Tribulaciones de dos empresas petroleras estatales, 1900-2017: (Trayectorias comparadas de Pemex y PsVSA)

Por Isabelle Rousseau

¿Hasta dónde una empresa petrolera estatal puede liberarse de las ataduras institucionales heredadas del proceso de nacionalización? Con esta pregunta en mente, Tribulaciones de dos empresas petroleras estatales ofrece una lectura detallada de las estrategias que, a lo largo de más de un siglo (1900-2014), diferentes actores -empresas, gobiernos y

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 24 jul 2019

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ÍNDICE DE MAPAS

Mapa I.1. Mayores campos petroleros de México

Mapa V.1. Actividades de exploración por las compañías petroleras nacionalizadas en Venezuela, 1976-1981

Mapa V.2. Depósitos de petróleo en el área del Orinoco asignados a cada compañía

Mapa V.3. Ubicación de refinerías en Venezuela

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica V.1. Evolución de las inversiones en el sector petrolero de Venezuela, 1971-1989

Gráfica V.2. Proporción del gasto de capital de Petróleos de Venezuela S.A. (por tipo de actividad 1974-1983)

Gráfica VII.1. Producción y consumo estadounidense de petróleo, 1970-1993

Gráfica VIII.1. Precios e ingresos por barril en Venezuela

Gráfica VIII.2. Estados Unidos: importaciones desde Venezuela como fracción de las importaciones totales de petróleo, 1976-2005

Gráfica XI.1. Ingresos fiscales del petróleo en Venezuela, 1936-1996

Gráfica XI.2. Impuesto fiscal por barril/ precio por barril en Venezuela, 1936-1996

Gráfica XIII.1. Producción de crudo de Pemex, 2006-2012

Gráfica XIII.2. Valor de las exportaciones totales de crudo, 2006-2012

Gráfica XIII.3. Costo total de las importaciones de productos refinados, 2002-2007

Gráfica XIII.4. Endeudamiento creciente de Pemex mediante los Pidiregas. Por tipo de proyecto

Gráfica XIV.1. Tasa de pobreza en Venezuela, 1997-2013

Gráfica XIV.2. Indicadores de educación en Venezuela

Gráfica XIV.3. Volumen de exportación venezolana de crudo, 1999-2014

Gráfica XIV.4. Importaciones anuales de crudo venezolano a Estados Unidos, 1980-2010

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro II.1. Principales indicadores fiscales venezolanos, 1917-1935

Cuadro II.2. Principales indicadores fiscales venezolanos entre 1936 y 1945

Cuadro II.3. Renta media per cápita

Cuadro IV.1. Importaciones y consumo interno aparente

Cuadro IV.2. Producción y exploración. Comparativo 1950-1960

Cuadro V.1. Incremento en el consumo interno de hidrocarburos en Venezuela, 1970-1980

Cuadro VII.1. Inversión de Pemex por sector, 1972-1978

Cuadro VII.2. Consumo mundial del petróleo, 1970-1993

Cuadro VII.3. Producción mundial del petróleo, 1970-1993

Cuadro VII.4. Producción anual zona sur de México

Cuadro VII.5. Economía en el sexenio de Luis Echeverría

Cuadro VII.6. Crecimiento de las exportaciones mexicanas, 1973-1982

Cuadro VII.7. Producción de crudo ligero y pesado en México, 1980-1981

Cuadro VII.8. Comparación de objetivos y resultados de la política petrolera mexicana

Cuadro VII.9. Capacidad nominal de refinación en México, 1976-1981

Cuadro VII.10. Producción y exportación de petroquímicos en México, 1976-1981

Cuadro VII.11. Aumento de ductos en operación Pemex, 1976-1981

Cuadro VII.12. Personal y salarios en Pemex, 1976-1981

Cuadro VII.13. Las finanzas de Pemex, 1980-1981

Cuadro IX.1. Aumento en producción de hidrocarburos en México

Cuadro IX.2. Exportaciones de productos petroleros en México, 1975-1978

Cuadro X.1. Deuda de Pemex, 1982-1988

Cuadro X.2. Carga fiscal de Pemex

Cuadro XIII.1. Valor de las exportaciones mexicanas de crudo frente a valor de las exportaciones e importaciones de hidrocarburos, 2004-2007

Cuadro XIII.2. Valor de las exportaciones totales de crudo, 2006-2012

Cuadro XIII.3. Participación fiscal de Pemex, 2000-2007

Cuadro XIV.1. Misiones sociales PDVSA

Cuadro XIV.2. Producción de crudo. Venezuela, 2007-2012

Cuadro XIV.3. Operaciones financieras PDVSA, 2012-2014

Cuadro XIV.4. Importaciones de crudo venezolano a Estados Unidos, 1973-2014

Cuadro XV.1. Fuerza laboral propia de PDVSA

Cuadro XV.2. El valor de los diferentes tipos de exportaciones en Venezuela, 2014

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura V.1. Organigrama de la evolución institucional de PDVSA

Figura VII.1. Estructura básica de Petróleos Mexicanos

Figura X.1. Estructura de Pemex antes de 1992

Figura X.2. Estructura de Pemex con la reforma organizacional de 1992

Figura 1. Estructura de Pemex y sus organismos subsidiarios a partir de 1992

Figura 2. Pemex Exploración y Producción

Figura 3. Pemex Refinación

Figura 4. Pemex-Gas y Petroquímica Básica

Figura 5. Pemex-Petroquímica

Figura 6. Estructura de Pemex, 2014

Figura 7. Estructura PDVSA

PRÓLOGO

Tribulaciones de dos empresas petroleras estatales: 1900-2014 (trayectorias comparadas de Pemex y PDVSA) es el producto de una andanza intelectual peculiar.

Mi formación universitaria no vaticinaba que sería una estudiosa de temas de energía (¡menos aún del petróleo!): después de una larga carrera en filosofía en La Sorbonne, me doctoré en sociología (de las organizaciones) en L’École des Hautes Études en Sciences Sociales, en París. Mi contacto e interés por la industria petrolera nacieron en México. Dotada de una beca de investigación en el marco de un acuerdo franco-mexicano, bajo la dirección de Roger Bartra y Jorge G. Castañeda, ambos profesores de la UNAM, me dediqué a observar la manera en que los trabajos de exploración del petróleo en el sureste del país (Chiapas y Tabasco) afectaban las condiciones de vida de la población indígena, ante la indiferencia casi generalizada. México acababa de descubrir enormes reservas de hidrocarburos y estaba a un paso –según rezaba el discurso oficial– de convertirse en un país del primer mundo. La exclamación ¡Somos ricos: ya tenemos petróleo! era casi un mantra. Este primer contacto con el petróleo fue totalmente antropológico: en ningún momento busqué entender las características de la industria.

Años después, mi tesis doctoral sobre las élites políticas mexicanas y su proyecto de nación (1970-1995) me llevó a toparme nuevamente con los hidrocarburos –esta vez, desde el diseño de la política petrolera del país en diversos momentos–. Gracias a la recomendación de uno de mis sinodales –Bruno Jobert– decidí reorientar mi tema de investigación posdoctoral hacia la cuestión petrolera: un asunto de gran relevancia en México por su importancia simbólica, política, social, así como económica y financiera. En 1997, Celia Toro, entonces directora del Centro de Estudios Internacionales, me abrió las puertas de dicho centro. Dotada de una gran visión estratégica, consideraba que El Colegio de México no podía quedarse al margen de una industria tan relevante para el desarrollo del país; debía desarrollar líneas de investigación sobre temas de energía.

