Agua y ciudades

Por Domínguez Judith y López Carlos

El agua y las ciudades son una preocupación obligada en nuestros tiempos. A medida que las ciudades crecen, demandan más recursos, energía y agua. México es un país predominantemente urbano con dinámicas económicas diversas, pero, en todas ellas, la gestión del agua representa un gran desafío ambiental, económico y social. Esta obra colectiva es un

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 11 dic 2023
• ISBN: 9786075645612

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PRESENTACIÓN

Este libro concentra la intención de mostrar desafíos y experiencias en la gestión urbana del agua en algunas ciudades mexicanas, con particular atención a las fallas institucionales estructurales y a las propuestas que pueden seguirse para superarlas. Los capítulos que integran este volumen están escritos en su mayor parte por profesores y egresados del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales (CEDUA) que se han especializado en la temática hídrica desde la perspectiva de las ciencias sociales, formando —nos atreveríamos a decir— una escuela interdisciplinaria de investigación que, gracias a su desempeño en instituciones de diversas regiones del país, ahora retroalimenta las simientes recibidas en las aulas y los pasillos de El Colegio de México. Las temáticas abordadas en este libro son pertinentes y oportunas, producto de investigaciones que desarrollan los autores a partir de diversos enfoques. Por ello, sus capítulos ofrecen un enfoque multidisciplinar, con aproximaciones jurídicas, sociales, ambientales, económicas o antropológicas. Desde nuestra perspectiva, las contribuciones integradas en esta obra son una muestra más de la solidez de la enseñanza y la investigación académica con impacto social y de política pública.

El primer capítulo, Los desafíos de gobernanza y seguridad hídrica en las ciudades mexicanas, contextualiza la problemática del agua y proporciona ideas orientadoras para reformular la política urbana del agua de cara a los impactos de la variabilidad climática. La prestación de servicios públicos equitativos y de calidad es el gran pendiente para dar cumplimiento al derecho humano al agua (DHA); además, en el ámbito urbano es donde presenta complicaciones, mayores costos y desigualdades, puesto que la población urbana en México supera ya 80% y ejerce cada vez más presión sobre los recursos naturales, al elevar la demanda de agua para el consumo doméstico y el desarrollo productivo que tienen lugar en las ciudades.

El segundo capítulo, titulado Seguridad hídrica urbana: propuesta para el análisis de su problemática, sitúa la gestión del agua en las ciudades dentro del contexto de cambio climático, que agrega mayor incertidumbre a la gestión urbano-ambiental y que repercute fatalmente en la disponibilidad de agua en cantidad y calidad. La seguridad hídrica se define en este capítulo, a grandes rasgos, como la capacidad de una población para salvaguardar el acceso sostenible, para garantizar la protección contra la contaminación y para preservar los ecosistemas; pero es un concepto que ha evolucionado y se ha movilizado para aplicarse al ámbito urbano. La principal aportación teórica de este nuevo paradigma es brindar un marco de análisis que identifica los temas clave que lograrían la seguridad de agua en las ciudades a partir de la gestión de los riesgos asociados al agua; asimismo, la creación de indicadores, aun cuando no han sido ampliamente desarrollados, permiten no sólo la identificación, sino medir los avances. En este capítulo se realiza una propuesta conceptual y práctica para gestionar el agua urbana desde la visión del riesgo, que pasa por las dimensiones jurídicas, financieras y de reforma institucional.

El capítulo 3, Dinámica demográfica y disponibilidad de agua en las principales ciudades de México, analiza los factores del crecimiento urbano, la dinámica demográfica y el Sistema Urbano Nacional (SUN) en relación con la disponibilidad de agua. En particular, el capítulo relaciona la distribución territorial de la población con la disponibilidad del agua y su uso público-urbano como un factor fundamental a tomar en cuenta en el reto asociado a la garantía del derecho humano al acceso al agua. El autor hace un recorrido bibliográfico de corte ambiental sobre los factores de crecimiento urbano para identificar la importancia de la disponibilidad de agua y, tras estudiar su relación para las principales ciudades de México, observa que la relación entre crecimiento y disponibilidad es más bien débil, pues las principales ciudades mexicanas habían crecido independientemente de la disponibilidad de agua en ellas, al menos hasta el año 2015, que es el de estudio. Sin embargo, el capítulo señala evidencias de que en los siguientes años la disponibilidad de agua puede ser un límite al crecimiento urbano y para las futuras dinámicas poblacionales en México. Además, el autor observa que las ciudades presentaban diversas disponibilidades de agua para abastecimiento público urbano y señala que dichas variaciones se deben, principalmente, a la actuación de los gobiernos locales, subrayando la relación entre gobernanza y agua como una de primera importancia en el ámbito de los gobiernos locales.

En el capítulo 4, Historia administrativa de los usos urbanos del agua en México, 1981-1989, se abordan los aspectos históricos de los usos urbanos del agua en el periodo en que se dio la reforma constitucional al artículo 115, que transfiere las competencias de los servicios públicos de agua a los municipios, así como el cambio de paradigma hidráulico en la gestión del agua hacia uno hídrico que incluya los objetivos de conservación.

La segunda parte de este libro expone estudios de caso para ejemplificar los problemas de gestión en diversas ciudades, incluidos los abusos y las violaciones del DHA, y se proponen planteamientos de gestión a partir de la noción de gobernanza. Incluye análisis sociológicos sobre el acceso al agua, el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sustentable 6 (ODS-6) y las percepciones de los usuarios domésticos respecto a los servicios públicos de agua que reciben.

En el capítulo 5, Gobernanza del agua en espacios periurbanos: una revisión histórica de los modelos de gestión en la ciudad de Puebla y su zona conurbada, se revisa críticamente el concepto de gobernanza desde una perspectiva histórica a propósito del caso de la ciudad de Puebla, en donde se privilegió la lógica mercantil en la gestión del agua urbana, y se exponen los conflictos asociados a la privatización. En este caso sucede que el mayor número de afectaciones negativas ocurre en los ámbitos periurbanos, donde se concentran demandas y amparos que la justicia ha tutelado bajo la perspectiva del DHA. La exposición de este caso tiene lugar en el momento en que existe un debate teórico, pero con implicaciones prácticas de la remunicipalización de la gestión del agua.

El capítulo 6, El cumplimiento del derecho humano al agua en Ensenada, Baja California, desarrolla una metodología para revisar el cumplimiento de este derecho bajo los estándares internacionales de calidad, accesibilidad física y económica, acceso a la información, no discriminación e igualdad, así como sustentabilidad. Los resultados son desalentadores, pues no se cumplen varios rubros de la Observación General 15 sobre el derecho al agua de las Naciones Unidas; además, esto puede extrapolarse a muchas ciudades mexicanas. Asimismo, se cuestionan los datos oficiales porque no son un reflejo fiel de la realidad sobre el acceso al agua; no muestran las inequidades, son promedios, y su uso facilita la complacencia en el reporte de avances en el país.

Otro estudio de caso se presenta desde la perspectiva etnográfica con el capítulo 7: Etnografía de un rescate: el río Paisanos en la ciudad de San Luis Potosí. En este estudio, el autor muestra las experiencias de involucramiento social a partir de algunas acciones de rescate del río Paisanos. Ofrece un interesante recorrido por la literatura haciendo un recuento de las experiencias internacionales sobre la recuperación de ríos urbanos y poniendo en relieve el aspecto cultural asociado a los servicios ecosistémicos más relevantes. Este aspecto cultural se manifiesta mediante una revalorización de las ciudades por parte de sus habitantes hacia unas más conectadas a los procesos naturales, en este caso, al del ciclo del agua y sus implicaciones en otros procesos, que se traduce en la acción social, la cual se plantea como indispensable para una adecuada gobernanza del agua.

La tercera parte está dedicada a los estudios de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), el capítulo 8, Explorando el agua urbana: una modelación insumo-producto para el Valle de México, parte de la premisa de que los procesos de urbanización acelerada observables a nivel global representan un reto importante para que la gestión del agua urbana logre satisfacer las necesidades de la población al tiempo de ser ambientalmente sustentable. El autor ensaya una representación del agua urbana en un modelo económico multisectorial que distingue su apropiación centralizada por medio de la infraestructura de captación y distribución de agua de primer uso, así como los procesos asociados a la generación, captación, tratamiento y disposición de aguas residuales municipales. Por medio de un estudio de caso ilustrativo para la Cuenca del Valle de México, se observa la contribución potencial del reúso de aguas residuales tratadas, incluidas estimaciones del costo económico de operación en el diseño de una estrategia que busque la sustentabilidad hídrica de la economía urbana de dicha región.

