Desafíos urbanos y metropolitanos en México y el mundo

Por Instituto Mora

La presente obra tiene el objetivo de ofrecer al lector una serie de documentos de investigación sobre ciudades y zonas metropolitanas en México y otros países, en los cuales se exponen diversas perspectivas teóricas, casos de estudio y metodologías que permiten un acercamiento a los problemas y retos que estas áreas presentan. Se pretende contribuir al conocimiento, estudio y entendimiento de los complejos procesos urbanos y metropolitanos que constituyen desafíos a nivel mundial, y en donde la participación de los gobiernos, las organizaciones internacionales, la sociedad y la academia es fundamental para encontrar soluciones que propicien la mejora de las condiciones de vida de sus habitantes, sus espacios y sus actividades.

• Idioma: Español
• Editorial: Instituto Mora
• Fecha de lanzamiento: 15 nov 2018
• ISBN: 9786078611133

Vista previa del libro

incondicional.

Parte i.

Espacio, sociedad y política pública

Elementos para un diagnóstico de la inclusión social en las grandes ciudades y zonas metropolitanas de México

Luisa Rodríguez Cortés

introducción

La forma, estructura y equipamientos de las ciudades impactan directamente en las relaciones sociales y culturales que allí tienen lugar. El entramado propio de las dinámicas sociales no sólo se desarrolla sobre el espacio urbano, sino que lo configura mediante el trazo en el territorio de jerarquías, relaciones de poder, mecanismos de diferenciación y sistemas clasificatorios, entre otros. De tal manera, en las ciudades y metrópolis se concretan, espacial y socialmente, las condiciones para que los sujetos puedan o no participar en lo social.

Si partimos de que el habitar en las ciudades se produce mediante prácticas y representaciones que permiten a los sujetos ubicarse en un orden espacio-temporal y, a la vez, definirlo y transformarlo (Duhau y Giglia, 2008), se deriva, entonces, que existen múltiples formas de habitar las ciudades y de apropiarse y participar en la vida urbana. Sin embargo, existe un conjunto amplio de factores que inciden en los modos como se produce dicho habitar y en las posibilidades que tienen los sujetos de acceder a los beneficios asociados a las ciudades, tales como educación, salud, empleo, vivienda, etc. Las capacidades y herramientas con las que cuentan los sujetos para decidir sobre sus espacios, construir sentidos de pertenencia, participar en las instituciones sociales e interactuar con otros e iguales en la ciudad, son diferenciadas y responden tanto a trayectorias individuales, como a dinámicas relacionales y territoriales. Ante este escenario, es preciso preguntarse sobre la manera en que en las ciudades y metrópolis de México se distribuyen las ventajas y desventajas sociales y cómo esto afecta los procesos de inclusión social para los diferentes habitantes urbanos.

Con el objetivo de abonar en el entendimiento de los procesos de inclusión social, este capítulo presenta una aproximación teórico-metodológica para el diagnóstico de los elementos que intervienen en la generación de espacios de inclusión social en las ciudades y zonas metropolitanas del país. Para esto, se arma un andamiaje teórico que sustenta una aproximación de tipo cuantitativo y agregado, mediante la cual se analizan tres dimensiones centrales de la inclusión social: la individual, la relacional y la socioterritorial, tomando como unidad de análisis las ciudades o zonas metropolitanas en su conjunto. Así, se busca construir una mirada general sobre los limitantes y/o ventajas que se presentan en las ciudades, resaltando las condiciones que pueden promover o bloquear procesos de inclusión.

El texto está divido en tres apartados; en el primero se define el marco teórico desde el cual se entiende la inclusión social; en el segundo se expone la metodología utilizada para el análisis, y en el tercero se presentan los resultados más relevantes. Para cerrar, se incluyen reflexiones finales sobre el estado de la inclusión social en las principales zonas urbanas de México y se identifican posibles rutas de investigación en el área.

el marco de la exclusión e inclusión social

Para entender los procesos de inclusión en las metrópolis de México, es necesario empezar por responder a la pregunta ¿qué es estar incluido? Para esto se debe definir el concepto de exclusión y las condiciones que afectan directamente a los procesos de inclusión social en las zonas urbanas.

