La humillación y la urgencia. Políticas de reparación posconflicto en el Perú

Este libro estudia las reparaciones a partir de la implementación del Plan Integral de Reparaciones, en tanto política pública, desde los programas de educación (Repared), vivienda (Mi Vivienda) y salud (salud mental), y reparaciones colectivas, así como de los diferentes mecanismos para resarcir a las víctimas del conflicto armado interno. Los resultados de las investigaciones ponen de relieve cómo se pri­vatizan las políticas de reparaciones, como ocurre con las becas o las políticas de vivienda.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 16 ago 2021
• ISBN: 9786123176747

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Abreviaturas, acrónimos y siglas

Presentación

En esta publicación se ofrece un conjunto de estudios y reflexiones sobre el avance de las reparaciones a las víctimas del conflicto armado interno que se desarrolló en el Perú entre 1980 y 2000. Se ha elegido para ello una mirada particular, la de las reparaciones en tanto políticas públicas, que ha de complementar los diversos análisis ya existentes sobre la materia desde otros puntos de vista.

El Plan Integral de Reparaciones existe desde hace más de quince años. Desde su creación por ley del Congreso ha tenido un desarrollo constante, si bien accidentado y también desigual. Aunque está compuesto por distintos tipos de reparaciones, o programas, no todos ellos han sido implementados en igual grado. Algunos de ellos, como el programa de reparaciones colectivas, tuvo un despliegue temprano, tal vez por su posible asimilación a acciones más familiares para el Estado como las políticas de desarrollo y contra la pobreza. Otros, como el de reparaciones económicas individuales, han sido más tardíos y han motivado la mayor insatisfacción entre las víctimas. Un reproche general es el descuido de las reparaciones simbólicas, es decir, los gestos de reconocimiento oficiales que son los que, más allá de los bienes materiales o servicios, deben dar sentido verdaderamente reparador y dignificante a los diversos programas.

En la última década se ha producido una valiosa literatura académica sobre distintos aspectos del Plan Integral de Reparaciones o sobre algunos programas en particular. El desarrollo de las reparaciones ha sido abordado, por ejemplo, prestando atención al papel de las víctimas y a los sentidos que ellas encuentran, o confieren, a las diversas acciones reparadoras del Estado. Se ha estudiado, también, las relaciones entre las reparaciones y otras facetas de la situación de posconflicto en el Perú, como el cultivo de la memoria por las colectividades afectadas o su relación con la afirmación de la ciudadanía. Al mismo tiempo, se cuenta con algunos balances parciales del grado de implementación, los cuales no se enfocan únicamente en las marcas de cumplimiento, sino también, de manera importante, en la percepción de la población beneficiaria.

El ángulo de observación que se ha elegido para los estudios reunidos en esta publicación –el de las reparaciones como política pública—plantea algunas preguntas diferentes, pero también convergentes, con los estudios ya existentes. Se trata, en este caso, de examinar la manera como el Estado peruano ha incorporado en su lógica habitual la realización de tareas por definición extraordinarias, como son las medidas de justicia transicional, y entre ellas las reparaciones. El ciclo de desarrollo de una política pública –desde la determinación de una necesidad hasta la evaluación de lo realizado—plantea una serie de desafíos para medidas de carácter urgente como son las de reparaciones, así como suponen diversos riesgos. El principal de ellos es el peligro de que el Estado asimile las reparaciones a sus labores ordinarias de lucha contra la pobreza o de desarrollo social, privando así a aquellas de su particular contenido de justicia y de respuesta a las violaciones de derechos humanos sufridas por la población beneficiaria. Por otra parte, existe siempre el reto de incorporar la participación de las víctimas en el diseño mismo de las medidas, una tarea para la cual el Estado no está suficientemente preparado, o a la que no está lo bastante dispuesto, a pesar de que el principio de participación existe desde tiempo atrás en el ámbito de las políticas de desarrollo.

Así, la mirada de las reparaciones como políticas públicas abre dos conjuntos de interrogantes que se reflejan, con mayor o menor énfasis, en los trabajos aquí reunidos. Un conjunto se refiere a la acción del Estado mismo en cuanto estructura normativa, administrativa, técnica y burocrática. Se trata de observar de qué manera –con qué grado de rigidez o de flexibilidad, con qué capacidad y voluntad institucional para movilizar recursos—el Estado ha abordado el despliegue de los programas de reparación, así como la manera en que estos programas se han compaginado con estructuras o marcos institucionales preexistentes.

