Certificación ambiental y transición energética en CUTonalá

Por Ivonne Álvarez Gutiérrez, Carlos Valentín Veyna Martínez, Luz Marcela Fernández Briseño y 21 más

Esta obra es el resultado de un proceso de análisis teórico sobre elementos normativos, técnicos y científicos que sustentan un proceso universitario para lograr la certificación "Líder Ambiental" en el Centro Universitario de Tonalá (CUT), otorgada por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial del Gobierno del Estado de Jalisco (Semadet). Es un trabajo interdisciplinario con la participación de especialistas en materia ambiental, legal y social que buscan promover actividades sustantivas acordes al Plan de Desarrollo Institucional (PDI) 2019-2025 de la Universidad de Guadalajara con el objetivo de atender el cumplimiento ambiental que establece el marco normativo nacional, estatal y municipal.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Universidad de Guadalajara
• Fecha de lanzamiento: 1 dic 2022
• ISBN: 9786075718330

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Capítulo 1

Certificación ambiental a Centros Universitarios: instrumento voluntario de política y regulación ambiental

Ivonne Álvarez Gutiérrez

Carlos Valentín Veyna Martínez

Introducción

La sustentabilidad, hoy por hoy, representa el mayor reto para la humanidad. Los procesos de degradación ambiental ponen de relieve la necesaria intervención de actores estatales, sociales y empresariales para lograr un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y, reducir —por lo menos— los efectos nocivos sobre el ambiente que suponen las actividades humanas.

Si bien es cierto que la intervención estatal resulta indispensable para regular el uso, aprovechamiento, protección, conservación, restauración y preservación de los recursos naturales y los ecosistemas, también lo es que la sinergia con el ámbito industrial, empresarial y productivo a través de mecanismos de autodeterminación resulta elemental para lograr —o por lo menos aproximarse— al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, de manera específica los compromisos 4.7 en el rubro de educación y 9.4 en el de industria, innovación e infraestructura.

En el presente capítulo analizaremos la normatividad aplicable a los centros educativos para su sometimiento a procedimientos de cumplimiento voluntario —también llamados de fomento— a efecto de delimitar la ruta jurídica para la certificación ambiental, en la espera de que otros centros educativos retomen la experiencia exitosa del Centro Universitario de Tonalá y abonen propositivamente a la visión de sustentabilidad.

Instrumentos de política ambiental: coercitivos y voluntarios

La política pública ambiental es definida como aquella que tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento, conservación, preservación y restauración del medio ambiente y los recursos naturales a propósito de las actividades humanas. Está integrada por una serie de principios, objetivos y criterios; es ejecutada a través de una diversidad de instrumentos, normas, programas y una organización administrativa que, en el sistema jurídico mexicano, actúa de manera concurrente en sus tres esferas de gobierno —federal, estatal y municipal— (Álvarez, 2019, p. 29).

Los instrumentos —a decir de Enrique Provencio—, son las normas, la evaluación de impacto ambiental, los relativos al riesgo, los de áreas naturales protegidas, los de aplicación de la ley (vigilancia, inspección y control), y los de fomento de auditorías ambientales (Provencio, 2004, p. 21).

Retomando la categorización de Brañes, los instrumentos de política ambiental se pueden clasificar en: comando-control o coercitivo y de cumplimiento voluntario (2000, p. 195). Los instrumentos de comando-control son el conjunto de regulaciones que prescriben conductas apropiadas para la consecución de los fines de la política ambiental, así como los mecanismos establecidos para su aplicación, incluso de manera coactiva (Brañes, 2000, p. 200).

Los instrumentos de cumplimiento voluntario son todas aquellas acciones de política ambiental tendientes a la promoción o inhibición de ciertas conductas o actividades desde una perspectiva voluntaria, es decir, por el mero convencimiento (Cortina et al., 2007, p. 131). Para Cortina, existe además una categorización secundaria: los instrumentos de comando-control los subclasifica, a su vez, en regulación directa y planeación; y los voluntarios, en económicos y de fomento (ibid., p. 130).

Son instrumentos de política ambiental de tipo comando-control la evaluación de impacto ambiental, las Normas Oficiales Mexicanas (nom) y las áreas naturales protegidas —éstas últimas contienen una categoría voluntaria, sin embargo, una vez decretada su cumplimiento es coercitivo—, además la planeación ambiental, el ordenamiento ecológico del territorio y la regulación ambiental de los asentamientos humanos. Son instrumentos de cumplimiento y acceso voluntario los incentivos fiscales, financieros y de mercado; además, la investigación, educación ambiental, la autorregulación y las auditorías ambientales.