La noción de exclusión social surge en la década de los setenta como herramienta para analizar los fenómenos sociales derivados de la creciente pobreza y la precariedad. Sin embargo, sólo adquiere importancia cuando se inserta en los debates sobre la nueva pobreza y la reestructuración económica y política, utilizando una perspectiva procesual y relacional (Gore, 1995). En este sentido, el carácter estructural en vez de cíclico de la pobreza de los últimos años, el incremento de la informalidad en los mercados de trabajo, la reducción de los sistemas de bienestar estatal y de los derechos asociados al trabajo, así como las crisis fiscales y la aplicación de políticas neoliberales, han requerido de renovados engranajes teóricos y metodológicos, para lo cual la noción de exclusión social ha sido útil (Subirats et al., 2004).

Cabe señalar que las investigaciones sobre la exclusión no sólo constituyen una nueva mirada sobre una vieja problemática (la pobreza). Mientras la pobreza se relaciona con una perspectiva económica vinculada a las carencias en ingresos y/o capacidades, la exclusión implica la pérdida de derechos sociales y el ejercicio de una ciudadanía incompleta (De Venanzi, 2005). Por lo tanto, la exclusión se refiere al proceso de desintegración social que se produce como parte de la ruptura de los lazos entre los sujetos y la sociedad, que tiene lugar en situaciones de desempleo, inestabilidad familiar, aislamiento, precario acceso a instituciones sociales, incremento de la población en condición de indigencia, viviendas precarias en las periferias urbanas y violencia, entre otros (Gore, 1995). En otras palabras, la exclusión social es resultado del resquebrajamiento de los lazos que mantienen y definen en una sociedad la condición de pertenencia (Saraví, 2006, p. 22), por lo que no se trata de una condición meramente individual, sino que responde a los múltiples factores que sustentan las relaciones entre individuo y sociedad.

Asimismo, la exclusión no constituye una condición estática y permanente, por el contrario tiene un carácter multidimensional y procesual, es decir, que involucra diferentes ámbitos de la vida de los sujetos y se desarrolla, en el largo plazo, a partir de procesos más o menos intensos de acumulación de desventajas sociales (Saraví, 2006). De acuerdo con Castel (1991), la exclusión social se refiere a un espacio social de inestabilidad y turbulencias, poblado de individuos precarios en cuanto a su relación con el trabajo y frágiles en su inserción relacional (p. 21). Por consiguiente, no se trata de señalar si los sujetos se encuentran o no excluidos, sino de entender las condiciones de vulnerabilidad que debilitan los lazos sociales y que los pueden llevar a situaciones de exclusión.

Por consiguiente, los procesos de exclusión social no dependen de un único factor (insuficiencia del mercado laboral, carencia de derechos, límites de la ciudadanía), sino que tienen un carácter multidimensional que se profundiza a partir del cambio en el papel del Estado, de la transformación económica, de la creciente incapacidad de las instituciones y/o del agotamiento de los mecanismos de provisión de bienestar. Así entendido, el concepto de exclusión se enfoca en los límites de la inclusión social resultado de las condiciones contemporáneas de transformación acelerada (Silver, 1995).

Con base en lo anterior, se entiende que la exclusión social es un proceso de vulnerabilidad que se produce por la acumulación, superposición y combinación de desventajas sociales que afectan a individuos y a grupos, limitando la generación de sentidos de pertenencia, la participación en las instituciones sociales, el acceso a mecanismos de desarrollo de la persona y a sistemas de protección social (formales e informales) (Saraví, 2006; Subirats et al., 2004). Se reúnen allí dimensiones tanto materiales asociadas a los recursos, como simbólicas que debilitan los lazos sociales y bloquean la participación.

Desde este enfoque se entiende que los derechos básicos fungen como garantías para que los sujetos mantengan y ejerzan su estatus como miembros plenos de la sociedad, en igualdad de condiciones para acceder a un conjunto común de instituciones y servicios diseñados para todos los ciudadanos (Bayón, Roberts y Saraví, 1998, p. 77). Al respecto, Room (1995) argumenta que al no estar asegurados los derechos sociales, se desarrollan desventajas generales que minan la participación de los sujetos en su comunidad, por lo que el ejercicio de derechos, tales como la seguridad social, la educación, la salud, entre otros, hace posible la construcción de experiencias comunes y facilita la integración social.

En consecuencia, la profundización de la pobreza y precariedad afectan directamente las posibilidades de inclusión al reducir los espacios de reconocimiento y diálogo con el otro, base necesaria para dar forma a sentidos de pertenencia tanto con la comunidad inmediata, como con la sociedad en general. Una efímera experiencia social compartida no sólo implica el debilitamiento de los lazos sociales, sino que también condiciona la participación de los sujetos en los asuntos públicos.