Mi interés en el funcionamiento particular de la paraestatal Petróleos Mexicanos (Pemex) me llevó a ser parte, como miembro externo, del equipo de Chatham House y asistir a varios talleres sobre Good Governance for the Petroleum Sector, que coordinó Valérie Marcel. Estos workshops fueron una escuela de primer orden para entender la problemática general de las National Oil Companies (NOC). En efecto, entre 2005 y 2006, se reunieron más de 23 países productores de petróleo en aras de definir los retos que enfrentan las empresas petroleras estatales. La construcción colectiva de principios de buen gobierno buscó ayudar a solventar las situaciones más críticas que suelen vivir los países productores. En el plano personal, las discusiones que acompañaron la elaboración de estos principios para plasmarlos en un living document me permitieron ver de manera distinta la problemática particular de Pemex y de la industria petrolera mexicana. Empecé a valorar la dimensión de la cuestión organizacional y sus repercusiones sobre la vida de la empresa y el funcionamiento del sector.

En 2008, como sinodal en un examen doctoral sobre Petróleos de Venezuela, S.A. (Universidad Pierre Mendès France en Grenoble, Francia), pude apreciar la diferencia abismal entre el entramado institucional y organizacional de la industria petrolera venezolana y la mexicana. Sin dejar de notar aspectos similares entre ambas industrias, esta constatación fue el verdadero punto de arranque de este libro. Quise entender las razones profundas que condujeron a ambas naciones latinoamericanas a diseñar modelos petroleros tan contrastantes.

En dos momentos, el Centre d’Études et de Recherches Internationales (CERI) de la Fondation Nationale des Sciences Politiques (París) desempeñó un papel crucial en la elaboración de esta obra. En 2011, entonces investigadora asociada al CERI, mi estudio Les compagnies pétrolières latino-américaines peuvent-elles s’affranchir de l’héritage de la nationalisation? (¿Pueden las empresas petroleras latinoamericanas liberarse de la herencia de la nacionalización?) se publicó en Les Études du CERI y posteriormente se tradujo al inglés. Además, en el marco de este trabajo, el CERI me financió una estancia de investigación en Caracas para realizar entrevistas. Quiero expresar todo mi agradecimiento al entonces director (Christian Lequesne) por su apoyo, así como a Judith Burko y a Catherine Burucoa, quienes se encargaron del trabajo editorial. En 2015, durante mi año sabático, el CERI me recibió como investigadora invitada: aproveché ese tiempo para redactar enteramente el manuscrito de Tribulaciones. Mi más amplio reconocimiento a Alain Dieckhoff, quien dirige actualmente el CERI.

De 2009 a 2014, como responsable del proyecto Hacia un mejor gobierno de la industria petrolera mexicana: el caso de Petróleos Mexicanos (Pemex), el Conacyt me brindó varios estímulos. Tuve que organizar coloquios y hacer más publicaciones sobre estos temas. Una buena parte de la información procesada en estos avances de investigación se ha recuperado en Tribulaciones. Por otro lado, gracias al apoyo financiero que me otorgó el Conacyt, pude realizar un muy amplio trabajo de campo, tanto en México como en Venezuela.

Por supuesto, debo mi gratitud más profunda al Centro de Estudios Internacionales (CEI) de El Colegio de México, en particular a sus directores sucesivos, doctor Gustavo Vega y doctora Ana Covarrubias, por su confianza y apoyo durante esta muy larga gestación. Un gran reconocimiento también al doctor Javier Garciadiego –entonces presidente de El Colegio– por su muestra de confianza al ofrecerme la coordinación del Programa de Energía a partir de 2015, y a Ana Covarrubias por su incondicional respaldo desde el arranque de dicho programa. No quiero dejar de agradecer el interés que ha mostrado la actual presidente del Colmex, doctora Silvia Giorguli, hacia el Programa de Energía, así como la colaboración estrecha de Gabriela Said, directora de Publicaciones y Claudia Priani Saisó, coordinadora de producción editorial, para crear la nueva serie Estudios de Energía. Tribulaciones es la segunda obra de esta nueva colección.

También quiero, de manera colectiva, dar las gracias a quienes en Venezuela me han dado parte de su tiempo para explicarme en detalle el funcionamiento de la industria petrolera de su país y los vínculos entre política y petróleo. En México, a lo largo de estos años, muchas personas han contribuido a enriquecer mi comprensión de los más diversos aspectos de la industria petrolera: trabajadores, mandos medios y altos funcionarios de Pemex, de la Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía; representantes de las compañías petroleras internacionales en territorio mexicano y numerosos actores (periodistas, consultores, industriales, universitarios, etc.). Cada uno de ellos me ha hecho partícipe de su visión y su experiencia dentro del sector petrolero. A Juan Carlos Domínguez, Alberto y Yolia Elizalde, así como a Sofía Fiallega, mi más profundo agradecimiento por su apreciable apoyo en muchas de las fases de esta obra. Brian McBeth –gran conocedor de la industria petrolera venezolana– aceptó leer el primer manuscrito. Sus múltiples comentarios me permitieron reorientar por momentos mi mirada; indudablemente enriquecieron la versión final. Last but not least, mis numerosos asistentes de investigación: Emilia-no Zepeda, Alberto Ruiz Corral, América Quetzalli Vera, Jean Arnaud García Brûlé, Andrea Vizcaíno, José Hernández, Adán de la Cruz Palma y finalmente Aldo Juárez, fueron en su momento mi brazo derecho para llevar a cabo las múltiples –y a veces ingratas– tareas que acompañaron esta investigación.

A todos, no hay palabras suficientes para expresarles mi inmensa gratitud.

Cualquier error es solamente imputable a la autora.

INTRODUCCIÓN GENERAL

Las compañías petroleras son un actor esencial de la industria de los hidrocarburos: los riesgos en la exploración, la alta intensidad de capital involucrado, la economía de escala en actividades como el transporte o la refinación, entre otros elementos, originaron una estructura industrial muy peculiar y muy precoz que impregnó con su sello a las petroleras. Su evolución a través del tiempo ha acompañado los múltiples cambios que el sector ha experimentado. También las compañías han estado en el centro de las grandes batallas (muy crueles y violentas, por cierto) que el desarrollo de esta industria ha propiciado.¹ En un inicio estas luchas fueron estadounidenses.² Rusia no logró despuntar; si bien en los albores del siglo XX arrancó la producción de crudo en la región de Baku, declinará rápidamente por los movimientos sociales que anunciaban la revolución.³ Con la Primera Guerra Mundial, el petróleo cobró su dimensión estratégica: Durante esta guerra, el petróleo se vuelve la fuente principal de la potencia militar, por el transporte de los hombres y del material, los primeros tanques y los primeros aviones de combate.⁴ A partir de ahí, Inglaterra se posicionó contra Estados Unidos para conquistar, con el apoyo de sus compañías, el petróleo del Medio Oriente⁵ (una región con un alto potencial en hidrocarburos). Ante una competición desenfrenada, el acuerdo de Achnacarry marcó una pausa al propiciar una alianza de las siete grandes compañías internacionales de petróleo (IOC)⁶ y se formó un cartel internacional conocido como Las Siete Hermanas.⁷ Este acuerdo estabilizará la repartición del mercado entre las principales compañías, así como los mecanismos para determinar el precio y regular la producción. Al considerar esta situación, el economista inglés John Hicks decía de manera humorística: The best of all monopoly profits is a quiet life.⁸

Sin embargo, a la par, varios países que no detentaban recursos petroleros en tierra crearon una compañía nacional. Fueron los casos de Inglaterra y de Francia, por ejemplo. Necesitaban en primer lugar asegurar el suministro de crudo para su ejército, pero también propiciar el desarrollo de su economía. Basta recordar que Churchill logró, en un acto inaudito, que el Parlamento le autorizará la compra de 51% de la Anglo-Persian Oil Company en 1912, paso previo y necesario para cambiar el carbón por petróleo como combustible en la armada inglesa; esto ocurrió también en la francesa y la estadounidense (aun cuando en Estados Unidos nunca ha habido una compañía petrolera de Estado).⁹ Más tarde, entre las dos guerras mundiales, otros países europeos (Italia y España, por ejemplo) desempeñaron también un importante papel en esta reorganización industrial.

