Política social y bienestar: México desde el año 2000

Por Rodolfo De la Torre , Eduardo Rodríguez-Oreggia y Isidro Soloaga

En México el marco jurídico identifica los objetivos generales de las políticas públicas y distintas leyes establecen los derechos de la población a la alimentación, la protección de la salud, la educación, etc.-, pero pese a su obligatoriedad, existe una gran desigualdad en su cumplimiento. Parte del problema es la falta de claridad de los objetiv

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 20 sept 2023

Rodolfo De la Torre

Rodolfo de la Torre es economista por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y maestro en Filosofía de la Economía por la Universidad de Oxford. Ha sido profesor en el ITAM y en otras instituciones, director de la revista El Trimestre Económico y fundador de la revista Well-being and Social Policy; director-fundador del Instituto de Investigaciones sobre Desarrollo Sustentable y Equidad Social de la Universidad Iberoamericana. Formó parte del Comité Técnico de Medición de la Pobreza. Hoy es director del Programa de Desarrollo Social con Equidad del Centro de Estudios Espinosa Yglesias y profesor afiliado del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Sus líneas de investigación son los temas de pobreza, desigualdad y desarrollo. Eduardo Rodríguez-Oreggia y Román fue doctor en Geografía Económica por la London School of Economics. Trabajó en la Escuela de Graduados en Administración Pública del Tecnológico de Monterrey. Sus investigaciones están publicadas en revistas académicas como journal of Economic Behavior and Organization, World Development, Economic Geography, Public Choice, El Trimestre Económico, Gestión y Política Pública e Investigación Económica, entre otras. Fue consultor del Banco Mundial, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de varias dependencias gubernamentales. Isidro Soloaga es doctor en Economía Agrícola y de los Recursos Naturales por la Universidad de Maryland en Estados Unidos. Trabajó en el Departamento de Investigaciones del Banco Mundial. Ha sido profesor en los departamentos de economía de la Universidad de las Américas Puebla, El Colegio de México y actualmente en la Universidad Iberoamericana. Es miembro de la Econometric Society y de la Latin American and Caribbean Economic Association (LACEA). Ha publicado varios libros sobre políticas públicas en México y entre sus líneas de investigación están los temas de econometría aplicada, pobreza y distribución del ingreso, migración y desarrollo económico

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Índice

Agradecemos especialmente el apoyo de Cynthia Valdez, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Édgar Ramírez, de la Secretaría de Desarrollo Social, y Tania Ramírez, asistente de investigación del Centro de Investigación y Docencia Económicas, para la publicación de este libro.

Introducción

El marco de la política social en México

Rodolfo de la Torre,* Eduardo Rodríguez-Oreggia** e Isidro Soloaga

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México posee un marco jurídico que identifica los objetivos generales de su política pública. Con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, distintas leyes establecen los derechos a la satisfacción de las necesidades de alimentación, a la protección a la salud, a disfrutar una vivienda digna y decorosa, a recibir educación, a la información, al trabajo y al esparcimiento, entre otros. Pese a la obligatoriedad de estos derechos, la sociedad mexicana se ha caracterizado por no darles vigencia en importantes grupos de población, y por una elevada desigualdad en su cumplimiento. Parte del problema es la falta de claridad de los objetivos a perseguir, la indefinición de lo que abarcaría la estrategia para alcanzarlos y la imprecisión en delimitar los instrumentos disponibles.

Desafortunadamente, la Ley General de Desarrollo Social (lgds), rectora en cuestiones de derechos sociales y las políticas públicas para atenderlos, no define lo que habrá de entenderse por desarrollo social, política social o gasto social, elementos indispensables para analizar los asuntos públicos correspondientes. Sin embargo, es razonable concebir el desarrollo social como la ampliación equitativa y sostenible de la autonomía y oportunidades de elección de las personas; la política social como aquellas acciones públicas dirigidas a proteger y promover el desarrollo social y el gasto social como aquél concentrado en educación, salud, seguridad social, vivienda y asistencia social.

Pero, ¿cuáles son los objetivos que debería perseguir una política de desarrollo social en general? Lo anterior no se resuelve citando aspiraciones o propósitos contenidos en la legislación vigente, pues se trata de establecer si el propio marco jurídico es normativamente adecuado. En otras palabras, se requiere un concepto de referencia de desarrollo social para evaluar si éste se recoge de manera apropiada en la política social.

Ante las múltiples ideas sobre lo que sería el desarrollo, con sus consecuentes debates y desacuerdos, conviene tomar como referencia la noción propuesta por Amartya Sen y recogida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) de que el desarrollo no consiste en la acumulación de recursos ni en las experiencias subjetivas de los individuos al disfrutar de ellos: el desarrollo es la expansión de las posibilidades de ser y actuar de las personas, de sus capacidades básicas. Puesto de otra forma, el desarrollo es la ampliación equitativa de la libertad humana. Dada esta concepción cabe preguntar: ¿ha existido una correspondencia adecuada entre las capacidades básicas y los objetivos declarados y acciones realizadas por la política social?

A juzgar por el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008, del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval), esto no ha ocurrido, por lo que es necesario examinar la evolución reciente de las políticas sociales en la promoción del desarrollo. El presente libro aborda esta tarea a lo largo de 16 capítulos en los cuales se cubren aspectos centrales de la política social del gobierno mexicano.

