La política del agua en México a través de sus instituciones, 1917-2017

Por Judith Domínguez

La política del agua en México tiene más de un siglo de conformación. En este libro se abordan los periodos del México independiente, a partir del reconocimiento de las aguas como bienes nacionales, establecido en el artículo 27 constitucional, del derecho humano al agua de 2012 y hasta 2017, cuando se discute una Ley General de Aguas. Se analizan

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 5 feb 2021
• ISBN: 9786075642307

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autora

SIGLAS

INTRODUCCIÓN¹

Conociendo la historia

podemos evitar cometer

los mismos errores

e informar la política actual.

Indudablemente, el agua es factor de desarrollo. El agua es necesaria para cualquier actividad económica y es transversal a toda política pública; para nuestro país, ha sido fundamental para el desarrollo. Desde sus inicios la administración del agua estuvo al servicio de las prioridades del país, tanto como las tierras que la Revolución repartió; tuvo un carácter instrumental y accesorio de las tierras que, a través de decisiones presidenciales, se otorgaron a comunidades, ejidos y poblaciones para sacarlas de la pobreza en que se encontraban.

Tenemos un siglo de experiencia en la gestión del agua como bien público y nacional. Su constitucionalización fue un cambio positivo que aclaró las variadas formas en que se usaba el agua. A partir de la Constitución de 1917 se tomaron una serie de decisiones públicas cuyo fin fue no dejar ociosas las tierras ni el agua, sino ponerlas al servicio del país y del hombre. La institucionalidad que se creó en este largo periodo se orientó, en un principio, a fortalecer a la Comisión Nacional de Irrigación (CNI) que tuvo su antecedente en la Dirección de Aguas, Tierras y Colonización, pero con más funciones. Posteriormente se constituyó una Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) a la cual se le reconoció el poder de decidir sobre su uso. Se trató de una autoridad fuerte que decidió la orientación del desarrollo hacia ciertas regiones con la construcción de infraestructura hidráulica. Las grandes obras de irrigación tuvieron lugar, en sus primeros años, en el noroeste del país gracias a innovaciones tecnológicas y, por mucho tiempo, la zona sur quedó rezagada.

El triunfo de la Revolución significó beneficios para los grandes distritos de riego que se crearon y, en una segunda etapa, se incluyó a los pequeños agricultores para impulsar la pequeña irrigación; de otra manera no se cumplían los postulados de la Revolución, si sectores de la población, los más pobres, quedaban fuera de los beneficios de la misma.

La electricidad permitió la concentración de la incipiente industria en los centros urbanos y con ella la atracción de población en busca de empleo. A fines de los años cuarenta se situó en la agenda pública el abastecimiento de agua para ciudades y se adoptaron los primeros planes de abastecimiento de agua potable.

El uso agrícola, el principal uso en las primeras décadas del siglo pasado, era gestionado por la CNI y fue de tal relevancia que en la década de los cuarenta se vio la necesidad de generar nuevas políticas para impulsar su modernización a la par que la industrialización del país. Las prioridades en los usos cambiaron a lo largo de este siglo, pero el agrícola siempre fue el que más volumen de agua utilizó y el que preocupó en la construcción de infraestructura.

Las primeras décadas del siglo pasado fueron de grandes avances para una naciente política del agua, se construyeron considerables obras que permitieron que el país creciera con base en la agricultura o en la minería, se experimentó el crecimiento de ciudades y la consecuente atracción poblacional. Tal importancia se le dio al agua como recurso natural que en el siglo pasado tuvo una secretaría, un importante presupuesto público, un gran número de personal calificado e instituciones fuertes. Hubo una política hidráulica.

Pero también trajo consigo impactos en el entorno; impactos que en su momento no parecieron significativos, pero que hoy se hacen notar; impactos producto de la industrialización que han derivado en algunos casos en situaciones críticas de contaminación y extracción de agua subterránea que superan la recarga y que ponen en grave riesgo la sustentabilidad de acuíferos, resultando hoy en día en una política que sobrelleva estas situaciones.

En cuanto al financiamiento de la política hidráulica, desde principios del siglo XX y hasta la actualidad, la Federación fue la encargada del reparto de los recursos federales, aunque también hubo apoyo internacional para la construcción de grandes obras hidráulicas.

No fue sino hasta el nuevo milenio cuando cambió radicalmente la orientación de una política hidráulica a una política hídrica;² un proceso de lenta construcción orientado a la conservación del agua. A partir de la década de los setenta hubo preocupación por la contaminación de los recursos hídricos, la protección de las fuentes de agua, la incorporación del ciclo hidrológico y la gestión integrada. En estos últimos años es cuando se ve la integralidad, complejidad y diversidad de los recursos hídricos expresados en el valor del agua. El agua no solamente interesó para el desarrollo económico, sino por su valor intrínseco dando paso a un paradigma diferente al del siglo pasado.

