Análisis de redes sociales para el estudio de la gobernanza y las políticas públicas

Por Edgar E. Ramírez de la Cruz

El análisis de las redes sociales (ARS) ha sido, desde la primera mitad del siglo xx, un campo interdisciplinario que ofrece herramientas para estudiar las estructuras relacionales formadas por un grupo de personas u organizaciones que interaccionan y se interrelacionan de alguna manera, con el fin de describir características de los actores o la f

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 20 sept 2023
• ISBN: 9786079367725

Edgar E. Ramírez de la Cruz

Doctor en Administración Pública, Universidad Estatal de Florida. Escuela de Administración Pública Reubin O´D. Askew, E.E.U.U

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Índice

Agradecimientos,

Introducción,

Edgar E. Ramírez de la Cruz

Análisis de redes sociales,

Organización del libro,

Bibliografía,

Primera Parte: El análisis de redes como propuesta conceptual,

I. El estudio de redes en administración y gestión públicas:

Una revisión del progreso de la literatura en la última década,

Edgar E. Ramírez de la Cruz

Introducción,

Primera dimensión: Homogeneidad de actores,

Segunda dimensión: Conceptualización del fenómeno,

Tercera dimensión: Cambio en la red,

Conclusiones,

Bibliografía,

II. La gobernanza como red: Una mirada desde México,

Francisco Porras

Introducción,

Dos problemas iniciales del modelo Rhodes,

El motor explicativo necesita afinación,

Conclusiones,

Bibliografía,

Segunda Parte: Análisis de redes en la gestión pública en el contexto internacional,

III. Red de socios de los gobiernos urbanos para promover el desarrollo económico,

Richard Feiock y Hyunsang Ha

Introducción,

¿Qué factores influyen en el desarrollo de redes de política pública?,

Vínculos organizacionales de las redes,

Factores contextuales y redes organizacionales,

Resultados,

Conclusiones,

Bibliografía,

IV. Integración regional mediante acuerdos: Una comprobación empírica con redes de servicios múltiples,

Simon A. Andrew y James M. Kendra

Introducción,

Acuerdos interlocales, provisión de servicios urbanos e integración regional,

Integración regional: ¿Los gobiernos locales pueden resolver problemas de acción colectiva?,

Redes de servicios múltiple,

Diseño de la investigación,

Resultados,

Discusión y conclusión,

Bibliografía,

V. Redes y percepción de riesgo en sistemas socioecológicos,

Ramiro Berardo

Introducción,

Riesgo en sistemas socioecológicos y la estructura de las redes de comunicación,

La cuenca del río San Antonio: Un sistema socioecológico de alto riesgo,

Medición de la red de comunicación,

Metodología,

Resultados,

Implicaciones para el estudio de redes en sistemas socioecológicos,

Bibliografía,

Apéndice,

Tercera Parte: Análisis de redes en el contexto mexicano,

VI. Análisis de las redes de los grupos parlamentarios de la LX legislatura en México y su influencia en la tasa de éxito legislativo: Hacia un modelo de construcción de agenda en el congreso,

Viridiana Gabriela Yáñez Rivas

Introducción,

Red de éxito legislativo de los partidos políticos,

Métodos y datos,

Las redes de los partidos minoritarios,

Conclusiones,

Bibliografía,

VII. Redes de política pública y formación de agenda de género en México: Análisis de cuatro legislaturas federales (1997-2009),

Diana Martínez Medina

Introducción,

Coyuntura, redes, actores con veto y legislación para la igualdad,

Coyuntura crítica y red abierta,

Ruptura y cambio en la red,

Agenda fundante,

Agenda para la institucionalización,

Conclusiones,

Bibliografía,

VIII. Redes intergubernamentales para la protección y conservación de centros históricos en México: El caso de Morelia (1998-2005),

Dionisio Zabaleta Solís y Edgar E. Ramírez de la Cruz

Introducción,

La naturaleza multiorganizativa de la política de conservación y recuperación de centros históricos en México: Una visión institucional,

Metodología,

El proceso de recuperación del centro histórico de Morelia (1998-2005),

Discusión: ¿Hacia una nueva gobernanza pública en México?,

Bibliografía,

IX. El capital social de las organizaciones de migrantes zacatecanos y su efecto en la innovación de sus objetivos,

Alma Patricia de León Calderón

Introducción,

Los clubes de migrantes zacatenos,

Capital social,

Capital social de unión y de puente,

Capital social e innovación de fines,

Metodología,

Los casos: Club Las Huertas, Club Fátima de Majadas y Club Santos Cosme y Damián,