Con el tiempo y por razones distintas, los países detentores de recursos de hidrocarburos en tierra van a crear compañías estatales de petróleo (NOC).¹⁰ Al principio su aparición va a ser muy tímida: Argentina encabezó esta dinámica al constituir en 1922, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF). En contraste, las NOC van a florecer durante la segunda mitad del siglo XX, lo cual se tradujo en un proceso de autonomización de los países con importantes reservas respecto de las compañías extranjeras y sus gobiernos. Representó, asimismo, la voluntad de independizarse en lo económico y en lo político respecto de las grandes potencias. A raíz de ello, las batallas entre compañías petroleras se transformaron: las Majors se enfrentaron a las compañías estatales. En este nuevo escenario empezaron a posicionarse los países productores para ganar terreno e influir sobre los precios, decisión que todavía estaba bajo el control de las Siete Hermanas. En 1960, los productores más importantes, liderados por Arabia Saudita y Venezuela, van a crear un cartel: la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (OPEP), que ejercerá un papel muy importante en el escenario petrolero internacional a partir de los años setenta. Finalmente, complementando este panorama surgieron compañías independientes (privadas) en Estados Unidos. La configuración internacional se modificó: pasó de ser un mercado dominado por las compañías internacionales, a ser un mercado mucho más competitivo, conformado por tres tipos de empresas petroleras (sin contar las de servicio). La lucha por el control del mercado estará en el centro del debate.

En esta batalla, se han barajado ventajas y desventajas entre los diferentes actores. Las empresas estatales han llevado la delantera en varios aspectos.

Por un lado, en términos de reservas han ocupado una posición dominante: De las reservas mundiales comprobadas de petróleo, de 1 148 billones de barriles, aproximadamente 77% los controlan las compañías estatales, sin participación accionaria por parte de las multinacionales.¹¹ A pesar de su posición, las IOC¹² están en franca desventaja. De acuerdo con el análisis que realizó Conoco Phillips en 2006, sólo 7% de las reservas les son completamente accesibles. Además, por la confluencia de los altos precios del crudo y el surgimiento de nuevas fuerzas políticas de izquierda, el nuevo nacionalismo petrolero que surgió a inicios del siglo XXI reafirmó esta situación. Varios países productores cuestionaron las políticas liberales que habían implantado en los años ochenta y los noventa para instaurar un intervencionismo renovado del Estado en el sector energético. En aras de ampliar su margen de apropiación de la renta, los gobiernos reforzaron el control de sus recursos. Indudablemente estos países (Venezuela y Rusia a la cabeza) lograron ocupar posiciones destacadas en el engranaje internacional e incrementaron su esfera de poder.

Por su parte las Majors viven un momento difícil: descuidaron la reposición de sus propias reservas, cuando de por sí tenían un acceso restringido a las reservas mundiales;¹³ es un enorme handicap si se considera que sólo invirtiendo en la exploración de nuevos yacimientos las compañías aseguran su viabilidad a largo plazo.¹⁴ En cambio, en este aspecto, las veinte compañías petroleras independientes más importantes¹⁵ han sido mucho más activas,¹⁶ y a pesar de su superioridad cuantitativa, nunca han calificado de manera importante en el mercado petrolero.¹⁷

Asimismo, las empresas petroleras estatales han dominado en cuanto a la producción de petróleo. De las principales compañías productoras en el ámbito mundial, catorce son estatales o bien nacionales que acaban de privatizarse.¹⁸

Sin embargo, en términos de eficiencia operativa, la comparación favorece a las compañías privadas, en particular a las Majors. Por una parte, operan con mucha mayor rentabilidad yacimientos de tamaño similar a los que operan las empresas de Estado. Muchas de las compañías petroleras occidentales más grandes siguen obteniendo una tasa de retorno del capital (TIR) mucho mayor a la de las compañías de Estado con tamaño y operaciones similares.¹⁹ Además disponen de flujos masivos de capitales que pueden invertir en producción, mientras que la mayoría de las compañías estatales enfrentan grandes dificultades para financiar su plan de negocios. Las causas de este diferencial son múltiples; una de ellas tiene que ver con la doble función que deben asumir las empresas de Estado: a su papel comercial se suma una misión social y nacional.²⁰

En este contexto general, este doble papel ha tenido implicaciones para la seguridad energética mundial. En efecto, por su relevancia en cuanto a posesión de reservas y a su potencial de producción, la buena salud de las compañías nacionales petroleras es crucial para el adecuado desempeño de la economía mundial. Sin embargo, salvo contadas excepciones, los países productores y sus compañías petroleras han enfrentado grandes desafíos. Frecuentemente la falta de seguridad y la inestabilidad (legal y política) que ha caracterizado a estas naciones ha tenido repercusiones negativas sobre los niveles de producción y de exportación de crudo.

En este aspecto, es necesario matizar el concepto de Empresa Petrolera de Estado, sin olvidar que es genérico y que, dentro de la industria, coexisten varios tipos de compañías de Estado dotadas de diferentes capacidades. Recientemente doce de ellas han sido en parte privatizadas (intercambian sus acciones de manera pública), con lo cual están accediendo a un mejor nivel de expertise administrativa, técnica y financiera.²¹ Sin embargo la mayoría de las compañías estatales no ha reorganizado su gobierno corporativo ni su administración; por lo tanto, prosigue la ambigüedad que suele caracterizar la relación entre las empresas petroleras estatales, y su gobierno ha obstaculizado con frecuencia la gestión adecuada de la industria.²²

En efecto, por ser empresas de Estado, es usual que su dueño —el gobierno en representación de la nación— no resista la tentación de utilizarlas como un medio para resolver problemas de corto plazo a expensas de una visión comercial de más largo alcance. Interviene en todos los segmentos de la cadena de valor. Pretende determinar el nivel de producción y exportación del crudo para obtener la mayor renta posible, sustentar programas de desarrollo y asegurar la estabilidad macroeconómica en aras de legitimar su administración; también lo hace autorizando subsidios —a veces descomunales— para productos tales como la gasolina o el gas licuado. Estas medidas afectan las utilidades de la empresa y sobre todo su reinversión, en beneficio de la vida útil de las reservas así como del desarrollo y la seguridad de los diferentes segmentos de la cadena de valor de la industria. Esto lleva a menudo el gobierno a ejercer un control estricto sobre la compañía, restándole la autonomía (financiera y gerencial) necesaria para operar como cualquier compañía en un mundo sumamente competitivo. Esta injerencia ha propiciado gran confusión entre los diferentes papeles que desempeñan las diversas entidades del sector: el propietario, el operador, el regulador y la entidad financiera.²³ El traslape de funciones muchas veces ha alimentado una notable falta de transparencia y de rendición de cuentas,²⁴ sin contar la burocratización y la politización que han provocado gran rigidez y cierta ineficiencia en el plano operativo. Además, las empresas nacionales suelen tener una capacidad de inversión limitada (por su régimen fiscal confiscatorio) que las obliga a endeudarse para seguir operando.²⁵ Estas deficiencias que emanan de una relación desbalanceada entre el objetivo comercial de la empresa y su misión sociopolítica afecta enormemente la ventaja que les otorga el control de los recursos.²⁶

Es entonces lógico que muchas de ellas busquen cooperar con compañías privadas dotadas de capital, know how y tecnología de punta para acceder a los yacimientos más difíciles y riesgosos. Sin embargo no es fácil lograrlo por múltiples razones. Las IOC son reticentes e imponen condiciones rudas antes de aceptar una asociación que, según ellas, puede ser riesgosa. Consideran que las empresas estatales no siempre ofrecen un nivel de seguridad y de estabilidad política y legal aceptable. Con excepción de Noruega y algunos otros casos, las principales empresas estatales productoras de petróleo se localizan en países emergentes o en desarrollo que están inmersos en problemas sociales importantes cuando no padecen de inestabilidad económica y/o política. Por el factor riesgo, las compañías internacionales buscan un alto retorno sobre su capital, mientras los países exportadores suelen diseñar leyes fiscales que desincentivan a las compañías internacionales.²⁷ El regreso de los regímenes políticos nacionalistas (Rusia, Venezuela, Bolivia y Ecuador) a inicios del siglo XXI, a raíz de los altos precios del petróleo, ilustra esta tendencia.²⁸

Las empresas petroleras estatales se han establecido en muchos lugares, aunque Medio Oriente concentra a las principales en términos de producción y reservas. En este plano, América Latina se posiciona de modo favorable, ya que reúne a varias empresas estatales relevantes en el ámbito internacional; entre ellas, Petróleos Mexicanos (Pemex) y Petróleos de Venezuela (PDVSA) son las más importantes.