Un elemento adicional a considerar es que los cambios en los mecanismos de integración social y, de manera paralela, la ampliación y profundización de las zonas de vulnerabilidad, han estado enmarcados por las transformaciones en el territorio y por la importancia que han adquirido las ciudades como ejes del ordenamiento de la vida moderna. En esta dirección, Subirats (2006) argumenta que los fenómenos asociados a la exclusión no pueden analizarse sin tener en consideración la dimensión territorial.

Para el caso de las ciudades mexicanas, Duhau y Giglia (2008) argumentan que la forma como los sujetos acceden a bienes básicos se estructura sobre la división social del espacio residencial, por lo cual la localización de los sujetos y sus viviendas en el espacio urbano tiene un papel central en las posibilidades de acceso a servicios, equipamientos e, incluso, instituciones sociales. De este modo, los procesos de inclusión social en las áreas urbanas están influidos por los procesos que se llevan a cabo en las trayectorias de vida de los sujetos y por las posibilidades de acceder al flujo de recursos públicos, a encuentros e interacciones con el otro, a la construcción de sentidos de pertenencia y redes de apoyo, y también a las posibilidades de apropiación y producción de su espacio.

En síntesis, los procesos de inclusión social en las ciudades involucran tres dimensiones centrales: la individual, asociada a las posibilidades de incorporación a la reproducción económica, al acceso a los sistemas de seguridad y bienes colectivos (salud, seguridad social, etc.), y el ejercicio de derechos (educación, vivienda); la relacional, en donde se establecen redes de apoyo y solidaridad, y se entra en contacto con el otro, y la socioterritorial, que reúne aspectos como la localización, la disponibilidad de equipamientos y bienes colectivos, espacios públicos y la construcción de identidades y/o sentidos de pertenencia a nivel territorial (véase figura 1).

Los ámbitos individual, relacional y socioterritorial de los procesos de inclusión están intrínsecamente vinculados y no es posible entenderlos por separado. De tal manera, la participación e integración de los sujetos en las ciudades se verá afectada por las situaciones individuales, resultado de trayectorias de vida específicas, por los lazos sociales y redes de apoyo con los que se cuente, y por el espacio que se ocupe en la ciudad, las capacidades para apropiárselo y transformarlo.

Con base en este esquema teórico es posible profundizar en las condiciones que presentan las ciudades y zonas metropolitanas de México y cómo estas afectan los procesos de inclusión social urbana. Para esto, en el siguiente apartado se exponen los elementos metodológicos que fundamentaron el diagnóstico general en la materia.

esquema metodológico

Para avanzar en el diagnóstico general se llevó a cabo un estudio sobre 76 zonas metropolitanas y grandes ciudades a escala nacional a fin de identificar los factores que afectan los procesos de inclusión a nivel individual, relacional y socioterritorial. Un primer paso fue el establecimiento de las ciudades y zonas metropolitanas por estudiar. Para esto, se tomó como punto de partida las 59 zonas metropolitanas identificadas por el grupo interinstitucional de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), el Consejo Nacional de Población (Conapo) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), en la publicación de 2012,¹ y se adicionaron 17 grandes ciudades, las cuales, de acuerdo con su población y producción bruta total, son centros urbanos destacados en términos locales y regionales. En conjunto, el universo de estudio fue de 76 zonas metropolitanas y grandes ciudades y se dividió en cuatro grupos según el tamaño (gráfica 1).

Posteriormente se llevó a cabo la operacionalización del concepto de inclusión, identificando, de manera teórica y después empírica, las variables con las cuales se podría dar cuenta de los procesos que afectan la participación e integración de los sujetos en la vida de las ciudades. Al respecto, fue necesario revisar los actuales índices de inclusión social, principalmente el elaborado por la revista Americas Quarterly, así como otros indicadores desarrollados en México y en otros países de la región sobre aspectos como calidad de vida, desarrollo humano, competitividad, potencial de desarrollo, con el objetivo de conocer ejercicios similares, metodologías y puntos en común para construir e identificar las variables que más se acercaran a las dinámicas asociadas con la inclusión social urbana. En este sentido, se desagregaron las dimensiones individual, relacional y socioterritorial, y se reunió un conjunto de variables con información disponible a escala municipal (cuadro 1).

Si bien las zonas metropolitanas se componen por los municipios sobre los que se expande el área urbana, aquí el objetivo es conocer las ciudades y zonas metropolitanas en su conjunto, razón por la cual, aunque la información se recabó a nivel municipal, los datos fueron agregados, estandarizados y/o en su caso ponderados a escala de ciudad o zona metropolitana, de manera que son comparables entre sí y corresponden a la misma unidad de análisis: zona metropolitana y ciudades.

