Economía de las asociaciones público-privadas: Una guía básica

Por Eduardo M. Engel, Ronald D. Fischer y Alexander Galetovic

Estudio práctico que analiza las implicaciones políticas, legales y sobre todo económicas de las Asociaciones público-privadas (APP) y que, a manera de guía de uso, brinda herramientas teóricas y de gestión para aquellos interesados en conocer qué son estas, cuándo es propicio usarlas, cómo deben diseñarse e implementarse, y cómo contabilizar los presupuestos fiscales. Los autores incluyen estudios de caso extraídos de su experiencia profesional, para cuestionar el uso de las APP, así como el estudio del financiamiento público o privado, y las ventajas del buen gobierno.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Fecha de lanzamiento: 25 jun 2014
• ISBN: 9786071620750

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éxito.

1. INTRODUCCIÓN

UNA DE las principales obligaciones del gobierno es proporcionar servicios de infraestructura pública a costos razonables. Las obras de infraestructura, como carreteras, puentes, túneles y puertos, representan grandes inversiones fijas y permanentes y, una vez construidas, hay que mantenerlas y operarlas. Por lo tanto, es necesario elegir cuidadosamente entre los muchos proyectos potenciales y gestionarlos bien durante su vida útil.

Durante las décadas de 1970 y 1980, países tan diversos como el Reino Unido y Chile privatizaron numerosas empresas públicas, impulsados en parte por el anhelo de mayor eficiencia, y en parte por motivos ideológicos. Los primeros en ser privatizados fueron servicios públicos tales como las telecomunicaciones, la electricidad y el agua potable. Posteriormente, los gobiernos extendieron la participación privada a sectores difíciles de privatizar, como el transporte, las escuelas y los hospitales, usando el esquema de asociaciones público-privadas (APP). Las APP son contratos de largo plazo entre el estado y un privado, que combinan en una sola empresa el financiamiento, la construcción, la operación y el mantenimiento de un proyecto que provee estos servicios públicos.

Antes de la era de las APP, los gobiernos proveían la infraestructura. Usualmente esto se hacía contratando la construcción del proyecto a una empresa privada, y era financiado con impuestos o la emisión de deuda pública. La empresa construía el proyecto y recibía el pago acordado, dándose fin al contrato. Una división distinta del gobierno era responsable por la operación y el mantenimiento del proyecto. Las APP introdujeron un nuevo enfoque, en el que una compañía privada financia, construye y luego es responsable de operar y mantener las instalaciones, sujeta a estándares de calidad de servicio o de otro tipo.

Las APP se difundieron rápidamente durante las últimas dos décadas. Los problemas presupuestarios que enfrentan muchos países desarrollados desde la crisis de 2008 sugieren que las APP seguirán siendo utilizadas una vez que las economías se recuperen. Las APP han sido utilizadas en grandes proyectos, tales como carreteras, plantas de agua y alcantarillado, centrales eléctricas, puentes, puertos marítimos y aeropuertos, pero también en hospitales, cárceles y escuelas. La experiencia adquirida durante los últimos 25 años motiva las tres preguntas que este libro quiere responder: ¿Cuándo debe preferirse una APP a la provisión pública o a la privatización? ¿Cuál es la forma correcta de implementar las APP? Y por último, ¿cuál es la gobernanza adecuada para los contratos de APP?

I. EL ALCANCE DEL LIBRO

1. Algunas definiciones

Existen muchas definiciones y tipos de infraestructura. En este libro nos referimos a inversiones durables e irreversibles, tales como carreteras, puertos, aeropuertos, sistemas de agua y alcantarillado, escuelas u hospitales.

La variedad de definiciones de APP llevó a Donahue y Zeckhauser (2011, p. 259) a escribir que la asociación público-privada se ha convertido en una categoría insidiosamente amplia. Sin embargo, la mayoría de las definiciones de APP mencionan tanto la participación del sector público como del sector privado y el hecho de que el riesgo del proyecto es compartido entre estos actores.

