Dos tradiciones, un conflicto: La descentralización que no fue

Por Michael Penfold

Para el prestigioso politólogo venezolano Michael Penfold, dos tradiciones atraviesan la historia de la Venezuela moderna y desembocan en el presente: la tradición del personalismo autoritario, y la tradición cívica, que promueve la descentralización del poder. Mucho de lo que ocurre en nuestro país se puede explicar por el enfrentamiento entre esa

• Idioma: Español
• Editorial: Dahbar
• Fecha de lanzamiento: 27 sept 2023
• ISBN: 9789804250835

Michael Penfold

Michael Penfold es doctor en ciencia política y profesor asociado Licenciatura en Ciencias Políticas (Summa Cum Laude), Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela. (1989-1994).Es Ph.D de la Universidad de Columbia en Nueva York, es profesor asociado del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA) en donde también fue Director de Investigaciones. Ha publicado Dos tradiciones, un conflicto: El futuro de la descentralización (Debate, 2009), Las empresas venezolanas: Estrategicas en tiempos de turbulencia ( IESA,2009), Gerenciado de las relaciones intergubernamentales: Experiencias en América Latina ( Nueva Sociedad, 2002) y Costo Venezuela (CAF,2002). En 2011, la revista Foreign Policy América Latina lo incluyó en la lista de jóvenes intelectuales más influyentes de la región. Ha publicado artículos de opinión en el portal web: Opendemocracy y en Prodavinci. Junto con Javier Corrales publicó en Editorial Dahbar Un dragón en el trópico

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Michael Penfold es un académico y ensayista venezolano especializado en economía política y política comparada. Ph.D de la Universidad de Columbia en Nueva York y con dos maestrías de esa misma universidad. En Venezuela fue director ejecutivo de Conapri, director de políticas públicas en la CAF y decano de investigaciones del IESA. Es profesor titular del IESA e investigador global del Wilson Center. Ha publicado entre otros, Un dragón en el trópico, junto con Javier Corrales, y El país que se muerde la cola, ambos disponibles en esta editorial.

Dos tradiciones un conflicto:

La descentralización que no fue

© De esta edición Michael Penfold

© De esta edición Editorial Dahbar

© De esta edición Cyngular Asesoría 357, C. A.

Corrección de textos:

Samuel González

Diseño de portada:

Jaime Cruz

Diseño y digramación:

Liliana Acosta & Gabriela Oquendo

ISBN: 978-980-425-083-5

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada en sistema recuperable, o trasmitida en forma alguna o por ningún medio electrónico, mecánico, fotocopia, grabación u otros sin el previo permiso de Cyngular Asesoría 357, C. A.

Índice

Prólogo

Asdrúbal Baptista

Agradecimientos

Introducción

El resurgimiento de una tradición

Se contrapone la tradición cívica

Hacia una nueva visión de país

Capítulo 1

La descentralización y sus incentivos electorales

Descentralización en América Latina: resolver el acertijo

Incentivos electorales

Otras explicaciones

La descentralización como equilibrio inestable

Capítulo 2

La descentralización como política en américa latina: beneficios y problemas

Descentralización y estabilidad fiscal

Los beneficios de la descentralización

Los problemas de la descentralización

Descentralización en América Latina

Incentivos electorales y descentralización

Capítulo 3

La descentralización y el colapso del sistema de partidos en Venezuela: 1989-1998

El inicio de la descentralización política en Venezuela

La segunda fase de la descentralización

Algunas lecciones

Capítulo 4

Los demonios centralizadores y las contradicciones de la participación popular

El nuevo orden de un sistema político

La política de la polarización

Gasto social e ingresos petroleros

Grupos ambivalentes y recursos del Estado

Los dilemas de la oposición

La dinámica de la recentralización

Las elecciones regionales de 2008

Algunas reflexiones

Capítulo 5

El futuro de la descentralización: consejos comunales, democratización y conflicto político

Bibliografía

Prólogo

Asdrúbal Baptista

I

Paso a paso se van sentando las bases para la comprensión de lo que el tiempo presente del país lleva consigo. Sin aspavientos ni desmedidas pretensiones se han ido colocando piezas de un conjunto que, al delinearse con alguna razonable claridad, cumplirá la misión de dar a las generaciones en camino un apoyo invalorable para arduas tareas no se albergue duda alguna. El lector hallará aquí una de esas piezas.