Conclusiones,

Bibliografía,

Anexo,

X. Directores escolares como gestores de recursos. Redes personales como factores determinantes de su desempeño,

Sergio Cárdenas y Edgar E. Ramírez de la Cruz

Introducción,

El análisis de redes sociales y la educación,

Hipótesis,

Metodología y resultados,

Conclusiones,

Bibliografía,

XI. Gestión municipal de servicios educativos: Una revisión al proceso de apropiación local a través del análisis de redes,

Edgar E. Ramírez de la Cruz, Sergio Cárdenas y Dafne Vergara

Introducción,

La descentralización de programas educativos con participación comunitaria,

El programa Gestión Municipal para la Equidad Educativa,

Método y estrategia de análisis,

Resultados,

Conclusiones,

Bibliografía,

Anexo,

XII. Conclusiones,

Edgar E. Ramírez de la Cruz

XIII. Apartado metodológico: Términos y fundamentos básicos del análisis de redes sociales,

Edgar E. Ramírez de la Cruz y Edna L. Gómez Fernández

Construcción de una red,

Vínculos y relaciones que forman una red,

Métodos para mapeo de la red,

Métodos de obtención y tratamiento dependiendo del tipo de red,

Representación gráfica y tratamiento de una red social,

Medidas de centralidad de una red,

Bibliografía,

Sobre los autores,

Agradecimientos

Este libro es resultado del Seminario Internacional de Análisis de Redes Sociales y Políticas Públicas, en el que tuvimos una vibrante discusión llena de entusiasmo, que se llevó a cabo en el Centro de Investigación y Docencias Económicas (cide) en la primavera de 2013. Por esta razón, estoy profundamente agradecido con mis colegas del cide, particularmente con David Arellano y Guillermo Cejudo. David y Guillermo como secretarios académicos y directores de la División de Administración Pública del cide, en diferentes momentos, apoyaron con gran entusiasmo el proyecto desde que fue presentado como una propuesta. También agradezco especialmente el apoyo Richard C. Feiock (Universidad Estatal de Florida) y Brint Milward (Universidad de Arizona) por su motivación y aporte intelectual en el desarrollo de éste, además de su participación activa durante el seminario.

En el seminario participaron, además de los autores, diversos colegas y estudiantes que enriquecieron los documentos con sus comentarios, críticas y sugerencias. Entre los participantes agradezco su contribución a Pedro Flores Crespo (Universidad Iberoamericana), Ana Díaz (cide), María Amparo Casar (cide), David Arellano (cide), Brian J. Phillips (cide), Eduardo Villareal (cide), Jorge Culebro (uam-Cuajimalapa), Juan Fernando Ibarra (cide), José Ramón Gil (cide), Matilde Luna Ledezma (Instituto de Investigaciones Sociales, de la Universidad Nacional Autónoma de México), José del Tronco (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede México), Manlio Castillo y Armando Aldama (estudiantes del cide). Doy gracias también a los estudiantes de mi curso de Análisis de Redes para el Estudio de Políticas Públicas en el doctorado en Políticas Públicas del cide por las discusiones que alimentaron varios de los capítulos de este libro.

Agradezco además al grupo de asistentes administrativas de la División de Administración Pública del cide por todo su apoyo en la organización y diseño de la logística del seminario. Una mención especial por su apoyo en revisiones de literatura, edición y traducción de textos, así como su apoyo en la revisión del primer capítulo y la preparación del manuscrito final se la debo a mi asistente y colega Edna Gómez Fernández. Finalmente, pero de manera primordial, agradezco a Amelia, Emilia y Sasha por todas las horas y fines de semana que les quité para dedicarlos a la organización del seminario, discusiones con colegas y la traducción y edición de manuscritos. Por último, quiero recordar al lector que todas las omisiones y errores que pudiera tener la edición de este libro son sólo responsabilidad mía.

Introducción

Edgar E. Ramírez de la Cruz

El estudio de los asuntos públicos y del gobierno desde disciplinas como la administración y la gestión pública, así como el más reciente estudio de las políticas públicas, ha estado sujeto permanentemente a la influencia de dos factores: por una parte, las transformaciones sociales y económicas en las que se enmarcan dichos asuntos públicos, las cuales han repercutido constantemente en el rol que el gobierno y la administración pública juegan en la sociedad. Por otra, el estudio de estos temas se ha visto siempre afectado por la forma en que la acción del gobierno es conceptualizada y por las discusiones y desarrollos epistemológicos y metodológicos de las disciplinas que estudian el fenómeno. Sin embargo, estos desarrollos han generado numerosos debates entre los investigadores que permiten mantener vigente y relevante el estudio del fenómeno.

