Todo sobre Bolivia

Por José Rodríguez Elizondo

Nadie discute que Chile y Bolivia viven el peor momento de su relación desde 1879. Tras su demanda en la Haya, el presidente boliviano Evo Morales ha incrementado su agresividad. Incluso su canciller David Choquehuanca evocó el derramamiento de sangre para “recuperar lo que es nuestro”.
'Todo sobre Bolivia' es un libro contingente que intenta “desenredar” el complejo escenario entre Chile y Bolivia, permitiéndonos comprender —con bases históricas— qué queremos y qué podemos hacer como país para romper el ciclo de los diálogos que nacen y mueren sin objetivos realistas.
Para no seguir viviendo una paz sobresaltada, es indispensable entonces comprender las relaciones internacionales dentro de un complejo sistema, terminar con la actual diplomacia jurídica y tener una estrategia activa.

• Idioma: Español
• Editorial: Ediciones El Mercurio
• Fecha de lanzamiento: 3 ago 2016
• ISBN: 9789567402588

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Todo sobre Bolivia

y la compleja disputa por el mar

© 2016, José Rodríguez Elizondo

© De esta edición:

2016, Empresa El Mercurio S.A.P.

Avda. Santa María 5542, Vitacura,

Santiago de Chile.

ISBN Edición Impresa: 978-956-7402-57-1

ISBN Edición Digital: 978-956-7402-58-8

Inscripción N° A-256321

Primera edición: agosto 2016

Edición general: Consuelo Montoya

Diseño y producción: Paula Montero W.

Fotografías: El Mercurio y archivo personal José Rodríguez Elizondo

Portada: Francisco Javier Olea

Diagramación digital: ebooks Patagonia

Todos los derechos reservados.

Esta publicación no puede ser reproducida ni en todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia, o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de Empresa El Mercurio S.A.P.

A Maricruz, Macarena y Sebastián

por riguroso orden de llegada.

Índice

Comenzando por el final

1. El nuevo paradigma

2. Visión desde la estrategia

3. Laberinto geopolítico

4. Laberinto: segundo tiempo

5. La regla y la excepción

6. Chile: un caso de diplomacia secuestrada

7. Epilogario

Anexos

Referencias

Índice onomástico

En las relaciones humanas únicamente se puede actuar con inteligencia si se hace un intento por comprender los pensamientos, las motivaciones y las percepciones del otro.

Albert Einstein

Comenzando por el final

I

Aquí vamos a hablar largo rato sobre Bolivia y su demanda, porque es la coyuntura que apela a mi vocación de periodista. Pero, en la zona de las estructuras, el tema apela a mi vocación académica y me obliga a contradecir conceptos estereotipados sobre la política exterior de Chile y su diplomacia. Creo que, para mejor provecho de los lectores, es bueno adelantar sinópticamente mis objeciones, mediante las siguientes «conclusiones introductorias»:

No basta con decir que la política exterior de Chile es de Estado para que realmente lo sea.

No existe el tratado de límites a prueba de interpretaciones disidentes.

El supuesto carisma de la intangibilidad de los tratados de límites no garantiza la seguridad del statu quo.

Esos tratados solo perduran cuando enmarcan políticas que enriquecen la relación, crean intereses compartidos y no bloquean la negociación en caso de controversias.

La tesis idealista de la intangibilidad de los tratados está vinculada con la extravagante tesis de la innegociabilidad de los conflictos graves.

Sin negociación, la disuasión defensiva queda sin espacio legítimo y se potencia la ominosa alternativa «guerra o jueces internacionales».

En Chile hemos justificado con celo nuestra comparecencia ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), pero no hemos manifestado igual celo para estudiar la posibilidad de no hacerlo.

Tampoco ha existido ese igual celo para estudiar la conveniencia o inconveniencia de mantenernos en el Pacto de Bogotá.

La aplicación de los puntos anteriores explica (en parte) por qué nuestra diplomacia no genera iniciativas estratégicas y no enfrenta los conflictos territoriales mediante el juego de la «triple D» (Derecho/Diplomacia/Defensa).

La aplicación de los puntos anteriores explica (también en parte) por qué la Cancillería chilena ha estado, por más de siete años, en la posición del litigante que solo aspira a mantener el statu quo ante jueces que tienen objetivos institucionales propios.