Gasto público y política social

El gasto público es una de las herramientas principales para poder reducir las brechas de desigualdad y los niveles de pobreza. Enfocado principalmente en mecanismos de protección social y desarrollo de capacidades de los individuos, puede crear las condiciones, primero con el fin de desarrollar capacidades para la mejora productiva y social, y después de igualdad de oportunidades que los individuos pueden tener para aumentar su calidad de vida y la de la sociedad en conjunto. Un pobre enfoque en materia social en el gasto público puede derivar, en un momento determinado, en una menor competitividad al crear deficiencias en la adquisición de capital humano en sus diversas formas y la manera como se utiliza en la estructura productiva el capital humano adquirido. Por ello, en esta primera parte los trabajos se enfocan en determinar cuán efectivo ha sido el gasto público en México para incrementar los factores asociados con el desarrollo humano, reducir desigualdades y mejorar la salud de los individuos.

En el capítulo I, De la Torre y Moreno parten de la evidencia internacional que confirma el potencial desaprovechado del gasto público en México como factor para alcanzar una mayor igualdad en bienestar. En 28 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) donde se puede medir la regresividad en la distribución del gasto público en pensiones, México ocupa la última posición, con la distribución más sesgada, en detrimento de los más pobres. En América Latina, de once países analizados, México ocupa el quinto lugar en regresividad del gasto social, al asignar a 20 por ciento de la población con mayor ingreso un gasto social más de tres veces superior al correspondiente a Chile, que ejerce su gasto social con la mayor progresividad de la región. Al hacer una comparación similar con el gasto en salud, México ocupa el último lugar. Para ampliar esta perspectiva se presenta la aplicación del Índice de Desarrollo Humano (idh) como referencia para evaluar los criterios de asignación del gasto público en desarrollo. Una vez que se compara el gasto con el bienestar multidimensional, es decir la descripción de cómo se distribuyen el bienestar y el gasto, se pasa a la pres­cripción de cómo debería asignarse. Para ello se construye una norma de distri­bución de los recursos públicos que parte de tres principios razo­nables: primero, que el bienestar general aumenta conforme aumenta el bienestar de los miembros de la sociedad (aunque lo hace en mayor medida si las desigualdades entre éstos se moderan); segundo, que hay rendimientos decrecientes en el uso de los recursos públicos; y tercero, que el presupuesto es limitado. Lo anterior permite contar con un gasto por persona, municipio o estado que se puede comparar con lo observado para responder a dos preguntas clave: ¿se están asignando los recursos a quien más puede contribuir al bienestar general, en este caso, a quien más los necesita?, y ¿cómo se están asignando los recursos cuando dos personas, municipios o estados tienen las mismas carencias? La respuesta a las preguntas anteriores, en la forma de un coeficiente de aversión general a la desigualdad, da cuenta de que el gasto no siempre respeta los principios de equidad vertical y horizontal.

En el capítulo II, John Scott encuentra que a pesar del aumento del gasto social tanto en términos absolutos como relativos del producto interno bruto (pib), el estado mexicano tiene una limitada capacidad para cerrar las brechas en desarrollo humano: el gasto público en este rubro es apenas la mitad del gasto ejercido en países como Brasil y Argentina. Dada esta restricción fiscal, la eficiencia y equidad en el uso de los recursos públicos es de particular importancia en el caso de México. Scott demuestra que lejos de ser equitativo, el gasto público en desarrollo humano en su conjunto resulta regresivo en términos absolutos: asigna mayores recursos a los hogares con mayores ingresos, sobre todo al considerar los programas de subsidios al consumo, a la seguridad social, a los productores agrícolas y a la educación superior. En su conjunto, sin embargo, el gasto público es progresivo en términos relativos (en relación a la distribución original), por lo que tiene un potencial importante para reducir la desigualdad del ingreso y el desarrollo humano en México. En cuanto a la eficiencia, la evidencia presentada muestra deficiencias en los servicios públicos más progresivos y de importancia crítica para las poblaciones pobres, como educación básica y servicios para la población, condicionando significativamente su impacto redistributivo en el bienestar de estos hogares. Scott identifica trampas de desigualdad basadas tanto en la inercia de las estructuras corporativistas-clientelares, la cual explica la distribución de algunos de los rubros de gasto público de mayor regresividad asociados a grupos de interés específicos (por ejemplo, subsidios agrícolas y subsidios a las pensiones de los trabajadores públicos), como en las restricciones económicas en condiciones de alta desigualdad, que se refieren, entre otros factores, a desigualdades en los costos operativos para la provisión de servicios y transferencias en grandes centros urbanos vs. comunidades rurales pobres y dispersas, y a servicios públicos con altos costos de participación para los hogares más pobres, en particular la seguridad social (costos contributivos) y los servicios educativos (costos de oportunidad). Scott concluye que no es posible escapar del triángulo vicioso de Estado excluyente, alta desigualdad y bajo crecimiento por medio de reformas parciales y separadas, requiriéndose más bien una reforma global del conjunto de instrumentos redistributivos y su base fiscal. Esta reforma global debe incluir una ampliación de la base fiscal diseñada e implementada en forma coordinada y simultánea a la reforma del gasto público, un sistema universal de seguridad social, desvinculado del mercado laboral, igualdad efectiva de oportunidades educativas y subsidios al consumo, a la producción y al empleo, dirigidos efectivamente a la población más pobre y vulnerable. En otras palabras, la propuesta de este capítulo puede resumirse en que es necesario dirigir los esfuerzos hacia hacer efectivos los derechos sociales universales y focalizar los subsidios. Además, esto debe desarrollarse en un marco de transparencia, evaluación y rendición de cuentas del gasto público en desarrollo humano.

Quizás ninguna clase de programas sociales refleje mejor los avances realizados en la política social como los programas de transferencias condicionadas (tc). Iniciados a fines de la década de 1990 en México (Progresa) y Brasil (Bolsa Escola), dados sus buenos resultados se extendieron a casi todos los países de América Latina en el curso de la primera década del siglo xxi. Sus méritos no son pocos: evaluaciones rigurosas han demostrado que estos programas han logrado de manera efectiva una reducción importante de los niveles de pobreza y un aumento en el capital humano de sus beneficiarios (entre otros indicadores, en altura para la edad, en desnutrición y en escolaridad).