El otro conjunto de preguntas se orienta a la relación entre el Estado y las víctimas. La mirada hacia el Estado en su relación práctica y concreta con la sociedad es un complemento indispensable al análisis del Estado como estructura administrativa. En esta relación se pone en juego, a fin de cuentas, la posibilidad de consolidar una sociedad democrática. En el caso particular de las reparaciones, es especialmente importante preguntarse de qué manera esa relación con personas que, además de haber sufrido abusos, suelen ser de los sectores más excluidos, conduce a generar ciudadanía en lugar de perpetuar un trato subordinante. Al abordar esa cuestión, como se verá reflejado en estos trabajos, cobra especial interés el componente dialógico, es decir la interlocución que se crea a partir de las demandas de las víctimas, la apertura de los canales oficiales a la participación, o la comprensión estatal sobre el deber de reconocimiento –y no solo de provisión de servicios o bienes—entre otras cuestiones.

Para plantear esas cuestiones generales y otras más específicas en esta publicación se aborda cuatro programas o componentes del Plan Integral de Reparaciones: las reparaciones en términos de acceso a la educación a través de las becas Repared; el acceso a vivienda, a partir del programa Mi Vivienda; la atención a la salud mental, sugiriendo la importancia del modelo comunitario, y las reparaciones colectivas, y sus implicancias en el desarrollo local.

En el curso de este análisis se van evidenciando diversos problemas, sin desconocer, sin embargo, los avances realizados. Uno de ellos es la tendencia a privatizar las acciones de reparación, como ocurre en el manejo de las becas Repared y el protagonismo que adquieren las universidades privadas, así como sucede también con las políticas de vivienda al descansar sobre licitaciones con empresas constructoras. Es pertinente mencionar eso a manera de ejemplo, pues ilustra, precisamente, algunos matices del abordaje estatal –en un contexto político y cultural centrado en el principio de Estado mínimo—de un tema que es por definición de naturaleza pública.

Esta publicación, dirigida por Iris Jave, investigadora y coordinadora de la línea sobre memoria y democracia de IDEHPUCP, está compuesta por capítulos con autores particulares, pero es el resultado de un esfuerzo colectivo de discusión temática y de definición de metodologías y enfoques. Para esto último se llevó adelante talleres durante el 2018 (y es oportuno precisar que los datos aquí utilizados corresponden a ese año, salvo en dos casos en los cuales la información ha sido actualizada hasta el 2020). En el curso de ese trabajo colectivo se ha podido cultivar un acercamiento multidisciplinario al estudio de las reparaciones, buscando que, dentro de lo posible, el asedio académico a las acciones de reparación recoja también una comprensión de las prácticas estatales. Creemos que ese diálogo entre academia y estado, entre la mirada científica y la ejecución de políticas sobre el terreno, sin olvidar las voces de los directamente afectados y beneficiarios, es decir, las víctimas, debe ser ampliado en el futuro para una mejor comprensión de cómo el Estado peruano aborda sus obligaciones de justicia y reparación. Al presentar estas reflexiones en público, IDEHPUCP agradece el valioso apoyo de la Dirección General de Investigación de la PUCP, cuyo incentivo a la investigación y a la publicación es inapreciable.

Félix Reátegui

Pontificia Universidad Católica del Perú

La humillación y la urgencia

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Introducción

Eduardo González

Pontificia Universidad Católica del Perú

Las historias de quienes sobreviven a graves períodos de violencia incluyen, en infalible sucesión, una historia de miedo y otra de humillación: primero, un estallido de atrocidad destruye los cuerpos; luego, una prolongada humillación destruye vidas. En efecto, la violencia suele ocurrir en un momento o un período determinado, que la memoria estabiliza en los parámetros de qué, cómo, quién, dónde y cuándo, y que se convierte en narrativa, como un material tóxico que se aísla, se procesa y se circula para algún uso útil o para su descarte. En el caso de las narrativas de la atrocidad, estas se convierten en unidades de contenido que diversas disciplinas —el derecho, la administración pública, la estadística, la psicología, la literatura— utilizan de distinta manera y con diferente propósito.

La obsesión de nuestra época con la memoria y con la narrativa de la violencia corre el riesgo de oscurecer el otro componente: la humillación prolongada de quien enuncia esa narrativa, la condición subalterna y marginalizada de la víctima, presente en el aquí y ahora. Tras la narrativa queda siempre la víctima, retratada por diversas disciplinas y para diversos fines, pero tercamente concreta, de carne y hueso, con sus urgencias y demandas.