II

Hay quienes disfrutan complicándose la vida. Traducen el Quijote desde el ruso o abren con ariete una puerta que estaba sin llave. Los españoles definen a esos tipos raros con una metáfora burlona: viven «rizando el rizo». La negociación que Bolivia está pidiendo —no a Chile sino a los jueces de la CIJ— nos muestra a todos en una afanosa competencia de rizadores de rizos.

Para empezar a explicarlo me remito a la Carta de la ONU, que da pautas sobre el arreglo pacífico de las controversias graves. Esas cuya envergadura puede poner en peligro la paz y la seguridad internacionales.

Primera pregunta para despejar el escenario: ¿existe ese peligro en el caso de Bolivia?

Respuesta: sin duda, y la prueba la encontramos en la historia. Desde su emergencia como república, en 1825, Bolivia aspira a asumir soberanía sobre Arica (o parte de ella), primero a expensas del Perú y ahora de Chile, teniendo o no otra salida al mar. Con ese tema en el corazón, ha combatido tres guerras: una contra el Perú, otra confederada con parte del Perú contra Chile y la última como aliada del Perú contra Chile.

Siguiente pregunta: ¿sigue vigente Arica como objetivo boliviano?

Respuesta: cedo la palabra a Carlos Mesa, historiador, periodista, ex presidente y actual vocero de Bolivia: «No hay otro camino que Arica si no queremos ir al absurdo impracticable de partir en dos el territorio de Chile»¹.

Busco ahora el artículo 33 de la Carta de la ONU y me remito a su enumeración de medios de solución pacífica de controversias que pueden escoger las partes o recomendar el Consejo de Seguridad (no la CIJ): «la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos»².

Como cualquier hermeneuta sabe, el orden de un listado nunca es gratuito. En este caso, el primer lugar consigna lo más recomendable y el último, lo más improbable. La Carta privilegia la negociación y en su alusión al «recurso a organismos» ni siquiera menciona a los jueces de La Haya.

Esto amerita una tercera pregunta: ¿por qué Bolivia desestimó la negociación normal?

Respuesta: porque en sus negociaciones previas con Chile no obtuvo todo lo que pretendía: un corredor soberano a través de Arica, que le diera acceso a un mar también soberano, sin compensaciones, sin considerar el rol del Perú y sin asumir la vigencia del tratado de 1904.

Es en este sentido que Bolivia está rizando el rizo: pide orden judicial de negociar, para negociar con ventaja. Por eso es tan notable que la Corte no haya rechazado, de oficio, esa instrumentalización política de su rol.

Cuarta pregunta: ¿por qué Chile también está rizando el rizo?

Respuesta: porque nos resignamos a participar en un proceso rizado y jurídicamente improcedente, en vez de decir en voz muy alta, preferentemente presidencial, tres cosas principales. En primer lugar, que ya habíamos optado por la negociación, primer método de solución pacífica de controversias. Segundo, que nuestros límites jurídicos para negociar están preestablecidos en el tratado de fronteras de 1904 con Bolivia y en el artículo 1° del protocolo complementario del tratado de 1929, que exige «un previo acuerdo» del Perú para ceder soberanía sobre Arica. Y, tercero, que negociaciones anteriores con Bolivia comprendieron Arica y fracasaron —entre otros motivos— porque quisimos entender que el Perú podía dar su acuerdo a posteriori, tras la presentación de un acuerdo afinado con Bolivia.

Por último, en este cuadro pletórico de elementos no jurídicos —históricos, diplomáticos, estratégicos y geopolíticos— también los jueces de La Haya pueden terminar rizando el rizo. Tras decidir que tienen competencia para pronunciarse sobre la demanda boliviana, se autoconcedieron dos opciones para el fallo definitivo: rechazarla (que equivaldría a retractarse por haberla aceptado a tramitación) y acogerla. En este segundo caso (en trámite) pueden obligar a Chile a negociar con Bolivia —sin o con pautas—, a sabiendas de que la solución real de la controversia no es propiamente judicial. En otras palabras, reconocerían que la solución depende de la negociación, en cuanto primera medida que puede recomendar el Consejo de Seguridad, según el artículo 33.2 de la Carta de la ONU³.