Ya en este siglo se ha asociado la gestión del agua a los derechos humanos al considerársele un elemento esencial para el desarrollo y bienestar humano, dando paso a un Enfoque Basado en Derechos Humanos (EBDH) que requiere hoy en día que la planificación y la gestión se realicen de otra manera. El reconocimiento del derecho humano al agua y saneamiento trajo consigo un cambio en la concepción tradicional sobre los recursos hídricos y su gestión. No sólo deben administrarse; los planteamientos de la GIRH ya daban paso a una nueva forma de aprovechamiento destacando en un lugar importante su protección. El EBDH requiere pensar en el ser humano y en el agua como factor esencial para su desarrollo integral, que lo es, pues es requisito sine qua non para el disfrute de otros derechos humanos. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) representan ahora el nuevo paradigma de bienestar humano y existe uno relativo al agua; el ODS 6 plantea en primer lugar el acceso al agua y al saneamiento seguros como derechos humanos básicos, y para lograrlo se requiere de una gestión integral del agua, por lo que los indicadores de este objetivo abarcan la calidad del agua, la gestión integrada, la utilización eficiente de los recursos, la protección de los ecosistemas asociados al agua, la cooperación internacional y la gestión comunitaria del agua. Representan metas ambiciosas porque plantean una nueva concepción del bienestar, y vinculado al agua se requiere reorientar la actual gestión para poner en primer lugar el acceso universal al agua segura y al saneamiento como derechos humanos.

La problemática del agua es hoy, principalmente, de gestión. En la actualidad, ya no solamente se habla de administrar el agua, sino de gobernar bien el agua (gobernanza). Lo anterior trae aparejados varios principios, entre los que destacan la descentralización en la administración del recurso para permitir la participación de los usuarios y de la sociedad, y en las últimas discusiones sobre gobernanza se debate sobre la transparencia, la rendición de cuentas y la corrupción en la gestión del agua (OCDE, 2015) como elementos clave a superar para una buena gobernanza del agua.

El Programa Nacional Hídrico (PNH) 2014-2018 reconoció la ingobernabilidad en el sector hídrico, que limita su aprovechamiento sustentable e inhibe el desarrollo social, económico y ambiental (SEMARNAT, 2014: 28); la intención que se plasmó en este último PNH fue fortalecer a las instituciones para controlar los usos del agua mediante una mayor corresponsabilidad de los actores políticos y sociales (SEMARNAT, 2014: 16 y 65), reconociendo que gran parte de la problemática del agua era por la inadecuada gestión que se ha venido haciendo en los últimos años, y que ha derivado en escasez, sobreexplotación, contaminación y debilidad institucional, donde la autoridad del agua no es capaz de supervisar, vigilar o monitorear adecuadamente los recursos hídricos.

Tales son los temas de la política de aguas que se abordan en esta investigación, a partir de un análisis del marco institucional formal (el marco regulatorio, organizacional, la administración del agua, el financiamiento y la participación institucionalizada).³ Se ofrece un panorama general de la evolución de la política del agua en el país, con la intención de ser una obra de consulta general para el lector no familiarizado con la problemática del agua.

La revisión de la literatura, la hemerografía y las entrevistas realizadas llevan a concluir que se conformó una política de aguas fuerte pero que ahora es contradictoria. Discursivamente se plantea la protección de los recursos hídricos, pero la ingobernabilidad que se ha gestado en las tres últimas décadas ha derivado en un estrés hídrico y en una política muy cuestionada socialmente, además de en una degradación cada vez mayor de los recursos hídricos.

A lo largo de las tres últimas décadas se conformó una política semiactiva (Méndez, 1993) pues no ha logrado orientar decididamente acciones fuertes, claras o las que eran necesarias para revertir episodios críticos de sobreexplotación, escasez o contaminación. Se dedican importantes recursos en el presupuesto federal cada año, pero son insuficientes comparados con los que se dedicaron en periodos anteriores, como en el de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) (Aboites, 2009: 93),⁴ y que se vieron limitados aún más por los recortes presupuestales durante el sexenio 2012-2018. Para que sea eficaz la política del agua es necesario focalizar adecuadamente los recursos y tener en cuenta otras opciones además de las técnicas, algunas de ellas sociales, como el cambio de cultura en el uso del agua entre todos los usuarios, o las tecnológicas para que las soluciones no sean una decisión de infraestructura y que permitan orientarse hacia la seguridad hídrica. Por supuesto, es necesario un presupuesto adecuado.