Desde principios del siglo xx, el principal fenómeno de interés para el estudio de la administración pública fue el desempeño de las organizaciones públicas, ya que éste podría contribuir directamente al desarrollo de una sociedad democrática. Con este objetivo, la discusión incluyó toda una gama de enfoques que iban desde el estudio de las organizaciones como estructuras, hasta el de los integrantes que en ellas participaban, pasando por los que concentraban su atención en incentivos institucionales del sistema democrático que afectaban el diseño de las acciones que el gobierno realizaba. En casi todos ellos, los mecanismos causales entre las diversas variables del fenómeno se suponían directos o lineales.

Esta lógica de investigación consiguió grandes avances que contribuyeron al conocimiento actualmente disponible sobre los asuntos públicos, el gobierno y la administración pública. Sin embargo, estos avances también han presentado limitaciones por el nivel de complejidad de numerosos asuntos públicos, el cual ha crecido conforme la vida, la economía y la sociedad evolucionan. Por esta razón, hoy cobran mayor relevancia las aproximaciones epistemológicas que consideran que las relaciones no lineales entre variables podrían tener mayor capacidad explicativa sobre algunos de los fenómenos que afectan la vida pública. Estos tipos de explicaciones con relaciones múltiples han atraído mayor atención en parte debido a cambios importantes en un nuevo contexto económico y social. En particular, el cambio más significativo fue quizá la concepción del gobierno y del Estado, su naturaleza y su manera de actuar. La realidad cambiante obligó al Estado a una flexibilización en su actuar y a la incorporación de nuevos actores que le permitieran actuar con mayor impacto, cuidando la austeridad en el gasto público. En este nuevo contexto, la configuración del gobierno fue analizada como un fenómeno en completa transformación, donde conceptos como el gobierno del tercer partido, el gobierno del Estado vacío o el Estado de mercado¹ dejaron entrever que la estructura jerárquica y monolítica gubernamental quizá había llegado a su fin. En este contexto, los asuntos públicos requerían diversos tipos de estructuras que favorecieran la coordinación y cooperación entre organizaciones públicas, privadas y no lucrativas y cualquier otra organización que estuviera involucrada en los asuntos públicos. Son situaciones como ésta las que permiten la incorporación de nuevos métodos y perspectivas epistemológicas que en otras disciplinas habían sido utilizadas desde décadas atrás, como el caso del análisis de redes sociales.

Análisis de redes sociales

En el campo de las ciencias sociales, el término red se utiliza para referirse a grupos de personas u organizaciones que interaccionan y se interrelacionan de alguna manera. El análisis de redes sociales (ars) ha sido un campo interdisciplinario que proporciona herramientas que permiten estudiar precisamente estas estructuras relacionales formadas por un grupo de personas u organizaciones, las cuales son analizadas con el fin de describir características de los actores (Hanneman y Riddle, 2005) o la forma en que establecen relaciones entre sí (Salancik, 1995). El ars supone por lo tanto que la interacción de los nodos (personas) entre sí y la estructura en la que están insertos afectan el desempeño de cada actor, a la vez que las acciones de los nodos en su conjunto influyen en la conformación de la red.

El ars tiene su origen en la primera mitad del siglo xx y es el resultado de tres corrientes académicas distintas (Berry et al., 2004). El primer antecedente es la sociometría, basada en la psicología de la gestalt (Moreno, 1934). Este método representaba a los individuos mediante puntos y las relaciones entre sí como líneas, de forma que se obtiene una imagen o sociograma de las relaciones establecidas entre los individuos. Esa representación permitía identificar patrones de relación entre ciertos individuos, o bien la formación de facciones al interior de cada grupo. Una versión más sofisticada del sociograma apareció en 1956, cuando Cartwright y Haray mostraron que las relaciones pueden ser positivas o negativas, y que también importa la dirección del vínculo, ya que puede tratarse de un lazo unidireccional (A envía comunicación a B, pero B no hace lo mismo).

Otra tradición considerada en el estudio de las redes es la de los antropólogos de Manchester, representados principalmente por las investigaciones de Nadel (1957) y Mitchell (1969). Para Nadel, las redes son estructuras de roles, donde los individuos cumplen con una función de acuerdo con su posición en el grupo, en tanto que el comportamiento del grupo es una función de una serie de roles individuales. Por otra parte, Mitchell desarrolló dos enfoques para abstraer una red y facilitar su análisis. El primero, el enfoque egocéntrico, selecciona a un nodo de interés (ego), que será colocado en el centro de la red y a partir del cual se dibujarán los lazos con otros nodos y entre ellos. Al realizar lo anterior, se facilita la recolección de datos a partir de un solo nodo y se obtiene una vista simplificada de sus relaciones.