El capítulo III, de López-Calva, Lustig, Scott y Castañeda, muestra que la política pública mexicana incrementó su capacidad redistributiva a lo largo de los últimos 20 años precisamente a través de este tipo de programas, lo que se manifestó en importantes reducciones en la tasa de pobreza: –1.1 por ciento en 1996, –2.3 en 2000, –19 en 2008 y –21.1 por ciento en 2010. Este capítulo muestra que las tc son progresivas en términos absolutos y que esta progresividad se ha incrementado en los últimos veinte años. Sin embargo, el estudio también muestra que una de cada tres personas en pobreza extrema aún no recibe este tipo de subsidios, con sus consecuencias en pobreza y exclusión que es necesario atender cuanto antes. Tras analizar que el gasto público en educación y salud en México se volvió más redistributivo en los últimos años, los autores del capítulo concluyen que es muy probable que esta capacidad haya llegado a su límite y que se requiere, de ahora en adelante, un en­foque que tienda a unificar la provisión de los servicios de salud, seguridad social y educación para continuar la tarea de disminuir la desigualdad y la pobreza. Se señala esto en contraste con la actual segmentación derivada, entre otros factores, de la existencia de empleos formales e informales que generan distintos tipos de acceso a servicios de salud y a la seguridad social.

En relación con la salud, uno de los problemas más agudos es precisamente la desigualdad que caracteriza tanto las condiciones de salud de las personas, como la atención de menor calidad relativa que éstas reciben, sobre todo en el sistema público de atención sanitaria, diferencias que han perdurado en el tiempo. Sin embargo, en los últimos doce años pudo observarse un incremento notable en el gasto federal en salud para la población no asegurada, gasto que ha crecido de manera muy considerable, tanto en números agregados como en términos per cápita. Pero, ¿ha logrado este incremento reducir las desigualdades en salud entre la población asegurada y la no asegurada?

En el capítulo IV, Flamand y Moreno Jaimes concluyen que éste parece ser el caso. Ellos encuentran que: 1) la brecha entre el gasto per cápita en salud para la población con seguridad social y el destinado a las personas no aseguradas ha disminuido; 2) la heterogeneidad en el gasto per cápita para la población sin seguridad social entre las entidades federativas también ha disminuido, y 3) el Seguro Popular se ha convertido en la política dominante (más de 50 por ciento del gasto federal en salud en 2012); por tanto, para estos autores, es posible vincular su dominio con la reducción de estas inequidades. El análisis del capítulo se cierra con una discusión sobre la pertinencia de transitar hacia la universalización del sistema de salud mexicano.

Vulnerabilidad

La vulnerabilidad implica una condición de riesgo a ser sujeto, eventualmente, de diversos shocks que pueden llevar a una mayor pobreza, o bien dificultad para salir de esa condición. Esto es, eventos que reducen el bienestar de las personas y sus hogares al verse materializados. Los hogares en estratos sicioeconómicos más bajos tienen mayor probabilidad de estar sujetos a condiciones de vulnerabilidad, o de crisis, ya sea idiosincrásicos (salud, nutrición, trabajo, etc.), como covariados (desatres naturales). Una política social efectiva estaría enfocada en la reducción de factores de vulnerabilidad y de mejora en respuesta ante shocks eventuales. En esta sección, los capítulos se encuentran enfocados en analizar condiciones de reducción de vulnerabilidad tanto en hogares e individuos, como en regiones, y cómo algunos programas han sido efectivos en este sentido.

Una de las características del México contemporáneo es la baja movilidad social relativa. Estudios recientes dan cuenta de la alta correspondencia que existe entre el origen socioeconómico de las personas y las oportunidades que se les abren en la vida. En este sentido, la persistencia durante décadas de altos niveles de desigualdad económica con baja movilidad social está indicando que la estructura social se reproduce intergeneracionalmente, con su injusta carga de inequidad en las oportunidades de avance socioeconómico para amplios sectores de la población y a la firmeza o vulnerabilidad con que pueden enfrentarse a situaciones adversas.

Franco, Pérez y Soloaga analizan en el capítulo V esta vulnerabilidad para periodos cortos y encuentran que alrededor de 30 por ciento de la población se hallaba en situación de pobreza en todo el periodo 2006-2010, situación a la cual denominan justamente de pobreza crónica. Los autores encuentran que, en el otro extremo, y como un reflejo de la polarización socioeconómica existente en la población, alrededor de 45 por ciento de ésta estuvo, en el mismo periodo, siempre fuera de una situación de pobreza. Al repetirse tal circunstancia durante los cuatro años, esta población se la denominó en situación sostenible de no-pobreza. El restante 25 por ciento de la población estuvo casi igualmente dividido entre 12.5 por ciento de personas que, habiendo estado por arriba de la situación de pobreza en 2006, pasó a estados de pobreza en 2008 (situación de pobreza descendente), y otro 12.5 por ciento que transitó de una situación de pobreza a una de no-pobreza en esos años (situación de pobreza ascendente). Porcentajes similares se observaron entre 2008 y 2010. Una vez identificados estos grupos de la población, y al efecto de explorar recomendaciones para la política pública, el capítulo investiga sobre las similitudes y diferencias existentes entre estos cuatro grupos de la población. En clara sintonía con los análisis desarrollados en los capítulos anteriores, la investigación encontró que la principal similitud entre la población en situación de pobreza crónica y en situación de pobreza descendente es que en ambos grupos existen ca­rencias acentuadas de acceso a salud, seguridad social y alimentación en una sustancial mayor proporción que en el resto de la población (tanto en la de no-pobreza sostenible como en la de pobreza ascendente). Este hecho es congruente con la afirmación de que es la vulnerabilidad ante situaciones de crisis la que hace permanecer a la población en estados bajos de bienestar o regresar a ellos aun habiendo podido salir en algún año. En este marco, y con el objetivo de evitar transiciones de estados de no-pobreza a estados de pobreza, el capítulo concluye que la política social debería encaminarse a procurar redes de seguridad universales ante eventos que pueden llegar a ser catastróficos para las familias identificadas como vulnerables por carencias de acceso a la salud y a la seguridad social.

