Adopciones en Chile: Políticas, intervenciones e investigación

Por Irene Salvo

Siendo un fenómeno complejo, polifacético y de gran relevancia social, la intervención y la investigación en materia de adopciones requiere un constante diálogo interdisciplinario e intersectorial. Esta publicación representa un esfuerzo de múltiples actores pertenecientes a diversos sectores y disciplinas: autoridades, profesionales y académicos, quienes se reúnen para problematizar y analizar diferentes aristas y tópicos relevantes en el campo de las políticas, intervenciones e investigación en materia de adopciones, identificando necesidades, nudos críticos y desafíos presentes y futuros.

• Idioma: Español
• Editorial: Ediciones Universidad Alberto Hurtado
• Fecha de lanzamiento: 1 oct 2017
• ISBN: 9789563571226

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APA.

PARTE I

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Transformaciones de las políticas públicas

de protección integral en infancia y adopción

Sistemas de protección a la infancia en Latinoamérica

y Chile: actores, desafíos y proyecciones

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Carolina Bascuñán y Esteban Gómez Muzzio¹

Introducción

La Convención de los Derechos del Niño (CIDN) supuso una importante tensión para los Estados que la ratificaron, por cuanto dejó en evidencia la precariedad de sus marcos normativos, estructuras institucionales, diseño sistémico, oferta programática, enfoques y metodologías de intervención, capacitación del recurso humano y políticas de financiamiento en materias de infancia. Todo ello generó una seria dificultad para dar cumplimiento a los mínimos establecidos en esta misma convención (Morlachetti, 2013; Consejo Nacional de la Infancia, 2015)². Estas falencias han repercutido en todos los niveles y procesos de acompañamiento del desarrollo de niños, niñas y adolescentes, incluyendo –aun con más fuerza– a quienes se encuentran en situación de ser adoptados (Gómez, 2016, pp. 38-40). Por este motivo, cada uno de estos pilares han sido analizados, revisados, reflexionados y transformados profundamente en los últimos veinticinco años, con enormes dificultades y conflictos entre los distintos actores de la sociedad llamados a movilizar el cambio. Una de las tareas más complejas ha sido armonizar estos múltiples elementos en una visión integral, articulada y funcional, que permita organizar respuestas pertinentes, efectivas y sensibles en los distintos niveles de complejidad y en los diversos territorios en que se implementan.

Este desafío para el diseño de políticas públicas de infancia, se recoge en el concepto de Sistema Integral de Protección a la Infancia. Como se mostrará a continuación, estos sistemas se pensaron inicialmente con un foco exclusivo en la denominada protección especializada, para transitar posteriormente hacia una comprensión más amplia, orientada al conjunto de la población, que permitiese articular los niveles de protección universal y protección social, con los de protección especializada (Cillero, abril de 2016; Consejo Nacional de la Infancia, 2016), incluyendo la figura también de la adopción (Gómez, 2016). Dicho tránsito ha sido complejo y ha implicado un relevante debate durante más de dos décadas entre el mundo académico, la sociedad civil, los actores gubernamentales y los organismos internacionales respecto a qué supone el diseño de estos Sistemas Integrales de Protección a la Infancia, qué condiciones se requieren para su implementación y cuáles son sus alcances, entre otros elementos críticos a despejar.

La propuesta de cambio presentada en este capítulo plantea la necesidad de repensar el actual sistema de protección de infancia desde una perspectiva multinivel y ecosistémica. En otras palabras, garantizar que el nuevo modelo cuente con un marco jurídico y dispositivos institucionales que superen la visión de catálogo de derechos y de oferta programática puntual, para explicitar en cambio las prioridades políticas, los objetivos y responsables de una nueva arquitectura institucional, que se organiza, articula y conduce con verdadera lógica de sistema. Para ello, se vuelve imprescindible contar con mecanismos activos, seguros y efectivos de participación

infantil y también de las familias, dado que un sistema sustentado en la concepción de Comunidad Sensible, como el que aquí se propone, se basa en el hecho de que la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes es el norte que debe orientar el diseño e implementación de las políticas públicas dirigidas a esta población.