Actualmente existe un déficit de participación en la formulación de la política, aun cuando formalmente exista un procedimiento de planificación participativa. Esto se debe a que no todos pueden participar en la toma de decisiones; por ejemplo, la Ley de Aguas Nacionales (LAN) vigente reconoce participación en algunas situaciones sólo a los usuarios legalmente reconocidos, dejando fuera a los consumidores y otros actores que pueden ser relevantes en una cuenca (Musetta, 2009: 78).

Hoy en día es necesaria una política fuerte del agua ante la situación de crisis de gestión que existe en el país; que planté los cambios administrativos y de política a través de la conciliación y equilibrio de intereses, el consenso y la solución técnica más viable no sólo en términos económicos sino también sociales y ambientales (WCD, 2000). No deben ser aceptables las soluciones emergentes o derivadas de compromisos políticos y hay que transitar hacia propuestas planificadas y de largo plazo, previstas presupuestariamente y con continuidad en todas las escalas territoriales, pero muy especialmente en la local. Hay que trascender los grandes cambios políticos. La degradación o protección de los recursos hídricos traspasa sexenios y gobiernos, por lo que deben primar la información, el conocimiento y la planeación para tomar decisiones de largo plazo. Y no debe ser impuesta, pues la realidad nos muestra, que esta fórmula no funciona.

Los nuevos esquemas de gobernanza del agua reclaman la construcción de consensos entre los actores del agua; no sólo es una decisión del gobierno la que debe buscarse en la política, no en este siglo en el que la sociedad ocupa un lugar central en la toma de decisiones de bienes comunes como lo es el agua.

Debe consolidarse el tránsito de una política hidráulica hacia una política hídrica que no sólo vea el agua para el desarrollo o con una visión exclusivamente de mercado, sino que se oriente a la conservación de los recursos hídricos de forma integral, con la transversalidad que tiene respecto a otras políticas y sectores y con un enfoque permeado por el respeto a los derechos humanos; no sólo el del agua, sino éste en relación con otros, como la salud, el medio ambiente o una vivienda digna. Sólo así se conseguirá una política legítima, aceptada socialmente, efectiva y eficaz en sus resultados. En esta medida se lograrán una política de conservación de los recursos hídricos y la seguridad hídrica del país.

La seguridad hídrica en México implica una gestión de la demanda que incorpore otros criterios, como la planeación prospectiva, que brinden escenarios que permitan tomar decisiones más informadas por los gobiernos locales y por los demás actores sociales, además del gobierno federal. La seguridad hídrica implica revisar críticamente el enfoque, los planteamientos para administrar los recursos hídricos, las respuestas y soluciones y a los que toman esas decisiones.

La vulnerabilidad hídrica del país ante fenómenos hidrometeorológicos requiere de una gestión eficaz y de mediano plazo. Ya no puede ser de gestión de la oferta, sino que ahora se requiere administrar o gestionar la escasez en algunas regiones y la abundancia en otras. La agenda pública del agua debe ser una cuestión de seguridad nacional. El agua se ha convertido en un elemento geoestratégico en el mundo, y nuestro país debe avanzar en esa dirección.

El agua ya no es sólo un factor más del desarrollo, o no debería ser sólo eso. El agua es esencial para la vida y para el desarrollo, y es factor de paz y estabilidad social.

Ciudad de México,

31 de diciembre de 2018.

Este libro es resultado de varios proyectos de investigación y evaluaciones de política pública en el que colaboraron varios asistentes de investigación y becarios en El Colegio de México, a los que no me queda más que agradecer su participación.

El Diccionario de la Real Academia Española define a la hidráulica como el arte de conducir, contener, elevar y aprovechar las aguas, mientras que la acepción hídrica es para referirse a lo perteneciente o relativo al agua.

Esta investigación estuvo a cargo de la doctora Judith Domínguez Serrano, de El Colegio de México, que inicialmente se dio con la colaboración del IMTA. Participaron en el proyecto varios estudiantes durante sus estudios de posgrado: la maestra Anabel Palacios Moreno, la maestra Diana Carolina Martínez, la maestra Erandi Amor; de El Colegio de México, la maestra Sandra Ramírez, la maestra Jocabet de la Rosa del Centro Geo; el maestro Óscar Jiménez de la UNAM.

En 1992 la Ley de Aguas Nacionales creó la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) con el objetivo de que, a través de ésta, el Estado llevara a cabo la administración del agua. Sin embargo, la importancia que tiene, en términos presupuestales, está muy lejos de lo que representaba la SRH, ya que mientras que esta última atraía 12% del presupuesto federal, a la CONAGUA solamente se le asigna apenas cerca del 1% (Aboites, 2009: 93).