En este caso las compañías petroleras nacionales se desarrollaron en países de economía mixta, donde el Estado ha ejercido un papel importante (en particular en la gran industria y en infraestructura), particularmente en la promoción de la industria petrolera y gasera.²⁹ A pesar de esta similitud, el proceso de nacionalización y creación de una empresa pública con una posición monopólica sobre el conjunto de actividades del sector varió mucho entre naciones. Fue pionero en Argentina (Yacimientos Petrolíferos Fiscales [YPF], 1922), Bolivia (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos [YPFB], 1937) y en México (Petróleos Mexicanos [Pemex], 1938). Luego, en los años cincuenta se fue generalizando progresivamente: en Brasil (Petroleo Do Brasil [Petrobras], 1953), así como en estados con bajo nivel de producción, tales como Chile (Empresa Nacional del Petróleo [ENAP], 1950) y Colombia (Ecopetrol, 1951). Finalmente este proceso se extendió al resto de la región, mediante la creación de empresas públicas en Perú (Petróleos del Perú [Petroperú], 1969), Ecuador (Corporación Estatal Petróleos del Ecuador [CEPE], 1972, que se convirtió en PetroEcuador en 1989) y, finalmente, Venezuela (Petróleos de Venezuela [PDVSA], 1975). Esta última ola acompañó la nacionalización de los recursos en hidrocarburos que caracterizó a la mayoría de los países exportadores de petróleo, en particular de la OPEP (Organización de los Países Exportadores de Petróleo).

La creación de empresas públicas, dotadas generalmente del monopolio público, respondía a una lógica a la vez industrial y política. Dada la fragilidad histórica del sector privado en esta región, sólo el Estado disponía de la fuerza económica para invertir en la creación y mantenimiento de una industria intensa en capital y de gran complejidad tecnológica. En compensación, el control de los recursos energéticos era una palanca para promover el desarrollo de la industria nacional. Dotadas de un papel fiscal y social importante, estas empresas debían contribuir de manera muy significativa al presupuesto público y asegurar el acceso a una energía de bajo costo. Last but not least, debían propiciar la integración del espacio nacional mediante la construcción de una infraestructura básica en las regiones de producción, así como de una red de comercialización y distribución de los productos terminados en todo el territorio. En general, cumplieron con éxito estos tres papeles: fiscal, social y de integración nacional.³⁰ Su situación de monopolio en el sector las llevó a convertirse en las empresas más importantes de la región, lo cual creó también problemas; las tensiones y las rigideces que acompañaron su administración y su operación alimentaron significativamente los problemas macroeconómicos. Además, la industria petrolera participó ampliamente en la espiral del endeudamiento: para asegurar enormes ganancias vía la exportación del crudo, muchos países se endeudaron para financiar la modernización de su infraestructura. De acuerdo con la Organización Latinoamericana de la Energía (OLADE), a inicios de los años ochenta el sector energético era responsable de 20% del total de la deuda exterior. La insolvencia financiera de la región condujo a la mayoría de estos países a adoptar programas de estabilización y de ajustes estructurales auspiciados por el Consenso de Washington. Por su participación en el endeudamiento público, el sector energético no pudo escapar a estas políticas de corte neoliberal. Y es que en el plano internacional la industria petrolera vivía entonces cambios importantes (fusiones-adquisiciones entre grandes compañías para mejorar la competitividad), que dieron lugar a una amplia transformación, institucional y organizacional, de las empresas de Estado latinoamericanas en los años 1980-1990, que siguió sin embargo ritmos y modalidades diferentes en cada nación. Argentina (a partir de 1993) y Bolivia (a partir de 1997) privatizaron sus empresas petroleras, mientras que los demás países se rehusaron a adoptar caminos tan extremos, tanto por el aspecto simbólico del petróleo como por la necesidad de un apreciable maná financiero.³¹ En cambio admitieron la necesidad de reorganizar la industria, sin que ello condujera a modificar de manera sustancial el régimen de propiedad. Eligieron crear nuevas reglas de competencia en un sector que hasta entonces había estado totalmente protegido. Estas reformas de índole liberal no fueron homogéneas sino diferenciadas según la historia y las características de cada país. Diez años después (a inicios del siglo XXI), la ola del nuevo nacionalismo petrolero cuestionaría este giro liberal; pero nuevamente las diferentes naciones de la región adoptaron actitudes distintas. Durante el mandato presidencial de Hugo Chávez Venezuela lideró este viraje, seguido de cerca por Bolivia, Ecuador y, de manera más tibia, Argentina.³²

En el resto de la región, ni la apertura liberal ni el nuevo nacionalismo de la industria petrolera adquirieron dimensiones tan radicales. México, Brasil, así como Colombia, Perú y Chile (carente este último de recursos importantes en hidrocarburos), han evolucionado de manera distinta. Los rediseños institucionales de la industria y la compañía estatal han diferido ampliamente de un país al otro en relación con el ámbito político, jurídico y administrativo y el modelo de desarrollo económico elegido.

Con base en esta constatación vamos a examinar de manera paralela, con un sesgo comparativo, el desarrollo institucional de la industria petrolera en México y en Venezuela, países que han sido las grandes potencias petroleras de América Latina, aunque últimamente Brasil se esté posicionando a la par en términos de reservas, desarrollo y producción de crudo, sin contar con su impresionante desarrollo tecnológico.³³ Considerando la gran variedad de respuestas organizacionales e institucionales de la industria de los hidrocarburos, el objetivo de este libro consiste en analizar los factores principales que dan cuenta de esta heterogeneidad. Las empresas nacionales de hidrocarburos han sido objeto de numerosas investigaciones en el campo de las ciencias sociales, particularmente en Estados Unidos e Inglaterra. Una parte de estos trabajos se enfocó a estudiar una sola compañía, especialmente en un periodo específico de su historia; otras en cambio buscaron analizar las características de las compañías estatales con el fin de diferenciarlas de las privadas y poder explicar las dificultades que suelen enfrentar las primeras para administrar con eficiencia los recursos.³⁴ Otros trabajos privilegiaron el estudio comparativo de las grandes petroleras estatales a escala regional (Medio Oriente, América Latina, Asia y África). Sin embargo, en nuestro conocimiento ningún trabajo académico ha intentado destacar los elementos que desempeñan un papel fundamental para explicar la diferencia en la trayectoria de las NOC según los países (y las regiones). En efecto, los estudios comparativos de las NOC suelen enfocarse en sus similitudes —y se limitan a enunciar sus diferencias.

Nos proponemos estudiar cómo la creación (diseño e implantación) de la industria petrolera nacional en dos países latinoamericanos —México y Venezuela— tendrá repercusiones sobre la evolución del sector y de la empresa nacional. Vamos a asistir a su concepción, a los primeros momentos de su gestación, así como a la dinámica de su transformación a lo largo de más de un siglo. Vinculando el proyecto de nación que cada país ha buscado construir (incluyendo el papel que se le asignó a la industria petrolera) con las características de las empresas estatales de petróleo (en oposición con las privadas), así como las restricciones de la coyuntura nacional e internacional, examinaremos las estrategias que los principales actores van a desarrollar en aras de expandir su margen de acción para transformar el entramado institucional petrolero.