A continuación, se revisa en primer lugar el cambio histórico que ha supuesto transitar desde la tesis de la situación irregular hacia la protección integral de derechos, el lugar de las familias en la protección integral de la infancia, y las condiciones de posibilidad de un sistema de protección integral de la infancia. Finalmente, se genera una propuesta de sistema organizado desde el concepto de Comunidades Sensibles, revisando cuatro elementos fundamentales: a) acompañamiento a las trayectorias de desarrollo de todos los participantes, b) sistemas de alerta temprana, c) garantías reforzadas para asegurar la provisión oportuna y efectiva de ciertas prestaciones, y d) los buenos tratos y la sensibilidad relacional como pilar identitario de este sistema.

El difícil camino de la situación irregular a la protección integral

La Convención Internacional de los Derechos del Niño (CIDN) es reconocida por numerosos expertos latinoamericanos como el primer instrumento jurídico que instaura que los niños, niñas y adolescentes son sujetos titulares de derechos, estableciendo una noción de protección integral de los derechos de la infancia, dando cuenta de un cambio paradigmático en lo que se refiere a la consideración de la infancia y comprometiendo a los Estados ratificantes a ajustar sus legislaciones y políticas dirigidas a la infancia y las familias a esta nueva concepción (García Méndez, 1999; Pilotti, 2000; Cilleros, 2001, entre otros). A 27 años de la firma de este tratado internacional, los balances que se han realizado en torno a su implementación en los países de la región son tan diversos como dispares. La adecuación normativa e institucional ha generado modos de protección de la niñez muy diferentes, que en algunos casos ha dado cuenta incluso de períodos de retroceso (García Méndez, 1999; Pilotti, 2000; Cillero, 2001; Morlachetti, 2013).

Los autores que han investigado los grados de avance de implementación de la CIDN en nuestra región concuerdan que en la actualidad coexisten en muchos países dos modelos de atención a la infancia: aquel derivado del paradigma de la situación irregular, característico del período previo a la existencia de la CIDN y el de protección integral que instaura este instrumento. Un claro ejemplo ha sido la adecuación de las políticas proteccionales para niños(as) en situación de vulnerabilidad, las cuales han mostrado un lento o casi imperceptible tránsito desde el asistencialismo a la protección integral (Relaf y Unicef, 2010, p. 32).

Antes de la instauración de la CIDN, la relación del Estado con la infancia se caracterizaba por estar bajo una doctrina social y legal de la minoría absoluta, también conocida como doctrina de la situación irregular, doctrina que veía a niñas, niños y adolescentes como menores o en situación irregular³. Desde esta mirada, la política pública se acercaba a niñas y niños desde el déficit, desde aquello que no lograban ser (i.e., seres irregulares): no eran capaces, no eran sujetos de derechos, no eran autónomos con relación a sus padres o con relación al Estado (Seda, 2010, p. 112, Vianna, 2008, p. 21). La implementación de la CDN obligaría entonces a los Estados a reconocer la calidad de sujetos de derecho de los niños y niñas, e implicaría por tanto un cambio radical en la relación con el Estado (Consejo Nacional de la Infancia, 2016). La propia concepción del Derecho del niño a vivir en familia establecido por la CIDN, ha sido muy recientemente aplicada al diseño de políticas públicas de los países firmantes.

De acuerdo a Pilotti (2000), antes de la CIDN la mayoría de los programas sociales dirigidos hacia los niños se basaban en un enfoque netamente asistencialista y focalizado en pobreza, descansando a su vez en el supuesto de que sus familias se encontraban debilitadas económica y socialmente para atender las necesidades de los niños y niñas, por lo cual es el Estado quien debe intervenir:

El papel protector del Estado se extiende gradualmente al ámbito intrafamiliar en un afán de amparar a los niños cuyas familias enfrentan dificultades para cumplir adecuadamente con las funciones parentales. En estas circunstancias el Estado actúa in loco parentis, asumiendo las responsabilidades de crianza de aquellos niños cuyo bienestar se encuentra, en opinión de las autoridades, seriamente amenazado por el abuso, la negligencia o el abandono. Los menores de edad sometidos a esta medida son generalmente separados del núcleo familiar e incorporados a diversos programas diseñados para sustituir la función parental, preferentemente en instituciones cerradas, adquiriendo la condición de pupilos del Estado, de acuerdo a la terminología utilizada por el Código de la Familia y Asistencia Social de Francia. Si bien las disposiciones que reglamentan estas medidas son de alcance universal, en la práctica afectan desproporcionalmente a las familias más pobres de la sociedad, dado que las características socioeconómicas de los hogares se constituyen en los factores centrales para determinar los perfiles de riesgo intrafamiliar (Pilotti, 2000, p. 19).