Figura 1.1. Instrumentos de política ambiental

Fuente: elaboración propia con base en Brañes y Cortina Segovia, op cit.

Resultan de interés para el presente análisis los instrumentos de cumplimiento voluntario definidos también como de fomento, y de manera específica la autorregulación y las auditorías ambientales, razón por la cual, obviaremos el análisis de los demás instrumentos. Sin embargo, debemos tener en mente esta amplia gama al momento de profundizar en los alcances de la política ambiental, y además, considerar que existe una interconexión entre estos instrumentos que se debe observar, aún en procedimientos de naturaleza voluntaria.

Resulta relevante mencionar que los instrumentos previamente señalados se encuentran articulados con principios de política ambiental contenidos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (lgeepa, artículo 15). En este sentido, los principios son guías que deben orientar la actuación de la administración sea federal, estatal y municipal en la toma de decisión, así como de los particulares. En este orden de ideas, y a propósito del tema central del presente capítulo, tenemos que la fracción iii del artículo 15 de la lgeepa señala que las autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad de la protección del equilibrio ecológico por lo que existe una corresponsabilidad que se basa además en el principio preventivo y en el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

Adicionalmente, tratándose de los mecanismos de cumplimiento voluntario, señala la propia lgeepa que debe incentivarse a quien proteja el ambiente, promueva o realice acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático y aproveche de manera sustentable los recursos naturales (artículo 15, fracción iv), justamente, los esquemas de cumplimiento voluntario conllevan un fuerte compromiso por la protección ambiental pero también deben ser acompañados por incentivos que generen que un mayor número de empresas, industrias, o centros educativos incorporen modelos de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

Si bien, a estos mecanismos se accede de manera libre, también lo es que la actual agenda mundial impone responsabilidades concretas a los estados, a la sociedad y a la industria. Los Objetivos del Desarrollo Sostenible —Agenda 2030— contemplan dos obligaciones concretas que podemos vincular al tema de certificación ambiental para centros educativos, en el entendido de que son agentes de cambio. La primera está contenida en el numeral 4.7 que advierte la obligación de asegurar que los alumnos adquieran conocimientos teórico-prácticos para promover el desarrollo sostenible, mismo que se encuentra vinculado con el objetivo 9.4, el cual advierte la necesaria modernización de la infraestructura y la reconversión sostenible de las industrias para utilizar de manera eficiente los recursos naturales, por lo que se deben promover procesos industriales limpios y ambientalmente racionales. En este tenor, son los mecanismos voluntarios a través de los cuales se puede incidir de manera eficiente en el cumplimiento de estos objetivos.

En el siguiente apartado, analizaremos los esquemas de cumplimiento voluntario, desde la visión federal y local, a efecto de identificar el ámbito competencial y sus rasgos distintivos.

Auditoría y autorregulación ambiental: esquemas de cumplimiento voluntario

En México, la visión de sustentabilidad en los instrumentos legales fue impulsada a partir de la reforma integral a la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (lgeepa) del año de 1996, dicha reforma retomó los principios de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 y amplió el catálogo de instrumentos de política ambiental (Álvarez, 2019, p. 37). Si bien, los instrumentos voluntarios —auditorías ambientales y autorregulación— existían desde 1992, éste tenía como objeto de ordenación del sector industrial de alto riesgo mediante el cual se revisaba no sólo el cumplimiento de la normatividad ambiental, sino de manera primordial, la seguridad industrial e higiene (Cortina et al, 2007, p. 212).

Es a partir de 2001, que este instrumento se focalizó en el cumplimiento de la normatividad ambiental, además, se incluyó como sujeto de las mismas a empresas tanto públicas como privadas, los centros de educación, las unidades de manejo ambiental (umas), los municipios, y los prestadores de servicios como hospitales y hoteles, entre otros (Ibid., p. 208).