El capítulo 9, Análisis espacial y estimación de la demanda urbana de agua en la Ciudad de México, presenta una propuesta metodológica para identificar las demandas de agua. Los autores ofrecen un análisis creativo e interesante para la estimación de la demanda urbana de agua en la Ciudad de México que la asocia a variables espaciales sobre las características estructurales del medio urbano construido, y no solamente a partir de variables demográficas y socioeconómicas. El ejercicio de estimación tiene resolución a nivel colonia y relaciona la demanda de agua para los usos doméstico, no doméstico y mixto, con la presencia de siete tipos de domicilios, con su densidad y la superficie de los predios respectivos. Los autores ubican su estudio en la literatura que enfatiza la forma urbana, ya que tiene un efecto más fuerte sobre la demanda de agua que las modificaciones en los determinantes socioeconómicos; por ello es una importante contribución para la integración de la planeación y la forma urbanas en el estudio del comportamiento de la demanda de agua.

El capítulo 10, Percepciones sobre el tandeo y el acceso equitativo al servicio de agua en la Ciudad de México, expone que los tandeos son geográficamente diferenciados con mayor impacto al provocar un acceso inequitativo a los servicios de agua, desde la perspectiva del DHA y del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6, de acuerdo con los estándares internacionales. Los hallazgos a partir de la realización de encuestas revelan que las opiniones de los usuarios, en este caso, pobres y sin acceso al agua, no han sido incorporados en los programas del agua en la ciudad, que lejos están de proponer soluciones sociales. No sólo es la disponibilidad de agua, sino la calidad la que preocupa. Si se incorporaran las visiones de estos actores se adoptarían decisiones más pertinentes y se fomentaría la corresponsabilidad.

En síntesis, el presente volumen se beneficia de estas contribuciones para referirse a diversas problemáticas asociadas a la gestión del agua urbana por las que atraviesan las ciudades en México, caracterizadas por amplios retos en el suministro en contextos complejos debido a los impactos del cambio climático en la disponibilidad futura y por los amplios retos en el manejo de aguas residuales; en ellos, además de la mirada crítica, surgen propuestas. La atención a estos problemas de gestión pasa por cuestiones de gobernanza, desigualdad, economía, tecnologías y, en general, ciencia e innovación, así como por aspectos educativos y culturales, retos que no son exclusivos de las ciudades mexicanas, sino que existen también en la realidad latinoamericana. Se requiere una valoración de las medidas organizativas, administrativas y de control que deben reforzarse para disminuir el impacto del cambio ambiental y de los recortes presupuestarios en el subsector de agua potable y saneamiento, pues de ellos depende, en gran parte, la viabilidad de las ciudades.

PARTE I

ASPECTOS GENERALES

1. LOS DESAFÍOS DE GOBERNANZA Y SEGURIDAD HÍDRICA EN LAS CIUDADES MEXICANAS

Judith Domínguez*

Carlos López*

INTRODUCCIÓN

De cara a los impactos de la variabilidad climática, en este capítulo se contextualiza la problemática del agua en las ciudades mexicanas y se proporcionan ideas orientadoras para reformular la política urbana del agua. Observamos que la prestación de servicios públicos equitativos y de calidad es el gran pendiente para dar cumplimiento al derecho humano al agua (DHA), sobre todo en el ámbito urbano, que presenta complicaciones, mayores costos y desigualdades. La población urbana en México es mayor a 80% y ejerce más presión sobre los recursos naturales, ya que eleva la demanda de agua para el consumo doméstico y el desarrollo productivo que tienen lugar en las ciudades. De no gestionarse adecuadamente la disponibilidad y calidad del agua no se podrá alcanzar la seguridad hídrica y la sustentabilidad.

De acuerdo con las proyecciones de la población global disponibles actualmente, es posible que el siglo XXI se caracterice por dos fenómenos principales: una desaceleración del crecimiento observado durante el siglo previo, incluida una posible estabilización alrededor de los diez mil millones de habitantes, y una aceleración del proceso de urbanización, que ha llevado a hablar del siglo urbano (Heynen, 2014). En efecto, a partir de la primera década del presente siglo, más de 50% de la población global reside en algún tipo de localidad urbana, y se estima que para el año 2050 dicha fracción aumente a 66% del total (ONU, 2020). El proceso de urbanización subyacente tras ese pronóstico implica importantes desafíos para la gestión urbana, como el acceso ambientalmente sustentable al agua y lograr la seguridad hídrica para las generaciones presentes y futuras. Estos retos son más agudos en países que presentan importantes desafíos en su desarrollo, pues en ellos se combina el crecimiento poblacional aún esperable en las próximas décadas con la urbanización acelerada en contextos no sustentables de gestión del agua y de otros recursos.

Mientras en los países desarrollados se exploran instrumentos relativamente más sofisticados en la gestión de servicios públicos para hacer frente a la problemática hídrica, incluidos aquellos basados en las tecnologías denominadas Smart Water o en la economía circular, el debate para los países en desarrollo gravita prioritariamente en torno a tres problemáticas. Primero, la desigualdad en el acceso a los servicios públicos elementales, reiteradamente señalados el agua y saneamiento seguro, en que los problemas asociados a la irregularidad en el uso del suelo en las periferias urbanas tienen un papel importante. Segundo, la institucionalización incompleta de una economía del agua que asegure, por un lado, financiamientos adecuados y sostenibles para la creación y el mantenimiento de las infraestructuras de provisión y de manejo, tratamiento y disposición de aguas residuales, y, por otro, patrones de uso por parte de los agentes económicos acordes con las condiciones de disponibilidad y escasez. Tercero, la persistente insustentabilidad ambiental de la gestión hídrica, caracterizada por sobreexplotación de fuentes superficiales y subterráneas, por contaminación generalizada de dichas fuentes, y por una relación inadecuada con otros problemas ambientales dependientes de los ciclos hidrológicos, como la conservación de diversas coberturas forestales y de su biodiversidad.

Estas tres problemáticas deben abordarse tomando en cuenta que, en tanto entidad política, la ciudad frecuentemente no representa la unidad administrativa adecuada para la gestión del agua urbana, sobre todo en la medida en que su escala es mayor, ya que dicha gestión suele abarcar procesos territoriales que van más allá de los límites político-administrativos municipales. Por lo tanto, algunos conceptos propuestos para superar los problemas de escala en la gestión del agua, como áreas urbanas funcionales o conglomerados urbanos, atienden a una lógica funcional que subordina a la administrativa, lo que permite en principio adoptar esquemas de prestación de servicios públicos intermunicipales, metropolitanos o de asociatividad que potencialmente aprovechen eficiencias por economía de escala, incluyan un mayor número de agentes sociales para dicho fin y puedan atender de mejor manera los retos asociados a la sustentabilidad hídrica de las ciudades.

En este contexto, la seguridad hídrica constituye uno de los desafíos más importantes de la gestión urbana y presenta varios problemas a resolver. Generalmente, los centros urbanos exhiben acceso de mejor calidad a servicios públicos de agua que las periferias urbanas, lo que genera de entrada desigualdad en el acceso a dichos servicios. La Ciudad de México es ejemplo de ello. Debido a las diferencias de concentración demográfica entre los entornos urbanos y los rurales, ocurre con frecuencia que la huella hídrica absoluta de la población urbana es mayor que la rural, pues se movilizan mayores volúmenes a medida que la escala urbana crece, al tiempo que los patrones de consumo urbanos requieren directa e indirectamente mayores cantidades de agua que los rurales. No obstante, puede ocurrir que, debido a los efectos de aglomeración y de economías de escala, la huella hídrica relativa, por ejemplo, per cápita, sea menor a medida que la escala urbana sea mayor, aunque este comportamiento depende de diversas variables, como la forma urbana y las dinámicas demográficas para ser automáticamente generalizable (véase Mahjabin et al., 2018, para un estudio de ciudades en Estados Unidos, o Hubacek et al., 2009, para el caso de China).

Otro desafío de la seguridad hídrica en las ciudades lo constituye la disponibilidad de agua, pues son también previsibles las modificaciones a los volúmenes y a su temporalidad asociadas al cambio climático. En la medida en que estas modificaciones provoquen periodos de sequía más intensos, la posibilidad de un potencial desabasto en las ciudades aumenta, de modo que se tendrían que desarrollar diversas estrategias de adaptación, las cuales podrían incluir medidas de ahorro y de eficiencia de agua encaminadas a optimizar el uso en periodos de escasez.

La gestión de las aguas residuales también representa importantes retos en la consecución de la seguridad hídrica urbana. Mientras la concentración espacial de las actividades en entornos urbanizados posibilita el manejo centralizado de las aguas residuales, en contraste con la generación difusa en entornos rurales, la infraestructura de recolección, tratamiento y disposición es con mucha frecuencia inadecuada, constantemente señalado en los países en desarrollo. De acuerdo con Cazcarro, López-Morales y Duchin (2016), los países de ingresos altos tratan casi 70% del volumen municipal de aguas residuales, mientras que los países de ingreso medio tratan 25% y los de ingresos bajos, menos de 1%. Como se puede inferir, el tratamiento de aguas residuales municipales es casi la excepción en muchas regiones en el mundo, en parte por la persistencia de las debilidades administrativa, financiera y de gobernanza, expresada en poco o nulo involucra-miento de los usuarios en esquemas de corresponsabilidad.

Además, como es posible ver con los eventos ocurridos en la Cuenca del Valle de México en 2021, los fenómenos climáticos pueden implicar retos importantes para la infraestructura de gestión de aguas residuales. Ante una saturación de las capacidades de dicha infraestructura, que se tradujo entonces en inundaciones en las localidades receptoras del volumen de aguas residuales del Valle de México, este caso hizo evidente la falta de coordinación entre las autoridades locales, estatales y federales para gestionar los riesgos de inundaciones urbanas, así como la incapacidad de respuesta conjunta. En términos generales, si bien las inundaciones en temporadas de huracanes y ciclones no son novedad, en los últimos años ha sido visible que tanto su frecuencia como su intensidad se han incrementado, sobre todo en ciudades costeras y aquellas cercanas a ríos y otros cuerpos de agua, tanto en ciudades de desarrollo bajo como de desarrollo alto.

La combinación de las dinámicas poblacionales pasadas y presentes con los diversos problemas de profundización institucional de los servicios públicos genera un fuerte déficit de los servicios de agua en los países en desarrollo, que sólo puede empeorar ante los impactos previsibles del cambio climático. A escala global, ocurre que 785 millones de personas no cuentan con servicios básicos de agua potable y que dos mil millones no tienen acceso adecuado al saneamiento. Esto implica que dos de cada cinco personas en el mundo no cuentan con las instalaciones básicas de higiene más elementales en el hogar, y que 673 millones de personas —uno de cada diez en el mundo— aún practican la defecación al aire libre (OMS, 2017). Se estima que 842 000 personas mueren anualmente por diarrea ligada al agua insalubre, saneamiento insuficiente o por falta de lavado de manos, y que 240 millones de personas mueren de esquistosomiasis, enfermedad ligada a lombrices parasitarias por beber agua contaminada (OMS, 2019). Los retos de acceso a los servicios de agua no se limitan a la cobertura doméstica. Por ejemplo, cifras para 2016 sugieren que uno de cada cuatro centros de salud en todo el mundo no dispone de los servicios básicos de agua potable (Unicef y OMS, 2019). En suma, la conjunción de esta situación con los problemas de disponibilidad y de escasez implica que dos mil millones de personas viven en regiones con alto estrés hídrico y que, para el año 2030, de acuerdo con las previsiones disponibles, 700 millones de personas podrían ser desplazadas por escasez intensa de agua (Unesco, 2019).

Estas problemáticas representan en combinación un reto formidable para la gestión urbana de los servicios de agua, que, además, debe situarse en contextos de incertidumbres provocadas por las modificaciones a los regímenes hidrológicos asociados al cambio climático, a la creciente escasez de agua, tanto en términos absolutos como relativos, y a la ausencia de esquemas financieros adecuados que habiliten a las administraciones urbanas para asegurar y reconstruir la viabilidad hídrica de los asentamientos humanos. Por ello es relevante prestar atención a la evolución de las decisiones que están tomando los gobiernos locales alrededor del mundo para garantizar el acceso a servicios de agua mejorados, en parte inspirados por el sexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS-6), que versa sobre gestión sostenible del agua y del saneamiento, bajo una directriz principal: el acceso al agua como derecho humano. En todo caso, la incorporación del ODS-6 en las políticas nacionales y locales enfrenta la compleja realidad de la gestión hídrica actual antes mencionada.

LA GESTIÓN DEL AGUA EN LAS CIUDADES MEXICANAS

La pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2 puso en evidencia la limitada capacidad estructural de respuesta de los gobiernos locales para hacer frente a fenómenos imprevistos en los que el acceso al agua marca una diferencia en la seguridad humana. El desarrollo de la crisis sanitaria en el territorio nacional revela que por décadas no se ha atendido adecuadamente la provisión de los servicios asociados al agua, que no se han formado suficientes recursos humanos especializados, que no se ha rehabilitado la infraestructura y que no se ha invertido adecuadamente en la ampliación de la cobertura tanto de agua potable como de saneamiento. Aun cuando existe desde 1990 una diferenciación en la política nacional de agua potable y saneamiento que distingue los retos de zonas urbanas y rurales, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y la Auditoría Superior de la Federación (ASF) han evaluado e identificado los diversos problemas que esa política enfrenta, los cuales han propiciado que la debilidad estructural de los organismos operadores municipales se esté agudizando, aun cuando se han adoptado algunas medidas correctivas (Cabrero, 2004; Domínguez, 2012).

Las explicaciones que se pueden encontrar para esta situación son diversas y no sólo técnicas, muchas de ellas en el ámbito político de la gestión hídrica; otras tienen origen fuera de la caja del agua —por así decir—, ya sea por recortes en los presupuestos o porque la implementación de otras políticas públicas a cargo de otras dependencias repercute negativamente en los ciclos institucionales de provisión de agua, y otras explicaciones, menos exploradas, versan sobre la corresponsabilidad gobierno-sociedad en la conformación de la cultura del agua. A este respecto, se ha escrito con más frecuencia en los entornos académicos sobre las repercusiones de la mala gestión, del abandono de las necesidades hídricas de los sectores vulnerables en la atención de las autoridades, sobre la falta de participación social en la elaboración de las políticas de agua, pero relativamente poco sobre las obligaciones para la sociedad, además de los derechos, que implica la prestación de los servicios públicos de agua.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos incorporó en el año 2012 el DHA (artículo 4˚, párrafo sexto) dentro del bloque de derechos humanos básicos a proteger. Además de la obligación a garantizar este derecho, el Estado también tiene que brindar servicios públicos eficientes como una de sus tareas fundamentales (artículo 115-III constitucional). No obstante, los retos asociados a la sustentabilidad y la seguridad hídrica en las ciudades mexicanas hacen necesaria la exploración de las medidas y acciones que establezcan la corresponsabilidad de la sociedad en el marco de esas obligaciones estatales.

Este tema revela los grandes pendientes que están por atenderse en el país: a nivel nacional existen 10.8 millones de personas que no disponen de agua entubada en su vivienda o en su terreno, y al menos 8 millones de personas que no cuentan con acceso adecuado a los servicios de drenaje y saneamiento, ya sea por medio de una conexión a la red pública o bien a una fosa séptica (Inegi, 2015). Sin embargo, las contabilizaciones de cobertura de agua potable no aseguran la satisfacción adecuada del DHA. En la Ciudad de México, por ejemplo, son conocidos los problemas de suministro localizados en su mayoría en su zona oriente, que son sustituidos por servicios adicionales de dotación de agua mediante camiones cisterna, y se ha reconocido que toda la ciudad recibe un suministro de agua intermitente (conocido como tandeo) que vulnera el DHA en cantidad y calidad; además de que resultan muy costosos desde el punto de vista de los hogares y de su administración. Ocurre, además, que las ciudades mexicanas aparecen con las menores eficiencias en el suministro de volúmenes debido a los elevados porcentajes de pérdidas en el sistema, que llegan a ser de 70% en Tuxtla Gutiérrez, 50% en San Luis Potosí o Chihuahua, o de 40% en la Ciudad de México (OECD, 2016). Por estas razones, es necesario aumentar la inversión dirigida a la rehabilitación y el mantenimiento de la infraestructura existente, pues la edad promedio de la tubería sobrepasa los cuarenta años en la mayor parte del país. Esto representa un reto financiero de grandes magnitudes, que, en primer lugar, corresponde afrontar en municipios que estructuralmente tienen problemas en todos los sentidos, lo que vuelve muy complicado cambiar esta situación.

Este punto se ilustra bien con los datos reportados por el Programa Nacional Hídrico (PNH) 2020-2024, que son diferentes a los de cobertura de agua potable del Instituto Nacional de Estadística y Geografía de Población y Vivienda (Censo 2010 y en la Encuesta Intercensal 2015), pues reconocen que sólo 58% de la población del país tiene agua diariamente en su domicilio y cuenta con saneamiento básico mejorado, que 31% de las escuelas en el país no tiene acceso al agua, que 48% no tiene drenaje y que 13% no cuenta con sanitarios. Ante dicho panorama, el primer objetivo del PNH fue "garantizar progresivamente los derechos humanos al agua y al saneamiento, especialmente en la población más vulnerable". Se pretende, bajo un gobierno de austeridad, atender esta problemática maximizando los escasos recursos financieros. Por un lado, se reconoce el déficit de cobertura en sectores vulnerables, pero, por otro, se reduce drásticamente el presupuesto destinado al subsector; en el año 2016 el presupuesto asignado al Proagua (Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento) era de 12.5 miles de millones de pesos, mientras que en 2020 se presupuestaron solamente 2.6 miles de millones de pesos (ANEAS, 2020). Este drástico recorte se reproduce en todos los presupuestos programáticos del sector agua en México y, en general, en los ambientales, así como en los de otras áreas de política pública.

El presupuesto para la Comisión Nacional del Agua (Conagua), que históricamente ha representado tres cuartas partes del presupuesto ambiental federal, es en 2020 (con poco más de 20 000 millones de pesos) prácticamente la mitad de lo que fue en 2011. Al interior de ese presupuesto dominan los programas asociados a la creación y administración de la infraestructura hídrica en el país, mientras que aquellos destinados a los aspectos ambientales y de sustentabilidad han tenido un papel más bien marginal. Esta distribución programática inadecuada a la crítica realidad de la sustentabilidad hídrica se suma a las evaluaciones negativas sobre su desempeño. Por ejemplo, en su evaluación sobre el programa Gestión Sustentable del Agua, que reclamó en 2020 una quinta parte del presupuesto federal al sector agua, Mesa-Urías (2016) encontró que su diseño es incorrecto, que no hay identificación clara de objetivos para 92% de su presupuesto y que existe reticencia de los funcionarios para adoptar indicadores de monitoreo y desempeño. Con todo, los recortes presupuestales observados en los últimos dos años, así como los previsibles para los subsecuentes, como resultado de las medidas de austeridad y de la crisis económica asociada a la pandemia, impactarán minando aún más las capacidades institucionales para una adecuada provisión de servicios en un contexto de crisis sanitaria duradera en contextos sociales de amplia desigualdad.

Los datos oficiales muestran una situación crítica en la capacidad de gestión y de respuesta de las autoridades locales que sólo pudo agudizarse con la pandemia. El consumo de agua aumentó en promedio 30% y los usuarios de los servicios dejaron de pagar el recibo de agua, lo que minó los ingresos de los organismos operadores, ya de por sí endebles. Aunado a esto, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) cortó el suministro eléctrico a varios de los organismos operadores por falta de pago del recibo de energía eléctrica, lo que afectó, consecuentemente, el suministro de agua dentro del contexto de la pandemia. Hubo que hacer un posicionamiento conjunto por parte de la Conagua y de la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México (ANEAS), que agrupa a la mayor parte de los organismos operadores del país, para que la CFE restituyera el servicio público eléctrico y diera una "moratoria de facto" ante la situación de epidemia. Si ésta no hubiera ocurrido, lo habitual es que esta dependencia corte la luz, tal como ocurrió en la ciudad de Cuernavaca en agosto de 2021, dejando sin agua a varias colonias por más de quince días, al no operar las plantas de bombeo y potabilización. Algunas autoridades, como la CFE, parecen ignorar que al haberse reconocido el DHA se deriva una corresponsabilidad para los tres órdenes de gobierno y sus dependencias. Si bien los organismos operadores deben pagar la tarifa eléctrica, lo cierto es que con la reforma energética se les dio el trato de industria a efectos del pago de tarifa, ya que están prestando un servicio público esencial. Garantizar el acceso al agua segura como derecho humano requiere de la participación de todas las autoridades en el ámbito que les corresponda, haciendo los arreglos institucionales, económicos y legales que se requieran. Esto no ha pasado. Es algo que tendrá que cambiar para que se cumpla con la cobertura universal de agua y saneamiento.

Frente a las situaciones coyunturales que ponen en evidencia la fragilidad municipal, especialmente de los organismos operadores de los servicios públicos de agua y saneamiento, como la pandemia de Covid-19, hay que visualizar la fotografía completa. La literatura sobre servicios públicos en México llama la atención desde hace décadas sobre este hecho —que quedaba como irrefutable en el Censo Económico 2014 realizado por el Inegi y, sin embargo, no se ha modificado—: los municipios y sus organismos operadores no tienen capacidades institucionales fuertes para desempeñar las funciones que le son atribuidas en el artículo 115-III constitucional, entre ellas, la de gestionar el ciclo urbano del agua. Todo lo contrario; además, el presupuesto se ha reducido y las funciones de los municipios han aumentado (por virtud de varias leyes, no sólo en materia de servicios públicos de agua).

El Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2019 (Inegi, 2020) reporta que el servicio de agua potable se brinda en 2 429 municipios, el de drenaje y alcantarillado en 1 939 municipios o demarcaciones y el de tratamiento de aguas residuales en sólo 787 municipios. Esta última cifra muestra la magnitud de los retos asociados al manejo de aguas residuales para la sustentabilidad hídrica. De acuerdo con las Estadísticas del agua en México, de la Conagua (2018), la capacidad instalada de tratamiento de aguas residuales municipales es aun 23% inferior a los volúmenes generados municipales, mientras que el volumen efectivamente tratado es apenas 57% de dicho total. Las tecnologías de tratamiento siguen dominadas por los procesos primarios y secundarios que, si bien remueven una cantidad importante de contaminantes, resultan insuficientes en la promoción del reúso intencional de aguas residuales que pueda sustituir en mayor grado la extracción de agua de primer uso (López-Morales y Rodríguez-Tapia, 2019). Además de estos retos, la gestión del agua residual municipal debe coordinarse con la prestación de otros servicios públicos, como los de manejo de residuos sólidos urbanos, sobre todo en las zonas metropolitanas, donde son causantes en buena medida del colapso de los sistemas de captación, en especial en época de lluvias.

La existencia de incapacidad institucional, técnica y financiera en los gobiernos municipales les impide cumplir con las responsabilidades que el artículo 115-III constitucional les atribuye, es decir, de ellos depende el ciclo urbano del agua (Domínguez, 2010). Los estudios respecto del rezago en la prestación de los servicios públicos de agua han explorado diversas explicaciones, algunas de ellas versan sobre fallas en la estructura interna de la administración municipal, mientras que otras rebasan la competencia de los gobiernos locales, como las que explican la carencia de incentivos y la falta de acuerdos y consensos en la solución de problemáticas urbanas a mayor escala, lo que se vincula al funcionamiento del sistema político y la cultura de los actores participantes (García y Gómez , 2011).

La manera en que la mayor parte de los estados responde a las fallas de suministro en redes municipales es a través del servicio intermitente de agua por medio de pipas, la cual, dado que es más frecuente en las zonas marginadas de las ciudades, refleja la profunda inequidad en el acceso al DHA. En ninguna entidad federativa se tiene 100% de dotación diaria, las más cercanas son Nuevo León, Baja California y Chihuahua, con 98, 97 y 95%, respectivamente; en tanto que la media nacional se ubica en 73% (Inegi, 2020). En el otro extremo, las entidades federativas de Guerrero, Puebla, Morelos y Oaxaca tienen los porcentajes de dotación diaria más bajos a nivel nacional, con 28, 34, 36 y 42%, respectivamente, y, por consiguiente, dotación de agua cada tercer día, una o dos veces por semana, o de forma aún más esporádica.

A las incapacidades municipales en el suministro de agua potable, drenaje, alcantarillado y en el tratamiento de aguas residuales se suma