III

Para desenredar los rizos hay que evitar la búsqueda de la causa única. Dicho a la inversa, hay que asumir lo multívoco de la realidad. Esto obliga a descubrir que si un conflicto es lo que parece… lo que está fallando es la diplomacia. Cualquier diplomacia de país medianamente complejo se esmera en despistar. Trata de ocultar los objetivos estratégicos y geopolíticos del Estado, hasta que llega el momento estelar de poner las verdades sobre la mesa.

Entre nosotros, uno de esos raros momentos fue el de la firma con el Perú del tratado de 1929 y su protocolo complementario (en lo sucesivo, pactos de 1929). En su virtud devolvimos Tacna, retuvimos Arica y nos comprometimos con el Perú a no cederlas de manera unilateral a un tercer país. Así mostramos, a la luz del día, que nuestro real objetivo de la época era privilegiar la relación con el ex enemigo mayor, mediante una alianza tácita que sacrificara la «política boliviana». Esta, diseñada durante la guerra por el ministro y posterior presidente Domingo Santa María, tenía como objetivo transferir Tacna y Arica (ocupadas) al ex enemigo menor.

La nueva mirada de los presidentes Augusto Leguía y Carlos Ibáñez fue visionaria, pero no bien entendida. Aunque los pactos de 1929 siguen vigentes, la alianza tácita apenas se sostuvo dos décadas. En 1949, el gobierno de Chile no la consideró cuando inició una negociación directa y secreta con el gobierno boliviano sobre cesión de un «corredor» por Arica con su mar adyacente. Esa negociación terminó fracasada pero, focalizados en la reacción peruana, pocos chilenos repararon en la singular victoria indirecta de la diplomacia boliviana. Mediante una sola gestión, había trizado el blindaje sobre Tacna y Arica de los pactos de 1929 y mostrado la «tangibilidad» del tratado de 1904, que fijó la frontera chileno-boliviana.

IV

Es asombroso que en Chile no hayamos percibido ese encadenado histórico, pese a que las recientes demandas judiciales de Perú y Bolivia nos lo pusieron ante las narices. Es como si cada controversia posterior a 1929 fuera genéticamente originaria y nos afectara por cuerdas separadas. «Se trata de un tema bilateral», suelen repetir nuestros políticos.

Esto demuestra que si bien la historia es la memoria de los Estados, estos «tienden a ser olvidadizos», como dijera Kissinger⁴. Pero también acusa, en nuestro caso, una débil comprensión de la politicidad de las relaciones internacionales, los límites del derecho internacional y la raíz geopolítica de los conflictos territoriales.

Con ese triple faltante incurrimos en una retórica abusiva cuando hablamos de tratados de límites «intangibles» o «santos». Soslayamos, así, su origen terrenal y, por tanto, sus motivaciones estratégicas diferenciadas. Para un país pequeño y rodeado de países gigantes, los tratados pueden ser una salvaguarda contra el expansionismo. Para un país que ha incorporado a su geografía territorios de países vencidos, pueden ser una cobertura contra el revanchismo. Para un país derrotado, pueden responder a un estado de necesidad absoluto o relativo, según haya obtenido o no concesiones del país vencedor.

Por cierto, esa sacralización no es invención chilena. No somos tan imaginativos. Quizás fue Klemens von Metternich, en su forja del equilibrio europeo, el primero en mitificar esos instrumentos diplomáticos. El legendario canciller levantó el concepto de la «santidad de los tratados» para defender el statu quo austríaco, primero contra los Borbones y luego contra la Revolución francesa, la fuerza napoleónica, los nacionalismos emergentes y el Reich alemán. Por cierto, su retórica no impidió que, en el largo plazo —dos guerras mundiales después—, todo su sistema de santos tratados se hiciera añicos.

V

El fallo de la CIJ del 24 de septiembre de 2015, que rechazó por mayoría abrumadora las excepciones preliminares a su competencia interpuestas por Chile ante la demanda de Bolivia, fue un rudo golpe a la fe en nuestra «sólida posición jurídica».

Cuatro meses antes, en su mensaje del 21 de mayo, la presidenta Michelle Bachelet había despachado el tema con cincuenta y dos palabras en veinte segundos: «Nuestra política exterior es y seguirá siendo eminentemente una política de Estado. Ello se reflejó días atrás en la Corte Internacional de La Haya, cuando nuestra delegación alegó con solidez por la incompetencia de la Corte para conocer de la demanda boliviana. Esperamos por ello con serenidad el fallo de la Corte».