Asistíamos en la gran mayoría de los países de la región a un sistema legal, jurisdiccional y administrativo que enfrentaba lo que Donzelot (1979) denomina:

La patología de la infancia bajo su doble aspecto: la infancia en peligro, la que no se ha beneficiado de todos los cuidados de crianza y de educación deseables, y la infancia peligrosa, la de la delincuencia. El resultado, según este autor, es el complejo tutelar por medio del cual el Estado mantiene bajo control a las familias difíciles" aplicando selectivamente medidas de represión y/o dependencia (p. 21).

La infancia antes de la Convención era una suma imposible de fragmentos, porque en rigor, para el Estado no existía como colectivo. Es así como el Estado regido por el sistema tutelar asumía una suerte de patria potestad estatal respecto de la infancia pobre y marginal (Roger, 2013, p. 5). En este sentido, se esperaría como efecto inmediato de la CIDN, en el contexto histórico y político de su surgimiento, que se situara a la infancia como un grupo social que requiere ser protegido.

Por su parte, Cillero (2000) señala que las leyes orientadas a los menores conformaban un poder adulto sobre los niños, en reemplazo de aquel que las leyes civiles entregan a los padres y que en ciertos grupos, no es posible ejercer por encontrarse inhabilitados moral o socialmente. Se trató, afirma este autor de sustituir la autoridad patriarcal del padre, por la autoridad civil, representada preferentemente por el Juez de Menores, protagonista principal del nuevo sistema de tratamiento hacia la infancia que promovieron los Estados Latinoamericanos desde comienzos del siglo XX (p. 52). De acuerdo a Roger (2013), el enfoque que deriva de la CIDN se opondría a esta segmentación de la infancia, y es allí donde cobra fuerza el Enfoque Integral de Protección, que abarca todas las dimensiones de la vida y desarrollo de los niños, organizando su acción desde el principio de la autonomía progresiva (p. 5). De esta manera, se concibe una nueva relación entre los Estados partes y la infancia, donde se asume una interdependencia de los derechos de esta y por tanto la necesidad de ser protegidos en forma integral.

Indiscutiblemente, el enfoque de derechos ofrece una herramienta para la elaboración de la políticas públicas de los Estados partes y, aunque asume que cada Estado desarrolla sus políticas públicas según su contexto social, político, cultural y económico particular, enfatizando especialmente la atención que el Estado debe dar a la mantención de los niños, niñas y adolescentes con su familia de origen, en pos de resguardar la protección de estos al interior de su seno familiar. Como resulta evidente, todos estos argumentos operan igualmente para aquellos niños y niñas en proceso de adopción, o bien, para aquellos plenamente integrados a una familia adoptiva, con ciertas particularidades siempre amparadas en el marco más amplio de un sistema universal e integral de derechos.

El lugar de las familias en la protección integral de la infancia

La Declaración de los Derechos Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos y la CIDN, atribuyen a la familia –de origen, extensa o adoptiva– un papel preponderante en la garantía del cuidado, bienestar y protección de los niños, por ser el espacio natural para su crecimiento y desarrollo, particularmente en sus primeras etapas de vida. De esta manera, la CIDN establece que el Estado tiene la obligación de promover y propiciar un apoyo adecuado a las familias para que estas puedan cumplir con sus responsabilidades parentales compartidas en el cuidado y crianza de los hijos, y de ese modo garantizar la protección de los niños y de sus derechos (Rodrigo, Máiquez, Martín, Byrne & Rodríguez, 2015). Para prevenir violaciones a los derechos de los niños, los Estados deben fortalecer su entorno familiar y comunitario mediante políticas y programas, con el fin de garantizar la efectiva protección de sus derechos y su pleno desarrollo (Shonkoff, 2010; Araujo et al., 2015). Uno de los imperativos de los Estados es poder reflejar en los sistemas nacionales de promoción y protección de derechos del niño, garantizar el derecho del niño a ser criado en su ámbito familiar y comunitario, y dar adecuada atención a los niños que no cuentan con los cuidados de sus familias, o bien que se encuentran en riesgo de perderlos (OEA, 2013, p. 5).