El análisis que emprendemos se fundamenta en dos aspectos: por un lado vamos a centrar nuestro estudio en la relación —siempre problemática— que existe entre las empresas estatales de petróleo y su gobierno;³⁵ por otro, elegimos orientar nuestro estudio con base en un análisis de sociología organizacional, con un enfoque estratégico, siguiendo la visión de Michel Crozier y Erhard Friedberg.³⁶ Paralelamente, de manera un tanto implícita, este análisis estará entintado por la teoría del Path dependence, que si bien nació en economía, tendrá rápidamente múltiples adeptos tanto en sociología histórica como en los análisis de políticas públicas.

Respecto al primer punto, la problemática central que permea el funcionamiento de una industria petrolera nacional está relacionada con el papel múltiple que asume el Estado/gobierno en ello. En efecto, el Estado es antes que nada el dueño —en representación de la nación— de los recursos en tierra, y en representación del país, la Secretaría de Energía es dueña de Pemex (y de sus recursos en tierra). Sin embargo, cuando se asigna la propiedad de una empresa pública a una secretaría técnica, tiende a imponerse la voluntad política sobre las funciones y los objetivos empresariales.³⁷ Además, generalmente estas secretarías son administradas por funcionarios cuya experiencia profesional no los prepara para manejar y dirigir industrias ni para promover actitudes y comportamientos gerenciales, y menos para inculcar en sus subordinados un comportamiento orientado hacia los negocios. Por otro lado, las empresas estatales de petróleo tienden a usurpar funciones que no les corresponde y que son del ámbito de la secretaría del ramo; por ejemplo, la planificación central y la administración estratégica de los hidrocarburos. Muchos de los diferendos entre el dueño y el operador derivan de una inadecuada división del trabajo entre ellos, lo cual es producto de una inadecuada separación de responsabilidades. Esto se debe a la supremacía que guarda el operador sobre el dueño por la asimetría de información a favor del primero. En este marco se visualiza claramente la naturaleza de los conflictos latentes entre el dueño y el operador nacional; además, en la práctica suele existir una inadecuada regulación de la industria. En efecto, en muchos casos no hay un ente regulador independiente del dueño y del operador para fijar y aplicar reglas que permitan un manejo adecuado de la industria; esta carencia alienta al operador a autorregularse y a usurpar una vez más funciones que corresponden a otras instancias: decide qué hacer, cómo hacerlo, qué reportar y qué datos publicar acerca de las reservas, la extracción, pérdidas operativas, así como costos e ingresos. Paralelamente, el dueño carece de capacidad técnica para evaluar, controlar y sancionar las actividades en los diferentes segmentos de la cadena de valor, y frecuentemente la empresa estatal tiene una capacidad de acción ensombrecida por el exorbitante papel que suele desempeñar la entidad financiera y recaudatoria (Secretaría de Hacienda). En efecto, derechos e impuestos prohibitivos asfixian a la empresa en aras de satisfacer las necesidades de un gobierno. Aquél suele mostrarse poco eficaz (o sin voluntad real) para recaudar impuestos de manera equitativa entre todos los sectores de la población y prefiere imponer un régimen fiscal prohibitivo a la petrolera, en detrimento de su eficiencia futura. Además, sin autonomía de gestión, la empresa estatal no puede ejercer de manera oportuna su portafolio: depende del presupuesto que el Estado le otorga, calculado en función del total de las erogaciones que Hacienda debe realizar. El peso de esta secretaría es tal que ejerce pleno control sobre diversas operaciones tales como los préstamos, la emisión de bonos hacia el exterior, y el flujo de inversiones. Son decisiones que tienden a estar sujetas a consideraciones de política macroeconómica (de corto plazo) sobre el porvenir de la industria petrolera. Más grave, a pesar de que Hacienda tiene un papel prevalente en la toma de decisiones, el operador estatal es, en última instancia, el responsable de las decisiones tomadas, ¡por una entidad irresponsable (Hacienda)!³⁸

Varios caminos se ofrecían para abordar el tema de la relación compleja y cambiante —llena de tensiones— entre el gobierno y su empresa nacional a lo largo del tiempo. Hemos privilegiado el estudio del espacio institucional para analizar la dinámica de las transformaciones de cada industria nacional. Tres posiciones coexisten en la literatura sobre la cuestión del cambio: la primera valora la autonomía del actor en relación con los mecanismos socioeconómicos que pueden pesar sobre la decisión;³⁹ la segunda, inspirada por la tradición estructural-funcionalista, afirma que las estructuras socioeconómicas determinan en última instancia las decisiones políticas;⁴⁰ entre estas dos visiones opuestas, la teoría de las organizaciones valora la capacidad de los actores de desplegar estrategias político-organizacionales autónomas, y al mismo tiempo subraya los límites que plantea a la acción de los tomadores de decisión la complejidad de las relaciones de poder en el seno de la administración y de su entorno.⁴¹

Nos enfocaremos en examinar las diferentes estrategias que, en momentos cruciales, los principales actores del sistema petrolero nacional (dueño y operador principalmente)⁴² van a tejer para ganar espacio y margen de acción y, eventualmente, lograr un cambio de entramado institucional así como de reglas del juego a su favor.⁴³ En cada periodo estudiado, examinaremos las especificidades del contexto político, económico y social prevalente y las restricciones que ello imponía a los actores para reconstituir las estrategias de los diversos actores y lo que estaba en juego en aquel momento. Esto nos permitirá comprender mejor las características del diseño organizacional del sistema petrolero y de su cambio organizacional.⁴⁴

Partimos de la idea que el papel que el Estado ha ejercido en la creación y el desarrollo del sector minero y el tipo de instituciones que ha querido, podido o sabido construir para enmarcar este sector va a ser un factor de gran peso —aunque no totalmente determinante— para explicar la heterogeneidad en los cambios de modelos de gobierno de la industria que cada país adoptará a lo largo del tiempo. Por ello, las olas de liberalización y de renacionalización impactarán de manera distinta en el rediseño institucional de la industria durante estos momentos de fuertes cambios político-económico.

Con este afán, elegimos contrastar los dos principales países petroleros de la región: México y Venezuela, ambos pioneros de esta industria, en producción y exportación de crudo, así como en actividades del segmento río abajo (refinación y petroquímica).⁴⁵ Además, la diferencia en el arreglo institucional de ambos países es suficientemente notable para hacer de esta comparación un caso interesante. Es de precisar que, más que una comparación en términos estrictos, lo cual es bastante complejo por las diferencias profundas que separan estos países, pretendemos trazar un paralelismo entre ellos en aras de examinar la manera en que el acto de nacionalización y el peso que este momento fundador va a tener a lo largo de la vida de cada industria.

Para lo anterior, procederemos de manera cronológica, otorgando un lugar especial a la nacionalización y construcción de una industria nacional. Así, este estudio abarca desde inicios del siglo XX hasta 2014. Hemos descartado analizar el año 2015 porque resulta complicado procesar información muy reciente, más si se trata de un momento de gran incertidumbre por la caída brutal de los precios del crudo (más de 75%) a escala internacional.