Lo señalado, sumado al triunfalismo boliviano, despercudió a los chilenos. De lo que pudo ser otro conflicto manejado en los subterráneos de una «política de Estado» pasamos a uno bajo atención multimedia, que está reciclándose con un debate social in crescendo.

En pocas palabras, lo bueno de lo malo fue que ese rotundo fallo sacó a Chile de la autocomplacencia legalista. Los chilenos de a pie comenzaron a exigir explicaciones a los políticos, estos a las autoridades nacionales y estas llegaron a admitir la posibilidad de retirarnos del Pacto de Bogotá, la llave de paso hacia la CIJ.

VI

Aunque vengo opinando sobre estos temas desde inicios del milenio, sigue sorprendiéndome cierta queja según la cual no es bueno hacerlo. Proviene de funcionarios para quienes mi análisis realista hace daño a la Cancillería, pues sus errores, por evidentes y repetidos que sean, deben permanecer en el reino del olvido.

Como he comentado en libros anteriores, eso significa que en las burocracias sigue vivo el temor al libre examen, bajo la convicción de que solo desde los aparatos se puede opinar sin perjudicar a la patria. De acuerdo con esa pretensión, los analistas deberían surgir desde las instituciones y conquistar espacios burocráticos de poder para poder defender el interés nacional. Lo más seguro, en tal caso, es que terminarían asimilándose a los que barren los errores bajo las alfombras, en virtud de esa ley de hierro del funcionariado: el error propio no existe.

Por eso, como de costumbre, vuelvo a absolverme. No estoy analizando la calidad de los diplomáticos chilenos —los hubo y los hay excelentes—, sino el retraso histórico de la diplomacia chilena, que es otro tema. Tampoco pretendo dar consejos al príncipe. Simplemente, sigo pensando que la mudez crítica, que a algunos suena patriótica, es la peor manera de servir a la patria. Básicamente, porque cohonesta el secretismo autoprotectivo, favoreciendo la repetición sine die de los errores estratégicos.

VII

Termino esta introducción informando que, con base en mis trabajos, he sido uno de los convocados a la discusión o, más exactamente, a la información oficial. Invitado por el canciller Heraldo Muñoz, participo en la comisión asesora del caso con Bolivia, a cuyos contenidos no aludo por realizarse bajo las normas tradicionales de la Chatham House.

Más allá de esa instancia, el tema boliviano me ha exigido nuevos textos, prólogos de libros, entrevistas multimedia, exposiciones académicas ante auditorios civiles y castrenses y conferencias para diversos centros escolares, universitarios, políticos, sociales y culturales, a lo largo del país e, incluso, en el Perú y Bolivia. A su vez, tal exigencia ha generado ideas y materiales que, paulatinamente, se han ido formateando hasta configurar este nuevo «libro-papel».

Tras esta justificación, necesaria para explicar el uso eventual de la primera persona, sigo mis reflejos docentes para hacer cuatro advertencias:

Primera: el parentesco de la temática boliviana con la peruana obliga a repetir información. Si en textos anteriores partía desde el conflicto con el Perú por la frontera marítima para reconocer el protagonismo de Bolivia, ahora parto del conflicto con Bolivia, para reconocer el protagonismo del Perú. Son perspectivas cruzadas y, para orientar a los lectores, hago las referencias necesarias cuando el tema lo amerita.

Segunda: aquí no hay un orden cronológico que configure una narrativa por etapas, pues la historia gruesa ya fue expuesta en mi penúltimo libro⁵. En este opto por presentar bloques temáticos, en el orden que me aconsejó la experiencia. Usando una técnica periodística, doy una señal orientadora en las «bajadas».

Tercera: tampoco ese orden es absoluto, pues los grandes temas suelen ser díscolos. Gustan de aparecer mezclados para burlar el afán ordenador propio del quehacer académico. Para facilitar su detección, destaco que se trata del Derecho, la Diplomacia, la Estrategia, la Geopolítica y la Historia. A su vez, estos grandes temas se proyectan en subtemas como: el nuevo paradigma de la diplomacia; las constantes geopolíticas; la dependencia jurídica de la diplomacia chilena; la falsa bilateralidad del conflicto chileno-boliviano; el estatus especial de Arica: la estrategia ausente en la defensa de Chile; la estrategia como base de la ofensiva de Bolivia; la función de la cualidad marítima en la estrategia boliviana; el déficit comunicacional como efecto del juridicismo.