Todos los datos se obtuvieron de fuentes oficiales y se recuperó la información del Índice de Pobreza Multidimensional elaborado por del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) en 2010; del Censo de Población y Vivienda 2010 y del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales del Instituto Nacional de Estadística y Geográfica (inegi) de 2013. A continuación se presentan los resultados más relevantes referentes a las tres dimensiones de la inclusión social urbana.²

una aproximación a los procesos de inclusión social urbana

Dimensión individual

Uno de los aspectos que afectan directamente las condiciones de inclusión o exclusión social a nivel individual es la pobreza. Para dar cuenta de esta dimensión se utilizó el Índice de Pobreza Multidimensional que elabora el Coneval, en el que se incorporan tanto los recursos económicos como las carencias que tiene la población en el ejercicio de los derechos sociales.³

En esta dirección, lo primero que se evidencia es que las zonas metropolitanas y ciudades de tamaño muy grande y grande se caracterizan por tener los menores porcentajes de población pobre, encontrándose en su mayoría por debajo del promedio nacional (gráfica 2). En este grupo existen dos casos atípicos que son las zonas metropolitanas de Acapulco, Guerrero, y Poza Rica, Veracruz, ambas con porcentajes de población pobre por encima de 50%. Entre los factores que pueden explicar la alta incidencia de pobreza en estas ciudades están, en el caso de Acapulco, los altos niveles de desigualdad y polarización social (Coneval, 2014c) y, en el caso de Poza Rica, la falta de inversión en el sector petrolero que ha impactado en la calidad de vida de sus habitantes (Coneval, 2014a). Por otra parte, las ciudades pequeñas presentan los porcentajes más altos de población en condición de pobreza, con la excepción de la Zona Metropolitana de Piedras Negras, Coahuila, que cuenta con 25.06% de población en esta situación.

No obstante, la relación entre el tamaño de la ciudad y la incidencia de pobreza debe tomarse con cuidado, ya que la pobreza en las ciudades depende de factores específicos como el mercado de trabajo, la estructura familiar, social y territorial, y, en el caso de las zonas metropolitanas y ciudades de gran tamaño, de sus capacidades para generar y aprovechar las economías de aglomeración y la explotación de economías de escala en la prestación de servicios públicos (Coneval, 2014a). Si bien las ciudades de mayor tamaño pueden presentar una menor incidencia de población pobre, esto se debe a los avances en aspectos materiales asociados a la calidad y espacios de las viviendas y/o el acceso a servicios básicos (Coneval, 2014a), estas pueden tener carencias en otros ámbitos como espacios públicos, infraestructura, tamaño del área urbana, que deriven en limitantes para los procesos de inclusión social de ciertos habitantes.

Otros aspectos que afectan directamente los procesos de inclusión social urbana son el acceso a educación y a servicios de salud. En relación con el primero, las ciudades y zonas metropolitanas de mayor tamaño constituyen el conjunto con menores porcentajes de población en condición de rezago educativo. Mientras, las ciudades pequeñas, en su mayor parte, se encuentran por encima del promedio nacional, que es igual a 18.09%. Esto es coherente con los resultados obtenidos por el grupo de investigadores del Coneval (2014c), quienes señalan la relación entre población pobre y el nivel educativo que existe en las ciudades de México. De tal manera, no sorprende que las ciudades en donde se concentra la mayor población pobre sea también donde existe el mayor rezago en el acceso a educación.

El bajo rezago educativo que se vive en las ciudades grandes da cuenta de las ventajas asociadas a la concentración de centros educativos y a las mayores oportunidades de estudio, al menos en educación básica obligatoria (aspecto que se refleja en este indicador), que tiene la población entre tres y quince años habitante de estas zonas. No obstante, el acceso a educación no necesariamente garantiza su calidad, lo cual puede tener un impacto directo en las posibilidades de inclusión social, en particular para los sujetos con otras desventajas sociales. Como lo argumenta Roberts (2004), la mayoría de la población pobre no está excluida del sistema de educación básica; sin embargo, el tipo y calidad de educación que recibe marca las posibilidades ocupacionales en el futuro. En otras palabras, la exclusión social se fundamenta en las formas diferenciadas de inclusión al sistema a las que tienen acceso los grupos sociales y no necesariamente resulta de la falta de participación en dichas instituciones. De tal manera, si bien los esfuerzos por ampliar el acceso a la educación deben continuar, no es posible hacer a un lado la preocupación por la calidad de la misma.