El campo de la justicia transicional, un encuentro multidisciplinario con las secuelas de las violaciones masivas de derechos humanos, se ha decantado en cuatro grandes áreas de acción: la justicia penal, la búsqueda de la verdad, la reparación y las garantías de no repetición. De todas ellas, la única centrada de forma exclusiva en la víctima y su situación concreta es la reparación: la respuesta no a la violación original —que es, en puridad, irreparable— sino a la situación actual en la que la víctima ha perdido la igualdad a la que tiene derecho en una sociedad. La acción de la justicia penal, como es evidente, está centrada en el acusado y en un proceso de gran complejidad técnica que debe resultar en una decisión sobre culpabilidad y castigo. La búsqueda de la verdad se enfoca en la voz de la víctima y en otro proceso, también de gran complejidad, que transforma esas voces en narrativas para uso social. Las garantías de no repetición son procesos de reforma que abstraen a las personas concretas, y se enfocan en instituciones y largos períodos históricos. Solo la reparación tiene como centro exclusivo a la víctima.

Así, la reparación es, ante todo, un proceso de reconocimiento en múltiples dimensiones: se reconoce la injusticia de la violación sufrida, la dignidad de la persona afectada, y la responsabilidad del Estado y la sociedad por lo ocurrido. Ese proceso está obligado a ser múltiple —o cuando menos, triple—, debido a que responde a la multiplicidad de la violencia, que impone de forma brutal el triple mensaje de que hay personas que merecen sus sufrimientos, que son menos que otras y por las que nadie tiene la obligación de preocuparse. La reparación asume que las secuelas de la violencia son tan importantes como el acto mismo de violencia, y que —en consecuencia— es indispensable restaurar, en el presente y en la materialidad de la vida, la humanidad de la víctima.

Pero la víctima, que es el foco de la reparación, es, además, el punto en el que convergen diversas exclusiones. Por lo tanto, requiere —si va a retar esa exclusión— construir diversas relaciones que contribuyan al pie de igualdad al que, al menos en la ficción de todos los órdenes políticos y legales, tiene derecho.

La reparación por la vía judicial, enfocada en individuos y en transferencias monetarias, tiene limitaciones intrínsecas para solventar la diversidad de niveles en los que la víctima necesita respuestas. Filosóficamente, la reparación judicial parte de la ficción de la restitución completa de la situación que existía antes de la violación, lo que es problemático al menos de dos maneras: en primer lugar, porque la naturaleza de una violación atroz hace materialmente imposible la restitución al estado original y, en segundo lugar, porque el estado anterior a la violación ya era, en la experiencia de la mayoría de las víctimas, injusto y violatorio de sus derechos. En efecto, la violencia masiva generalmente confirma y consolida un orden social injusto y excluyente, coloca o mantiene «en su lugar» a quienes están excluidos a través de actos de gran crueldad que pretenden «dar una lección» de inmovilidad y fatalismo.

La reparación monetaria individualizada, dictada por la vía judicial —aunque responde a una obligación estatal—, difícilmente tiene la capacidad de enfrentar de modo radical la integralidad de la violación: la crueldad extrema, la pedagogía infernal de que unos están para sufrir y otros para infligir sufrimiento. Además, la reparación judicial, administrada desde una instancia particularmente opaca del Estado, conlleva enormes dificultades de acceso para los excluidos.

El campo de la justicia transicional, por ello, ha explorado alternativas al paradigma clásico de la reparación judicial, individual y monetaria. Por décadas, a partir de experiencias como la reparación a sobrevivientes del Holocausto, los Estados han aceptado implementar reparaciones a través de mecanismos administrativos más sencillos en el acceso y la operación, y que presentan un abanico de opciones complementarias entre sí para responder mejor a las necesidades concretas de las víctimas: la comprensión de que la víctima tiene una dimensión colectiva —asociativa o comunitaria—; la necesidad de responder a demandas que no pueden resolverse con dinero en efectivo, como las medidas de satisfacción simbólicas y los servicios de atención a la medida de las necesidades de las víctimas respecto de su rehabilitación física y psicológica; y la restitución de derechos conculcados.

En el Perú, la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) hizo constar la importancia de la reparación con la elaboración de un meticuloso Plan Integral de Reparaciones, incluido en el Reporte Final de 2003. No era aparente que la comisión desarrollase con tal precisión estas propuestas: