La capitalización privada de los bienes públicos: Modelos de precios hedónicos para la vivienda en la Ciudad de México

Por Edgar E Ramírez de la Cruz y Manlio F Castillo Salas

En la Ciudad de México, como en otras urbes, se ignora la magnitud de la capitalización privada que realizan los desarrolladores inmobiliarios respecto a los bienes y servicios públicos asociados con el valor delas viviendas. Actualmente no existe información suficiente sobre los bienes y servicios públicos que se valoran en el mercado de vivienda,

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 7 dic 2020

Edgar E Ramírez de la Cruz

Edgar E. Ramírez de la Cruz es profesor y director dela División de Administración Pública del CIDE y miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel II. Sus intereses son la gobernanza urbana, las regulaciones de uso del suelo, la gestión pública y las redes de políticas. Su investigación ha aparecido en el American Journal of Political Science, Urban Affairs Review, Internationsal Review of Public Administration, Housing Policy Debate y Public Administration Review, entre otras revistas y libros. Es editor de Gestión y Política Pública y Editor asociado de Urban affairs Review y Public Administration Review. En 2019, obtuvo el International Public Administration Award otorgado por la American Society of Public Administration. Manlio F. Castillo Salas es profesor asociad de la División de Administración Pública del CIDE y candidato al Sistema Nacional de Investigadores. Es doctor en Políticas Públicas por el CIDE,Licenciado en Economía y maestro en Gobierno y Desarrollo Regional. Sus principales líneas de investigación son las políticas públicas, la gobernanza urbana y el desarrollo regional. Ha colaborado en diversos estudios relacionados con la evaluación urbana en la Ciudad de México y la gestión de los problemas urbanos, entre otro.

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2015-2018

Introducción

Desde la segunda mitad del siglo XX, la urbanización se ha extendido de manera sostenida de los países desarrollados a los países en desarrollo, creando una tendencia que avanza a una velocidad sin precedentes (OCDE, 2015). Este fenómeno, así como las presiones sobre la vivienda que lo acompañan, han generado una continua preocupación por buscar soluciones a la creciente demanda de ese bien, principalmente en ciudades receptoras de altos flujos migratorios que, cuando quedan rebasadas, suelen producir asentamientos irregulares, en condiciones de hacinamiento e insalubridad, los cuales profundizan las inequidades sociales y disminuyen los niveles de bienestar de la población urbana.

En México, el fenómeno de la urbanización masiva ha cobrado dimensiones insólitas en las últimas décadas, y ha forzado a los gobiernos a crear instrumentos de política que permitan proveer servicios básicos a esta oleada de nuevos habitantes urbanos, y utilizar la vivienda como un instrumento social formativo (Canales, 2017). Este proceso de urbanización se encuentra asociado con los modelos de crecimiento económico adoptados por el país en diferentes etapas (Garza, 2003). La primera etapa de urbanización moderna de México se ubica entre 1900 y 1940, un periodo marcado por la Revolución Mexicana, las dos guerras mundiales y la Gran Depresión. La segunda abarca desde 1940 hasta 1980, es decir, durante el proceso de industrialización por sustitución de importaciones, asociado con el milagro mexicano, que dio un impulso decisivo a la migración campo-ciudad. El tercer periodo (1980-1990) se caracterizó por la crisis económica y el fin del modelo de sustitución de importaciones. Finalmente, los últimos treinta años muestran el dominio del modelo neoliberal, junto con el auge de las concentraciones metropolitanas (Garza, 2003).

La Ciudad de México ha sido especialmente sensible a estos cambios, al experimentar, en diversos momentos, procesos de densificación y redensificación, así como entradas y salidas de población por diversas razones. Ante eso, las acciones gubernamentales han intentado catalizar el crecimiento de la ciudad al gestionar el desarrollo de algunos polos y regiones; sin embargo, el limitado seguimiento y aplicación de los programas de desarrollo urbano delegacionales y parciales han propiciado el descuido de otras áreas de la ciudad, que han crecido acelerada y desordenadamente. Con el paso del tiempo, y obedeciendo a la creación de núcleos de empleo o incluso de desastres naturales (como el sismo de 1985), el mercado de la vivienda ha evolucionado al punto de formar una compleja dinámica entre la oferta y la demanda que definen la valoración de las propiedades inmobiliarias.

Existe una diversa gama de estudios desarrollados en los últimos cincuenta años en otras ciudades del mundo sobre el comportamiento de los precios en el sector inmobiliario. Por ejemplo, Alchapar y Agudelo-Torres (2018), junto con Duque, Velásquez y Agudelo (2011), realizaron una extensa revisión sobre la evolución de los estudios sobre vivienda, entre los que destacan los primeros realizados por Dewey y DeTuro en la década de 1950. Los estudios de Rosen, en la de 1970, se centraron en modelos hedónicos para explicar que los precios de las viviendas dependen de las características inherentes a los inmuebles y a factores extrínsecos. En las décadas siguientes, los estudios centrarían su atención en factores externos, como el vecindario, el paisaje, la rentabilidad del inmueble, el riesgo del alquiler, etcétera.

Los modelos hedónicos han ayudado a explicar que el precio de las viviendas está asociado a más variables que sólo las inherentes a la construcción y la comercialización de los inmuebles; sin embargo, no todas las variables son constantes en todos los países ni ciudades, puesto que su valor depende de cada contexto particular. Sagner (2011), por ejemplo, encuentra que el precio de la vivienda en la región metropolitana de Chile está conformado por determinantes hedónicos y determinantes macroeconómicos, e identifica como las principales variables el ingreso real mensual de los hogares, el crecimiento anual del producto interno bruto (PIB), la tasa de interés y el índice de precios selectivos de acciones (IPSA). Agostini y Palmucci (2008), por otra parte, analizan el grado de capitalización en el precio de las viviendas generado por la construcción de la línea 4 del metro y sus estaciones en la ciudad de Santiago; encuentran que el valor promedio de los departamentos aumentó entre 3.3 y 4.4 por ciento después del anuncio de la construcción, y 4.5 a 5.7 por ciento una vez conocida la localización de las estaciones.

En México, la mayor parte de los estudios sobre la vivienda se ha centrado en el análisis de los alcances sociales, económicos y políticos de la misma, dejando de lado el aspecto financiero y el funcionamiento del mercado inmobiliario (Connolly, 1998). Esta ausencia de investigaciones dificulta estimar los efectos financieros del mercado, la trayectoria de los precios y su sensibilidad a los cambios macroeconómicos. En el caso concreto de los estudios de precios hedónicos sobre la vivienda, estos son relativamente escasos o incorporan un número muy limitado de variables. Dos estudios recientes de este tipo son los de Lagunas y Moreno (2011), quienes evaluan el entorno social y su repercusión en el precio de la vivienda en el área metropolitana de Monterrey, y el de Lara y colaboradores (2017), quienes analizan los atributos de la vivienda en la periferia de la Ciudad de México con respecto al transporte y la distancia al centro de trabajo. Ambos estudios ofrecen algunas respuestas parciales sobre el valor de la ubicación de las viviendas en las dos ciudades, con base en ciertos atributos y su relación con la proximidad a la infraestructura pública.

La capitalización de los bienes y servicios públicos

El problema de la vivienda como materia de política pública es particularmente complejo, debido a las diversas facetas que lo componen. En primer lugar, la vivienda es un derecho consagrado en el artículo 4º de la Constitución. Este derecho implica no solamente la posesión del bien sino condiciones mínimas de habitabilidad que hagan de la vivienda un espacio digno y decoroso para sus ocupantes. La habitabilidad se relaciona con la provisión de servicios públicos —como drenaje, agua potable, alumbrado, transporte y seguridad—, pero también con una serie de condiciones que permitan a sus habitantes desarrollar su potencial económico y cultural, además de una oferta de vivienda competitiva, con mecanismos de financiamiento asequibles, diversa y dotada de comodidades y materiales que garanticen el pleno ejercicio del derecho de los ciudadanos a habitar espacios adecuados.

En segundo término, la vivienda es un activo de las familias —en la mayoría de los casos la inversión más importante en su vida productiva—, casi siempre obtenido a través del crédito (otorgado por instituciones públicas o privadas), por lo que tiene un peso significativo en el sistema financiero del país y constituye una partida relevante en el balance de las instituciones financieras (Sagner, 2011). Como tal, existe una estrecha relación entre el mercado de la vivienda y el sector financiero, y lo que ocurra en uno afecta al otro, invariablemente. Un ejemplo de eso es la crisis de 2008, producida por el colapso de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos, y que llevó al extremo de tener que rescatar a diversas instituciones financieras de ese país y Europa para evitar la caída del sistema internacional de pagos y una crisis aún más profunda en la economía mundial.