Si bien las crisis económicas repercuten en la población en general, sus efectos son particularmente perniciosos en aquellas familias con miembros jóvenes. En el capítulo VI, García Díaz muestra que para el periodo 1996-2006 el nivel de pobreza de estos hogares ha estado permanentemente alrededor de tres puntos porcentuales por encima del nivel de pobreza promedio de la población. Si bien afortunadamente la prevalencia de hogares con menores en situación de pobreza cayó en promedio de 22 a 14 por ciento en el periodo considerado, es muy preocupante que la incidencia de la pobreza llegue a un promedio de 36 por ciento en hogares con más de cuatro niños, en tanto que el hecho de vivir en un ambiente rural implica una incidencia un tercio mayor al compararla con sectores urbanos. Al considerar que los cambios en los niveles de pobreza pueden provenir tanto de un aumento en el nivel promedio de ingreso de la sociedad como de una mejora en la distribución del ingreso, la autora encuentra que la baja en la pobreza infantil se debió principalmente al crecimiento económico post-crisis de 1995, el que ha sido pro-pobre, sobre todo en áreas rurales. Prácticamente todo el descenso en la pobreza infantil en áreas rurales se debió al aumento en los niveles de ingreso, en tanto que el efecto redistributivo (aumento en la desigualdad) jugó en contra. Ésta no fue la situación en sectores urbanos, donde ambos efectos jugaran en el sentido de bajar la pobreza infantil (un tercio de la baja se debió al crecimiento en el ingreso y dos tercios a una baja en la desigualdad). La autora concluye que, si bien han existido esfuerzos en políticas de reducción de natalidad, los hogares pobres siguen teniendo más niños y esto limita una mayor inversión en capital humano dentro del hogar.

Las personas en situación de pobreza en general son también más vulnerables a situaciones extremas derivadas de circunstancias climáticas. Se ha encontrado que la vulnerabilidad, definida como la capacidad de anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural, depende en general tanto del acceso a recursos materiales como de la facilidad para contar con información pertinente y de la participación política y económica. Éste es el enfoque de Ibarrarán, Reyes y Altamirano, quienes en el capítulo VII encuentran que la vulnerabilidad, medida a partir de las muertes, el número de afectados y las pérdidas económicas producto de los desastres, puede ser explicada a partir de una multiplicidad de factores, específicamente de la interacción de condiciones geográficas, naturales, económicas y sociales de un área geográfica determinada. Al realizar un análisis a nivel de entidad federativa e identificar aquellas situaciones relacionadas con el cambio climático, como lluvias, sequías, huracanes e incendios forestales, y otras no relacionadas con el mismo, como sismos, marginación económica y social e incidencia delictiva, los autores establecen una clara relación entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión social: cuanto más altos sean el rezago social o la marginación, o mayor la pobreza o la disparidad de género, mayor es la vulnerabilidad. Obviamente que las características geográficas propias de algunas regiones (lo accidentado del terreno) podrían incidir sobre la vulnerabilidad de la población, y eso fue lo que también encontraron los autores; además, la acción humana, a través del cambio en el uso del suelo y sobre todo a través de la deforestación contribuyó a hacer aún más vulnerables a las personas que viven en tierras de geografía accidentada. Con base en sus estimaciones, los autores construyen un índice de vulnerabilidad para las 32 entidades de México, en el que resaltan los altos valores de éste índice para Veracruz (vulnerabilidad ante desastres naturales asociados con el cambio climático) y para Oaxaca, Guerrero y Chiapas (vulnerabilidad ante desastres naturales tanto asociados como no asociados con el cambio climático). Los autores concluyen que una manera inequívoca de reducir la vulnerabilidad es a través de un mayor acceso a infraestructura, en la vivienda y en la comunidad.

Como quedó expresado más arriba, los últimos años registraron un aumento en el gasto social, el cual incluyó algunos enfoques novedosos de política pública, que abarca, además de las tc, programas destinados a elevar la productividad de los pequeños productores, ligando a la política social (programa Oportunidades, ahora Prospera) políticas de fomento a actividades agrícolas. El capítulo VIII presenta una evaluación de impacto de un programa de este tipo aplicado en comunidades agrícolas del estado de Guerrero. Sus autores, Yúnez Naude, Mora Rivera, Rivera Ramírez y Jaramillo concluyen que el Programa Especial Agrícola Guerrero sin Hambre ha logrado cumplir con el objetivo fundamental de dar impulso en los hogares participantes a los ingresos (o al valor equivalente en el caso de autoconsumo) que provienen tanto de actividades agrícolas como ganaderas y de traspatio. En particular, los autores encontraron repercusiones significativas en el rendimiento del maíz y en la producción, el autoconsumo y la venta de huevo. De manera importante, el capítulo señala que los logros más significativos y consistentes están asociados con los componentes crediticios del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria-Guerrero sin Hambre (pesag), lo que lleva a los autores a afirmar que la provisión de acceso al crédito debería ser parte integral de los programas de apoyo para los hogares rurales pobres. El capítulo termina indicando que a partir de un programa de corte productivo como pesag sumado a Oportunidades, es posible generar la capacidad para influir de manera positiva en el bienestar de los hogares rurales más pobres de México.