Pero es justo decir algo desde el inicio, bien esté dominado el lector por la urgencia de la acción que cree necesaria poner en marcha para no malgastar oportunidades, bien sea más bien el orden del pensamiento y la reflexión lo que tiene en su interior alguna prioridad. Se quiere afirmar que sobre el presente gravita un condicionante de tal entidad que no es posible omitirlo sin exponerse a las más serias consecuencias.

¿Qué se tiene en la mente con esta advertencia, a la cual no deberá entrevérsela como expresión de un pesimismo embozado o como una incitación al desánimo y la abulia, aunque tampoco como una patente ilimitada para la experimentación social?

Sencillamente que para ciertas cuestiones de especial entidad las dimensiones históricas sobre las cuales nos apoyamos son muy breves. Hablamos de unas pocas generaciones a lo sumo. Sobre su experiencia y visiones hemos de fundarnos, y es cierto que no disponemos de más. El largo transcurrir de prácticas establecidas y razonablemente aceptadas, pues no nos pertenece. La firmeza de una forma de ser, reiterada de mil maneras diferentes en los resortes que ajustan y enmarcan las conductas colectivas o institucionales, no se halla a nuestro favor. Hay, entonces, mucho de vértigo en la violencia de los cambios que se propician. Y si no es el vértigo está la opinión unilateral, volandera y masiva, que quiere enfrentar la dirección de la corriente de los tiempos sin que en verdad pueda oponer mayor resistencia.

Una pequeña dosis de mesura ya es un genuino aliciente. Y si se trata más bien de una buena dosis, a lo que se agrega la adecuada ponderación de las fuerzas en juego cuya contradicción nos marca y sacude, el aliento es de otro de carácter. Así debe verse este libro de Michael Penfold.

II

Penfold hace lo que la buena ciencia social prescribe: siempre una doble mirada. La primera, escudriñadora, que busca apoyo donde sólo puede haberlo, esto es, en lo acontecido, en lo hecho, en la experiencia viva de los hombres y sus prácticas. La opción frente a la vida misma, que es igual que decir, frente a las cosas mismas, es reposar sobre la imaginación y la fantasía, o en la creencia empecinada construida sobre una endeble base de meras expectativas y aspiraciones individuales. Penfold hace suya, por supuesto, la recta opción.

La segunda mirada se extiende a lo por hacerse, con el ánimo de la conjetura, del aprovechar el conocimiento de las tendencias en movimiento, de abrirse con cautela a la acción, a la conquista pausada y firme del porvenir. Huelga decir que no hay la una sin la otra: ambas miradas se necesitan, se son imprescindibles, se precisan recíprocamente para nutrirse, para fertilizarse. En suma, en el ámbito de lo humano, la interrogante que es de por sí el futuro abierto es inabordable, sin la recta pregunta al pasado.

Penfold escoge, y no es preciso decir, libérrimamente, su visión del futuro. Cuatro pilares la sostienen: pobreza, instituciones, participación popular y tolerancia política. Luego da la vuelta y cree entrever dos grandes impulsos históricos: la descentralización y la tradición civilista. Su obra es la juntura de estos impulsos con la visión que cree necesario conducir a su concreción.

Pero en el tránsito hacia aquel futuro las fuerzas impulsoras enfrentan una cruda, o mejor, avasallante realidad política animada por concepciones que reniegan de sus virtudes, o lo que es más, que descreen de ellas profundamente. Pero no sólo ello, una de las dos fuerzas, de gran poder de empuje, es de ambiguos efectos, y termina potenciando las consecuencias negativas de un suceso poco menos que catastrófico para el régimen político, y que venía socavando sus bases: el proceso destructivo de la institucionalidad representada por los partidos políticos. Al final, y más allá de otras consideraciones, ésta es la trama histórica sobre la cual descansa la reflexión de Michael Penfold sobre el destino del país. Todo un ejercicio, pues, de fino discernimiento y apreciación que crea un espacio muy fértil para el juicio político.

