Derecho de Aguas: Tomo IX

Por Gloria Lucía Álvarez Pinzón, Marcela Andino, Álvaro Hernando Cardona González y 17 más

El presente documento contiene los resultados del trabajo de investigación realizado para analizar y precisar, en el marco de las disposiciones consagradas en la Política de Gestión Integrada del Recursos Hídrico (pngirh) y del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015 y sus desarrollos técnicos y normativos, las razones por las cuales en la actualidad no resulta factible aplicar como instrumentos de planificación hidrológica los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas (pomca) que fueron aprobados bajo la vigencia de los extintos decretos 1729 de 2002 y 2857 de 1981.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Externado
• Fecha de lanzamiento: 18 abr 2022
• ISBN: 9789587907889

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PRIMERA PARTE

GLORIA LUCÍA ÁLVAREZ PINZÓN

*

Inaplicabilidad de los POMCA formulados bajo los decretos 1729 de 2002 y 2857 de 1981

SUMARIO

Introducción. I. Origen y evolución histórica de los POMCA. II. Principales diferencias entre los antiguos POMCA y los que se formulan en el marco del Decreto 1640 de 2012. A. Alcance del área a ordenar. B. La escala cartográfica. C. El componente de gestión del riesgo. D. Los insumos con los que debe realizarse. 1. La evaluación ambiental regional (ERA). 2. El plan estratégico de la macrocuenca (PEM). 3. Los demás instrumentos de planificación y ordenamiento ambiental del territorio. E. El POMCA no puede culminar con la determinación de un régimen de usos del suelo. F. El alcance y la importancia de la participación ciudadana. G. La transición. Conclusiones. Referencias bibliográficas.

RESUMEN

El presente documento contiene los resultados del trabajo de investigación realizado para analizar y precisar, en el marco de las disposiciones consagradas en la Política de Gestión Integrada del Recursos Hídrico (PNGIRH) y del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015 y sus desarrollos técnicos y normativos, las razones por las cuales en la actualidad no resulta factible aplicar como instrumentos de planificación hidrológica los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas (POMCA) que fueron aprobados bajo la vigencia de los extintos decretos 1729 de 2002 y 2857 de 1981.

PALABRAS CLAVE: aguas, cuencas, planificación hidrológica, planes de cuenca, POMCA, planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas.

ABSTRACT

This document contains the results the research work carried out to analyze and clarify within the framework the provisions enshrined in the Integrated Water Resources Management Policy and Decree 1640 2012, compiled in articles 2.2.3.1.1.1 and following Decree 1076 2015 and its technical and regulatory developments, the reasons why it is currently not feasible to apply the Hydrographic Basin Management and Management Plans (POMCA) as instruments hydrological planning, which were approved under the validity the extinct Decrees 1729 2002 and 2857 1981.

KEY WORDS: Waters, Basins, Hydrological Planning, Basin Plans, POMCA, Plans for the Organization and Management Hydrographic Basins.

INTRODUCCIÓN

Los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas (POMCA) cada día recobran mayor importancia en el escenario de la ordenación ambiental del país, por cuanto se erigen como articuladores de los demás instrumentos de planificación y como uno de los más importantes determinantes ambientales para la formulación de los planes de ordenamiento territorial que realizan los municipios para definir el uso de los suelos.

La trayectoria que se tiene en el país en materia de formulación de POMCA es larga, ya que desde la entrada en vigor del Decreto 2857 de 1981 se han venido elaborando este tipo de planes. No obstante, con los cambios normativos que ha tenido el instrumento, surge el interrogante de saber si los POMCA, elaborados con fundamento en normas anteriores hoy derogadas, que no han sido revisados y ajustados a las disposiciones actuales, pueden seguir teniendo aplicabilidad para la toma de decisiones gubernamentales o si, por el contrario, salieron ya de la órbita jurídica.

Fue esta la pregunta problema que me motivó a realizar un trabajo de investigación y análisis detallado de los diferentes textos normativos y de sus desarrollos posteriores, con miras a dar una respuesta sobre el particular.

El presente documento contiene los resultados de esta labor, realizada a partir de un análisis comparativo de las disposiciones consagradas en la Política de Gestión Integrada del Recursos Hídrico (PNGIRH) y en el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015 y sus desarrollos técnicos y normativos, frente a los decretos 1729 de 2002 y 2857 de 1981 que rigieron con anterioridad a estos, y que definieron el contenido y alcance de unos POMCA que no tienen la misma estructura y alcance de los que se deben formular y aprobar en la actualidad, y que nunca fueron revisados y ajustados a las disposiciones legales vigentes.

El documento con los resultados de la investigación ha quedado organizado en dos acápites; uno que analiza el origen y la evolución histórica de los POMCA, y otro que se encarga de presentar las principales diferencias encontradas entre los antiguos POMCA y los que se deben formular de conformidad con la legislación vigente, como son el alcance del área a ordenar, la escala cartográfica, el componente de gestión del riesgo, los insumos con los cuales deben realizarse, la finalidad última de la zonificación, el alcance y la importancia de la participación ciudadana, y el régimen de transición.

Con este análisis comparativo y detallado es factible concluir que los POMCA elaborados bajo normas anteriores que fueron subrogadas por las que se aplican en la actualidad, si no fueron actualizados en los plazos que se plantearon en el régimen de transición normativa, perdieron fuerza ejecutoria y ya no pueden ser aplicados como instrumentos de planificación hidrológica, pues sus diferencias en materia de contenido, alcance y precisión técnica, así como en la forma como se estructuran, hoy ampliamente participativa, impiden su aplicabilidad actual. No obstante, hay que precisar que siguen sirviendo de insumo para la estructuración de la fase diagnóstica de los nuevos POMCA, actualizando por supuesto la información que de ellos se recoja.

I. ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LOS POMCA

Los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas (POMCA) se encuentran regulados en Colombia, desde hace más de 46 años, a través de los artículos 316 y siguientes del Decreto Ley 2811 de 1974, que contiene el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (CRNR). Fueron originalmente concebidos como parte de las denominadas áreas de manejo especial (Álvarez Pinzón, 2003), que en su mayoría son hoy consideradas áreas protegidas; aunque no es el caso de los POMCA, ya que esta figura de planificación hidrológica no está concebida como tal y a través de los reglamentos ha tomado un rumbo diferente.

A lo largo de estas más de cuatro décadas y media han existido tres reglamentos que han desarrollado el contenido y alcance de dicho instrumento, que son: el Decreto 2857 de 1981, que fue subrogado por el Decreto 1729 de 2002, el cual fue reemplazado a su vez por el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, que es la norma reglamentaria vigente y aplicable en la actualidad.

Entre los dos primeros reglamentos y el actual existen notorias diferencias, siendo la más relevante, quizás, el alcance definido y limitado que puede tener hoy en día el instrumento, en el marco del concepto general de cuenca hidrográfica que está contenido en el propio CRNR.

Es importante recordar que la cuenca u hoya hidrográfica está definida de manera general en el artículo 312 del CRNR, como el área de aguas superficiales o subterráneas que vierten a una red hidrográfica natural, con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente, que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un río principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar. Según el CRNR, la cuenca se delimita por la línea del divorcio de las aguas.

Siendo la cuenca un área de drenaje de aguas que vierten a un curso mayor, la definición conduce a interpretar que existen cuencas hidrográficas de diversos órdenes, siendo las de primer orden aquellas que sus aguas se vierten directamente al mar; de segundo orden, las que vierten sus aguas a ríos principales que posteriormente desembocan en el mar; de tercer orden, las que vierten sus aguas en los afluentes de esos ríos principales; de cuarto orden, las cuencas que drenan hacia tales afluentes; y así sucesivamente, hasta llegar a las pequeñas quebradas que afloran del subsuelo y dan origen a todo ese inmenso sistema hídrico, las cuales conocemos como microcuencas.

Como la definición legal involucra todos los órdenes de cuenca, desde los más extensos hasta los más limitados, desde su concepción, la planificación hidrológica a través de los POMCA venía suscitando grandes discusiones, ya que para unos este instrumento debía aplicarse a las cuencas de primer orden, para cobijar todo el territorio nacional; para otros debía ser formulado sobre las microcuencas o cuencas menores con el fin de que fuera mucho más detallado, preciso y eficaz; otros eran partidarios de hacerlo sobre las cuencas de mediano nivel; había quienes sostenían que debía aplicarse inicialmente sobre cuencas menores, para después, con la sumatoria de todos ellos, ir construyendo la planificación de las grandes cuencas; y otros, por el contrario, planteaban que debían hacerse de manera inversa, es decir primero desde lo nacional e ir bajando la planificación hídrica hacia lo local. Ello sin tener en cuenta aún la necesidad de articular con los países vecinos la planificación de las cuencas que son transfronterizas.

Con la aprobación de la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH) en 2010 por recomendación del Consejo Nacional Ambiental (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2010), el tema de la planificación hidrológica dio un interesante giro. En ella quedó planteado que la planeación debe estar orientada a cuatro aspectos clave que son: la oferta, la demanda, la calidad y los riesgos, y dependiendo del nivel o el tamaño de las cuencas deben aplicarse distintos instrumentos de planificación.

Los planteamientos hechos de manera general en la PNGIRH fueron acogidos normativamente en el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, en el cual se plasmó la obligación de hacer la planificación hidrológica, en las cuatro escalas siguientes: para las cuencas de primer orden, también llamadas macrocuencas o áreas hidrográficas —que son cinco en el país—, se debe hacer planificación estratégica; para las llamadas zonas hidrográficas —que son 42 y cobijan cuencas de segundo orden— se planteó como estrategia el monitoreo del estado del recurso hídrico; para las subzonas hidrográficas —que son 311— y el subsiguiente nivel —que cobijan cuencas del tercer y cuarto orden, y se estima suman en total más de 700— se planteó la formulación del POMCA como instrumento de ordenación y manejo; y para las cuencas de orden inferior, hasta microcuencas y los acuíferos identificados como prioritarios, se planteó la aplicación de un plan de manejo ambiental (PMA) (Álvarez Pinzón & Embid Irujo, 2016, pp. 116 y ss.).

Esta división para la planificación hecha en la PNGIRH está inspirada en la zonificación y codificación realizada por el Instituto Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam, 2013b), con base en los trabajos adelantados por el extinto Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras (Himat).

Lo anterior implica que, desde hace ya una década, el POMCA no puede aplicarse a cualquier tipo de cuenca, sino solamente a aquellas subzonas hidrográficas y el subsiguiente nivel que han sido expresamente identificadas y codificadas por el Ideam.

Por el elevado volumen de cuencas a ordenar, fueron expedidos por parte del Ideam unos criterios para la priorización de las cuencas objeto de ordenación y manejo (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2014), con base en los cuales las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR) han determinado un orden de prioridades para su formulación.

Con fundamento en tales antecedentes, el Ministerio de Ambiente suscribió el Convenio 008 de 2012 con el Fondo de Adaptación para la implementación del nuevo esquema de planificación hidrológica como estrategia para la reducción de riesgos del país y el cumplimiento de otros objetivos ambientales, dentro de los que se encuentran la recuperación ambiental, la rehabilitación y protección de áreas de regulación y recarga hídrica prioritarias para prevenir y mitigar inundaciones, deslizamientos y avalanchas, el cual se encuentra vigente a la fecha.

A través de dicho convenio se ha apoyado técnica y financieramente a 30 CAR, en 25 departamentos del país, en la formulación de 60 POMCA que cobijan aproximadamente 15.471.645 hectáreas (cerca del 15 % del territorio nacional continental), donde habitan aproximadamente 13 millones de personas, trabajo que, según el Fondo de Adaptación (s. f.), a diciembre de 2019 mostraba el siguiente avance (figura 1).

De acuerdo con lo expuesto, en el país se han realizado los POMCA bajo las directrices del Decreto 2857 de 1981, también en el marco del Decreto 1729 de 2002 y ahora tenemos en formulación, ejecución y seguimiento al menos 60 POMCA elaborados bajos los parámetros y criterios definidos en la PNGIRH y el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, razón por la cual es importante identificar cuáles son las diferencias que existen entre aquellos y estos, con el fin de establecer cuál es la vigencia y aplicabilidad que tienen los antiguos POMCA a la luz de la legislación actual.

FIGURA 1. META FINANCIADA DE 60 POMCA

Fuente: Fondo de Adaptación (s. f).

II. PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE LOS ANTIGUOS POMCA Y LOS QUE SE FORMULAN EN EL MARCO DEL DECRETO 1640 DE 2012

Hecho el análisis general respecto al contenido y alcance de un POMCA expedido en el marco de los decretos 2857 de 1981 y 1729 de 2002, con respecto lo que exige la reglamentación actual contenida en el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, se encuentran notorias diferencias en varios aspectos como son: (1) el alcance del área a ordenar; (2) las diferencias que existen en relación con la escala cartográfica sobre la cual se formulan hoy en día estos planes; (3) la exigencia de que ahora el POMCA se formule teniendo en cuenta el componente de gestión del riesgo; (4) los insumos con los cuales se realiza; (5) el alcance y la importancia de la participación ciudadana; (6) el alcance actual deja claro que el POMCA no tiene como objetivo el establecimiento de normas de uso del suelo; y, finalmente, (7) la existencia de un régimen de transición para la revisión y ajuste de los antiguos POMCA con períodos que ya expiraron.

A continuación, se hará un breve análisis de cada uno de estos aspectos, con el fin de concluir si a la fecha son o no aplicables los POMCA elaborados bajo la vigencia de normas anteriores.

A. ALCANCE DEL ÁREA A ORDENAR

Los decretos 2857 de 1981 y 1729 de 2002 no estipularon nada respecto al alcance del área o de la cuenca que debía ser puesta en ordenación, de manera tal que, bajo la vigencia de esta norma, las autoridades ambientales tenían libertad plena para determinar a qué nivel o sobre qué tipo de cuenca aplicar el instrumento.

Por tal razón, con fundamento en esta normatividad, es posible encontrar que los POMCA se elaboraron a diferente escala territorial, especialmente sobre cuencas de segundo tercero, cuarto o quinto orden.

Con la promulgación del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1. y siguientes del Decreto 1076 de 2015, el tema dio un giro muy importante, ya que el POMCA, a partir de entonces, no se aplica para cualquier tipo de cuenca sino solamente para las subzonas hidrográficas y el subsiguiente nivel, áreas que fueron identificadas expresamente por el Ideam a través de un plano georreferenciado y codificado, que sirve de guía a las corporaciones para la identificación de los territorios sobre los cuales deben formular cada uno de estos instrumentos (figura 2).

De manera tal que es altamente posible que el área de los POMCA elaborados en el marco de los reglamentos anteriores no coincida plenamente con el área de los POMCA que deben elaborarse en cumplimiento de las órdenes impartidas en el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015.

Por esta razón, lo primero que debieron hacer las autoridades ambientales a la entrada en vigencia del Decreto 1640 de 2012 fue determinar si el área ordenada o en proceso de ordenación bajo la anterior norma corresponde o no con las subzonas hidrográficas definidas en el mapa de zonificación hidrográfica de Colombia o su nivel subsiguiente, que son susceptibles de POMCA.

De ser así, dichas autoridades debieron haber ajustado dicho POMCA a la nueva normatividad, y en caso contrario, dejarlas sometidas a la formulación de un plan de manejo ambiental para microcuencas (PMAM).

Para realizar los mencionados ajustes, la autoridad contó con un plazo de 5 años, que corrió a partir de la entrada en vigencia del decreto.

B. LA ESCALA CARTOGRÁFICA

En los reglamentos anteriores no se decía nada en relación con la escala cartográfica en la que deben formularse los POMCA, razón por la cual las autoridades ambientales en el momento de elaborarlos definían el nivel de detalle con el que harían la cartografía. Muchos de los planes elaborados bajo la vigencia de tal reglamento fueron elaborados a escala 1:100.000.

Hoy en día, el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, establece que estos deben ser elaborados a escala 1:25.000 para las subzonas hidrográficas que hagan parte de las macrocuencas Caribe y Magdalena-Cauca, y a escala 1:100.000 o un nivel más detallado para las cuencas que hagan parte de las macrocuencas Orinoco, Amazonas y Pacífico.

FIGURA 2. MAPA DE LAS SUBZONAS HIDROGRÁFICAS

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible (2014) e Ideam (2013).

C. EL COMPONENTE DE GESTIÓN DEL RIESGO

La gran novedad que deben incorporar los actuales POMCA es la del componente de gestión del riesgo, que no estaba contemplado en los decretos reglamentarios anteriores que rigieron la elaboración de este instrumento de planificación hidrológica.

En el artículo 2.º del Decreto 1640 de 2012, compilado en el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1076 de 2015, se define la gestión del riesgo como

el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia de este, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción.

Allí queda consignado que estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y la calidad de vida de las personas, y al desarrollo sostenible.

En el artículo 23 de dicha norma, compilado en el artículo 2.2.3.1.5.6 del Decreto 1076 de 2015, se incluye la gestión del riesgo como uno de los componentes que debe ser incluido en el POMCA. Lo que en este componente se defina al respecto debe ser tomado como norma de superior jerarquía por los municipios en el momento de formular, adoptar o revisar el respectivo plan de ordenamiento territorial.

Más adelante, en el artículo 36 de la citada norma (artículo 2.2.3.1.6.13 del Decreto 1076 de 2015) se consigna que en la fase de formulación del POMCA se debe incorporar la gestión del riesgo, para lo cual es necesario priorizar y programar acciones para el conocimiento y reducción del riesgo, y la recuperación ambiental de los territorios afectados. También se exige desarrollar este componente con base en los parámetros que se definan en una guía técnica que para tal efecto expida el Ministerio de Ambiente.

En la Guía técnica para la formulación de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014), aprobada mediante Resolución 1907 de 2013, quedó consignado como un tema transversal la gestión del riesgo.

Según la guía, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 1523 de 2012, es necesario integrar la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo.

Para el caso de los POMCA, el componente de gestión del riesgo debe ser considerado desde la fase de aprestamiento hasta la fase de formulación, ya que este es un condicionante para el uso y la ocupación del territorio de forma segura, procurando evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo; por eso es un tema que se considera transversal a todo el proceso.

La gestión del riesgo en los POMCA debe contemplar, esencialmente, la probabilidad de ocurrencia de fenómenos amenazantes de origen socionatural en la cuenca hidrográfica, que pueden afectar gravemente las áreas de importancia estratégica para la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, los asentamientos humanos, la infraestructura estratégica y las áreas donde se desarrollan actividades productivas, con el fin de establecer las medidas necesarias para evitar el deterioro de los recursos naturales y la afectación del desarrollo económico y social. Todo esto procurando una ocupación del territorio de forma segura y así evitar la configuración de nuevas condiciones de vulnerabilidad y riesgo.

En tal virtud, las corporaciones están en la obligación de incorporar el análisis de riesgos en todas las fases del POMCA, incluyéndolo en el diagnóstico biofísico, económico, social y ambiental, y de considerar el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Este es uno de los temas más trascendentales que se le han incorporado a los POMCA a partir de la implementación del Decreto 1640 de 2012, análisis del cual adolecen absolutamente los POMCA realizados bajo la vigencia de los anteriores reglamentos.

D. LOS INSUMOS CON LOS QUE DEBE REALIZARSE

A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de los decretos 2857 de 1981 y 1729 de 2002, hoy en día los POMCA que se formulen al amparo del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, deben nutrirse necesariamente de unos insumos previos que la propia norma exige tener en cuenta, como son la evaluación regional del agua, el plan estratégico de la correspondiente macrocuenca y los demás instrumentos de planificación y ordenamiento ambiental del territorio. A continuación, se analizará la razón de ser de cada uno de ellos.

1. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL REGIONAL (ERA)

En el artículo 8.º del Decreto 1640 de 2012 (artículo 2.2.3.1.1.8 del Decreto 1076 de 2015) se les exige a las autoridades ambientales con competencia en materia hídrica elaborar evaluaciones regionales del agua que incluyan un análisis integrado de la oferta, la demanda, la calidad y los riesgos asociados al recurso hídrico.

Dichos análisis regionales deben hacerse para todo el territorio de jurisdicción de la entidad y teniendo como base la zonificación hidrográfica y las subzonas hidrográficas correspondientes.

El Ideam, en cumplimiento de los mandatos de dicho decreto, publicó en 2013 los Lineamientos conceptuales y metodológicos para la evaluación regional del agua (Ideam, 2013a).

Según el parágrafo 2.º del artículo antes reseñado, el plazo otorgado a las autoridades ambientales regionales para elaborar la ERA fue de tres años, contados a partir de la publicación de dichos lineamientos, es decir que venció en 2016.

Por tal razón, a partir del vencimiento de dicho plazo, las ERA deben ser insumo obligatorio para la formulación de los POMCA, tal como se dispone en el parágrafo 3.º del mismo artículo.

Lo anterior significa que, a partir de 2017, sin el insumo de la ERA no se pueden formular válidamente los POMCA, pues así lo manda expresamente el reglamento.

2. EL PLAN ESTRATÉGICO DE LA MACROCUENCA (PEM)

Dentro de la estructura para la planificación, la ordenación y el manejo de las cuencas hidrográficas y de los acuíferos, el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, establece varias herramientas de planificación, una de las cuales es el plan estratégico de la macrocuenca (PEM), que es el que se hace con mayor dimensión territorial y a menor detalle en la escala cartográfica (1:500.000 o un nivel más detallado si es posible).

El PEM está definido en el reglamento como el instrumento de planificación ambiental de largo plazo, que, con visión nacional, constituye el marco para la formulación, el ajuste o la ejecución de los diferentes instrumentos de política, planificación, planeación, gestión y seguimiento de las cuencas hidrográficas.

En el artículo 12 del Decreto se consigna que el PEM se constituye en marco para la formulación de los demás instrumentos de planificación hídrica, entre ellos de los nuevos POMCA que se formulen en el interior de la macrocuenca, así como para el ajuste de los que hayan sido formulados.

A su vez, en el momento de formular los PEM deben considerarlos los POMCA que fueron aprobados antes de la publicación del Decreto, en aquellos aspectos que sirvan de insumo para su formulación.

De lo anterior se colige que los POMCA aprobados bajo la vigencia del Decreto 1729 de 2002 o del Decreto 2857 de 1981 hoy tienen una utilidad y sirven de insumo para la formulación de los PEM.

Colombia tiene cinco macrocuencas: Magdalena-Cauca, Caribe, Pacífico, Orinoco y Amazonas, y según lo ha informado el Ministerio de Ambiente, todas ellas cuentan hoy con un plan estratégico. Para el caso de la macrocuenca Magdalena-Cauca, el PEM no solamente ya fue formulado, sino que a la fecha se encuentra en implementación (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, s. f.).

3. LOS DEMÁS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO

Además de lo anterior, el Decreto 1640 de 2012, en su artículo 28, compilado en el artículo 2.2.3.1.6.5 del Decreto 1076 de 2015, exige que para la elaboración de los nuevos POMCA se tengan en cuenta los instrumentos de planificación o manejo de recursos naturales renovables existentes, y que de ser necesarios, estos sean ajustados y armonizados por la autoridad ambiental durante la fase de ejecución.

Dentro de los planes que deben ser tenidos en cuenta en el momento de elaborar los POMCA se encuentran enunciados expresamente los planes de manejo de humedales (PMH), los planes de manejo de páramos (PMP), los planes de manejo integrales de manglares (PMIM), la delimitación de rondas hídricas, los planes de manejo forestal (PMF), los planes de aprovechamiento forestal (PAF), los planes de ordenamiento del recurso hídrico (PORH), la reglamentación de usos de agua y de vertimientos —también llamada reglamentación de corrientes y vertimientos—, el componente ambiental del programas Agua para la Prosperidad y los planes de vida o de etnodesarrollo en el componente ambiental.

No obstante, la norma hace referencia a que deben tenerse en cuenta todos y cada uno de los instrumentos de planificación ambiental de los recursos naturales renovables, de forma tal que la lista es tan solo indicativa y referencial, y no una lista taxativa.

Adicionalmente, téngase en cuenta que la norma en el artículo 29 (artículo 2.2.3.1.6.6 del Decreto 1076 de 2015) exige además que, en las fases de diagnóstico, prospectiva y zonificación ambiental de los POMCA, sean considerados los instrumentos sectoriales de planificación, con el fin de prever la demanda de recursos naturales renovables de la cuenca, los impactos potenciales sobre los mismos, los ecosistemas y la biodiversidad.

Dentro de los instrumentos sectoriales de planificación que deben ser tenidos en cuenta se pueden mencionar: el Plan Nacional de Desarrollo; los planes de desarrollo departamental, municipal o distrital; los planes de desarrollo metropolitano; los planes de desarrollo vial, portuario, aeroportuario y ferroviario; los planes de ordenación minera, las reservas mineras estratégicas, los títulos mineros, los planes de expansión minero energética, los bloques de exploración de hidrocarburos y gas, y los campos petroleros y de gas; los planes de desarrollo turístico; los planes del sector agropecuario; los proyectos de interés nacional y estratégico (PINE); los planes de defensa y seguridad nacional; los planes de convivencia ciudadana; los planes de gestión del riesgo; y las licencia ambientales, por solo mencionar algunos.

Los reglamentos anteriores al actuar tampoco exigían esta incorporación y articulación dentro del POMCA de las orientaciones dadas en otros instrumentos de planificación ambiental.

E. EL POMCA NO PUEDE CULMINAR CON LA DETERMINACIÓN DE UN RÉGIMEN DE USOS DEL SUELO

La definición de lo que debe entenderse por ordenación de una cuenca se encuentra plasmada en el artículo 316 del CRNR, como la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna, y por manejo de la cuenca, la ejecución de obras y tratamientos.

Según el Decreto 2857 de 1981, la formulación del POMCA debía hacerse agotando las fases de diagnóstico, formulación, instrumentación y control, y en el artículo 18 de la norma se planteaba que el POMCA culminaba con la zonificación de la cuenca para su uso y manejo según correspondiera a áreas amparadas por regímenes de reserva o destinadas para usos forestales, agropecuarios o urbanos, entre otros.

Posteriormente, en el Decreto 1729 de 2002 se modificaron las fases para el desarrollo del instrumento, quedando estructuradas de la siguiente manera: aprestamiento, diagnóstico, prospectiva, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación, que son las mimas que hoy se manejan. En el artículo 12 de la norma se contempló que la fase prospectiva debía construirse con base en el diagnóstico y en ella debían ser diseñados los escenarios futuros de uso coordinado y sostenible del suelo, de las aguas, de la flora y de la fauna presentes en la cuenca.

En la Guía técnico-científica para la ordenación de las cuencas hidrográficas en Colombia elaborada por el Ideam (2008) se consagró que la fase prospectiva debía apoyarse en instrumentos de análisis y previsión de escenarios futuros, a partir del reconocimiento del diagnóstico de la cuenca, la identificación de tendencias y necesidades de intervención, así como las líneas de acción que orienten el POMCA.

Según la guía, dicha fase culminaba con la construcción de un modelo de ordenación en el que debía plantearse un escenario apuesta que determinaba cómo se quería desarrollar la cuenca y, por lo tanto, cómo se pasaría de un modelo de estado tendencial que podía ser de conflicto, desequilibrio o de degradación, a un modelo prospectivo o escenario posible, que podía ser a su vez reactivo o proactivo, donde se condicionaban las variables del desarrollo integrado hacia el desarrollo armónico de uso y manejo de la cuenca.

Este modelo debía solucionar los problemas identificados y establecer las medidas de intervención para satisfacer las necesidades de habitantes de la cuenca.

Para alcanzar el escenario apuesta se debía proponer un horizonte de planificación de largo plazo, concretado en un modelo de ordenación que incorporara e interrelacionara aspectos de conservación ecosistémica y productiva, representados espacialmente para facilitar el propósito de la ordenación y manejo de la cuenca.

La construcción del modelo de ordenación era la conclusión del análisis ambiental territorial de la cuenca y se expresaba en un mapa que debía ir acompañado de unas políticas, normas o criterios para el uso del suelo, para el aprovechamiento de los recursos naturales y para el establecimiento, aprovechamiento o protección de áreas con restricciones desde el punto de vista ambiental.

Una de las diferencias más grandes que existe entre los POMCA elaborados en el marco del Decreto 1729 de 2002, con los POMCA del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, es justamente la forma como debe culminar la fase prospectiva, hoy llamada de prospectiva y zonificación.

El artículo 32 del Decreto 1640 de 2012 (compilado en el artículo 2.2.3.1.6.9 del Decreto 1076 de 2015) establece que la fase de prospectiva y zonificación es aquella en la que se diseñan los escenarios futuros del uso coordinado y sostenible del suelo, las aguas, la flora y la fauna presentes en la cuenca, con base en lo cual se diseñará, para un horizonte no menor 10 años, el modelo de ordenación de la cuenca.

En dicha fase debe elaborarse la zonificación ambiental, que tiene como propósito establecer las diferentes unidades homogéneas del territorio y las categorías de uso y manejo para cada una de ellas, incluyendo las condiciones de amenaza y vulnerabilidad, todo lo cual debe ser desarrollado con base en los parámetros que de la Guía técnica para la formulación de los planes de ordenación y manejo de cuencas.

En la Guía técnica para la formulación de los POMCA aprobada por Resolución Ministerial 1907 de 2013 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014) se establece de manera detallada el objetivo de esta fase de prospectiva y zonificación ambiental, y se indica que en ella se debe incluir el diseño de escenarios prospectivos a partir de los resultados del diagnóstico de la cuenca, elaborados bajo la metodología que en ella queda establecida; la fabricación de escenarios tendenciales a partir de variables e indicadores; el montaje de escenarios deseados con actores clave; y la construcción del escenario apuesta y de la zonificación ambiental.

En dicha guía se precisan los aspectos que deben ser tenidos en cuenta para la zonificación ambiental y la metodología para hacerlo, que se divide en cinco pasos. En cada uno de ellos se usan matrices de decisión, funciones de análisis, superposición de capas cartográficas y reclasificación de polígonos.

La zonificación debe hacerse con base en dos categorías de ordenación y zonas de uso y manejo ambiental; la primera de ellas se denomina categoría de conservación y protección ambiental y la segunda se llama categoría de uso múltiple.

En la categoría de conservación y protección ambiental deben incluirse las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental, de acuerdo con la legislación vigente, y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, conforme lo dispone el artículo 4.º del Decreto 3600 de 2007 y con la definición que al respecto trae el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015.

A la categoría de uso múltiple la definen como aquella donde se realizará la producción sostenible. Dentro de ella se encuentran tres tipos de zonas de uso y manejo, denominadas: áreas de restauración o de recuperación; áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales; y áreas urbanas.

Se entiende por áreas de restauración o de recuperación para uso múltiple las áreas transformadas que presentan deterioro ambiental y que pueden ser recuperadas para continuar con el tipo de uso múltiple, definido de acuerdo con su aptitud.

Las áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales, a su vez, se subdividen en: (1) áreas agrícolas, que son las que pueden tener cualquiera de los siguientes usos, definidos por las categorías de capacidad 1 a 3: cultivos transitorios intensivos, cultivos transitorios semiintensivos, cultivos permanentes intensivos y cultivos permanentes semiintensivos; (2) áreas agrosilvopastoriles, que son aquellas que pueden tener los demás usos propuestos contenidos en la tabla Factores de clasificación capacidad de uso del anexo A de la guía, identificados en el diagnostico (clases 4 a 7), donde se pueden desarrollar actividades agrícolas, pecuarias y forestales, de manera independiente o combinada; y (3) las áreas urbanas municipales y distritales, que son aquellas a las que se refiere el artículo 31 de la Ley 388 de 1997.

De lo anterior se colige que en los nuevos POMCA ya no es posible construir, como sí lo era antes, un modelo de ordenación de la cuenca acompañado de políticas, normas o criterios para el uso del suelo, para el aprovechamiento de los recursos naturales y para el establecimiento, aprovechamiento o protección de áreas con restricciones ambientales; ya que hoy en día, bajo la legislación vigente, la fase prospectiva culmina con la zonificación ambiental, elaborada de acuerdo con las categorías antes indicadas.

No sobra recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.º de la Ley 388 de 1997, concordante con el artículo 23 del Decreto 1640 de 2012 (artículo 2.2.3.1.5.6 del Decreto 1076 de 2015), el POMCA se considera norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial (POT), únicamente en tres aspectos, que son: la zonificación ambiental, el componente programático y el componente de componente de gestión del riesgo.

Ahora bien, es importante aclarar que la potestad de las CAR de determinar o condicionar el uso del suelo de los territorios vía POMCA siempre ha ocasionado una enorme discusión, toda vez que por disposición constitucional (artículos 311 y 313, numerales 7.º y 9.º de la Constitución) es al municipio, a través de los concejos municipales, a quien compete esta atribución de determinar el régimen de usos del suelo en sus territorios.

Sobre este particular, cabe reseñar lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de julio de 2018[1], en la que se decretó la nulidad del Acuerdo 026 de 2006 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima), por medio del cual se adoptan los usos del suelo establecidos en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello (zonificación ambiental y económica) y se dictan otras disposiciones.

En dicha sentencia se hizo un profundo análisis sobre la reglamentación de los usos del suelo; la competencia constitucional de los municipios en esta materia; el papel que deben desempeñar las corporaciones autónomas regionales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, especialmente en relación con las determinantes ambientales y con la concertación de los aspectos ambientales de los POT; y el alcance que deben tener estas competencias compartidas; así como los elementos que componen el núcleo esencial de la autonomía territorial.

Con base en lo anterior, el alto tribunal concluyó que Cortolima, al reglamentar el uso del suelo de los entes territoriales que atraviesan la cuenca hidrográfica del río Coello, no se encontraba investida de competencia alguna, dado que su atribución en esta materia está limitada a los territorios que hagan parte de un área protegida —como, por ejemplo, un distrito de manejo integrado, un distrito de conservación de suelos, una reserva forestal o un parque natural regional—, y que dicho acuerdo no fue expedido dentro del proceso de formación de un POT de los municipios de la cuenca; de forma tal que con ello invadió el núcleo esencial de la autonomía territorial.

Como puede verse, existen grandes diferencias en este aspecto entre los POMCA elaborados bajo la vigencia del Decreto 2857 de 1981 y de los que deben formularse en la actualidad.

F. EL ALCANCE Y LA IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia establece, además del derecho a gozar de un ambiente sano, la garantía que debe dar la ley para que las comunidades puedan participar en las decisiones que puedan afectar el ambiente sano.

La participación ciudadana no es un tema nuevo en materia de planificación hidrológica, ya que de ella se comenzó a hablar dos décadas antes de la promulgación de la Constitución.

El CRNR, en su artículo 317, cuando implantó la estructuración de un plan de ordenación y manejo para las cuencas hidrográficas, consignó el deber de consultar a los usuarios de los recursos de la cuenca y a las entidades públicas y privadas que desarrollen actividades en la región.

Inspirado en dicha norma, el Decreto 2857 de 1981 planteó tres instancias de participación en el proceso de elaboración de un POMCA: por un lado, abrió la posibilidad de participar en su elaboración a cualquier entidad pública nacional o regional del orden central o descentralizado; por otro, abrió un escenario de puesta en conocimiento y consulta a los usuarios para conocer y hacer recomendaciones sobre la ordenación de la cuenca, dejando a discrecionalidad de la entidad la forma de hacerlo; y finalmente, puso en cabeza de las asociaciones de usuarios la función de servir de órgano de consulta de las entidades encargadas de la ejecución de los planes de ordenación, cuando ellas así lo determinaran.

Años más tarde, en el artículo 18 del Decreto 1729 de 2002, se consagró un escueto y minimizado escenario de participación ciudadana, limitado a dos momentos dentro del proceso de formulación del POMCA: uno de ellos al inicio, consistente en la obligación de publicar en un diario de circulación nacional o regional el acto de declaratoria de una cuenca en ordenación, con el fin de ponerlo en conocimiento de los usuarios de la respectiva cuenca y de esta manera motivar la participación de la comunidad en el proceso; y el otro al final, haciendo público el documento elaborado en la fase prospectiva, con los diferentes escenarios de ordenación, mediante aviso en un diario de circulación nacional o regional, indicando los sitios donde era posible consultar el documento por parte de los usuarios de la cuenca y el término en el cual podían hacer sus recomendaciones y observaciones sustentadas.

Lo anterior no era óbice para que la autoridad ambiental estableciera otros mecanismos de consulta y participación de los usuarios dentro del proceso, cuando lo tuviera a bien.

A pesar de la simplicidad con que fue tratado en la norma el tema de la participación, en la guía técnica expedida por el Ideam (2008) ya se comenzó a mirar con mucho más cuidado el tema.

Fue así como, dentro del propósito y alcance de la guía, se planteó que esta resulta útil, entre otras cosas, para efectuar un proceso de ordenación de cuencas con participación comunitaria en todas sus fases.

Dentro de los principios orientadores de la guía se incluyó uno orientado a desarrollar un proceso permanente de participación, concertación, planeación, ejecución, seguimiento y ajuste con todos los actores.

Más adelante, al abordar el tema de la articulación los planes, la guía enfatizó en la necesidad de la acción colectiva y de la participación de la sociedad civil, para lograr la gobernabilidad sobre las cuencas, y conceptuó que los instrumentos de participación son medios para viabilizar las soluciones de carácter técnico u operativo.

Dentro del marco conceptual, se incluyó el enfoque participativo y, dentro de este, se hizo una descripción de varios aspectos a tener en cuenta en este tópico, como son: los tipos de actores antrópicos que pueden presentarse en el proceso; que la naturaleza, por tener sus propias demandas y ofrecer servicios ambientales, también debe ser considerada un actor clave; la necesidad de no ignorar el sistema político institucional del país que enmarca la gestión del agua; la necesidad de diferenciar el efecto del denominado valor colectivo agregado, como producto principal, para la apropiación de procesos en las organizaciones, que tiene expresión en varios efectos, como es la solidaridad; la generación de pensamiento colectivo lateral; la apropiación del poder; y la construcción de compromiso; todos estos bajo la premisa de que con tales elementos se aumentan las habilidades en la organización.

En este contexto, la participación se concibe en dicha guía como un ejercicio de derechos y deberes en búsqueda del bienestar general, o como la posibilidad, capacidad y voluntad que tienen los individuos para decidir y actuar de manera responsable sobre los problemas que los afectan.

Esto significa que las decisiones deben tomarse de forma articulada, participativa e integrada; se debe establecer comunicación con todos los actores sociales que intervengan en representación de una organización y no a título individual; se debe contar con una estructura organizativa con funciones y protocolos; y se deben reconocer instancias legítimamente constituidas para la toma de decisiones.

De igual manera, se consignó en la guía que el proceso debe abrir espacios para que los representantes trasladen la información a su organización y puedan tener debates internos; que el diálogo debe permitir el reconocimiento de los demás actores con sus intereses particulares y su cosmovisión, y debe ir encaminado a la construcción del interés general; y que la construcción de confianza garantiza la credibilidad y legitimidad del proceso.

Con todos estos lineamientos de participación plasmados en la guía para elaboración de los POMCA, hecha por el Ideam (2008), se buscó pasar de la simple consulta e información, a la deliberación y el impacto en la toma de decisiones.

Sin embargo, en la práctica, su aplicabilidad se tornó compleja y difícil, por la carencia de una instancia formal que aglutinara a todos los actores representativos dentro de la cuenca.

Con la expedición de la PNGIRH en 2010 se abrió un espacio fundamental en materia de participación asociada al recurso hídrico, toda vez que allí se definió como uno de sus principios que la gestión del agua debe orientarse bajo un enfoque participativo y multisectorial, incluyendo a entidades públicas, sectores productivos y demás usuarios del recurso, y desarrollarse de forma transparente y gradual, abogando por la equidad social.

Con la expedición del Decreto 1640 de 2012 (compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015), el tema desde la óptica normativa se depuró mucho más, toda vez que se sentaron unas bases normativas más sólidas para garantizar la participación ciudadana, bajo cuatro pilares fundamentales que son: (1) el reconocimiento del derecho a la participación; (2) la conformación de las instancias de participación; (3) la definición del objeto que se persigue con la participación; y (4) la definición de la forma o el mecanismo a través del cual los actores de una cuenca pueden participar.

a. La participación como derecho: Quedó consagrada en el artículo 53 del decreto, que estatuyó la potestad que tienen todas las personas asentadas en una cuenca hidrográfica declarada en ordenación, sean estas naturales o jurídicas, públicas o privadas, de participar en las diferentes fases del proceso.

b. Las instancias de participación: Estas fueron los consejos de cuenca en las cuencas objeto de POMCA y las mesas de trabajo en microcuencas o acuíferos sujetos a PMA.

Con relación al consejo de cuenca, en los artículos 48 al 53 del decreto (artículos 2.2.3.1.9.1 al 2.2.3.1.9.6 del Decreto 1076 de 2015) se plasmaron las bases para su conformación, como instancia consultiva y representativa de todos los actores de la cuenca, indicando que se conforman con los representantes de cada una de las personas jurídicas públicas o privadas asentadas y que desarrollen actividades en la cuenca, así como de las comunidades campesinas, minorías étnicas, asociaciones de usuarios y gremios, de acuerdo con los lineamientos que establezca el Ministerio de Ambiente, para el cumplimiento de las siguientes funciones:

• Aportar información disponible sobre la situación general de la cuenca.

• Participar en las distintas fases del POMCA, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Ambiente.

• Servir de espacio de consulta en las diferentes fases del proceso, con énfasis en la fase prospectiva.

• Servir de canal para la presentación de recomendaciones y observaciones en las diferentes fases del proceso de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica declarada en ordenación, por parte de las personas naturales y jurídicas asentadas en la misma.

• Divulgar permanentemente con sus respectivas comunidades o sectores a quienes representan, los avances en las fases del proceso.

• Proponer mecanismos de financiación de los programas, proyectos y actividades definidos en la fase de formulación del plan.

• Hacer acompañamiento a la ejecución del POMCA.

• Contribuir con alternativas de solución a los conflictos que se susciten en el proceso.

• Darse su propio reglamento.

En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución 509 de 2013 y en ella consignó los lineamientos para la conformación de este consejo, determinó quiénes deben ser miembros de este y su forma de elección, y fijó unas reglas básicas para su funcionamiento y la expedición de su reglamento interno.

En el artículo 8.º de dicha resolución, se planteó que la participación del Consejo de Cuenca en las fases del POMCA debe darse de acuerdo con la estrategia de socialización y participación que se defina durante la fase de aprestamiento.

En este mismo artículo, se facultó al director de la corporación para establecer el lugar y el plazo en el cual los consejeros pueden remitir información, observaciones y propuestas debidamente sustentadas. Dicha decisión debe constar en acta de reunión del consejo de cuenca.

c. El objeto de la participación: Consiste permitir que todas las personas puedan presentar recomendaciones y observaciones a través de sus representantes en el consejo de cuenca, y participar en las demás instancias de participación que la autoridad ambiental competente considere pertinente implementar en estos procesos.

d. El mecanismo: Es con el cual se hace efectiva la participación ciudadana. Debe comenzar a darse desde la fase de aprestamiento y acompañar transversalmente todo el proceso de formulación y ejecución del POMCA, convirtiendo el ejercicio de ordenación en un escenario permanente de interacción con la comunidad que puede resultar afectada con la decisión.