Mercados laborales y educación

En una buena cantidad de la población, y sobre todo en las familias en situación de pobreza, la fuerza de trabajo es la principal fuente de ingresos. Esta fuerza de trabajo tiene distintas retribuciones en el mercado laboral, en general ligadas tanto a los años de escolaridad de las personas como a cuestiones geográficas, como la distancia a los centros de producción y mercados y a diversas características de los individuos. Otros factores, como la relación capital-trabajo de las actividades productivas y las instituciones laborales propias de algunas actividades, también son importantes determinantes de los niveles salariales. Si bien en países desarrollados las políticas laborales están en el centro de los pilares de política social y económica, en México la política social parece obviar este lazo y no hay una coordinación entre estos pilares. En esta sección, los capítulos se enfocan en determinar el efecto de aspectos institucionales y geográficos sobre retornos salariales a la educación, a identificar a los potenciales jóvenes que no estudian ni trabajan, y a determinar cómo el crecimiento no necesariamente ha implicado más y mejores empleos.

En el capítulo IX, Rodríguez-Oreggia se enfoca en analizar la evolución de retornos a la educación desde una perspectiva regional, ligándola a factores institucionales, geográficos y de comercio. En la medida en que los factores institucionales son relevantes, existe una ventana de oportunidad para que las políticas públicas puedan aplicarse de forma que se incida en una mejora de la productividad laboral y, por ende, del bienestar de los hogares. El autor utiliza datos de encuestas de microdatos y agregando por regiones de México, analiza el efecto en los salarios de niveles de informalidad, huelgas y desempleo, comparando sus efectos con aquellos de la distancia a los centros de exportación y que conllevan aspectos tanto comerciales como geográficos. Los resultados muestran que una mayor informalidad reduce los retornos educativos, mientras que los de comercio no resultan muy claros. Si bien la informalidad es una opción en la que casi dos tercios de los ocupados en México han elegido, resultan ser empleos ligados a baja productividad y no potencializan la educación que los individuos tienen.

Se ha encontrado que en todos los países la tasa de desempleo es siempre mayor entre los individuos más jóvenes de la sociedad. Esto se debe principalmente a que la tasa de rotación laboral de los jóvenes es mayor que la de los adultos, tanto por cuestiones de búsqueda del empleo más atractivo (búsqueda más frecuente en edades tempranas de las personas) como a que en situaciones de mercado no propicias, por cuestiones de costo las empresas tienden a despedir primero (o con más frecuencia) a las personas más jóvenes. Estos dos factores hacen que en un momento determinado la tasa de desempleo sea mucho mayor entre los jóvenes que entre las personas adultas. ¿Es la situación en México muy diferente a la de otros países comparables? En particular, ¿es la proporción de jóvenes que no estudian ni trabajan (denominados ninis) muy diferente en México en relación con años anteriores de tal manera que sea una nueva cuestión preocupante de política pública?

El capítulo X trata este problema exhaustivamente utilizando datos de los Censos de Población 1990, 2000 y 2010, de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 1992-2010, y de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2005-2010. Contrario a lo que se ha venido difundiendo en los medios de comunicación, Arceo y Campos encuentran que la proporción de ninis en la población total en realidad ha disminuido desde 1990. La proporción de ninis en 1990 era de 38 por ciento (9.1 millones de jóvenes), mientras que en 2010 fue de 29 por ciento (8.6 mi­llones de jóvenes). Sin embargo, existen diferencias sustanciales entre hombres y mujeres, y también a lo largo de los últimos diez años. En el sector urbano para hombres, la proporción de ninis en 1990 era de 14.7 por ciento (1.3 millones), mientras que en 2010 fue de 13.4 por ciento (1.5 millones), y en el año 2000 había sido de 11.9 por ciento (1.2 millones). Para las mujeres, el total de ninis en 1990 fue de 7.13 millones y en 2010 fue de 6.54 millones. Sin embargo, el estudio muestra que en 2010, 83 por ciento de las mujeres ninis en realidad se dedicaban a labores domésticas (esto es, si bien no estudiaban, sí estaban trabajando, aunque en actividades no remuneradas). El estudio identifica que 42 por ciento de los ninis hombres urbanos se encuentran en 2010 en hogares de bajos recursos y viviendo con sus padres. De manera importante, la investigación identifica que entre el grupo de jóvenes, los que sí tienen empleo tienen en promedio de casi dos años más de escolaridad que los ninis, y puntualiza que resulta entonces necesario evitar la deserción esco­lar, sobre todo en el nivel de secundaria, para disminuir la propensión a que los jóvenes se conviertan en ninis.

Si bien en periodos de ajuste es la población empleada más joven la que experimenta los movimientos más grandes en el empleo, en realidad este fenómeno alcanza en general a todos los estratos de edades. Habida cuenta de que hacia fines de 2013 la economía mundial aún no terminaba de recuperarse de los efectos de la recesión económica iniciada con la crisis internacional de 2008, cabe preguntarse cuántos de los empleos perdidos se recuperarán cuando efectivamente se deje atrás el descenso en la actividad económica que siguió a la crisis. Esta pregunta resulta de importancia porque estudios realizados para Estados Unidos y otros países desarrollados han reportado que las recuperaciones de la actividad económica que siguieron a recesiones anteriores no se tradujeron en una recuperación de los empleos perdidos.