Esta nueva mirada convoca a la protección especial de aquellos niños que no pueden vivir con sus padres o que no pueden permanecer en un entorno familiar de origen estable (particularmente en el Art. 20, aunque no solo en este). No obstante, la CIDN no describe con exhaustividad las medidas que deberían ser tomadas, para lo cual se elaboran y aprueban en el año 2009 las Directrices de Naciones Unidas sobre las de Modalidades Alternativas de Cuidado⁴ (DMAC). Estas directrices señalan que se les debe dar prioridad a las soluciones basadas en la familia y la comunidad (Directriz 53). Al mismo tiempo que reconocen que el acogimiento en ámbitos familiares y los centros de acogimiento residencial son respuestas complementarias (Directriz 23), siempre y cuando estos últimos cumplan ciertos requisitos (Directrices 123, 126) y sean utilizadas solo debido a razones positivas (es decir, cuando constituyan la respuesta más adecuada a la situación y las necesidades del niño (Directriz 21).

Antes de empezar: la prevención de la separación

Cuando pretendemos abordar la problemática de los niños que recorren el camino de la adopción, un paso obligado es hacer referencia a la creación de un modelo de prevención de la separación de las familias de origen (Iruarrizaga, 2015). Esto se debe a que más allá de lo establecido por las legislaciones internacionales, nacionales y los instrumentos americanos sobre derechos humanos, diversas investigaciones acerca del desarrollo infantil sustentan el hecho de que es el medio familiar el lugar indiscutible para asegurar la seguridad, el desarrollo de las capacidades y la protección de todos los niños y niñas (Zeanah, Smyke, Carlson y Koga, 2005; Shonkoff, 2010; Araujo et al., 2015). De acuerdo con lo que la Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar (Relaf) ha difundido a partir de las DMAC, las políticas de protección a la infancia deben:

Garantizar un trabajo conjunto de apoyo y atención a las familias, mediante programas de protección social, atención de la salud y educación inicial, subsidios a la maternidad y la paternidad, y apoyos financieros que permitan que los cuidadores puedan dedicar tiempo y atención de calidad a sus hijos pequeños. Además, deben contemplarse acciones directas y apoyos dirigidos a los cuidadores, que fortalezcan sus capacidades y promuevan el bienestar de los más pequeños, y la permanencia en sus entornos familiares y comunitarios de origen (Relaf, 2015, p. 12).

Ahora bien, este supuesto debe convertirse en un principio activo que tenga por objeto el diseño de programas que logren identificar e implementar un conjunto específico de intervenciones para el beneficio de los niños y sus familias (Araujo et al., 2015), eliminando los temas o aspectos que crean la situación de riesgo. Vale decir, orientar las acciones hacia el diseño de un conjunto articulado de programas de prevención, destinados a eliminar las causas que generan la situación de riesgo de separación y a potenciar el desarrollo de capacidades en los sistemas familiares, focalizándose en las raíces de los problemas en lugar de sus consecuencias (Iruarrizaga, 2015; Hopes & Home, 2016).