En este libro, una APP se define como un acuerdo mediante el cual el gobierno contrata a una empresa privada para construir o mejorar obras de infraestructura, así como para mantenerlas y operarlas por un periodo prolongado (por ejemplo, 30 años). Como compensación, la empresa recibe un flujo de ingresos a lo largo de la vida del contrato. A menudo estos ingresos provienen de tarifas pagadas por los usuarios. Otras veces, como en el caso de hospitales o cárceles, los usuarios no pagan y el gobierno es el responsable de hacer pagos periódicos a la empresa. Por lo general, al concesionario se le puede remunerar con una combinación de pagos de los usuarios y transferencias del gobierno. Independientemente del mecanismo de pago al concesionario, al final del contrato el activo vuelve a manos del gobierno.

2. APP, provisión pública y privatización

Existen tres modalidades para proveer servicios de infraestructura pública: provisión pública, APP, y privatización. Bajo provisión pública un privado construye el proyecto, recibe el pago acordado y concluye su vínculo contractual con el gobierno. Por el contrario, la empresa que construye o mejora la infraestructura pública bajo un contrato de APP debe operarla y mantenerla durante el plazo contractual. A su vez, la privatización difiere de una APP porque la infraestructura se transfiere en forma permanente a la empresa privada, asumiendo ésta los riesgos del negocio.[1]

En teoría, en una APP el concesionario asume los riesgos de las variaciones en los costos de mantenimiento y de operación, cambios imprevistos en los ingresos del proyecto e incluso la posibilidad de expropiación durante la vigencia del contrato. Sin embargo, en la práctica, los contratos contienen ambigüedades y a menudo el gobierno debe compartir los riesgos durante la vigencia de los mismos, debido a que los contratos se renegocian.

3. El ámbito de las APP

Uno de los propósitos de este libro es delimitar los tipos de infraestructura apropiadas para APP y aquellas que son mejor provistas bajo provisión tradicional o mediante su privatización. Esta clasificación depende en parte de las características técnicas y económicas de la infraestructura en cuestión. Por esta razón, tal como se argumenta en el capítulo 4, tenemos más que decir sobre carreteras, donde las APP son particularmente recomendables, que sobre centrales eléctricas, donde generalmente conviene privatizar, o sobre escuelas, donde las APP probablemente no sean la mejor opción debido a las dificultades que existen para definir estándares objetivos y verificables de desempeño.

Las APP deben considerarse una opción en países con un desarrollo institucional suficiente, a diferencia de países institucionalmente débiles, en los que la provisión pública generalmente es preferible. En efecto, el respeto a los derechos de propiedad es más importante bajo APP que bajo provisión pública, pues la larga duración de la relación contractual bajo una APP da espacio tanto al oportunismo del concesionario como a la expropiación, directa o indirecta, del concesionario por parte del gobierno. Si se utilizan las APP en países con bajo desarrollo institucional, los concesionarios exigirán primas por riesgo muy altas para participar en proyectos que combinan elevadas inversiones iniciales contra flujos de ingresos (tarifas a usuarios, peajes sombra o pagos por disponibilidad) que se materializan en el futuro lejano. Es por ello que en este libro nos concentramos en países de ingresos medios o desarrollados, que tienden a contar con instituciones razonablemente eficaces o potencialmente podrían tenerlas, y menos en países de ingresos bajos, donde la institucionalidad no está a la altura requerida por contratos de tipo APP.

II. TENDENCIAS

¿Qué tan importantes son las APP? La figura 1.1 muestra que entre 1990 y los años 2005-2007 la inversión en APP aumentó en Europa más de cinco veces (aunque entre 2009-2011 cayó 38% por debajo de su nivel en el periodo 2005-2007).

El cuadro 1.1 muestra las inversiones en APP por país. Entre 2000 y 2009 éstas representaron 29% de la inversión pública en el Reino Unido y 21% en Portugal.[2] Las APP han sido utilizadas en Europa para proyectos de defensa, protección ambiental, edificios gubernamentales, hospitales, tecnologías de la información, servicios municipales, cárceles, recreación, escuelas, basura, transporte (incluyendo aeropuertos, puentes, puertos, vías de trenes, caminos, túneles y trenes urbanos), turismo y agua. El sector transporte da cuenta de 83% de las inversiones en APP en Europa continental y 36% en el Reino Unido. En el agregado, dos tercios de la inversión en el sector transporte ha sido en caminos.

