La relación entre México y los Estados Unidos (1940-1955): Entre el conflicto y la cooperación

Por Susana Chacón

La autora se centra en tres temas clave: el convenio de cooperación militar, el tratado comercial y el acuerdo de braceros de 1942. Con ellos se ilustra de modo suficiente cómo, a pesar de las diferencias y las desigualdades en diferentes momentos históricos, los dos países han logrado puntos de encuentro ante los conflictos, logrando así el tránsito del conflicto a la cooperación.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Fecha de lanzamiento: 3 sept 2014
• ISBN: 9786071622631

Vista previa del libro

Womack.

I. ANÁLISIS DE LA RELACIÓN MÉXICO-ESTADOS UNIDOS

PRÁCTICAMENTE en todo el siglo XX —salvo en un periodo muy corto, como lo fue el de la segunda Guerra Mundial (1939-1945)— se puede observar una relación de conflicto más que de cooperación entre México y los Estados Unidos. Durante la segunda Guerra y los 10 años subsiguientes, es posible hablar de una relación de negociación y de cooperación-conflicto entre ambos países.¹ Cabe añadir que ésta es una situación que no se repite sino hasta finales de los ochenta.

Algunos de los problemas del periodo 1945-1958 son los siguientes:² deuda, braceros y petróleo.³ Por otro lado, se cuenta con ejemplos concretos de negociación⁴ y cooperación.⁵ Uno de los más importantes es el Tratado de Comercio de diciembre de 1942. Por lo demás, durante el resto de la primera mitad y parte de la segunda del siglo XX, los hechos demuestran que la capacidad negociadora de ambos países fue condicionada por la lógica del más fuerte.

Nuestros vínculos, salvo en el periodo de Venustiano Carranza, Lázaro Cárdenas y durante la segunda Guerra Mundial, han sido de dependencia y subordinación. Por esta razón la formulación de la política exterior mexicana estuvo en gran medida sometida a los lineamientos estadunidenses.⁶ Dada la estructura del sistema internacional, en términos generales el realismo político constituye el enfoque que mejor permite analizar la política exterior de México. Solamente en los últimos años, a raíz de cambios en México y en el sistema internacional, podemos hablar de un marco en el que las condiciones de interdependencia son más claras e intensas.⁷ Lo mismo sucede durante el periodo de la segunda Guerra Mundial y al término de la misma; en este periodo, como se analizará más adelante, se da una relación de cooperación que no se había establecido con anterioridad.⁸

En la relación bilateral México-Estados Unidos vale la pena rescatar dos elementos: el surgimiento de considerables situaciones de conflicto⁹ que tendieron a alcanzar la propia esfera de lo intergubernamental, y la persistencia de una negociación segmentada en la que los diversos temas de la relación se manejaron por separado y no como componentes de un proyecto negociador global.¹⁰

Lo anterior se debe, sobre todo, a que, ante las razones objetivas de conflicto, la buena voluntad de los gobiernos no es suficiente. En este sentido, las contradicciones¹¹ entre dos sociedades no pueden eliminarse por un simple acto de decisión política. Además, la realidad económica, política y social¹² que priva en ambos lados de la frontera impone límites a cualquier esfuerzo de acercamiento que parta de las instancias gubernamentales.

La constante invocación de la interdependencia parece haberse transformado, de hecho, en un importante instrumento en el contexto de las negociaciones entre el centro y la periferia del sistema y ha ocupado un lugar destacado en la agenda internacional en los últimos años. Aquí nos centraremos en conocer los límites de la aplicación del marco de interdependencia¹³ durante el periodo de 1940 a 1955. A pesar de que es un periodo de cooperación, no hay que olvidar la existencia de contradicciones y conflictos entre los distintos actores mexicanos y estadunidenses. Por su parte, en el caso de México, el no contar con un concepto de dependencia mutua¹⁴ le impone una situación de dependencia unilateral y, por lo tanto, de vulnerabilidad.¹⁵ A pesar de que la interdependencia busca una relación más equilibrada entre los diferentes países, no en todos los casos se logra este objetivo. En la medida en que no se consideran las asimetrías de manera racional —y dentro de estrategias conjuntas y a largo plazo—, más que relaciones de interdependencia se dan relaciones de dependencia disfrazadas.

Contar con recursos propios puede incrementar la capacidad de negociación mexicana en el conjunto de sus relaciones con el gobierno estadunidense; sin embargo, parece necesario definir claramente los límites. Así, en primer lugar habría que examinar la relación bilateral de los años cincuenta a partir de conceptos tales como sensibilidad y vulnerabilidad.¹⁶ Sería igualmente conveniente preguntarse cuál de los dos gobiernos tenía mayores posibilidades de aprovechar otras alternativas con un tipo diferente de relaciones. Los vínculos gubernamentales de ambos países tienen diferentes niveles y canales en los que las asimetrías pueden ser analizadas. El problema del poder en los procesos de negociación varía de tema a tema en la agenda bilateral. Es importante analizar hasta qué punto el elemento de negociación compensa la vulnerabilidad mexicana en su relación con los Estados Unidos.