En el capítulo XI se analiza cuáles fueron las características en términos de recuperación de empleos en México luego de las recesiones pasadas de 1994-1995 y 2000-2002. Utilizando datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), del Sistema de Ahorro para el Retiro (sar) a nivel individual y de las encuestas de empleo, Aguilera, Quintana y Rábago detectan que también en México se ha observado una recuperación sin empleo formal en los periodos considerados. En particular, encuentran que el poco dinamismo del empleo formal se compensó con un in­cremento en el desempleo, con un aumento en el empleo informal y, en menor medida, con una caída en la participación laboral. Además, los autores hallan que durante los periodos recesivos en el mercado de trabajo se observan cambios estructurales sectoriales importantes que están asociados al desempleo. Estos cambios se manifiestan en el hecho de que durante estos periodos los trabajadores tienen que migrar de sector, lo cual aumenta el tiempo de búsqueda del nuevo empleo y esto se manifieste a su vez en una recuperación sin aumento en el empleo. Por último, el capítulo concluye presentando evidencia de que, como resultado de esta recuperación sin aumento en el empleo, la productividad laboral, medida como el producto de la manufactura por hora trabajada y los salarios, se incrementa en los periodos posteriores al valle de las recesiones.

Mercados financieros, remesas y bienestar

Uno de los problemas que enfrenta México para avanzar en el bienestar de su población es el bajo nivel de desarrollo del sistema financiero local, medido éste como el porcentaje de fondos prestables en relación con el pib, el cual es mucho menor que el de países de similar nivel de desarrollo económico. En general, se tiene por cierto que un mayor desarrollo de las instituciones financieras no sólo contribuye al crecimiento, sino que también, al incentivar que amplios segmentos de la población puedan desarrollar sus capacidades, puede reducir los niveles de pobreza y ayudar a disminuir la desigualdad de oportunidades y de ingresos entre la población. Sin embargo, se ha encontrado que entre 40 y 80 por ciento de la población de los países subdesarrollados no utiliza los servicios que ofrece el sistema bancario. Asumiendo que una proporción no desdeñable de éstos estuviera excluido por una limitante en el acceso, el surgimiento de instituciones microfinancieras debería ayudar a que muchos empresarios pudieran elevar su productividad y con ello sus ingresos. A pesar de la plausibilidad de este enunciado, no existen aún investigaciones con resultados concluyentes respecto a si los préstamos que ofrecen las instituciones de microfinanzas tienen un impacto positivo y perdurable entre su clientela.

En el capítulo XII, Cotler analiza el papel de las políticas públicas en la determinación de la actual estructura del sector de microfinanzas de México comparándolo con la situación del Perú. Este contraste resulta útil ya que, teniendo México y Perú niveles relativamente similares de desarrollo, el sector de microfinanzas del Perú es considerado como uno de los cinco mejores del mundo, y se encuentra mucho más desarrollado que el de México. La política pública en el caso del Perú coadyuvó al desarrollo del sector al permitir la aparición de instituciones financieras bien definidas, con una operación principalmente regional, y orientadas a atender la demanda por productos de ahorro y de financiamiento de micro y pequeñas unidades productivas, así como de clientes de escasos recursos que no eran atendidos por la banca comercial. Aunado a lo anterior, se financió desde un principio la construcción de un seguro de depósito para estos intermediarios populares. Adicionalmente, una medida que coadyuvó al desarrollo del sector fue el impedimento legal que tenía el Estado para generar programas de financiamiento en apoyo a las micro y pequeñas empresas con fondos del presupuesto. De esta manera, se buscó que el Estado no se convirtiera en una fuente que inhibiera el crecimiento del sector. A diferencia del caso peruano, el gobierno mexicano no generó incentivos para una regulación centralizada de la actividad de las microfinancieras; compitió con estas actividades vía el ofrecimiento de líneas de financiamiento y, al no constituir un seguro de depósitos, no dio ninguna garantía a los ahorradores y permitió que se otorgaran subsidios a las microfinancieras independientemente de su estado regulatorio y de que han inhibido la captación de ahorros. Cotler encuentra que los prácticamente nulos niveles de captación y la importante fracción de instituciones que carecen de regulación no incentivan el uso del buró de crédito como práctica corriente de las microfinancieras. La distancia que existe entre el sector de microfinanzas mexicano y el peruano queda manifiesta al tomar en cuenta que, mientras que en el Perú la tasa activa promedio era del orden de 39 por ciento en 2008, en el caso de México —con una inflación similar a la del Perú— la tasa de interés era en promedio del orden de 72 por ciento. El capítulo cierra con recomendaciones de política para generar una industria menos concentrada, basada en la captación del ahorro, objetivos para los cuales un buen marco regulatorio y de supervisión son piezas centrales.

La relación entre la intermediación bancaria y los niveles de bienestar de la población se hace evidente también cuando se considera el tema de las remesas internacionales. Se estima que los casi doce millones de mexicanos que viven en Estados Unidos generaron un monto de remesas de alrededor de 23 mil millones de dólares en 2011. En el capítulo XIII, Cuecuecha analiza el efecto del reciente cambio en la ley financiera de México, por el cual se permitió a los bancos hacer convenios con terceros para poder ofrecer parte de sus servicios a través de los denominados corresponsales bancarios (cb). Esto originó un aumento de alrededor de 50 por ciento en el número de puntos de acceso al sistema financiero, aumento que repercutió sobre los montos de remesas mensuales enviados a México, sobre los montos mensuales de recepción de crédito de los hogares y sobre los montos mensuales de retiros en efectivo que los hogares realizan en México. Los resultados muestran que un aumento de uno por ciento en el número de puntos de acceso al sistema financiero aumenta las recepciones de remesas entre 173 pesos y 243 pesos, y que un aumento de uno por ciento en el número de puntos de acceso al sistema financiero aumenta en 335 pesos el monto de crédito recibido por familias. Estos aumentos representan entre 6 y 8 por ciento (para remesas) y 4 por ciento (para créditos) sobre los niveles recibidos en 2008. Sin embargo, no se encontraron impactos del mayor número de corresponsales bancarios sobre los patrones de retiro de efectivo de los hogares. Dado que el autor detecta mayores impactos en áreas urbanas que en áreas rurales, recomienda que la política pública se enfoque en romper la brecha de acceso tanto en zonas rurales como en poblaciones que dependen del sector financiero informal, para asegurarse de que el sector financiero pueda tener un influjo positivo para el bienestar de la población.