En tercer lugar, las decisiones en materia de vivienda afectan la forma urbana y el patrón de expansión de las ciudades. Durante muchos años, el diseño de la política de vivienda en México, basado en el modelo de elección racional, supuso que, tanto compradores como vendedores de activos inmobiliarios buscarían maximizar sus beneficios: los demandantes al buscar la vivienda que cubriera mejor sus necesidades, dada su restricción presupuestaria, y los oferentes al brindar diversos tipos de vivienda, para diferentes segmentos del mercado. Con una regulación laxa y un marco normativo aplicado de forma deficiente, este esquema produjo zonas habitacionales dispersas, ubicadas en las periferias de las ciudades y desconectadas de la dinámica económica urbana. El resultado global fue la amplificación del desorden urbano en las ciudades mexicanas que crecieron, incluso, sobre terrenos no aptos, con los altos costos que esto supuso para la provisión de servicios públicos (CIDE, 2012).

Por otra parte, el comportamiento del sector de la vivienda afecta la competitividad de una ciudad, es decir, su capacidad para atraer y retener inversiones. Tanto en el caso de la vivienda como patrimonio, como en el de vivienda en arrendamiento (como servicio), una ciudad competitiva debe enfocar sus esfuerzos de planeación y gestión urbanas en maximizar los elementos que incrementan el valor de una propiedad en términos monetarios, así como los que aumentan y mantienen la satisfacción de un ciudadano al habitar determinada zona de la ciudad. El cuidado de estos factores incide en la competitividad, en la medida que hace la ciudad más o menos habitable, atractiva y segura para nuevas inversiones.

Por último, en la era hipotecaria y del libre mercado, el sector de la vivienda es también un mercado regulado por el Estado. La regulación de la producción y distribución de este bien puede llegar a ser un verdadero desafío, precisamente porque debe tomar en cuenta al menos las cuatro perspectivas sobre el sector descritas en las líneas anteriores.

El Estado mexicano regula la producción y distribución de la vivienda, además de financiar la compra o renta de inmuebles a través de los organismos públicos creados para tal fin (por ejemplo, el Infonavit y el Fovissste), los cuales compiten con las entidades privadas que se dedican al mismo propósito. Esos entes privados, por su parte, invierten en la construcción, venta y arrendamiento de inmuebles, de acuerdo con los ingresos del segmento de mercado al que se dirigen y con las oportunidades y restricciones definidas por la legislación y las políticas en la materia.

Además, el Estado genera valor público al invertir recursos del erario en el mejoramiento del entorno urbano, por ejemplo, a través de la construcción de parques, calles y banquetas, la instalación o renovación de mobiliario urbano, o la introducción de servicios públicos. La orientación de la inversión pública de este tipo puede obedecer a los planes de desarrollo urbano, enfocarse en dirigir o contener la inversión privada en ciertas zonas o ambas cosas. En casi todos los casos, la inversión pública incrementa el valor comercial de las propiedades aledañas.¹ Más adelante, el Estado puede recuperar parte de esa inversión a través de los instrumentos fiscales con que cuenta, por ejemplo, el impuesto predial, las contribuciones de mejoras, así como otros gravámenes, derechos y aprovechamientos generados durante el proceso de adquisición de la tierra, la construcción y la venta de los inmuebles. En el modelo ideal, los recursos así recaudados volverían a ser reinvertidos en la ciudad, entre otros propósitos para disminuir las inequidades urbanas.

Los inversionistas privados, por otro lado, siguen la inversión pública, o bien estimulan que ésta se oriente hacia ciertas zonas que consideran susceptibles de ser desarrolladas, renovadas o recicladas. A lo largo de este proceso, se produce una apropiación parcial de la inversión pública realizada en el entorno urbano por parte de los agentes inmobiliarios, puesto que la inversión pública contribuye a elevar el valor o precio² de los bienes inmuebles construidos o rentados por los particulares.

Este último aspecto es, esencialmente, en el que se inserta esta obra. El argumento del que parte este libro es que la magnitud de la capitalización privada de los bienes y servicios públicos generalmente es ignorada y, por lo tanto, no se encuentra asociada con los mecanismos fiscales que el Estado posee para su recuperación. Es decir, que el Estado no puede recuperar (ni los desarrolladores inmobiliarios pagar) una cifra adecuada y proporcional a la renta capturada y traducida en los precios de venta o renta de los inmuebles. Esto sucede, en parte, porque no existe información sobre los bienes y servicios que el mercado valora en relación con la vivienda, ni sobre la magnitud de la aportación de valor de dichos bienes y servicios al precio de los inmuebles. Lo anterior provoca que la regulación de la vivienda no funcione adecuadamente, al menos en lo referente a la recaudación, aun cuando el uso adecuado de los instrumentos fiscales, junto con una correcta planeación urbana, permitiría dirigir recursos a las zonas de la ciudad que más lo necesitan, con el fin de favorecer una mayor equidad social.