Cuarta: he incorporado, como anexos, un texto del ex presidente de Bolivia Carlos Mesa que me alude; entrevistas en importantes medios chilenos, bolivianos y peruanos, junto con mi participación en una encuesta del PNUD-Bolivia y en otra de Andrés Guzmán Escobari, destacado investigador boliviano. Cumplen la función de ilustrar partes importantes de este libro, en especial, el tema de la trilateralidad política del conflicto vigente.

Comencemos, entonces, a desenredar los rizos.

JRE

Junio de 2016

1. El nuevo paradigma

La negociación constituye la razón de ser del agente diplomático.

Javier Pérez de Cuéllar

Dicho de la manera más sencilla, la diplomacia que ejecutan las cancillerías es un sistema mediante el cual los Estados se representan, informan y negocian, bilateral o multilateralmente, en un hábitat que oscila entre la cooperación y el conflicto. Como otros sistemas tradicionales, la diplomacia es de evolución lenta y hasta podría decirse que un «sano conservadurismo», con base en los tratados, ha sido parte importante de su fuerza. Sin embargo, por obra de la globalización y de la revolución tecnológica, hoy se está imponiendo una modernidad distinta en el vasto espacio de las relaciones internacionales. La acumulación de experiencias, fruto de este cambio de época, está obligando a los responsables políticos y diplomáticos de los países desarrollados a asumir nuevos comportamientos y a reclutar personal de perfil multidisciplinario. Por esa vía, se está imponiendo un paradigma que debe ser analizado, adaptado y asumido con urgencia por los líderes de los países en desarrollo. No hacerlo puede tener —y está teniendo— costos graves para los remolones.

En el principio fue el derecho

Durante mucho tiempo se estimó que la diplomacia tenía como referente único el derecho internacional. En paralelo, se asumía que los conflictos irreductibles reconducían a la función primaria de la defensa nacional. Maquiavelo, a sabiendas de que no había juez internacional con imperio para ejecutar sentencias, ya había enseñado en el capítulo XIV de El príncipe que el régimen de los ejércitos es «la ciencia verdadera del gobernante».

Esto generaba dos grandes percepciones en las burocracias diplomáticas. La primera es que la abogacía era un requisito sine qua non para destacar en el oficio, y en esto Chile fue uno de los países más aplicados. Ernesto Barros Jarpa, ex canciller y emblemático profesor de Derecho Internacional Público de mi Facultad de Derecho, enseñaba en los años 50 que las cancillerías del mundo «se hacen asesorar por cuerpos de juristas que intervienen decisivamente en las resoluciones que se adoptan»⁶.

Según la otra gran percepción, el estatus de los diplomáticos juridizados descansaba en la homologación con los oficiales militares. Los embajadores también eran agentes públicos jerarquizados y disciplinados, al servicio del país y por sobre los gobiernos de turno. Además, gracias a la comprensión de las grandes potencias imperiales, usaban uniformes con espada, entorchados, condecoraciones y bicornio. Paradójicamente, con ello rebajaban su perfil diferencial en cuanto especialistas en negociación política.

Lo anterior está en pretérito voluntarista, porque se está convirtiendo en historia. Hoy, tras un largo trayecto, el cordón umbilical jurídico y la asimetría maquiavelista subsisten, pero ya no son lo que eran. El multilateralismo de la Sociedad de las Naciones, el poder nuclear con su «equilibrio del terror», la vulnerabilidad física de las misiones diplomáticas, las sanciones que puede aplicar la ONU a los Estados (miembros o no) que amenacen o agredan, el fin de la Guerra Fría, la crisis de las ideologías cosmogónicas, la globalización con las nuevas tecnologías del conocimiento y las redes sociales, desconfiguraron instalaciones que lucían como partes esenciales de la diplomacia tradicional.

Ese proceso, tan visible como polémico, está planteando un futuro dicotómico. Por una parte hay quienes anuncian la desaparición de dicha diplomacia, entre otras razones, porque la revolución tecnológica permite relaciones directas entre los responsables