Por su parte, Jorge Santibáñez Romellón y Rodolfo Corona Vázquez analizan, en el capítulo XIV, el caso de las remesas colectivas en el marco del Programa 3x1 para migrantes. Este programa es un instrumento de política impulsado por la demanda, que transfiere recursos a las comunidades y articula la participación de los tres órdenes de gobierno y las organizaciones civiles. Los autores descubren que los montos de este programa son relativamente pequeños como para asegurar que tienen un papel en la reducción de la pobreza. Más si se tiene en cuenta que el enfoque de los proyectos impulsados por este programa no se deriva de un análisis de las necesidades de la localidad ni responde a una prioridad regional. Así, los autores encuentran que si bien originalmente los recursos se dedicaban a obras de alcantarillado, urbanización, pavimentación y centros comunitarios, con el tiempo aparecieron vertientes del programa para proyectos educativos y productivos. Además de fomentar la participación comunitaria (tanto de la población en México como la de los comités espejo), el programa ha permitido construir una relación de confianza entre el gobierno federal y las organizaciones de inmigrantes en Estados Unidos.

Seguridad ciudadana

La incidencia delictiva y la violencia afectan de forma contundente a la sociedad, sus efectos reflejan la desigualdad social, alteran las prácticas de convivencia y minan los vínculos de solidaridad y confianza, todo lo cual afecta el bienestar de la población. En particular, la inseguridad ciudadana reduce la calidad de vida de las personas y limita el ejercicio de su libertad y el desarrollo de sus potencialidades. En el capítulo XV, Zepeda Lecuona analiza la relación entre la inseguridad ciudadana y el desarrollo humano en México, y presenta evidencia empírica sobre la magnitud de la inseguridad ciudadana y la violencia, así como su impacto en los principales ámbitos de la vida social, como la economía, las relaciones sociales, las prácticas democráticas y la relación entre la ciudadanía y las autoridades. En el análisis empírico sobresale el hecho de que la probabilidad de sanción en delitos locales es sólo de uno de cada cien, en tanto que esta probabilidad sube sólo a 20 de cada cien para el caso de homicidios intencionales. El autor realiza un análisis de las políticas criminológicas adoptadas en México y plantea propuestas sobre acciones que podrían revertir la espiral de violencia e impunidad que aqueja al país. Sus propuestas parten del hecho de que como la incidencia delictiva y la vulnerabilidad frente al crimen están vinculadas estrechamente con variables socioeconómicas, sociales e institucionales, las políticas de seguridad deben de insertarse en las políticas de Estado en materia de desarrollo social. Esto implica, entro otras cosas, realizar una prevención social del delito, que detecte y brinde atención preventiva y estratégica a grupos vulnerables a cada tipo de delito, reduciendo a su vez la desviación del poder y la corrupción. El autor propone impulsar una política criminológica focalizada, que parta de reconocer la complejidad del fenómeno delictivo, pondere la incidencia delictiva según los niveles de violencia, la lesión y daño inferido a la víctima y la relevancia para el interés social.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el caso de México

En 2000, la Organización de las Naciones Unidas (onu) por medio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y junto con 187 países lanzó la iniciativa de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm). De manera importante, esto significó cambiar el enfoque de desarrollo hacia un modelo basado en resultados, todo un cambio cultural, ya que implicó pasar del limitado enfoque centrado en los insumos para el desarrollo, como el gasto, a una visión más relevante, tomando como prioridad los resultados finales de las políticas. Hacia 2010 México reportaba un avance satisfactorio en la mayoría de las dimensiones de los odm, cumpliéndose anticipadamente las metas de promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer, y la de combatir el vih/sida, el paludismo y otras enfermedades. Asimismo, prácticamente se habían cumplido para ese año las metas de erradicar la pobreza extrema y el hambre, de lograr la enseñanza primaria universal, de reducir en dos tercios la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años, de garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y de fomentar una asociación mundial para el desarrollo. El avance ha sido lento principalmente en la reducción de la mortalidad materna. Si bien estos logros son importantes, el avance en los promedios no necesariamente garantiza que toda la población se beneficie de igual manera del desarrollo.

En el capítulo XVI, Székely encuentra que, al desglosar la información a nivel municipal, es posible que existan municipios específicos con rezagos significativos, y en los que las metas del milenio pueden no haberse cumplido de manera individual, a pesar de que el país en su conjunto y a nivel agregado sí haya cumplido la misma meta en cuestión. De manera importante, y siguiendo las conclusiones de la totalidad de los capítulos anteriores, el análisis de Székely demuestra que puede darse el caso de que, de mantenerse las tendencias recientes, algunos municipios no logren alcanzar las metas planeadas, lo cual puede incluso poner en entredicho la evolución de los indicadores agregados del país. El análisis de la relación de los odm tanto entre sí (para analizar sinergias) como con la evolución del ingreso de los municipios (para analizar el impacto del desarrollo económico en general sobre las metas específicas) lleva al autor a concluir que, salvo en dos casos, el cumplimiento de un odm en par­ticular no está especialmente relacionado con el cumplimiento de otros, lo cual lo lleva a pensar que se requieren acciones puntuales focalizadas para determinados municipios y en dimensiones específicas para lograr el cumplimiento de los objetivos.