En el ámbito federal, el procedimiento para la certificación ambiental se lleva a partir del Reglamento de la lgeepa en materia de Autorregulación y Auditorías Ambientales (r-lgeepa), esta regulación tiene como ámbito de aplicación toda la República Mexicana y las autoridades encargadas de su implementación son la Procuraduría Federal de Protección Ambiental (profepa) a través del Programa Nacional de Auditoría Ambiental (pnaa) para aquellas empresas públicas o privadas, en las cuales se realizan actividades industriales, comerciales, de servicios o aprovechamiento de recursos naturales (r-lgeepa, artículo 2, fracción xiii), y, en el año 2014 con la reforma energética, se adicionó como autoridad implementadora a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ansipa) encargada de substanciar el procedimiento de certificación para empresas que llevan a cabo actividades vinculadas con el sector hidrocarburos.

Existen, en el ámbito federal, tres modalidades de certificación a saber: industria limpia, calidad ambiental turística y calidad ambiental,¹ sin embargo, otorga un reconocimiento de Excelencia Ambiental para empresas certificadas que demuestran acciones sobresalientes en el cuidado del medio ambiente (r-lgeepa, artículos 28-31). El sello que se obtiene en cualquiera de las anteriores modalidades representa el aval de la Secretaría en cuanto a los procesos de la organización (Ibid., p. 210) y cumplimiento ambiental.

Como veremos más adelante, la naturaleza concurrente de la materia ambiental habilita a los estados —incluso a los municipios—, a emitir su propia normatividad y esquemas de cumplimiento voluntario. En el caso particular de Jalisco, recientemente fue publicado el Reglamento de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en materia de autorregulación y auditoría ambiental (r-leeepa) (Periódico Oficial El Estado de Jalisco, 2018), sin embargo, no queda claro el ámbito de competencia especializada de ambos reglamentos, es decir, cuáles son los giros empresariales que pueden certificar, ya que la concepción de empresas en ambos ordenamientos resulta amplia.

Podemos inferir la competencia de Jalisco a la jurisdicción territorial y a la competencia por materia contenida tanto en la lgeepa y en la leeepa, sin embargo, el instrumento omite delimitar la competencia a efecto de implementar el mecanismo de certificación ambiental, por lo que las empresas, tienen un margen amplio para decidir acceder a uno u otro mecanismo de certificación o incluso a ambos.²

De acuerdo con datos de la profepa, desde la creación del programa en 1992, se han emitido más de 17 500 certificados en distinta modalidad. En la actualidad poco más de 3 500 empresas están certificadas a partir del programa de auditoría ambiental. Tan sólo en Jalisco se encuentran vigentes 129 certificados (pnaa, 2020).

Para Cortina (2007, p. 210) los beneficios de los procesos de cumplimiento voluntario son de tres tipos: ambientales, la obtención de incentivos —principalmente económicos y fiscales— y, además, influir socialmente en la mejora de la imagen pública con la creación de cultura ecológica, y, desde nuestro punto de vista un beneficio relevante, lo constituye la disminución de denuncias y procesos de inspección y verificación hacia la empresa certificada.

Jalisco y los esquemas de cumplimiento voluntario

El estado de Jalisco cuenta desde 1989 con su Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (leeepa), fue pionero en la emisión de la normatividad especializada, aunque a decir de Provencio (2004), la entonces Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (sedue) inició un año antes un proceso normativo hacia los estados —consistente en leyes ambientales aprobadas en poco tiempo a partir de un mismo modelo— el cual no tuvo continuidad o descentralización de funciones y recursos (Citado por Álvarez, 2019, p. 64). A pesar de resultar pionero en la emisión de la ley, no fue sino hasta el año 2000 que se creó la entonces Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable (semades), actualmente denominada Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial (semadet) y, fue hasta 2007, creada la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente (proepa) encargada de vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental en el ámbito local.

En el caso de la leeepa —como muchas legislaciones ambientales locales— reproduce casi de manera literal los instrumentos de política ambiental contenidos en la lgeepa, mismos que no han tenido variaciones sustanciales prácticamente desde la emisión de la ley. La leeepa incorporó —además de los instrumentos ambientales citados previamente— a criterios relativos a la promoción del desarrollo estatal, la normatividad estatal, la información y vigilancia, así como el fondo estatal para la protección del ambiente.

Por ende, la leeepa contempla procedimientos de naturaleza voluntaria: la autorregulación y la auditoría ambiental. Estos son esquemas voluntarios diseñados con el objetivo de fomentar el cumplimiento de los lineamientos y estándares establecidos en la normatividad ambiental y en otras regulaciones (Cortina, 2007, p. 208).

La propia leeepa advierte que corresponde a la secretaría —semadet— fomentar la realización de auditorías ambientales y supervisar su ejecución, con el apoyo de los gobiernos municipales (artículo 6, fracción xvii). Aunque la ley omite estipular una competencia específica, advierte que la secretaría deberá dirigir sus esfuerzos para facilitar la realización de auditorías principalmente a la mediana y pequeña industria (leeepa, artículo 40, fracción v).

Como bien lo señala Cortina Segovia, el mecanismo de autorregulación se encuentra prácticamente en desuso. Este mecanismo implica el cumplimiento de la normatividad ambiental con estándares más altos, sin embargo, ante la falta de incentivos, o por lo menos mecanismos de reconocimiento claros y la ausencia de una cultura y educación ambiental, es un instrumento inoperante (ibid.).

En términos de la leeepa, que reproduce textualmente a la lgeepa, la auditoría ambiental es definida como el examen metodológico de los procesos de una empresa respecto de la contaminación y el riesgo ambiental que generan, el cumplimiento de la normatividad ambiental aplicable, de los parámetros internacionales y de buenas prácticas de operación e ingeniería, con base en los requerimientos establecidos en los términos de referencia, y en su caso, las medidas preventivas y correctivas necesarias para proteger al ambiente (leeepa, artículo 2, fracción xxxv).

Resulta claro que el objetivo de una auditoría es la revisión del proceso productivo en tanto generador de contaminación y riesgo ambiental, el cumplimiento normativo —dependiendo del giro empresarial—, los parámetros internacionales de cumplimiento —en caso de que apliquen— y las buenas prácticas en términos de operación e ingeniería. Esto tendrá por efecto definir medidas preventivas o correctivas para proteger el ambiente en materia de descargas, emisiones a la atmósfera, residuos, uso eficiente de recursos naturales, etcétera.

Así como a nivel federal se cuenta con el pnaa, en el estado de Jalisco —a partir de la publicación del r-leeepa— se consolidó el Programa de Cumplimiento Ambiental Voluntario, actualmente se encuentran adheridas aproximadamente 62 empresas certificadas, de las cuales dos son Líderes Ambientales y en el municipio de Tonalá, existen únicamente dos certificados vigentes, uno de los cuales pertenece al CUT en su carácter de Líder Ambiental. Lo anterior es un indicativo de que existe un genuino interés por cumplir con las disposiciones ambientales y eficientizar los procesos productivos si tomamos como referencia la entrada en vigor del reglamento antes referido.

Existe una diversidad de giros empresariales que han sido certificados por la semadet, como hoteles —pequeños y grandes—, recicladoras, rellenos sanitarios, manufactureras, inmobiliarias, refresqueras y centros educativos, como es el caso del Centro Universitario de Tonalá de la Universidad de Guadalajara.

De acuerdo con el reglamento, son dos las categorías de certificación, uno de compromiso ambiental y, el otro, de empresa Líder Ambiental (r-lgeepa, artículo 48). El primero se otorga a aquellas empresas que cumplan con la reglamentación ambiental vigente y que acrediten —en caso de que aplique— que están en vías de cumplimiento con la normatividad de los otros órdenes de gobierno, además de ser empresas que identifican y jerarquizan sus aspectos ambientales significativos, previenen la contaminación y administran eficientemente el riesgo.

El segundo caso, el reconocimiento de Líder Ambiental —que es equiparable a la Excelencia Ambiental que señala el r-lgeepa—, se otorga a aquellas empresas que además de lo anterior, lleven a cabo de manera permanente acciones con impacto ambiental positivo en la comunidad, realicen acciones concretas que concluyan en beneficios ambientales, así como que mantengan y mejoren continuamente su desempeño ambiental. Además, son empresas que aplican de manera continua una estrategia preventiva e integral en sus procesos y servicios para reducir riesgos ambientales e impactos negativos y, finalmente, que cuentan por lo menos con dos indicadores particulares de desempeño ambiental. Todo lo anterior tendría como efecto la reducción de la huella de carbono que generan sus procesos y servicios.

El resultado del proceso de auditoría es la certificación y, por ende, el uso del sello distintivo que otorga ese reconocimiento, esta certificación de acuerdo con el reglamento tiene una vigencia de dos años y es prorrogable indefinidamente ya que el reglamento no estipula un número limitado de prórrogas, siempre y cuando sea solicitado con cuatro meses de anticipación a su vencimiento.

Actualmente, el Centro Universitario de Tonalá de la Universidad de Guadalajara (CUT) cuenta con el Certificado de Líder Ambiental otorgado por la semadet en el mes de noviembre de 2018 (Unión Jalisco; 12 de noviembre de 2018). Para lograr este reconocimiento, el CUT —como centro educativo— llevó a cabo inversiones en materia de infraestructura fotovoltaica; de sensores para el cuidado del agua, residuos y energía; capacitación de su personal académico, administrativo y alumnado, así como una serie de compromisos extramuros, es decir, de impacto ambiental positivo con las colonias circunvecinas.

El reglamento estipula un apartado específico destinado a centros de educación, que remite a la substanciación del procedimiento de auditoría ambiental:

Los responsables de actividades de vocación educativa y desean obtener el Certificado Ambiental del programa que acredite su nivel de desempeño ambiental, deberán de realizar la auditoría ambiental en el rubro de empresas, pero deberán, además, de incluir en su plan de acción, acciones encaminadas a ejecutar y dar seguimiento a programas públicos que les sean aplicables a fin de reducir y mitigar la contaminación. Asimismo, deberán de incluir cursos, capacitaciones materia de cuidado ambiental a sus trabajadores y alumnado y en algunos programas deberán considerar a los padres de familia en el caso del nivel básico de educación (

r-leeepa

, artículo 37).

El primer paso que los Centros Universitarios deben dar es comprender que este proceso de naturaleza voluntaria está enfocado al cumplimiento normativo en materia ambiental y por lo tanto, busca que los servicios que ofrecen eficienticen el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Para ello, se requiere la participación activa de toda la comunidad universitaria, razón por la cual será indispensable socializar de manera profunda los elementos básicos del cuidado y protección del ambiente.

Como hemos señalado, la certificación ambiental se realiza a través del proceso de auditoría ambiental, el cual parte de los siguientes términos de referencia: i) la metodología para realizar auditorías ambientales, que consiste en: diagnóstico ambiental, ejecución, certificación, reconocimiento y seguimiento, y, ii) los requisitos y parámetros para evaluar y determinar los niveles de desempeño ambiental en materia de: emisiones, manejo de residuos, abastecimiento, tratamiento y descarga de agua, contaminación y uso de suelo y subsuelo, riesgo ambiental, ruido, registro de emisiones y transferencia de contaminantes, emisión de gases de efecto invernadero, evaluación de impacto ambiental, implementación de sistemas de gestión ambiental, así como prácticas sustentables que generen un impacto positivo al medio ambiente y a la comunidad (r-leeepa, artículo 9).

Es relevante aclarar que cada Centro Universitario, dependiendo de su ubicación geográfica, características, dimensiones y alumnado, deberá cumplir con una serie de regulaciones altamente especializadas en las materias previamente señaladas, por lo que el proceso voluntario se complementará con las disposiciones de nom que son un instrumento de comando-control de la política ambiental (tabla 1.1).

Las etapas de la auditoría ambiental, detalladas en el reglamento de la leeepa, son: inicio, ejecución y certificación. La primera etapa comienza con la entrega de la solicitud de inscripción del programa de certificación ambiental ante la semadet, posteriormente se firma el convenio de concertación con la referida autoridad, el solicitante lleva a cabo el trabajo de campo en conjunto con el auditor nombrado, y finalmente, esta etapa concluye con un diagnóstico ambiental que se plasmará dentro del reporte de auditoría ambiental (r-leeepa, artículos 15 al 17). Este documento deberá describir de manera puntual la situación que guarda la empresa —centro educativo— en los procesos o servicios que fueron auditados.

Una vez identificado el diagnóstico ambiental de la empresa, en la segunda etapa se contempla la elaboración, ejecución y reportes del plan de acción (r-leeepa, artículos 23 al 30). El plan de acción es la ruta crítica que contiene las medidas preventivas y correctivas que deberá implementar la empresa —centro educativo— y los plazos para su cumplimiento, estas medidas, variarán de acuerdo con la caracterización y el diagnóstico inicial.

Por último, la etapa conclusiva contempla la terminación de dicho plan, la verificación del cumplimiento y la revisión ambiental de toda la instalación sujeta a la auditoría ambiental. Tiene como efecto principal la emisión del certificado ambiental y la utilización del sello (r-leeepa, artículos 14, 32 y 33). Esto implica que la autoridad ambiental se presenta en las instalaciones auditadas a efecto