El segundo enfoque desarrollado por este autor puso atención al contenido de la red, marcando la relación entre los nodos con colores o formas que describen condiciones particulares, como la amistad, actividades laborales o políticas. En este caso también incluyó mediciones tales como la reciprocidad y la intensidad de la relación, lo que ayuda a encontrar una visión general de los patrones de conducta y de asociación de los actores. En esta línea, el análisis de las redes sociales se inserta como una metodología que permite estudiar fenómenos complejos y también como un método de análisis de datos. Este tipo de análisis está enfocado más en cómo se relacionan actores, como niveles de gobierno o jurisprudencias, que en sus atributos. Esta característica permite analizar un determinado fenómeno poniendo atención no sólo en las relaciones entre variables o entes aislados, sino entendiendo la forma en que el entorno afecta a los actores, brindándoles recursos e información, por ejemplo. Así, la fortaleza del análisis de las redes sociales es que permite transitar de las intuiciones comunes sobre la forma en que el entorno afecta hacia la explicación y medición de dicho efecto.

Para una tercera tradición, recientemente el análisis de redes ha sido de particular interés en el estudio de la gestión y políticas públicas porque permite captar la manera en la cual se conectan las entidades para explicar fenómenos de alta complejidad. Aunado a lo anterior, otra de las razones por las cuales este estudio ha incrementado su presencia es porque permite redefinir —incluso revivir— debates teóricos y proveer nuevas explicaciones para viejas preguntas. La novedad de las respuestas proviene de comprender las estructuras relacionales en las que fenómenos y variables se encuentran inmersos.

Con respecto a estas innovaciones, el ars ha permitido investigar de otra forma el diseño o implementación de una política poniendo atención sobre las redes multiorganizacionales que participan en estos procesos. Los debates resultantes de esta tradición incluyen preguntas sobre si una red de organizaciones puede autogestionarse o si requiere ser dirigida. También, si existen actores con atributos que les permitan aprovechar los recursos de la red para la consecución de objetivos propios o materializar sus preferencias. Otro de los nuevos debates es sobre las estructuras relacionales y si éstas son adecuadas para resolver problemas dependiendo de su tipo; en otras palabras, si la red es de coordinación o cooperación para atender sucesos o ejecutar acciones de la mejor manera posible. Una novedad más del análisis de redes (con diversos o similares actores) es su uso en el estudio de la gestión de recursos naturales o cómo una red puede afectar el bienestar de personas o comunidades. Esto último ha sido de particular interés para mejorar el entendimiento sobre cómo resolver problemáticas de acción colectiva.

A pesar de ser un enfoque innovador, es importante resaltar que el análisis de redes no es una panacea para explicar todos los problemas de gobierno. Tampoco pretende explicar todas las problemáticas a las que la gestión debe enfrentarse. No obstante, este análisis ha sido comprobado como un mecanismo adecuado para abordar cuestiones que incluyen diversidad de actores, sobre todo en discusiones acerca de colaboración o coordinación. También para la entrega de algunos servicios públicos o la gestión de bienes públicos.

Organización del libro

En los casos de México y América Latina, la discusión sobre el análisis de redes ha sido más modesta que la descrita anteriormente. La finalidad de este libro es presentar diversos estudios que utilizan este tipo de análisis en su metodología; así como las preguntas que hoy se consideran relevantes en esta literatura. Como se mencionó anteriormente, los capítulos que conforman este libro fueron el resultado del Seminario Internacional de Análisis de Redes Sociales y Políticas Públicas, llevado a cabo en el cide en 2013. El evento contó con la presencia de algunos investigadores pioneros en este tipo de análisis, así como otros expertos mexicanos y extranjeros. El debate fue particularmente diverso e incluyente, pues contó también con la presencia de jóvenes investigadores muy prometedores que están realizando contribuciones sólidas a la literatura mediante este análisis.