La información en la que nos basamos es de varias fuentes: hasta los años setenta, la mayoría de los datos proviene de fuentes secundarias, pero hemos recurrido a fuentes primarias (entrevistas a profundidad) para las dos últimas décadas del siglo XX y primera del XXI. En efecto, hemos realizado más de cien entrevistas en México (desde 2006) y dos estancias en Caracas, Venezuela (2009 y 2011), durante las cuales hemos conversado con más de cuarenta expertos que laboran en el sector.⁴⁶

En un primer momento analizamos las condiciones que prevalecieron en los albores de la industria petrolera —enfocándonos en la relación entre el ejecutivo y los operadores internacionales—, cuando las compañías extranjeras eran los actores centrales. Examinaremos luego cómo han incidido estos factores en el tipo de nacionalización y en el diseño de la empresa estatal elegido por cada país. El tercer periodo examina el impacto que van a tener los dos choques petroleros (1973 y 1979) sobre el modelo institucional petrolero de cada país. Finalmente, las dos últimas partes analizan las respuestas organizacionales que cada industria ofrecerá de frente a los grandes cambios a escala internacional —el liberalismo económico (y la apertura petrolera) a finales del siglo XX, y el nuevo nacionalismo a inicios del XXI—. Esto, en aras de examinar la influencia que guarda, aún años después, el modelo institucional que cada país adoptó al momento de la nacionalización.

En cada etapa presentaremos las principales características que han adoptado la política petrolera y el modelo institucional que cada país eligió para, en un tercer momento, emprender un paralelismo entre ambas naciones y modelos de empresa.

BIBLIOGRAFÍA

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Crozier, M. y E. Friedberg, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective, París, Editions du Seuil, col. Essais/Points, 1977.

Furtado, A., Capacidades tecnológicas y transformación estructural de una compañía petrolera nacional ante la apertura económica en un país en vías de desarrollo, en I. Rousseau (coord.), América Latina y petróleo. Los desafíos políticos y económicos de cara al siglo xxi, México, El Colegio de México, 2010, pp. 161-205.

Hartley, P., K. B. Medlock y S. L. Eller, Empirical Evidence on the Operational Efficiency of National Oil Companies, Policy Report: The Changing Role of National Oil Companies in International Energy Markets, James A. Baker III, Institute for Public Policy, Rice University/Japan Petroleum Energy Center, 2007. Disponible en: <http://www.rice.edu/energy/publications/nocs.html>.

Lahn G., V. Marcel et al., Good Governance for the Petroleum Sector, Londres, The Chatham House, 2009.

Myers Jaffe, A. y R. Soligo, The International Oil Companies, James A. Baker III, Institute for Public Policy, Rice University/Japan Petroleum Energy Center, 2007. Disponible en: <https://bakerinstitute.org/media/files/Research/3e565918/NOC_IOCs_Jaffe-Soligo.pdf>.

Rousseau, I., Renovación institucional en el sector de los hidrocarburos, en J. L. Calva (coord.), Agenda para el desarrollo. Política energética, vol. 8, México, Miguel Ángel Porrúa /UNAM, 2007, pp. 30-50.

Estos conflictos fueron más violentos que los que atravesaron la industria del carbón. Véase Jean-Marie Chevalier, Les grandes batailles de l’énergie. Petit traité d’une économie violente, París, col. Folio Actuel, Gallimard, 2004, p. 89.

Los primeros años de desarrollo del petróleo como fuente de iluminación en Estados Unidos están asociados con la aventura industrial de John D. Rockefeller. Dedicado en un primer momento a la refinación del crudo, creó un trust (la Standard Oil) que absorbió rápidamente a todos sus contrincantes y controló 80% de la industria estadounidense de la refinación. La ley anti trust votada en 1890 obligará a la compañía a escindirse en 33 sociedades jurídicamente independientes. Entre ellas encontramos a tres de las Siete Hermanas que van a dominar el mercado mundial del petróleo durante más de medio siglo: la Standard Oil of New Jersey (luego Exxon), la Standard Oil of New York (Mobil) y la Standard Oil of California (Chevron).

Así, durante más de cincuenta años Estados Unidos va a mantener su posición dominante en el ámbito mundial como productor y exportador de crudo y de productos refinados.

Jean-Marie Chevalier, op. cit., p. 98.

En Irán, William Knox D’Arcy creó en 1908 la Anglo Persian Oil (ancestro de BP), la cual se encontrará más tarde en competencia (en Mesopotamia, actual Irak) con una nueva compañía anglo-holandesa, la Royal Dutch Shell.

International Oil Companies.

De las Siete Hermanas que dominaron la escena petrolera mundial después de la Segunda Guerra Mundial, sólo cuatro quedan en pie: Exxon, Chevron, BP y Shell, conocidas como las CPI (Compañías Petroleras Internacionales). Se suele incluir también a Conoco Phillips, que es producto de la fusión de dos grandes compañías independientes, Conoco y Phillips Petroleum.

Jean Marie Chevalier, op. cit., p. 101.

En el caso francés, consciente de la vulnerabilidad del país y de su extrema dependencia del petróleo, Raymond Poincarré creó en 1924 la Compañía Francesa de los Petróleos (CFP). En efecto, durante la Primera Guerra Mundial, el 15 de diciembre de 1915, Georges Clémenceau reclamó con urgencia 100 000 toneladas de productos petroleros a Estados Unidos para alimentar la máquina de guerra francesa frente a los alemanes. Si bien los estadounidenses cumplieron su promesa, esta experiencia avivó la conciencia de los responsables franceses acerca de la nueva importancia geoestratégica y económica del petróleo.

National Oil Companies.

Amy Myers Jaffe y Ronald Soligo, The International Oil Companies, The James Baker Institute for Public Policy, Rice University, 2007.

El acceso a las reservas es un tema crucial puesto que la extracción y producción son las partes más lucrativas del negocio. Es un tema mayor si se considera que las IOC controlan apenas 10% de las reservas mundiales.

Las Majors desarrollan menos de 25% de las reservas probadas en el mundo y sólo controlan 10% de las mismas. Además, en donde pueden operar, enfrentan las exigencias de los gobiernos locales en regalías, como impuestos sobre ganancias. Recientemente, muchas de ellas resintieron los efectos de la renacionalización de la industria, que buscó disminuir su participación en enormes yacimientos petroleros. Fue el caso de Exxon Mobil en Venezuela y de Conoco Phillips en Ecuador.

Según Amy Jaffe, las grandes compañías van a enfrentar en el futuro cercano crecientes dificultades para reemplazar sus reservas, a menos que demuestren mayor eficiencia que las pequeñas en gastos de exploración por barril.

En 2006, las diez compañías más grandes después de las siete Majors eran: Occidental Petroleum, Anadarko Petroleum, Apache, Amerada Hess, Devon Energy, Marathon Oil, Pioneer Natural Resources, Plains Exploration & Production, Noble Energy, y Dominion. Cf. Amy M. Jaffe, op. cit., p. 21.

Hacia 2006, sus niveles de gastos en exploración igualaban los de las cinco Majors. De seguir así, en los próximos años estas veinte compañías independientes podrían tener una participación mucho mayor en la producción No OPEP. Amy M. Jaffe, op. cit., p. 16.

En 2006, en Estados Unidos, del total de las compañías petroleras privadas, las cinco Majors sumaron 72.9% de las ganancias y 73.8% de las reservas probadas de crudo; produjeron 9.7 millones b/d vs 2.1 millones de b/d. En términos de cash flow, las Majors registraron $155 billones, contra $50 billones de las otras.

Süleyman, Işıkcan Aysev, Strategic Challenges Facing International Oil Companies, tesis de Maestría. Bergen Noruega, Norges Handelshøyskole Norwegian School of Economics and Business Administration, 2008, p. 35.

Peter Hartley, Kenneth B. Medlock y Stacy L. Eller, Empirical Evidence on the Operational Efficiency of National Oil Companies, Policy Report: The Changing Role of National Oil Companies in International Energy Markets, James A. Baker III, Institute for Public Policy, Rice University/Japan Petroleum Energy Center, 2007.

Emplearemos aquí el término de misión en el sentido de papel social (y eventualmente político). La misión se diferencia de la función o del papel en el sentido en que remite a la idea de un papel que viene naturalmente asociado con la creación de una agencia (en este caso la empresa estatal de petróleo).

Empresas como PetroChina, CNOOC, Petrobras, Statoil y Petronas, entre otras, buscaron nuevos recursos en el exterior.