Contar con recursos estratégicos¹⁷ tal vez dé la impresión de vulnerabilidad del gobierno mexicano para adoptar políticas que pudieran afectar los intereses estadunidenses.¹⁸ De ahí que sea necesario preguntarse si podemos hablar de poder real por el hecho de contar con recursos necesarios para la economía y bienestar estadunidenses. O si, por el contrario, más bien la tenencia de estos recursos se convierte en una limitante en la formulación de una política y en la relación bilateral en general.

Una vez más, en la relación bilateral, tenemos que recurrir al problema del poder.¹⁹ Su papel en el plano de las relaciones intergubernamentales, por lo que hace a la definición de los márgenes de autonomía²⁰ y de espacios de juego, es determinante. En efecto, definir claramente la capacidad de negociación puede ayudar a entender los grados de autonomía con que cuenta en la práctica el gobierno mexicano en su relación con los Estados Unidos.

Tres son los elementos centrales que pretendemos cubrir en este estudio.²¹ En primera instancia —como se vio en la parte relativa a la teoría de negociación—, la distinción entre los diversos planos a través de los cuales se dan las relaciones entre diversas formaciones económico-sociales. En segunda instancia, habrá que delimitar algunos nexos posibles o canales de comunicación entre estos distintos niveles. Por último, se estudiará la capacidad de los actores gubernamentales para controlar y administrar lo que pasa en otros planos nacionales e internacionales. Los tres elementos serán analizados a partir de la capacidad de negociación bajo los conceptos de sensibilidad y vulnerabilidad.

Para entender el proceso de negociación que se dio entre México y los Estados Unidos en una relación interdependiente, tenemos que aclarar los siguientes elementos:

Los canales de relación e interconexión entre ambos países son distintos. Éstos se ven determinados por la naturaleza de la sociedad, por la cultura y la historia de cada país. Por otro lado, los actores en los que se centrará el estudio serán básicamente gubernamentales. En este nivel haremos el análisis de la relación México-Estados Unidos de los años cincuenta. Al entender la diferencia entre seguridad e interés nacionales para cada país, se facilitará el análisis de las perspectivas —mexicana y estadunidense— de negociación. Finalmente, el uso de los canales gubernamentales de interconexión nos permitirá conocer si existió o no una separación entre política exterior y política interna.²²

Existen cuatro características estructurales en la relación bilateral México-Estados Unidos: contigüidad territorial, asimetría de poder, dependencia económica y tecnológica de México respecto de los Estados Unidos e influencia cultural estadunidense.²³ Como se dijo antes, a nosotros nos interesa conocer el tipo de negociación que se dio entre ambos países a partir de estos elementos. Analizaremos también si la capacidad negociadora de uno de los gobiernos fue o no afectada por lo que sucedía en los niveles transnacionales y, en menor medida, transgubernamentales.

Por otra parte, el hecho de que la economía estadunidense dependiera de la importación de productos determinados, no indica necesariamente una gran vulnerabilidad de ese país a una interrupción de sus suministros, al menos en el mediano plazo. En este sentido, vale la pena conocer el número de proveedores u opciones alternativas con que cuenta un país para la adquisición de esos productos. El tipo de relación que tenga con distintos proveedores,²⁴ es también importante. La vulnerabilidad de todo país se verá reducida en la medida en que éste sea capaz de desarrollar otras alternativas y opciones de solución a sus requerimientos y en la medida en que logre plantear amenazas reales.

En las relaciones intergubernamentales, la evaluación de desigualdades en la capacidad de negociación parte de la apreciación de asimetrías. Si estas asimetrías no permiten el desarrollo de ganancias conjuntas²⁵ el resultado de la negociación difícilmente será positivo. Sólo en el caso en que una situación de debilidad pueda ser utilizada como poder —como cuando existe una amenaza de inestabilidad en política interna—, el proceso negociador puede satisfacer los intereses nacionales.

Existen muy pocas decisiones de política exterior (tomadas por funcionarios de alto nivel gubernamental) en las que no esté implicado un rango variable de consideraciones internas. Además, a pesar de que la toma de decisiones en política exterior se pueda dar por un actor racional unificado, en muchos casos la decisión involucra a una multiplicidad de actores. En las vinculaciones entre economías y sociedades a escala mundial, los actores gubernamentales interesados en la estimación de relaciones de interdependencia destacan como necesarios los siguientes elementos bilaterales:²⁶

Los flujos de comercio, de bienes y servicios, no sólo por lo que hace a su volumen mismo sino al carácter sensible para el conjunto de la actividad económica nacional, la transferencia de tecnología, la inversión extranjera directa e indirecta, la movilidad a través de las fronteras, de otros factores de producción, como la propia mano de obra. Otros indicadores de intercambio tales como el turismo o el incremento de las comunicaciones.²⁷

Por último, el papel de los militares para la defensa nacional.

En el caso de México, a pesar del presidencialismo, no es en forma alguna novedoso señalar que la capacidad de acción gubernamental está limitada por un conjunto de factores. Éstos no solamente escapan al control presidencial, sino que responden en alguna medida a definiciones de políticas adoptadas más allá de las fronteras nacionales.²⁸

Es en el periodo de la segunda posguerra, cuando los vínculos bilaterales se agudizan,²⁹ se incrementan notoriamente las alianzas entre ambas economías y sociedades. Sin embargo, este proceso no se desarrolla en un plano de igualdad, las constantes asimetrías son las que caracterizan la relación.

Si consideramos como eje de vulnerabilidad de la economía mexicana a su sector externo, y a partir de éste a los desarrollos de la economía y política estadunidenses, algunas de las cuestiones más relevantes de esta compleja red de interacciones se ponen de relieve.³⁰ Se tiene una concentración del comercio por parte de las exportaciones. México consideró que a partir del comercio incrementaría su capacidad competitiva en otras áreas y mercados. El origen por tanto externo de la relación difícilmente sería controlado por actores gubernamentales.

Por otra parte, como se verá en el siguiente apartado, México ocupa un lugar estratégico para los Estados Unidos. A diferencia de los otros países latinoamericanos, no sólo forma parte de la zona de influencia estadunidense inmediata, sino que, además, es su vecino directo. La aceleración del proceso de hegemonía estadunidense en el continente a partir de la posguerra tuvo un efecto particularmente directo en México. En lo anterior influyó directamente el hecho de que el gobierno estadunidense considerase a nuestro país como una parte integrante del imperativo categórico de sus esquemas de seguridad.³¹ Los Estados Unidos expresaron la importancia que tenía para su interés nacional la estabilidad política y económica de México. En este sentido, se frenaban problemas fronterizos³² y, además, se evitaba que la influencia del comunismo entrara al continente americano.

Los ejemplos anteriores nos permiten ver que la relación entre México y los Estados Unidos no es necesariamente de dependencia. En la medida en que las cartas de negociación sean jugadas por ambos gobiernos con el fin de obtener ganancias mutuas, se puede hablar de una relación interdependiente. Las situaciones de debilidad pueden convertirse en poder de negociación, si ése es el papel e interés de los negociadores.

Si los dos gobiernos —como los actores negociadores—, reconocen la importancia de los temas de la agenda, se pueden obtener procesos de negociación positivos para ambas partes. Para lograr esto se requiere objetividad, no sólo en el manejo de la sensibilidad y vulnerabilidad, sino, y más importante aún, en la manera en que cada uno juega sus cartas de negociación.³³ La forma de plantear los regímenes, normas y reglas en cada proceso de negociación, o por cada tema de la agenda, nos permitirá obtener determinados resultados.³⁴

El análisis de los tres procesos específicos de estudio,³⁵ nos permitirá conocer el tipo de negociación desarrollada, sus alcances, sus límites y sus resultados mismos. Por otra parte, nos ofrecerá elementos de comparación para el desarrollo de futuras negociaciones. El periodo analizado (1940-1955) es un claro ejemplo no sólo de relaciones interdependientes y realistas a la vez, sino también de una práctica negociadora que adquirió matices específicos y de largo alcance. En ese periodo se dio una relación de cooperación que sin embargo no dejó de lado situaciones de contradicción y conflicto como a continuación se verá. Por esta razón es relevante profundizar en los conceptos de seguridad e interés nacionales; conceptos que nos permitirán comprender la forma como se manejaron los conflictos.

¹ Josefina Zoraida Vázquez y Lorenzo Meyer, México frente a Estados Unidos: un ensayo histórico, 1776-1980, El Colegio de México, México, 1982, p. 187.

² Es importante mencionar que los montos que tuvo que pagar México por concepto de reclamaciones, indemnización petrolera, así como en el arreglo del pago de la deuda, se acordaron en términos más próximos a las propuestas iniciales de México que a la de los estadunidenses.

³ Macouzet, 1979.

⁴ Pellicer, 1978.

⁵ Macouzet, op. cit. El 1° de abril de 1941 se firmó un tratado entre México y los Estados Unidos para que las fuerzas armadas de cada país emplearan los campos de aviación del otro para aterrizaje y servicio cuando se estuviera en tránsito por otras