recursos, pero que siendo imposible eliminar todas y obtener un óptimo paretiano que, además, tampoco es necesariamente deseable por consideraciones de equidad, es conveniente postular un segundo mejor que puede significar la introducción de nuevas distorsiones de mercado que compensen las remanentes.

Entre el ser y el deber ser del Estado puede existir una brecha significativa. Evitar esa brecha es primordial para el bienestar de la sociedad. Es también necesario que la política y las regulaciones económicas que aplica el Estado contribuyan a ese bienestar. La mejor forma de garantizarlo es que el Estado responda a los intereses de la sociedad y no a intereses particulares. El ejercicio sistemático y permanente de la democracia moderna¹¹ es el mejor mecanismo conocido para lograrlo.

Los cuestionamientos al concepto de desarrollo

La interpretación amplia del desarrollo económico no ha sido ni es, ciertamente, un concepto ajeno a los economistas. De hecho, ha prevalecido entre los principales economistas, en particular, entre quienes se dedicaron a construir una teoría del desarrollo desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. También es usada por los organismos internacionales de cooperación.

Para Amartya Sen, Premio Nobel de Economía 1998, el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos;¹² para Sen, ese progreso debería medirse en términos de capacidades y realizaciones humanas. Para Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001, el desarrollo consiste en transformar la vida de las personas, y no solo la economía.¹³ Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,

el objetivo básico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa […]. El desarrollo humano es un proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos, las más importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo.¹⁴

No es claro, entonces, por qué, cuando se habla del progreso humano, algunas personas interpretan el verbo desarrollar de manera restrictiva, en el sentido de referirlo a una evolución que tiene que ver solamente con el incremento de la producción de bienes y servicios asociado a un mayor consumo material: el consumismo como motor.¹⁵ Difícil considerar que en países en donde una gran parte de la población apenas puede satisfacer sus necesidades básicas por lo reducido de su ingreso, como en Latinoamérica, se pueda hablar de sociedades de consumo, aunque grupos pequeños, con ingresos elevados, tengan comportamientos consumistas.

No puede desconocerse que en estos países existen muchas personas que, emulando a las de los países desarrollados, dilapidan sus ingresos —en este caso reducidos— en prácticas consumistas, como el abuso de las comidas rápidas, porque son baratas aunque en general de mala calidad, que ha conducido a epidemias de obesidad y al consecuente incremento exponencial de los gastos en salud pública.¹⁶ Esto último ha conducido a cuestionar la soberanía del consumidor in extremis, a campañas masivas contra el consumo de comida chatarra, gaseosas azucaradas, cigarrillos o bebidas alcohólicas y a la introducción de limitaciones en su uso indiscriminado en aras de la salud pública, con la oposición militante de las industrias alimentaria, azucarera, tabacalera y licorera.

Esa interpretación reducida del desarrollo económico añade que dicho incremento de la producción se realiza al margen del progreso social y político de la población, de su cultura y de la sabiduría popular e incluso genera deterioro ambiental, es decir, irrespeta a la naturaleza.

Dicha confusión es consecuencia y, seguramente, en gran medida, una reacción a la posición de algunos economistas que, con el propósito de referirla a su esfera de interés académico o por razones ideológicas, disociaron la dimensión económica de las dimensiones cultural, social y política y limitaron el concepto de desarrollo económico a una mera cuestión de crecimiento económico. Así, el desarrollo económico acabó siendo sinónimo de acumulación de factores de producción, capital y mano de obra o de la obtención de una mayor productividad en el