En cuanto a la maximización de la producción petrolera y/o la reposición adecuada de las reservas, por considerar solamente dos de las actividades del core business.

Con frecuencia el operador nacional ha aprovechado la asimetría de información a su favor para concentrar muchas funciones que no le corresponden, tales como planear el desarrollo de la industria, regular el sector, etcétera.

Con consecuencias negativas para la credibilidad y la fiabilidad de la compañía. Los problemas de transparencia tienden a limitar el flujo de inversiones extranjeras en capital y tecnología.

Esto ha limitado la adquisición de mejor tecnología de extracción y exploración intensiva para reemplazar la tasa de reservas y prolongar la vida de sus actuales yacimientos.

Está muy limitada su capacidad para adquirir tecnología de punta (perforar en aguas profundas) así como tecnologías no convencionales (petróleo en arenas o gas/petróleo de esquisto, por ejemplo); sin contar con la incertidumbre que acompaña la inversión en investigación, desarrollo y nuevas innovaciones tecnológicas en aras de mejorar la eficiencia de la industria. Pesan dudas sobre el cómo, cuándo y hasta qué punto estas mejoras tecnológicas tendrán repercusión sobre el nivel de recuperación.

El retorno sobre inversión que obtendrían no compensa los altos riesgos que tendrían por trabajar en áreas difíciles (aguas profundas y muy profundas) o por compartir el trabajo con empresas estatales que no siempre ofrecen capacidades operativas y tecnológicas de alto rendimiento.

Rusia y Venezuela, por ejemplo, tomaron decisiones a escala institucional que volvieron el negocio muy complicado (incluso inaceptable) para muchas compañías internacionales.

En algunos casos las empresas estatales se desarrollaron en mercados relativamente abiertos (Saudi Aramco en Arabia Saudita); en otros, por el contrario, son producto de sistemas económicos planificados (Sonatrach en Argelia).

En cambio, pese a la similitud de las políticas energéticas y de los numerosos intentos de integración regional a principios de los años 1950, los hidrocarburos nunca sirvieron de base para elaborar una política industrial regional común.

Remplazar un sistema de transferencia directa de recursos financieros de la empresa pública hacia el Estado mediante un sistema de royalties que entregan las compañías privadas, no se consideró como una solución suficientemente remuneradora por el débil poder de negociación frente a estas compañías.

La visibilidad de este viraje fue muy notable en los países que habían privatizado totalmente su industria, como Argentina y Bolivia. Aunque Venezuela no llegó a tales extremos, la apertura petrolera también había involucrado cambios contundentes.

Creada en 1953, Petrobras tendrá en sus inicios un papel central en el proceso de industrialización del país. Sin embargo, en aras de enfrentar el enorme dinamismo de la demanda nacional, la empresa tuvo que crear rápidamente una capacidad de producción que no existía o no era tan fácilmente accesible. A partir del segundo choque petrolero, decidió reorientar su trayectoria y saltar hacia el offshore. Representó un reto inmenso que la empresa enfrentó con gran éxito gracias a esfuerzos impresionantes de adaptación y asimilación de tecnología (sistemas de producción flotantes). Luego, en 1995, el gobierno de Fernando Henrique Cardoso puso fin al monopolio de Petrobras, aunque mantuvo su estatuto de empresa pública. A la par abrió todo el sector a la competencia y creó un nuevo ajedrez institucional (Ley del Petróleo de 1997). Los múltiples y asombrosos resultados que acumuló el nuevo sistema petrolero brasileño (control por parte de Petrobras del segmento río arriba: E&P, sin impedir la participación de las IOC, descubrimientos impresionantes a partir de 2007 de campos supergigantes bajo la camada de sal, autosuficiencia en producción de crudo a partir de 2006) hicieron de Petrobras un modelo que muchos gobiernos empezaron a examinar y, a veces, a copiar. Los actuales problemas de corrupción que ensucian la reputación de esta petrolera no han logrado afectar los fantásticos resultados que Petrobras ha logrado acumular; lo atestigua la producción promedia de crudo en 2016: 2 145 millones de barriles diario. Recomendamos al lector el excelente artículo sobre Petrobras de André Furtado: Capacidades tecnológicas y transformación estructural de una compañía petrolera nacional ante la apertura económica en un país en vías de desarrollo, en I. Rousseau (coord.), América Latina y petróleo: Los desafíos políticos y económicos de cara al siglo xxi, México, El Colegio de México, 2010, pp. 161-205.

Estudios como los de Chatham House, The Good Governance of the National Oil Companies (Valérie Marcel et al.), por ejemplo, forman parte de esta categoría de estudios.

Valérie Marcel, op. cit., p. 6. El estudio que el equipo de Chatham House emprendió entre 2005 y 2007 emana de tres workshops en los cuales los diferentes países productores reunidos buscaron delinear los retos que enfrentan la industria y la empresa petrolera en aras de diseñar los principios básicos de buen gobierno que deberían ayudar, de aplicarse, a solventar los problemas más agudos. El documento establece de manera muy clara que la gran mayoría de los productores estima que la relación entre la compañía estatal y el gobierno/Estado es un elemento crucial para asegurar una gestión exitosa de los recursos petroleros.

Michel Crozier y Erhard Friedberg, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective, París, Editions du Seuil, col. Essais/Points, 1977, p. 432.

Isabelle Rousseau, Renovación institucional en el sector de hidrocarburos, en José Luis Calva (coord.), Política energética. Agenda para el desarrollo, vol. 8, Porrúa/UNAM, 2007, p. 34.

Isabelle Rousseau, op. cit., p. 37.

Se trata de las teorías inspiradas por el Individualismo metodológico.

En esta posición, podemos ubicar tanto a los parsonianos como a la tradición marxista.

Es la visión desarrollada por Crozier y Friedberg, mencionados anteriormente.

Es decir, las secretarías de energía en representación del dueño del recurso, y Pemex y PDVSA como operadores nacionales.

Cuando hablamos de actores nos referimos tanto a actores individuales (cuando han ejercido un papel personal de primer orden) como a actores colectivos (en otros casos). En cuanto a los cambios de entramado y reglas, no siempre los juegos y estrategias serán ganadores. En algunos casos los resultados serán contrarios a los esperados, por lo que se suele hablar de efectos perversos.

Examinaremos la lectura que cada actor colectivo hacía de sus ventajas y limitaciones en relación con las zonas de incertidumbre en un periodo determinado (es decir las situaciones cruciales que era urgente resolver).

Sin olvidar que, desde hace poco tiempo, Brasil los está alcanzando.

Las entrevistas, tanto de México como de Venezuela, se efectuaron, tal y como lo establece el método estratégico de Crozier y Friedberg, con el sello de la confidencialidad; mencionamos el nombre sólo cuando el entrevistado lo autorizó explícitamente. Además, tal y como lo estipula este método, es únicamente al cruzar la información que cada actor aporta, con la información que dan las demás entrevistas sobre un punto específico (acerca de su visión del juego y las estrategias y decisiones que él tomó en un momento dado, por considerar que eran las únicas viables), como el investigador comprende la naturaleza del sistema organizacional en un momento dado. No se trata de recuperar una opinión sino la vivencia de los actores; en esto reside la gran diferencia entre las entrevistas de tipo crozerianas con las entrevistas de opinión, que tienden a ser de estilo periodístico.