Este es sin duda uno de los grandes retos de América Latina. El análisis comparado realizado por Morlachetti (2013), permite afirmar que existen diferentes modelos en relación a cómo se han ido implementado los sistemas de protección integral, dentro de los cuales es posible agrupar en torno al nivel de estructuración de estos sistemas a los más avanzados, tales como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela, hasta llegar a los más débiles, como Bolivia, Chile, Cuba, Guatemala, Honduras, México, Panamá, República Dominicana y Uruguay. Aún existen muchos países, entre ellos el nuestro, cuyas políticas descansan sobre la base de la lógica diferenciada de la intervención estatal en la vida de las familias y la infancia. Se organizan a partir de la articulación de un sistema legal, jurisdiccional y administrativo (p. 10) y sus formas de intervención siguen un modelo dependiente/punitivo que actúa sobre las familias menos favorecidas económicamente (Pilotti, 2001, p. 26). Una investigación realizada por Unicef y Relaf (2015) muestra que en países como México, Guatemala y Perú, se observa un escaso desarrollo de mecanismos de prevención de la separación de niños y niñas de sus familias; deficiencias en cuanto a las políticas de reunificación familiar; debilidad o inexistencia de programas de acogimiento familiar de amplia cobertura, entre otros aspectos de relevancia. Esta situación sería similar al caso de Chile, según estudio realizado por Iruarrizaga (2015). Por otro lado, excepcionalmente se encuentran algunos Estados que han logrado disminuir el número de niños(as) en instituciones, diseñando políticas públicas que han favorecido las intervenciones de tipo familiar y comunitaria, acá destacan países como Brasil, Colombia, Argentina y Ecuador⁵.

En Brasil, por ejemplo, la aprobación de una ley específica en esta línea es una muestra de cómo es posible reconcebir la prevención de la separación de los niños de sus familias a partir de una política universal. La Lei Orgânica da Assistência Social (1993) es para muchos expertos un avance significativo para la política pública de América Latina, ya que concibe la Asistencia Social como una responsabilidad del Estado y desnaturaliza el principio de subsidiariedad, de manera de dejar atrás la premisa de que la acción de la familia y de la sociedad antecede a la del Estado (Sposati, 2009, p. 14). En esta dirección, Sposati señala que, a partir de esta Ley, la política de asistencia social se considera como una integrante de la política de seguridad social del país, por lo que se garantiza la protección social como derecho universal, alejándose de aquella tradición que consideraba que la asistencia debía estar destinada a los pobres (2009, p. 15).

Junto con esto, Brasil aprueba el Plan Nacional de Convivência Familiar e Comunitária (2006) que tiene como objeto hacer efecto el derecho de los niños, niñas y adolescentes a la convivencia familiar y comunitaria, estableciendo las siguientes directrices: centralidad de las familias en las políticas públicas, primacía de la responsabilidad del Estado en el fomento de políticas integrales de apoyo a las familias, reconocimiento de las competencias de las familias en su organización interna y en la superación de sus dificultades, respeto a la diversidad étnico-cultural, a la identidad y orientación sexual, a la equidad de género y a las particularidades de las condiciones físicas, sensoriales y mentales, el fortalecimiento de la autonomía de los adolescentes y jóvenes adultos en la elaboración de su proyecto de vida, garantía de los principios de excepcionalidad y temporalidad de los programas de cuidado alternativo, reordenamiento de los programas de acogimiento institucional, adopción centrada en los intereses de los niño(as) y adolescentes y el control social de las políticas públicas (Nery, 2012).

Esto supone también un reto para las políticas públicas de adopción, ya que al ingresar el niño a un nuevo espacio familiar, y reconociendo este espacio como un lugar de protección, seguridad y cuidado, también es posible encontrar focos de conflictos que requieren ser atendidos por la protección universal.

Condiciones de posibilidad para un sistema de derechos de la niñez

Un Sistema Integral de Protección a la Infancia requiere en primer lugar un marco normativo que le dé sustento. En Latinoamérica se ha avanzado notoriamente en el desarrollo de nuevas legislaciones que sean más coherentes con la CIDN. Sin embargo, muchas de estas leyes adolecen de fallas importantes en su diseño (limitándose en algunos casos a ser un catálogo de derechos que repiten lo enunciado en la CIDN), careciendo de institucionalidad que administre sus disposiciones y de financiamiento que dé viabilidad a sus medidas (Cunill-Grau, Fernández & Thezá, 2013; Consejo Nacional de la Infancia de Chile, 2015). Además, la experiencia de estos años ha mostrado que es insuficiente una única ley para resolver todos los nudos críticos que implica la instalación de un sistema efectivo de garantía de derechos de la niñez, siendo necesario una serie de adecuaciones y nuevas legislaciones al