Lo textos de este libro reflejan la riqueza del seminario y de las aplicaciones del análisis de redes. Las investigaciones presentadas en el seminario incluyeron desde terrorismo hasta problemas del proceso de implementación de políticas públicas. Debido a la diversidad, este libro está dividido en tres partes. En la primera están contenidas investigaciones que presentan y fortalecen el entendimiento sobre las redes. La segunda parte ofrece resultados en contextos internacionales, en particular la aplicación en problemas de recursos naturales, organización y manejo de emergencias. En la tercera sección están incluidos capítulos que discuten problemas públicos en el contexto mexicano, tan diversos como asuntos migratorias, análisis de partidos políticos, gestión en sitios históricos y de políticas educativas. El libro incluye además un apartado metodológico que explica conceptos fundamentales para comprender el análisis de redes. Este apartado metodológico se encuentra al final y pretende facilitar la lectura de los capítulos empíricos para lectores cuyo primer contacto con dicha metodología es éste. Para estos lectores, recomiendo la lectura del capítulo metodológico antes de leer los capítulos incluidos en la segunda y tercera partes del libro.

En la parte teórico-conceptual, el primer capítulo ofrece una revisión sobre el análisis de redes y su aplicación en temas de gestión y políticas públicas. En él se incluye además una clasificación de los enfoques con los que se observan las redes. Se ofrece también una primera aproximación para los ajenos al tema y una revisión para sus conocedores, haciendo hincapié en los temas más recientes que se están estudiando a la luz de este análisis. Siguiendo en el plano teórico y referencial, Francisco Porras explora las deficiencias del modelo de gobernanza propuesto por R.A.W. Rhodes para resolver problemas públicos. El modelo estaba basado en una estructura flexible de interacción entre el gobierno y diversos actores públicos y privados, además de una convergencia de la sociedad y el gobierno para la solución de problemas públicos. Lo anterior estaba concebido a través de la dependencia de poder en una red interorganizacional autorganizada. Con el caso mexicano, Porras deja entrever en su estudio ciertas debilidades analíticas del modelo de Rhodes.

En el contexto internacional, Feiock y Ha analizan la participación en redes de gobernanza autorganizadas en áreas metropolitanas de Estados Unidos. Con ello exploran redes formadas por actores internos y externos a la metrópoli. Los autores discuten el efecto por medio de la prueba de una serie de hipótesis contextuales, como el andamiaje institucional. Por su parte, Andrew y Kendra aportan un capítulo que explora la tendencia de los miembros de una red a desarrollar múltiples conexiones, tras establecer el primer vínculo. En esta tendencia conocida como multiplicidad, discuten si pueden crearse actividades que profundicen o fortalezcan las relaciones entre los actores. Por medio de un análisis longitudinal de 66 estaciones policiales en Orlando-Kissimmee en Estados Unidos, exploran variaciones que surgen del modelo de acción colectiva institucional, resaltando la dificultad de medir los bienes que se intercambian, o la especificidad de activos y servicios, para explicar el fenómeno de multiplicidad. Por su parte, en el capítulo V, Ramiro Berardo presenta un estudio de sistemas socioecológicos de alto riesgo en una cuenca del río San Antonio, en Argentina. El estudio busca explorar en qué medida intercambios de bajo riesgo en una red favorecen la creación de estructuras de tipo puente para la solución de problemas de coordinación y en qué medida las de alto riesgo producen el establecimiento de estructuras de tipo unión. El objetivo último de esta exploración es analizar empíricamente si existe una estructura de tipo unión en los sistemas socio-ecológicos de alto riesgo.

En la tercera parte se abordan temáticas del contexto mexicano. En el capítulo VI, Gabriela Yáñez Rivas utiliza el análisis de redes para estudiar los niveles de influencia de tres partidos en la definición de la agenda legislativa en México. En particular, el proceso de toma de decisiones en los partidos políticos minoritarios. Con el análisis de redes indaga en qué medida la intensidad de los vínculos entre actores, así como su centralidad, facilitan la aprobación de iniciativas de ley. En el siguiente capítulo Diana Martínez Medina analiza redes en cuatro legislaturas federales, de 1997 a 2009, a la luz de los arreglos institucionales que surgieron de redes sociales. El documento resalta dentro de las redes a los actores sociales, destacando aquellos que tienen poder de veto. Con base en este análisis la autora investiga el tipo de red subyacentente en el proceso de toma de decisiones legislativas, y explica con ello la adopción de las leyes con perspectiva de género aprobadas por el Congreso.