FIGURA 1.1. Inversiones de APP en Europa (1990-2011), en miles de millones de euros.

El cuadro 1.2 muestra la distribución de las fuentes de ingresos de las APP europeas en caminos, puentes y túneles. En 61% de los proyectos la principal fuente de ingresos del concesionario son peajes pagados por los usuarios, mientras los peajes sombra, que corresponden a peajes que paga el gobierno, son la principal fuente de ingresos de 33% de los proyectos. El restante 6% corresponde a contratos de disponibilidad. En ellos, el gobierno le paga al concesionario un monto periódico preestablecido si se cumplen los estándares de desempeño acordados en el contrato.

CUADRO 1.1. Inversión de APP en Europa.

a El cuadro enumera los diez países de Europa con mayor inversión en APP.

b Inversión total al año de cierre financiero.

c Las columnas 2, 3 y 4 reportan la inversión en APP como porcentaje de la inversión pública y APP combinadas.

d Los montos de inversión anual en APP son promedios de cinco años. Véase Kappeler y Nemoz (2010) para más detalles.

FUENTE: Blanc-Brude, Goldsmith y Välilä (2007), y Kappeler y Nemoz (2010).

La figura 1.2 muestra las inversiones en APP en países de ingresos bajos y medios. Entre 1990 y 1997 la inversión creció a una tasa promedio anual de 28.3%, seguida por una desaceleración posterior a la crisis del sudeste asiático. Una nueva fase de crecimiento comenzó en 2003, con inversiones que alcanzaron 180 000 millones de dólares en 2010. A diferencia de Europa, la crisis financiera de 2008 apenas afectó esta tendencia.

El cuadro 1.3 presenta información detallada de los 10 países en desarrollo que más han invertido en APP, y cubre los sectores de energía, telecomunicaciones, transporte y agua. La mayor parte de los proyectos en energía y telecomunicaciones son servicios regulados, por lo cual, dada la definición de APP adoptada en este libro, clasifican bajo provisión privada.

A pesar de que los Estados Unidos van a la zaga de Europa y de muchos países en vías de desarrollo en el uso de APP, sus tasas de crecimiento recientes son elevadas. La figura 1.3 muestra que las inversiones en el sector transporte aumentaron casi cinco veces, en base anual, a lo largo del decenio de 1998-2007 y del trienio 2008-2010. Entre 1998 y 2011 se invirtieron aproximadamente 23 000 millones de dólares a través de APP.

CUADRO 1.2. Tipos de peaje para caminos, puentes y túneles en APP europeas, 1990-2007.

FUENTE: datos provistos gentilmente por Timo Välilä, del Banco Europeo de Inversiones.

La evidencia anterior sugiere que las APP se están convirtiendo en un medio cada vez más importante para proporcionar los servicios de infraestructura pública en Europa, los países en vías de desarrollo y los Estados Unidos. En las próximas tres secciones exploramos la manera en que las APP respondieron a las expectativas que se crearon hace 30 años, cuando comenzó la ola actual de APP. Comenzamos con un breve diagnóstico de las deficiencias de la provisión pública y luego examinamos los argumentos proporcionados hasta aquí, explicando por qué las APP se harían cargo de estas falencias. Finalmente, consideramos los principales problemas de las APP en la práctica.

FIGURA 1.2. APP en países de ingresos bajos y medios (1990-2011), miles de millones de dólares.