III

Como es justo de esperar el libro de Penfold, se ha dicho ya, es un espacio abierto. Por ello su lector, con entera seguridad se cuestionará una y otra vez, a medida que avancen las páginas, sobre la solidez de los basamentos, sobre la pertinencia que tienen para el análisis, sobre la adecuación de medios a fines que todo movimiento demanda, y que en el ámbito social exige nada menos que admitir la contradicción como lo natural, como su misma razón de ser. Contradicción, se quiere decir, entre los intereses materiales que chocan en el terreno de lo económico, o entre visiones rivales del mundo, cada una de las cuales reclama primacía. Penfold ha cumplido la buena tarea de abrir la discusión sobre el destino del país no desde la manida plataforma de los personalismos o como se los quiera llamar, tan estéril y frustrante por demás a cuenta de su índole tautológica, aunque sirva de otro modo para alimentar páginas sin fin de nuestra historiografía. En tal sentido no vacilo en calificar su libro como un livre de bonne foi: la discusión que propone es una invitación general a la buena y esclarecedora polémica. Y el requisito de entrada es muy simple: también proceder con cierta simpatía o desasimiento por los argumentos y tesis que se van a debatir.

En este sentido es preciso detenerse, así lo cree este lector, muy especialmente en los impulsos históricos que empujan la realidad venezolana. ¿No es acaso ése el manadero de donde emanará la Venezuela por venir?

Veamos el primer impulso. Así lo propone Penfold: «la tradición cívica venezolana», surgida de «haber ejercido activamente por más de cincuenta años el derecho al voto». O desde otro ángulo visto, tras él reposa un modo de pensar que Penfold justiprecia como «esencial para el abordaje de un momento político tan enrarecido como el que actualmente vive Venezuela».

La pregunta por hacerse, en esta decisiva encrucijada, por fuerza ha de ser si tal concepción acerca de la vida venezolana es ciertamente una «tradición», valga decir, una práctica enraizada en la manera venezolana de ser, una creencia profunda que motiva el actuar sin que medie en ese proceso causal nada distinto de lo que es lo usual, lo esperable, lo natural, valga decir, lo que pasa por ordinario, lo que sucede como normal, lo que emerge ante el juicio de manera espontánea. Huelga decir que a Penfold, para dar cuenta de lo que se halla en este punto de tanta monta, jamás se le habría ocurrido apelar a alguna consulta popular por la vía de encuestas o investigaciones opináticas, para extraer de unos porcentajes las interioridades más primordiales del ser venezolano. Su camino argumental es mucho más interesante, por científico y riguroso, aun cuando los riesgos que lleva consigo de necesidad son mayores. Ese camino no puede ser otro, así lo entiende este lector suyo, que aquel abierto por el joven Marx, heredero aquí como en ninguna otra parte de Aristóteles, cuando argumentó para todo tiempo por venir que la diferencia entre la teoría y la praxis puede sólo ser un prejuicio de poca valía. Que una teoría es buena, y por ende es tal teoría, si logra hacer que «cada hombre» la entienda como suya, esto es, si cada quien la siente dirigida a sí mismo y su praxis, o de otro modo dicho, si ella habla «ad hominem». Y bien, ¿qué o a quién halla Penfold a lo largo de ese camino?

A dos importantes personajes del siglo XX venezolano: Rómulo Betancourt y Mariano Picón Salas. El primero, sin duda un genuino teórico de nuestra realidad política, el segundo, más bien un gran hombre de letras. Su pensamiento, sostendrá Penfold, apropió los más recónditos anhelos políticos de la condición humana venezolana, y más allá de cualquier vicisitud circunstancial, o lo que es más, de cualquier apreciación academicista que de él se haga, vive para mover la voluntad política. Éste es, pues, el primer impulso sobre el que se apoya el tiempo por construir.

Lo anterior encarna una idea, cómo dudarlo, sugestiva y poderosa. Desde luego, no hay necesidad de calificarla como incontrovertible para que sirva de acicate a la buena discusión que el libro de Michael Penfold se propone estimular. Sí cabe decir que no es una idea flotante y vaporosa. Muy por el contrario. Y ello la hace susceptible de una justa evaluación histórica.

El segundo impulso es la descentralización del poder político. Éste es un gran tema, y Penfold lo aborda con el rigor esperado. Lo interesante de su análisis es la vinculación que establece entre la trayectoria de los partidos políticos, valga decir, la esencia de la vida democrática tal y como se la definió en la Constitución de 1961, y el derrumbe del país a partir de los 80. Por lo demás, este derrumbe, valga decir, el tiempo cuando toma lugar, la subitaneidad con el que toma lugar especialmente en el ámbito económico, la profundidad de las consecuencias en sus estadios iniciales, y, por supuesto, lo sustantivo de sus efectos sobre todo el tejido social y político del país, es el gran tema de las ciencias sociales en Venezuela. No hay ni podrá haber otro, por su significación y entidad.