Dionisio Zabaleta Solís y Edgar Ramírez de la Cruz analizan en el siguiente capítulo la estrategia de recuperación y rehabilitación del centro histórico de la ciudad de Morelia en dos periodos: 1998-2001 y 2002-2005. El objetivo del análisis es estudiar el proceso de estructuración de la red de políticas públicas. Éste es en particular interesante porque presenta cambios importantes en la descentralización y la evolución de dinámicas intergubernamentales en México, las cuales han propiciado mayor participación de diversos actores —públicos, privados y sociales— en la definición de las políticas públicas. Alma de León Calderón presenta, en el siguiente capítulo, un estudio exploratorio de los efectos del capital social en la consecución de los objetivos de los clubes de migrantes mexicanos radicados en Estados Unidos, procedentes del norte de México. Para ello, el estudio analiza en qué medida este capital funciona como una forma de cohesion utilizada por los clubes para alcanzar sus propios fines, contrastando el uso de dos tipos de capital social: de unión y de puente. El documento se concentra en el análisis de tres clubes de migrantes zacatecanos en California, tanto sus redes internas como externas.

También en la parte del contexto mexicano, los últimos capítulos muestran la capacidad explicativa de este tipo de análisis para temas de administración y políticas educativas. Cárdenas y Ramírez de la Cruz investigan la relación entre las redes personales de los directores de educación básica y su capacidad para atraer recursos a la escuela. El estudio busca explorar varias hipótesis alternativas. Por una parte, algunas hipótesis proponen que los diversos atributos de los directores, como su edad o años de experiencia, explican la capacidad de atraer recursos. Por la otra, se indaga sobre la relación entre la densidad o el tamaño de las redes personales de los directores y los recursos que éstos traen a sus escuelas. En el último capítulo, Ramírez de la Cruz, Cárdenas y Vergara presentan un estudio que analiza la implementación de un programa dirigido a aumentar la participación de los gobiernos municipales en la gestión de programas educativos, así como el involucramiento de diversos actores locales por medio de la planeación participativa. El análisis busca identificar los cambios entre actores locales que se observan en las redes derivados de la implementación del programa en la comunidad. En particular, el estudio pone a prueba la hipótesis de que la construcción y fortalecimiento de redes colaborativas entre actores propicia la acción colectiva con miras de aprovechar los recursos y conocimientos de los integrantes de la red, lo que mejora las condiciones educativas de la localidad.

Es así como con este libro se busca introducir al lector en el tema de análisis de redes y en sus aplicaciones más recientes. Al mismo tiempo, la parte capitular permite dialogar con diferentes maneras de realizar este estudio, ya sea desde el plano teórico, análisis longitudinales, diseño y medición de redes o discusiones a la luz de modelos propuestos anteriormente. Esperamos que el libro despierte la curiosidad intelectual, nutra la discusión sobre administración y políticas públicas, y amplíe la aplicación del análisis de redes en México y otros países hispanohablantes.

Bibliografía

Berry, Frances S. et al., Three Traditions of Network Research: What the Public Management Research Agenda Can Learn from Other Research Communities, Public Administration Review, vol. 64, núm. 5, 2004, pp. 539-552.

Bobbitt, Philip, The Shield of Achilles, Alfred A. Knopf, Nueva York, 2002.

Cartwright, Dorwin y Frank Harary, Structural Balance: A Generalization of Heider’s Theory, Psychological Review, vol. 63, núm. 5, 1956, pp.277-92.

Hanneman, Robert A. y Mark Riddle, Introduction to Social Network Methods, University of California, Riverside, 2005.

Milward, Brinton y Keith G. Provan, The Hollow State: Private Provision of Public Services, en Helen Ingram y Steven Rathgeb Smith (eds.), Public Policy for Democracy, The Brookings Institution, Washington, DC, 1993. pp. 222-237.

Milward, Brinton y Keith G. Provan. Governing the Hollow State, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 10, núm. 4, 2000, pp. 359-379.

Mitchell, James Clyde, The Concept and Use of Social Networks, Social Networks in Urban Situations, Manchester University Press, Manchester, 1969.

Moreno, Jacob, Who Shall Survive?, Beacon Press, Nueva York, 1934.

Nadel, Siegfred Frederick, The Theory of Social Structure, Cohen and West, Londres, 1957.

Salamon, Lester, Rethinking Public Management: Third Party Government and the Changing Forms of Government Action, Public Policy, núm. 29, 1981, pp. 255-275.

Salancik, Gerald R., Wanted: A Good Network Theory of Organization, Administrative Science Quarterly, núm. 40, 1995, pp. 345-349.

¹ Véase Salamon (1981), Milward y Provan (1993 y 2000) y Bobbit (2002) respectivamente.

primera parte

El análisis de redes como propuesta conceptual

I. El estudio de redes en administración y gestión públicas

Una revisión del progreso de la literatura en la última década

Edgar E. Ramírez de la Cruz

Introducción

El argumento central que subyace bajo el análisis de redes es que todos los individuos están incrustados en estructuras y arreglos sociales mayores. Las redes son diversas y las personas participan simultáneamente en varias de ellas. Lo anterior sitúa a los individuos ante una serie de opciones para interconectarse con personas y círculos sociales que les pueden dar mayor acceso a recursos o brindarles información que puede modificar su comportamiento. Ello resalta la principal característica de este análisis: el enfoque sobre los individuos y organizaciones y sus conexiones. Así, el análisis de redes está interesado en estudiar relaciones entre unidades, organizaciones y la red en general.

En el caso del estudio de los fenómenos asociados con el gobierno y los asuntos públicos, el enfoque ha tomado mayor relevancia en años recientes. Esto porque la multiplicidad de problemas públicos —sobre todo aquellos que se enmarcan como problemas de acción colectiva— rebasan jurisdicciones político-administrativas, por ejemplo. Sabemos además que estos problemas han generado como respuesta una serie de herramientas de gestión que van desde la subcontratación de servicios públicos hasta estructuras institucionales que requieren acciones de cooperación y coordinación entre diversos sectores sociales, económicos y de gobierno. En este contexto, el concepto de redes es de gran utilidad para estudiar fenómenos en los que la estructura de las relaciones entre las unidades analizadas (individuales, organizaciones, agencias gubernamentales, etc.) tienen tanto o más efecto que los atributos o características de dichas unidades para explicar un determinado fenómeno.

Esta herramienta analítica no es del todo nueva, desde hace varias décadas el concepto de redes y su análisis han demostrado su utilidad en varios campos de las ciencias sociales y del comportamiento. Los primeros estudios que utilizaron este enfoque particularizaron su atención en los efectos que tiene la estructura relacional de un grupo social sobre el comportamiento y las actitudes de sus miembros (Coleman, Katz y Menzel, 1957). Es importante resaltar que esto dio como resultado una contribución teórica a las disciplinas sociales. Mientras que la economía centraba su atención en un individuo impermeable y maximizador de su propio beneficio; la sociología mostraba individuos hipersensibles a su entorno, explicando apropiadamente decisiones individuales con agentes colectivos. El análisis de las redes no negaba los cálculos individuales ni las expectativas de los agentes y, al mismo tiempo, no desdeñaba el papel de sus relaciones. El análisis de redes tenía capacidad explicativa tanto de nuevos dilemas como de los tradicionales, pero con argumentos más fortalecidos.

Por ejemplo, el tema de la movilidad social o del acceso a recursos ha acompañado a distintas disciplinas desde hace más de un siglo. El análisis de redes proveyó nuevas explicaciones (menos repetitivas) al respecto. Por ejemplo Granovetter (1973) identificó que en el fenómeno de movilidad social no son solamente significativos los atributos de las personas, sino también la estructura relacional, pues ésta era la que le permitía al individuo lograr movilidad. Si bien ese tipo de conclusiones admisiblemente serían intuitivas, los estudios con enfoque de red pudieron comprobar de forma sistemática que dichos barruntos eran en efecto importantes. El fortalecimiento de la certeza analítica permitió, asimismo, la conceptualización y apertura para nuevos temas que tuvieron como consecuencia el robustecimiento de esta literatura.

Sin embargo, fue en los años noventa, y con más intensidad en la década pasada, cuando la operatividad de variables mediante el análisis de redes sociales (ars)¹ ha ido en aumento en el estudio de la administración y gestión públicas (O’Toole, 1997; Salancik, 1995; Berry et al., 2004; Provan y Millward, 1995; Provan y Kenis, 2008). En los años noventa, los estudios que utilizaban el concepto y análisis de redes se interesaron, primero, por entender el surgimiento de las estructuras relacionales. Posteriormente, por cómo su funcionamiento afectaba fenómenos como la adopción y la implementación de políticas públicas. En este sentido, estos estudios planteaban que los atributos o las características de organizaciones e individuos pueden ser amplificados o atemperados por su posición dentro de la estructura relacional. Por ejemplo, diversos análisis permitieron mejorar el entendimiento sobre los mecanismos de difusión de las innovaciones en agencias de gobierno (Mintrom, 1997, 2000; Mintrom y Vergari, 1998). En ellos, la posición y tipo de conexiones de los actores en la red eran los factores explicativos de la velocidad de difusión. También pusieron a prueba hipótesis relacionadas con el papel que juegan los emprendedores o promotores de políticas públicas para definir la agenda pública (Mintrom y Vergari, 1998).