III. LOS DEFECTOS DE LA PROVISIÓN TRADICIONAL

¿A qué se debe la propagación de las APP en el mundo? En buena medida son una respuesta a las deficiencias observadas en la provisión tradicional de infraestructura pública. El gobierno enfrenta cuatro desafíos al proporcionar servicios de infraestructura pública. En primer lugar, debe elegir qué proyectos deberían construirse. Para ello, el gobierno debe disponer de una metodología para planificar y seleccionar proyectos. En segundo lugar, debe verificar que los proyectos, una vez construidos, cumplan con los estándares de servicio comprometidos; esto va más allá de cumplir con un conjunto de condiciones técnicas. En tercer lugar, se debe asegurar que ni el gobierno ni el público (en el caso de un esquema de pago por uso) paguen en exceso. El cuarto desafío es financiar los proyectos usando recursos propios o cobros a los usuarios.

CUADRO 1.3. Inversiones en APP en países en vías de desarrollo (1990-2011), en millones de dólares.a

a El cuadro incluye los diez países en vías de desarrollo con mayor inversión.

b Los proyectos en este sector no caen dentro de nuestra definición de las APP, porque corresponden a infraestructura que se privatiza y luego regula como monopolio natural.

FUENTE: Banco Mundial-PPIAF, base de datos PPI.

Para responder a los desafíos anteriores, los gobiernos pocas veces tienen éxito en el sector infraestructura. Consideremos el ejemplo de Brasil, que pavimentó 6 000 km de carreteras de 1979 a 1984. Al mismo tiempo, otros 8 000 km de carreteras se deterioraron de tal manera que quedaron clasificadas como de mala calidad. El resultado fue que el stock de carreteras de calidad mediana a buena terminó siendo menor que en 1979 (véase Rioja, 2003). Para explicar esta dificultad del esquema tradicional de provisión pública, algunas razones son políticas y organizacionales; otras están relacionadas con aspectos específicos de la provisión de infraestructura. El primer grupo incluye la captura política, corrupción y deficiencias burocráticas. El segundo grupo involucra dificultades técnicas y la imposibilidad de predecir las tendencias de la demanda futura o los avances técnicos.

1. Deficiente selección de proyectos

Son pocos los países que tienen sistemas de evaluación social de proyectos, capaces de descartar los proyectos que malgastan los recursos de la sociedad. Al no disponer de estos sistemas, a menudo se construyen elefantes blancos, es decir, proyectos con valor social negativo, o proyectos sobredimensionados. Incluso cuando se exige que los proyectos sean evaluados socialmente, usando criterios objetivos, éstos suelen manipularse subestimando los costos y sobreestimando la demanda.[3]

FIGURA 1.3. Crecimiento de la inversión en APP en los Estados Unidos (sector transporte, 1990-2011), miles de millones de dólares.

A menudo, la selección defectuosa de proyectos se debe a la captura de los objetivos del gobierno por grupos de interés. Esta captura sesga la selección de proyectos en favor de aquellos que benefician a grupos de presión y contra proyectos que benefician a la sociedad como un todo. Buscando su reelección, los políticos compiten construyendo proyectos que benefician a sus electores a pesar de que estas obras representen un derroche de recursos, desde un punto de vista social. Por ejemplo, Alaska tiene varios puentes que no van a ninguna parte.

Bélgica es un ejemplo de un país con numerosos elefantes blancos. Las presiones políticas obligan a gastar lo mismo en el lado francés y en el lado flamenco, y esto condujo a una categoría de proyectos denominada Grands Travaux Inutiles —kilómetros y kilómetros de túneles abandonados, líneas de trenes ligeros casi vacías y viaductos y puentes sin uso, cuya única finalidad es equiparar gasto a ambos lados de la frontera lingüística—.[4] Cadot, Röller y Stephan (2006) muestran que también en Francia las presiones electorales alteran la selección de proyectos de transporte.

2. Mantenimiento de la infraestructura

Uno de los factores principales que explican las deficiencias en el mantenimiento de infraestructura es que los políticos enfrentan incentivos que los llevan a destinar pocos recursos al mantenimiento rutinario de los proyectos. Desde un punto de vista electoral, es mucho más efectivo —por su mayor visibilidad— destinar recursos a nuevos proyectos o a reconstruir obras que están severamente dañadas. Lo anterior lleva a que el mantenimiento de los proyectos sea intermitente, en lugar de continuo y rutinario. El costo de mantener los proyectos en forma intermitente es mucho mayor que su conservación rutinaria: la diferencia va desde un 25% adicional hasta estimaciones que triplican el costo de mantenimiento continuo en el caso de proyectos en muy mal estado. Estas últimas cifras incluyen el costo a los usuarios por usar infraestructura en mal estado, lo que se traduce en menores velocidades y mayores costos de mantenimiento de los vehículos (véase el capítulo 3). El aumento en el riesgo de accidentes es un costo adicional del mantenimiento inadecuado.