LA POLÍTICA DEL AGUA A PARTIR DE UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL

EL ENFOQUE INSTITUCIONAL

La investigación sobre la política del agua que ahora se presenta se realizó desde un enfoque institucional. Mediante la revisión de las instituciones se explican las prioridades del país en la materia y permiten entender los rasgos, deficiencias y vicios de la actual política. Una mirada crítica, especialmente a los últimos años de la gestión, respaldada por las diversas fuentes consultadas, tanto oficiales como académicas, permite identificar los logros, pero también las contradicciones y sus fallas.

Para North, las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana (North, 1993: 14). El análisis del cambio institucional nos permite conocer cómo evolucionan las sociedades en el tiempo, lo que determina sus prioridades, las organizaciones que se dan y las limitaciones que se crean para la convivencia social y cómo evolucionan a lo largo del tiempo. Las instituciones son entonces las reglas del juego y las organizaciones son los equipos, cada uno con su respectiva estrategia, unidos por algún propósito común.

Lo que se analiza en esta investigación son las reglas y las organizaciones que determinan el marco institucional, formado por una mezcla de instituciones formales e informales. Las instituciones formales son las limitaciones (reglas) que surgen del contrato social (reglas políticas y judiciales, contratos, normas económicas), y las instituciones informales son los acuerdos y códigos de conducta que no llegan a plasmarse en una norma escrita pero que tienen reconocimiento social. El conjunto de limitaciones formales e informales permite cambios continuos, que a lo largo del tiempo alterarán el marco institucional, evolucionando hacia conjuntos de elecciones diferentes (North, 1993: 94). Las organizaciones pueden ser políticas (partidos políticos, el Senado, una agencia reguladora); económicas (empresas, sindicatos); sociales (iglesias, asociaciones) o educativas (escuelas, universidades). Las organizaciones surgen en función de los incentivos que dan las instituciones y actúan para modificar a éstas en función de sus necesidades (North, 1993: 15-19).

En esta investigación se analizaron las instituciones del agua, especialmente las formales, dado que las conocidas como informales han sido abordadas por historiadores y antropólogos sociales, existiendo literatura sobre el funcionamiento de organizaciones a través de los usos del agua (Aboites, 1998; Tortolero, 2000; Soares y Murillo-Licea, 2013; Vargas et al., 2010) o de la organización de los usuarios de riego o de abasto de agua municipal (Palerm y Martínez, 2000; Palerm y Martínez, 2009; Palerm y Martínez, 2013; Birrichaga, 1998). No se ha hecho un análisis completo de las instituciones creadas a partir de la Constitución de 1917 ni de los cambios institucionales que se dieron en más de un siglo de política del agua que expliquen el marco institucional vigente. De ahí la pertinencia de utilizar este enfoque.

Este estudio parte del análisis de la política del agua enmarcada en las instituciones que prevalecieron en los diferentes periodos y que determinaron sus prioridades y la creación de diversas organizaciones. Se revisa con una mirada retrospectiva y desde los planteamientos de la modernidad y los nuevos paradigmas de gestión del agua. Las fuentes de información fueron diversas. Para el caso de las instituciones formales, los planes sexenales, los sectoriales de agua y los planes regionales; la normativa que se expidió, el contexto político dentro del cual se tomaron algunas decisiones, el presupuesto que se asignó en diversos periodos y a determinadas obras, el cambio en las prioridades en el uso del agua, los acontecimientos internacionales dentro de los cuales se modificaron las instituciones formales y la participación institucionalizada.

Aunque se hace un análisis menos detallado que las investigaciones previas de corte histórico, se revisa el funcionamiento de las organizaciones sociales que participaron en el manejo del agua. En algunos periodos de la historia de la política del agua tuvieron más eficacia y reconocimiento social algunas prácticas sociales y las estructuras organizativas de los propios usuarios que las creadas por la ley. El Archivo Histórico del Agua (AHA) fue una fuente de información muy valiosa sobre la política del agua del siglo pasado; se revisaron las publicaciones periódicas de los órganos informativos de las secretarías, bibliotecas especializadas, tales como las de Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, de El Colegio de México y El Colegio de Postgraduados. Esta revisión documental y el análisis del discurso plasmado en documentos oficiales se complementó con entrevistas a actores clave de la política del agua, tanto académicos como gestores.

Probablemente la revisión de los planes regionales no se realizó en detalle por la dificultad de acceder a ellos; no obstante, se mencionan los más importantes de acuerdo al periodo estudiado. La exposición en algunos capítulos se realiza por sexenios, debido a que se pueden identificar cambios de paradigmas o, al menos, de rumbo y prioridades.

EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL AGUA

El análisis de la política pública del agua