Además del uso de ars para estudiar fenómenos internos de una organización, la atención incremental en el ars aumentó debido a su uso para estudiar diversas relaciones entre organizaciones. Esto motivó el creciente interés por estudiar fenómenos como la colaboración entre organizaciones públicas, privadas y sociales para resolver grandes problemas sociales que traspasan la jurisdicción de una organización; fenómenos que han sido descritos utilizando conceptos como cooperación, colaboración, coordinación, gobernanza o gestión de redes. Estos conceptos han mostrado ser útiles para entender el desempeño del gobierno y la administración pública en un contexto caracterizado por la fragmentación jurisdiccional, la cual se ve amplificada por el sistema federal, los sistemas de pesos y contrapesos de las democracias, así como el contexto social y económico actual.

Con su uso en el estudio de estos fenómenos, el análisis de redes permitió profundizar en el examen empírico de viejos problemas, como la formación de redes para la evolución y definición de la agenda de políticas públicas (Heclo, 1978). De la misma forma, ha permitido entender mejor las prácticas de gobiernos urbanos y generar nuevas y más afinadas respuestas a viejas preguntas como la de quién gobierna las ciudades (Dahl, 1961; Feiock y Scholz, 2009). También, algunos estudios enmarcados en el nuevo institucionalismo económico permitieron observar las redes como un instrumento para reducir los costos de transacción de los promotores de políticas públicas en gobiernos locales (Schneider, Teske y Mintrom, 1995). Estas investigaciones encontraron, por ejemplo, que ciertas estructuras de redes tienen el potencial de aumentar el número y la fuerza de los promotores de políticas públicas en una determinada comunidad, al mismo tiempo que facilitan una implementación más efectiva de las políticas públicas. Las investigaciones enmarcadas en el nuevo institucionalismo han encontrado, además, que ciertas estructuras de redes puedan facilitar el flujo de información sobre la reputación de los participantes, lo que contribuye a incrementar la formación de alianzas de cooperación regional basadas en la confianza entre los participantes.

Los años noventa estuvieron caracterizados por la inclusión de nuevas prácticas gubernamentales con la entrada de actores tradicionalmente privados. El análisis de redes favoreció el estudio de estructuras y su potencial contribución a la cooperación interorganizacional, entre las que destacaban agencias públicas, no lucrativas y privadas. Estos estudios se han concentrado desde entonces en identificar los efectos de la creciente participación de organizaciones privadas y no lucrativas en la prestación de servicios y bienes públicos (Agranoff y Rinkle, 1986; Agranoff y McGuire, 2001; Provan y Milward, 1991, 2001; O’Toole, 1997 y Meier y O’Tooel, 2001). Simultáneamente, el ars contribuyó a avivar el debate sobre si un individuo podía gestionar una determinada red (Agranoff, 1991, 2003; O’Toole, 1997). La lógica de la gestión de redes indica que los problemas sociales requieren la formación de acuerdos de cooperación en los que las organizaciones pueden aprovechar los recursos y la información proporcionada por otras organizaciones en una red (Provan y Milward, 2001). Estas investigaciones generaron importantes hallazgos en relación con la gestión de redes. Por ejemplo, Provan y Milward (1995) encontraron —en su ya clásico estudio— que un sistema de provisión de servicios sociales integrado y coordinado a través de una poderosa organización en el centro de la red tiene mayor probabilidad de cumplir con su función de manera más eficiente.

En la década pasada, el estudio de la gestión pública ha girado en torno a diversos conceptos que se han podido poner a prueba utilizando el ars como instrumento metodológico; destacando en particular el concepto de redes de gobernanza² (Jones, Hesterly y Borgatti, 1997; Provan y Kenis, 2008). De acuerdo con Rhodes (2000), redes de gobernanza es un concepto descriptivo utilizado para ilustrar la interdependencia y las diversas relaciones que existen entre organizaciones públicas, privadas y civiles o no gubernamentales. En este sentido, Sørensen y Torfing (2005) definen la gobernanza de una red de actores con base en algunos elementos de dicho proceso: 1) una articulación horizontal relativamente estable de interdependencia entre actores que son operacionalmente autónomos; 2) los actores en esta red interactúan a través de negociaciones y no de relaciones jerárquicas (las relaciones permiten coordinar más que dirigir la labor de los actores); 3) la interacción tiene lugar dentro de un marco normativo, cognitivo e incluso imaginario; 4) el marco de actuación es en cierta medida autorregulado, y 5) (la red) contribuye a la