3. Políticas de precios ineficientes

Bajo sistemas tradicionales de provisión de infraestructura, por razones políticas, las tarifas por uso de la infraestructura generalmente se fijan por debajo de los costos y a menudo no se cobra por uso. Esto es ineficiente porque contribuye a congestionar las instalaciones o a su sobreutilización. Además, los proyectos se mantienen en forma deficiente, pues sus ingresos no cubren siquiera los costos variables. Adicionalmente, tarifas muy bajas o inexistentes son regresivas porque los usuarios más frecuentes suelen ser aquellos de ingresos altos, y es habitual que los segmentos de menores ingresos estén excluidos del servicio.

4. Captura regulatoria y corrupción

Otro problema del esquema tradicional es la captura del aparato sectorial del gobierno por el lobby de la construcción. Esto ocurre porque unas pocas grandes empresas constructoras interactúan reiteradamente con la autoridad del sector infraestructura. Así, por ejemplo, las firmas pueden tratar de influir en la autoridad para limitar la competencia, mediante la imposición de procesos de precalificación que excluyen a empresas más pequeñas o a empresas extranjeras. Un ejemplo es Brasil, donde la ley de APP de 2004 incluyó condiciones que impedían que empresas extranjeras participaran en proyectos de APP en el sector transporte.[5] El gremio de la construcción también puede usar el sistema político para presionar al gobierno a cambio de donaciones electorales. Más aún, puede amenazar con no participar en proyectos futuros si se introducen medidas que mejoran la fiscalización de los proyectos. Asimismo, propuestas para mejorar la supervisión de los procesos pueden ser neutralizadas mediante el uso estratégico de retrasos en los proyectos, con el costo político asociado. Otra alternativa es que la presión de los políticos por apurar un proyecto lleve a renegociar el contrato original después de la elección que motivó el apuro, con el consiguiente costo para los contribuyentes.

Finalmente, la corrupción puede llegar a ser abierta, con gobiernos que favorecen a ciertos proyectos y empresas, o cuando firmas individuales ayudan a diseñar los contratos, o cuando se renegocian contratos en forma excesivamente favorable a la contraparte privada, todo esto como contraprestación por pagos encubiertos, directos o indirectos.

5. Mal diseño institucional

Definimos a la agencia de gobierno responsable por la infraestructura pública como la autoridad de obras públicas (AOP). Una AOP es responsable de la inversión de enormes recursos y, por lo tanto, tiene una capacidad discrecional mayor a la de otras agencias del gobierno. Esto se debe a que la mayoría de estos departamentos dedica la mayor parte de sus recursos a remuneraciones del personal, como en el caso de las fuerzas armadas, o el sector salud y educación, lo que no les deja libertad de acción al limitar los recursos que pueden asignar discrecionalmente. Es por ello que se debe cuidar que la AOP tenga la capacidad para utilizar correctamente esta mayor discrecionalidad.

Desafortunadamente, en muchos países la estructura organizacional de las APP es deficiente. No dispone de una entidad fiscalizadora, independiente de la AOP, que apruebe proyectos, que haga cumplir los contratos, o que verifique y fiscalice la calidad de la construcción, del mantenimiento y de los servicios provistos por la infraestructura. Si acaso estas actividades se realizan, son asignadas a una subdivisión de la AOP, lo que limita su independencia. Incluso peor, a menudo las funciones supervisoras están a cargo de la división administrativa que gestiona el proyecto, lo que elimina cualquier posibilidad de una evaluación independiente. Además, la división de planificación estratégica de la AOP tiene poca autoridad e independencia, por lo que tiende a responder a objetivos políticos de corto plazo.