Las disposiciones normativas generales en materia de participación ciudadana fueron complementadas en la Guía técnica para la formulación de los POMCA, aprobada mediante Resolución 1907 de 2013 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014), pues en ella quedó consignada la participación ciudadana como un tema transversal a todo el proceso.

En la guía se concibe la participación como un proceso continuo, colectivo y de largo plazo, que debe permitirles a los actores vincularse, interactuar de manera constante con la autoridad y asumir un rol activo en cada una de las fases de la ordenación y manejo de la cuenca.

Se plantea también que este ejercicio exige crear un clima de confianza entre los actores claves y las entidades responsables, fluidez de los canales de comunicación, cumplimiento de las reglas de juego y la inclusión de los aportes hechos por los actores en cada una de las fases que el plan supone.

Adicionalmente, se plasma en la guía que este proceso requiere de una continua retroalimentación a partir de las experiencias que las autoridades ambientales vayan desarrollando, configurando durante el proceso una cultura participativa, en donde la corresponsabilidad entre los actores clave y la corporación sea la constante.

Asimismo, en el marco metodológico de la guía se proponen orientaciones y lineamientos para cada una de las fases, en dos perspectivas: la forma en que deben participar los actores y la orientación que la corporación debe dar a la participación en cada una de las fases.

De acuerdo con todo lo anterior, se puede colegir que la participación ciudadana, en cada una de las fases del proceso de elaboración de un POMCA, se materializa de la siguiente manera:

a. En la etapa de declaratoria (artículo 24 del Decreto 1640, compilado en el artículo 2.2.3.1.6.1 del Decreto 1076 de 2015), con la publicación en un diario de circulación regional o con cobertura en la cuenca en ordenación, y en la página web de la autoridad ambiental del acto administrativo que declara una cuenca en ordenación, lo que tiene como propósito poner la decisión en conocimiento de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, y de las comunidades étnicas presente en la zona.

b. En la fase de aprestamiento (artículo 30 del Decreto 1640 compilado en el artículo 2.2.3.1.6.7 del Decreto 1076 de 2015), con el cumplimiento de cuatro pasos esenciales, a saber:

• La identificación de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, así como de las comunidades étnicas asentadas en la cuenca, su caracterización y priorización; lo que implica: identificar actores clave, caracterizarlos, hacer un mapeo de actores y de priorización que contenga la valoración de cada actor y el mapa de actores; y dejar sentadas las recomendaciones sobre las herramientas de diálogo a aplicar.

• La estructuración de la estrategia de socialización y participación, y la logística. Según la guía, la estrategia de participación debe contener como mínimo, lo siguiente: los objetivos, la metodología, el fundamento conceptual de la estrategia propuesta, los destinatarios y los medios, mensajes y herramientas para el diálogo, en función de las fases y acorde con el proceso de identificación y caracterización de actores. También debe incluir la propuesta de estructura organizativa y de participación del plan; el plan de medios: estrategias mediáticas para la difusión del plan en radio, televisión y prensa cuando haya lugar y de acuerdo con las posibilidades de cada corporación; la estrategia concreta que se aplicará en cada fase; la evaluación de impacto de la estrategia y de seguimiento a ella; y el cronograma.

• El desarrollo de la fase de preconsulta dentro del proceso de consulta previa con las minorías étnicas, cuando a ello haya lugar.

La guía exige la participación de los actores en esta fase, así no se haya conformado el consejo de cuenca, ya que en ella se debe hacer el mayor esfuerzo por identificar, convocar y promover la inclusión de las partes interesadas y de actores clave de la cuenca.

Los actores en esta fase deben ayudar en la configuración del mapa de actores; construir su perspectiva el análisis de la situacional inicial (problemas, conflictos, potencialidades y su ubicación en la cuenca); aportar la información que posean sobre la cuenca; y aportar su visión sobre las versiones preliminares de plan de trabajo y sobre la estrategia de participación, de tal manera que la corporación pueda hacer los ajustes pertinentes.

La corporación debe orientar la participación en esta fase hacia la gestión institucional, para lograr involucrar a los tomadores de decisión en el proceso y los usuarios del recurso; al acercamiento y establecimiento de un clima de diálogo y credibilidad con los actores clave; a la identificación y configuración del mapa de actores; a la recolección de información secundaria con los actores de la cuenca; a la socialización del proyecto para la formulación; y a la puesta en marcha de la preconsulta de la consulta previa cuando proceda, de acuerdo con los procedimientos establecidos para tal efecto.

c. En la fase de diagnóstico, se debe proceder a la conformación del consejo de cuenca. Según la guía, el diagnóstico debe construirse de manera conjunta, según las competencias de los actores y atendiendo la estrategia de participación que se defina.

La participación de los actores en esta fase debe hacerse ya a través del consejo de cuenca y va orientada a consolidar los productos de cada componente temático; aportar conocimiento e información en los trabajos de campo; identificar áreas críticas; priorizar conflictos que deben ser tenidos en cuenta en el diagnóstico; participar en talleres de socialización de resultados parciales o finales; y estudiar la información consolidada para retroalimentar el proceso.

La corporación, también en esta fase, debe establecer mecanismos de diálogo e interacción entre el equipo técnico y los actores de la cuenca a través de metodologías que se adapten al contexto social y cultural de la cuenca; diseñar instrumentos de sistematización de los aportes recibidos para analizarlos en el momento de consolidar el diagnóstico; poner en marcha espacios, medios o instrumentos de capacitación de los actores en las temáticas del diagnóstico; definir la metodología para la integración de resultados del análisis situacional del equipo técnico y el comunitario, con el fin de que se refleje en la síntesis ambiental de la cuenca y el análisis situacional final; ajustar permanentemente la estrategia de participación para garantizar que todos los acercamientos estén planificados, tengan instrumentos de sistematización y puedan ser considerados espacios para el diálogo y la consulta; y definir mecanismos diferenciales para socializar los resultados con las entidades públicas y los principales usuarios del recurso hídrico.

d. En la fase de prospectiva y zonificación ambiental deben diseñarse los escenarios futuros del uso coordinado de los recursos naturales.

La construcción del escenario deseado, el escenario apuesta y la zonificación ambiental requieren de la consulta y los