Aquí emergen dos grandes cuestiones. La primera de ellas es la naturaleza democrática misma de la Constitución de 1961. ¿Fue, en efecto, esa constitución todo lo democrática que de ella se esperaba, o dicho desde otro ángulo, todo lo que de ella se afirma? Hay voces muy autorizadas y críticas, por ejemplo, la de Juan Carlos Rey, que sostienen una valiosísima tesis en contrario con argumentos de gran solidez.

La segunda, por su parte, es nada menos que la materia del ingreso que genera el petróleo para su propietario, esto es, el Estado terrateniente. ¿Qué papel cumple esta decisiva materia en el complejo entramado que Penfold nos ofrece?

¿Hay alguna relación sustantiva entre la descentralización, la férrea negativa del tiempo presente a darle continuidad a su dinámica y su afán más bien de echarla hacia atrás, y el enorme margen de maniobra que ofrece el provento que da el petróleo a su propietario, en este caso, al gobierno central? Y desde una óptica más general, ¿no tiene acaso un espacio decisivo y muy suyo el asunto de la propiedad del petróleo y su provento –o como debe decirse con entero rigor teórico aunque no sin sus ambigüedades para el público no del todo prevenido, de la renta internacional del petróleo– en el desarreglo institucional que sigue a la nacionalización de la industria en 1976 y a la consiguiente falta, entonces, de equilibrios para atemperar el poder económico del Estado?

En suma, éstas y otras preguntas surgen de la manera más natural de las páginas que ha escrito Michael Penfold y que en este libro se entregan. Poner la mirada atenta sobre su contenido, señor lector, es adentrarse con un poderoso haz de luz en los intrincados caminos de la historia más contemporánea de Venezuela. En suma, pues, tiene el futuro una pieza en su acervo para ayudar a acometer las ingentes labores de construcción que desde ya se le demandan.

Agradecimientos

Este libro nació a finales de la década de los noventa gracias a una exigencia personal como lo fue terminar mis estudios doctorales en la Universidad de Columbia. Pude afrontar este reto intelectual debido al estímulo que profesores como Lisa Anderson, Douglas Chalmers, Consuelo Cruz, Jon Elster, Al Fishlow, John Huber, Ira Katznelson, Robert Kaufman, Helen Millner, Adam Przeworski, Giovanni Sartori, Steve Solnick, Al Stepan y Charles Tilly imprimieron a mi vida académica como estudiante en una ciudad tan estimulante como Nueva York. A cada uno de ellos le debo mis conocimientos sobre la ciencia política y la economía política moderna y cada uno de ellos enriquecieron mi pensamiento a través de interminables conversaciones que me permitieron desarrollar los argumentos que aderezan estas páginas.

Otras personas que aportaron tiempo para ayudarme a comprender y también refutar como el proceso de descentralización política y fiscal estaba redefiniendo nuestra concepción tradicional de las políticas públicas y cómo afectó simultáneamente el funcionamiento de los sistemas democráticos y las transformación del sistema de partidos en muchos países latinoamericanos, incluyendo Venezuela, fueron Ángel Álvarez, Luis Castro Leiva, Javier Corrales, Alberto Díaz Cayeros, Tulia Falleti, Ricardo Haussman, Edward Gibson, Alejandro Grisanti, Gabrielle Guerón, Claudio Jones, Francisco Monaldi Marturet, Al Montero, Moisés Naím, Gabriel Negretto, Luisa Mercedes Palacios, Germán Ríos, Francisco Rodríguez Caballero, Javier Santiso, David Samuels, Guillermo Trejo y Leslie Vinjamuri. Aunque ya no se encuentre entre nosotros, quisiera reconocer muy especialmente la influencia que Janet Kelly, una de mis colegas más preciadas, tuvo sobre este estudio al ofrecerme de forma incondicional todo su entusiasmo y apoyo en los momentos en que más lo necesitaba. ´La gringa del IESA´, como solíamos llamarla, no era sólo una de las politólogas e intelectuales más sólidas de Venezuela, sino quizás la más audaz.

Este proyecto nunca hubiese sido posible sin el apoyo institucional de varias organizaciones. La Fundación Fulbright financió mis estudios en la Universidad de Columbia en Nueva York. La Fundación Ford y el Centro de Estudios Latinoamericanos de esta misma universidad me dieron apoyo financiero para realizar estudios de campo en Colombia y Venezuela. Esta versión del