En resumen, en muchos países los errores de diseño en la estructura interna de las AOP exacerban los problemas de agencia que siempre están presentes en el aparato público, lo que tiene como resultado una mala selección de proyectos, pagos excesivos por servicios de infraestructura y un mantenimiento deficiente de ésta.

6. Renegociación

Un entorno en el cual las renegociaciones son habituales tendrá un efecto disuasivo sobre la participación en las licitaciones de proyectos a empresas que, siendo técnicamente más avanzadas, no pueden competir con empresas que tienen mayor capacidad de lobbying político. Si los contratos de obras públicas se hicieran cumplir y no se renegociaran, se favorecería la participación de empresas más eficientes, pero esto es un beneficio de poca utilidad para un político que aspira a ser reelegido. Consecuentemente, las obras públicas a menudo sufren de sobrecostos y de retrasos en su entrega, lo que es una forma alternativa de renegociar contratos. Incluso cuando los contratos de construcción incluyen garantías o fianzas, muchas veces éstas no se cobran pese a que se violan las condiciones del contrato.

IV. LAS PROMESAS DE LAS APP

Los promotores de las APP han dado varios argumentos para mostrar que éstas son un mecanismo de provisión de infraestructura pública más eficiente que los mecanismos tradicionales. Un argumento recurrente es que las APP relajan las restricciones presupuestarias y liberan fondos públicos. Por ejemplo, el Financial Times ha escrito que la expansión de las APP ha sido una buena noticia para gobiernos que enfrentan estrecheces financieras: muchas autoridades locales y nacionales han descubierto que poseían carreteras con peajes, puertos y aeropuertos que podían vender por miles de millones de dólares, para financiar otros servicios públicos.[6]

Un segundo argumento que se da a favor de las APP es que aumentan la eficiencia gracias a que la participación privada permite gestionar los proyectos sin las trabas burocráticas habituales del gobierno. Otras ventajas se atribuyen al hecho de que aprovechan las sinergias en el diseño, construcción y operación, ya que mantienen mejor los proyectos porque usan mantenimiento continuo. También se argumenta que mejoran la selección de proyectos porque las firmas privadas quedan sometidas a la disciplina impuesta por los mercados financieros privados, lo que conlleva ganancias de eficiencia. Un cuarto argumento que se ha dado en favor de las APP es que imitan un mercado en competencia, porque a menudo se adjudican mediante subastas competitivas. Un quinto argumento es que las APP filtran proyectos que son elefantes blancos. Un sexto argumento es que con una APP es más fácil cobrar tarifas cercanas a los costos medios, dado que al menos una parte en la relación contractual está interesada en mantener tarifas rentables, lo que se contrapone a las presiones políticas por bajar las tarifas por uso. Finalmente, se ha esgrimido una serie de argumentos distributivos en favor de las APP.[7] ¿Son razonables?

1. El argumento fiscal

A menudo, los gobiernos promueven las APP argumentando que liberan recursos fiscales, que se pueden redestinar a programas socialmente atractivos pero con baja rentabilidad privada. Alternativamente, las APP permitirían disponer de infraestuctura sin necesidad de aumentar los impuestos o el endeudamiento. Obviamente, este argumento no aplica a las muchas APP cuyo costo de capital es remunerado mediante pagos futuros del fisco, establecidos mediante un contrato que define pagos periódicos y que amarra los presupuestos de gobiernos futuros. En estos casos, el efecto fiscal de las APP corresponde a un truco contable, debido a que las obligaciones futuras de estos contratos se pueden mantener fuera de la contabilidad fiscal sin una clara justificación económica. El ejemplo más claro es el Reino Unido, frecuente usuario de este tipo de APP, que ha descubierto que los pagos establecidos en los contratos de las APP han comenzado a restringir el presupuesto de las autoridades locales.

El argumento de que las APP pueden aliviar las restricciones presupuestarias fiscales es poco convincente incluso en aquellos casos en que los cobros a los usuarios cubren los