En tal sentido, la principal aportación de este libro es la identificación de los elementos asociados con el valor de diversos tipos de vivienda media y alta, en cinco demarcaciones de la Ciudad de México (Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Tlalpan y Coyoacán), así como la estimación de la magnitud y dirección de cada variable encontrada. Esto se realiza a través de la estimación de modelos de precios hedónicos, a partir de una base de datos única, integrada con información pública y privada sobre los precios de la vivienda nueva y sus elementos asociados en las demarcaciones mencionadas.

Como puede apreciarse, el estudio presenta ventajas y desventajas al orientarse sólo a algunas circunscripciones territoriales de la Ciudad de México, en un segmento del mercado de vivienda nueva. Este enfoque se debe a que la información sobre los precios de la vivienda no es de fácil acceso. Quienes resguardan esta información (organizaciones públicas y privadas) suelen ser extremadamente reservados para compartirla, porque habitualmente está vinculada con información confidencial (i.e., datos personales) o por razones comerciales. Debido a que el estudio estuvo sujeto a los datos sobre los precios de la vivienda que dichas organizaciones estuvieran dispuestas a compartir, no fue posible abarcar los segmentos de vivienda social y económica, ni pudo ampliarse al resto de las demarcaciones de la ciudad (la selección de los casos y la temporalidad del estudio se explican con detalle en el capítulo IV).

A pesar de estas restricciones, el análisis de los precios de la vivienda que aquí se presenta es un ejercicio indispensable para explorar y comprender mejor la dinámica del sector de la vivienda en la Ciudad de México. En particular, el análisis permite comprobar algunas hipótesis sobre la conformación de los precios de la vivienda e iniciar una reflexión sobre los posibles mecanismos e instrumentos de política pública que permitirían recuperar, parcial o totalmente, la renta capturada por los desarrolladores inmobiliarios. Disponer de estos recursos contribuiría a diseñar y financiar instrumentos que, a través de la creación de infraestructura y dotación de servicios, permitiera a gobiernos como el de la Ciudad de México promover un crecimiento urbano equitativo y accesible para todos los ciudadanos.

La estructura del libro es la siguiente. En el primer capítulo se ofrece un panorama sobre la vivienda y algunos rasgos demográficos y económicos de la Ciudad de México, con el fin de situarnos en el escenario que analizaremos. El capítulo II explora los principales efectos y canales a través de los cuales la ubicación influye directamente en el valor de los inmuebles habitacionales. El capítulo III describe la influencia de los servicios públicos y las externalidades en el precio de la vivienda. El capítulo IV presenta, con detalle, la lógica, el valor y las limitaciones del enfoque de precios hedónicos para el análisis de la vivienda. El capítulo V expone algunas de las características centrales de la vivienda nueva en el área de estudio, que comprende las delegaciones Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Tlalpan y Coyoacán; después, el capítulo desarrolla las estimaciones de los modelos hedónicos para las demarcaciones analizadas y discute sus resultados. Finalmente, las conclusiones introducen el debate sobre la agenda que permitiría mejorar la provisión de bienes y servicios públicos, una vez que hemos evidenciado la conformación de los precios de la vivienda. Esta agenda es una oportunidad para mejorar el desarrollo urbano y la calidad de vida en la Ciudad de México, además de proveer ideas valiosas para otras urbes del país.

El lector puede acercarse al libro de diferentes formas. Si lo desea, puede seguir el orden de los capítulos y seguir el hilo conductor que hemos diseñado. Sin embargo, cada capítulo tiene una estructura que permite leerlo de forma individual. Si lo prefiere, el lector puede omitir secciones con detalles técnicos, como la estimación de los modelos, que pueden resultar demasiado áridos para algunas personas.

Este libro es el resultado que el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) produjo con base en el compromiso adquirido en el proyecto denominado Formulación de modelos de precios hedónicos para la vivienda en la Ciudad de México, en respuesta a la convocatoria emitida, en 2018, por el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México. Los autores deseamos expresar nuestra gratitud al grupo de Consultoría Softec, en particular a su director, Gene Towle, por la valiosa información que proporcionó para llevar a cabo esta investigación.

Las excepciones serían los casos en que la inversión pública genera externalidades negativas, por ejemplo, contaminación. A lo largo de este libro, los términos