PRIMERA PARTE

EL NACIMIENTO Y EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO Y EN VENEZUELA

INTRODUCCIÓN

Desde el origen de la industria petrolera, los grandes yacimientos estuvieron controlados por un reducido número de grandes consorcios que eran sobre todo de origen americano y luego inglés. Dotadas de un know how que estas compañías habían construido poco a poco, aprovecharon la inexperiencia de países poco desarrollados industrial-mente, pero dotados de abundantes recursos de hidrocarburos. Estas compañías explotaron en su beneficio, durante decenas de años, los recursos petroleros de numerosos países. Como lo menciona Jean-Marie Chevalier: Las regalías entregadas a los países productores hasta la Segunda Guerra Mundial se asemejaban más a una mordida que a una verdadera participación de los beneficios.¹ Además, las compañías petroleras siempre fueron muy cuidadosas en cuanto a no revelar sus costos de producción y las cláusulas exactas de cada concesión. Va a pasar mucho tiempo antes de que los países dueños de yacimientos petroleros se den cuenta de la desigualdad en la repartición del dinero del petróleo y, sobre esta base, aprendan a defenderse y levanten el estandarte de la rebelión. Cada uno lo hará según el ritmo y modalidades propias, y México será el primer país en levantarse; años más tarde Venezuela retomará la bandera de la lucha.

En esta primera parte vamos a analizar las principales modalidades con las que ambos países, México y Venezuela, van a forjarse una industria petrolera, primero bajo el dominio de las compañías petroleras británicas y estadounidenses y luego bajo su propio control. Con el interés de examinar las diversas estrategias que cada país ha implantado para recuperar este control mediante la nacionalización de la industria de los hidrocarburos, nuestro análisis tendrá una dimensión histórica (y cronológica) en relación con cada país. Empezaremos con México, por ser el primero de los dos en descubrir e iniciar una industria petrolera y también en nacionalizarla; luego estudiaremos a Venezuela, con los mismos parámetros. Finalmente, el tercer capítulo estará dedicado a establecer un análisis comparativo de las dos estrategias. Una de las hipótesis en las que se basa este libro es que el proceso de nacionalización va a tener una enorme influencia en las modalidades institucionales y organizacionales con las que cada país va a construir luego su propia industria (y su empresa) petrolera.

Jean-Marie Chevalier, Les grandes batailles de l’énergie. Petit traité d’une économie violente, París, Gallimard, col. Folio Actuel, 2004, p. 109.

1 HACIA LA NACIONALIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO

LA REVOLUCIÓN MEXICANA Y LA NACIONALIZACIÓN DEL PETRÓLEO

En México se comenzó a explorar y a producir de manera más industrial las chapopoteras hacia finales de los años 1860, pero no será sino hasta el año 1901 cuando la producción empezará a darse a gran escala en la región de Ébano-Pánuco. El cambio de marco legal que había ocurrido años antes fue el disparador que propició el aumento de la producción petrolera.

Los cambios a la Ley minera

La reglamentación de las actividades petroleras se fundamentaba en las disposiciones que regían la minería, actividad que había ocupado un lugar muy importante en la Nueva España y luego en el México independiente.¹ En 1563, Felipe II había expedido las Ordenanzas Mineras, que años más tarde fueron modificadas en algunos aspectos y recibieron el nombre de Nuevo Cuaderno. Las ordenanzas —que se aplicaron en España y en sus colonias— ratificaban el principio que había sido consagrado dos siglos antes por Alfonso el Sabio, según el cual la Corona tenía la propiedad exclusiva del subsuelo,² y las reformas liberales de Carlos III recogieron esta antiquísima tradición; así, en el artículo primero confirma que las minas son propiedad de la Corona, al tenor de la Nueva Recopilación, y en el artículo segundo establece que para desarrollar aquel dominio eminente son susceptibles de ser concedidas en propiedad y posesión a particulares para su explotación, pero sin ser separadas del Real Dominio, al cual regresaban en su totalidad si no se cumplían las condiciones de la concesión.³ La concesión tenía un carácter precario, pues estaba sujeta a caducidad por diversas razones que se explicitaban entonces.⁴ De los derechos de la Corona española sobre el suelo y el subsuelo de la Nueva España, la heredera universal fue la nación mexicana.⁵

Hasta 1884, primero durante la Corona española y luego con los nuevos gobiernos nacidos de la Independencia (1821), el régimen de propiedad del suelo y del subsuelo siguió siendo favorable a la nación. Sin embargo, el gobierno de Porfirio Díaz, activo promotor de la modernización industrial, se dedicó a construir un marco institucional propicio para la inversión de capital y para la extracción de carbón y de petróleo.⁶ Para ello adoptó la concepción anglosajona de los derechos de propiedad: los recursos del subsuelo se convirtieron en la propiedad exclusiva del dueño del suelo. Esto dio lugar a importantes cambios en materia legislativa. En 1884, el código de minería representó una transformación radical al revocar el antiguo derecho colonial sobre los recursos del subsuelo. Luego, enfocada al petróleo, el 24 de diciembre de 1901 la primera Ley del Petróleo ratificó el derecho del superficiario para extraer el crudo que se encontrara en sus propiedades, y autorizaba al titular del Ejecutivo a otorgar a particulares las concesiones de explotación de petróleo que se encontraran en terrenos de propiedad federal.⁷

Este marco jurídico favorable a las compañías privadas atrajo a empresarios extranjeros que, a partir de 1900, decidieron arriesgar sus capitales. Esto alentó un muy rápido desarrollo de la industria petrolera. En pocos años, empresarios tales como Sir Weetman Dickinson Pearson (que descubrió los campos de Campoacán y San Cristóbal) y Edward Laurence Doheny (quien descubrió el campo El Ébano) dominaron las actividades petroleras en México. Entre 1900 y 1910, los pozos arrojaron la primera producción comercial de petróleo: un poco más de 12 millones de barriles según las cifras oficiales, que siguió incrementándose notablemente a lo largo de los años siguientes. Según Lorenzo Meyer, las fotografías de pozos fuera de control, que lanzaban al aire 100 000 barriles diarios de petróleo, circularon por todo el mundo difundiendo la noticia de una enorme riqueza en el subsuelo mexicano. Los productores aumentaban la extracción a velocidad acelerada, con Pearson a la cabeza.⁸ Merril Rippy observa que las inversiones yanquis en la actividad petrolera se habían multiplicado por más de cinco veces sólo entre 1911 y 1914.⁹ En muy poco tiempo México se convirtió en uno de los principales países productores y exportadores de petróleo: en 1901 brotaba el primer pozo de valor comercial; en 1908 era fácil percibir signos de un eminente auge, y ya en 1910 el éxito estaba asegurado.

En efecto, la industria petrolera mexicana atravesó por un periodo de auge considerable: durante 10 años, a partir de 1911, la producción nacional de crudo creció de manera extraordinaria; en 1921, las compañías petroleras produjeron un total de 193 millones de barriles.¹⁰ Habrá que esperar muchos años (hasta la segunda mitad de los años setenta) para que tal cantidad vuelva a ser alcanzada en México. Evidentemente, la dependencia hacia el extranjero era enorme: capitales, personal y tecnología, todo era importado.

Las compañías extranjeras

Desde el comienzo, la actividad petrolera estuvo dominada por intereses estadounidenses e ingleses. En efecto, para desarrollar la infraestructura de un negocio privado exitoso en México se requería tener capital, administración y tecnología adecuados, y solamente extranjeros con experiencia previa en el negocio petrolero los podían tener. Según J. Brown, esto bloqueó quizá para siempre una competencia petrolera efectiva por parte de empresas mexicanas, pues los empresarios extranjeros venían de un mundo de negocios y no de un mundo señorial.¹¹

En un inicio sólo empresarios privados se interesaron por el negocio petrolero; más tarde, compañías internacionales se encargarán de su producción. En 1916, cuatrocientas compañías extranjeras poseían derechos sobre el petróleo mexicano, entre las cuales se encontraban 75% de origen estadounidense. El 97% de las inversiones totales en la industria petrolera eran de origen extranjero.¹² En otros términos, el desarrollo petrolero era totalmente dependiente de los capitales, de la tecnología y del know how que solamente se encontraba fuera del país.

Al principio fueron empresarios privados quienes asumieron el negocio. A finales del siglo XIX, Henry Clay Pierce fue el primero en edificar