Asimismo, el análisis determina que una estrategia de impulso al desarrollo de manera general no necesariamente implicará la consecución de los odm en todos los municipios del país, ya que la relación entre el ingreso y los odm dista de ser unitaria. Por último, el análisis revela que el grado de cumplimiento no implica contar con una masa crítica determinada de población, o de lograr economías de escala en la provisión de servicios, lo cual debe ser tomado en cuenta para la focalización de las acciones públicas. Todas las recomendaciones del capítulo adquieren relevancia, ya que el autor estima que, de seguir con los patrones observados en los últimos años, por ejemplo, más de 80 por ciento de los municipios no cumplirá con el odm 1 de reducir a la mitad los niveles de pobreza cuando ésta se mide a partir de la línea de pobreza alimentaria establecida por el Coneval; que alrededor de 20 por ciento no alcanzará los niveles de alfabetización, y que más de la mitad se quedará corto de lograr el cien por ciento de cobertura de educación primaria.

Conclusiones

Todos los capítulos del libro llegan a la conclusión de que la política social mexicana, concebida de una manera amplia, debe cambiar para lograr de verdad avances sustantivos en el bienestar de amplios sectores de la población. El solo aumento del gasto social, si bien necesario, no resultará suficiente si no se realizan cambios profundos en la política social. En particular, resulta fundamental repensar la política pública en términos de:

Vigencia efectiva de derechos sociales. Dado que el gasto no siempre respeta los principios de equidad vertical y horizontal es necesario reorientarlo distributivamente y dirigirlo a hacer efectivos los derechos sociales universales mediante una mayor progresividad en los subsidios. Aunque ha habido progresos en este sentido, se requiere ahora unificar la provisión de los servicios de salud en un sistema de seguridad social verdaderamente universal. Esto no excluye seguir avanzando en acciones puntuales, focalizadas a determinados municipios y en dimensiones específicas para lograr, por ejemplo, el cumplimiento de los odm. También se debe reforzar la producción de los bienes más sensibles en el consumo de los hogares en pobreza alimentaria, tal vez complementando con programas productivos, bien definidos y distinguibles, como el pesag, las acciones del programa Oportunidades.

Generar oportunidades de desarrollo a través del mercado. Un sistema de seguridad social universal financiado con impuestos, y no con contribuciones de trabajadores y empleadores, también tendría la posibilidad de dar mejores incentivos al funcionamiento de los mercados y evitar, por ejemplo, que la recuperación tras una crisis se dé sin empleo formal y que la mayor informalidad reduzca los retornos educativos. Pero un buen marco regulatorio y de supervisión institucional va más allá de los incentivos laborales, pues la captación del ahorro y el otorgamiento de crédito en pequeña escala lo requiere, particularmente para romper la brecha en acceso a servicios financieros tanto en zonas rurales como en poblaciones que dependen del sector financiero informal.

Política pública de atención a situaciones de riesgo. La vulnerabilidad ante crisis que hace permanecer a la población en estados bajos de bienestar refuerza el caso de una seguridad social universal, complementada con una inversión amplia en infraestructura para las localidades y los hogares, pero también apunta a la necesidad de atender casos particulares de riesgo. Así, es necesario reevaluar el acierto de las acciones para que las familias pobres decidan, de forma totalmente libre, reducir su tasa de natalidad, y que eso se traduzca en mayor inversión en capital humano dentro del hogar. También se requiere atender la deserción escolar en el nivel de secundaria, para disminuir la propensión a que los jóvenes se conviertan en ninis. Finalmente, dentro de este marco, cobra sentido una política criminológica focalizada según los niveles de violencia, la lesión y daño inferidos a la víctima y la relevancia para el interés social.

En suma, pese a los distintos problemas que se abordan, los diversos enfoques metodológicos y los diferentes resultados obtenidos, y sin ignorar los progresos del pasado, este libro apunta a la necesidad de reorientar decisivamente la política pública. No basta el progreso que aún puede lograrse con la inercia, se requieren un nuevo impulso y una nueva dirección.

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* División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (

cide

).

** Escuela de Gobierno y Transformación Pública-Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (†).

*** Universidad Iberoamericana, Ciudad de México.

primera parte

Gasto público y política social

I. La equidad del gasto público desde una perspectiva de desarrollo humano*

Rodolfo de la Torre** y Héctor Moreno***

Introducción

El Índice de Desarrollo Humano ( idh ) se ha establecido como el indicador de bienestar más aceptado a nivel internacional, y se caracteriza por volver operativa una noción multidimensional del desarrollo que, al extender su análisis más allá del ingreso, se enfoca en la ampliación de capacidades. Varios países han adoptado la metodología para medir y monitorear su grado de desarrollo, y su uso se ha propagado a diversos ámbitos de políticas públicas. El presente documento plantea el uso del idh como un enfoque alternativo para analizar la equidad del gasto público y proponer criterios para guiar su asignación. Con el fin de evaluar la distribución del gasto no sólo a escala de entidades federativas y municipios, sino también entre personas, el análisis se apoya en otra innovación metodológica: el cálculo del idh a partir de encuestas de ingreso y gasto, que permite su desagregación a nivel de hogares e individuos. Ambas innovaciones se ilustran aplicándolas al caso de México.

A pesar de los avances en la distribución de los recursos públicos en años recientes, existen oportunidades sustantivas para que el gasto público en México contribuya a promover una sociedad más igualitaria y equitativa. De acuerdo con Scott (2009: 55), en la última década se han dado avances importantes en la equidad del gasto público, principalmente en los servicios de educación básica y de salud para la población no asegurada, y en el gasto dirigido contra la pobreza, notablemente a partir de la introducción del programa Progresa-Oportunidades. Los cálculos de este autor muestran que el gasto social habría reducido su coeficiente de con­centración en casi 70 por ciento de principios de la década de 1970 a finales de la de 1990, mientras la información oficial muestra que entre 2000 y 2008 el