En cuanto al acceso a servicios de salud, el tamaño de las ciudades parece no representar una ventaja para sus habitantes (gráfica 3). El precario acceso a estos servicios en las zonas urbanas es una condición que vive gran parte de sus habitantes, quienes, de acuerdo con Coneval (2014), no están adscritos o no tienen derecho a recibir servicios médicos de ninguna institución pública o privada, incluyendo el Seguro Popular. Esta situación de precariedad en el acceso a servicios de salud es un aspecto directamente relacionado con las condiciones laborales, lo que se deriva de los altos niveles de informalidad laboral y de la falta de condiciones de seguridad social existentes en las ciudades.

En este aspecto, las zonas metropolitanas muy grandes presentan el panorama más negativo, ya que en su mayoría cuentan con porcentajes de población sin acceso a servicios médicos que superan el promedio nacional de 28.41%, mientras la mitad de las ciudades grandes, medianas y pequeñas tienen porcentajes por debajo de dicho promedio. Entre las ciudades grandes destaca de manera positiva la Zona Metropolitana de Chihuahua, Chihuahua, donde sólo 13.29% de su población sufre esta carencia.

La gran cantidad de población sin acceso a servicios de salud que habita en ciudades muy grandes es preocupante, pues estas se caracterizan por contar con los servicios médicos más especializados y el mayor número de hospitales de tercer nivel, lo que al parecer no ha garantizado un acceso más equitativo para el conjunto de sus habitantes. A esto se suma que la concentración de recursos y equipamientos en estas zonas genera una relación de dependencia con los centros urbanos de menor tamaño, donde su población tampoco cuenta con el acceso a sistemas de salud y se ve forzada a trasladarse para poder acceder a equipamientos y servicios especializados.

El acceso a sistemas de salud es una de las dimensiones que, a nivel individual, significa una limitante importante para la integración social, puesto que afecta de manera directa actividades paralelas como el estudio y/o el trabajo. Además, en condiciones de alta precariedad la atención en salud constituye un gasto económico adicional, que se produce a la vez que las familias dejan de percibir el ingreso de la persona incapacitada.

Ante esta carencia, en muchos casos la atención se realiza en consultorios y clínicas privadas que no están regulados y cuentan con bajos estándares de calidad. Si bien las redes de apoyo son fundamentales para hacer frente a las situaciones de enfermedad, varios autores argumentan que durante las últimas décadas los mecanismos informales de provisión de bienestar se han erosionado, perdiendo su capacidad para superar o mitigar las condiciones de desventaja que viven los sectores con menores recursos en las ciudades (Bayón, 2012; González de la Rocha, 2006).

Las pocas herramientas con las que cuentan los sectores menos favorecidos para el cuidado y la prevención en salud son muestra del débil ejercicio de sus derechos y de su escasa participación en las instituciones sociales. Este es un proceso de largo plazo que se profundiza en las personas adultas mayores quienes en la mayoría de los casos tampoco cuentan con acceso a pensiones u otras formas de seguridad social. El promedio nacional de personas que carecen de seguridad social en las ciudades y zonas metropolitanas es de 54.21%, lo que quiere decir que la mitad de los habitantes urbanos no tiene las prestaciones establecidas en la Ley del Seguro Social, no cuenta con una inscripción voluntaria (en el caso de población no asalariada), no goza de ninguna jubilación ni pensión, no es familiar de una persona dentro o fuera del hogar con acceso a la seguridad social y no es beneficiario de ningún programa social de pensiones para adultos mayores (Coneval, 2014b).

En este rubro destacan como casos positivos las zonas metropolitanas de Monclova- Frontera, Coahuila, donde 72.73% de la población cuenta con seguridad social, Piedras Negras, Coahuila, con 71.63% y Saltillo, Coahuila, con 69.68%. En contraparte, las ciudades pequeñas (a excepción de Piedras Negras, ya mencionado) concentran la mayor población sin acceso a estos servicios, pues casi en su totalidad tienen porcentajes de población en condición de carencia que superan el promedio y, en casos críticos como Moroleón-Uriangato, Guanajuato, este porcentaje alcanza 83.53 por ciento.

Después de revisar algunos de los elementos que fundamentan los procesos de inclusión social a nivel individual, se puede señalar que las zonas metropolitanas y ciudades de mayor tamaño cuentan con algunas ventajas relativas en este ámbito. Es decir, estas ciudades ofrecen mejores condiciones para el desarrollo personal, resultado de los menores porcentajes de población pobre y el mayor acceso a educación. Aunque en cuanto al acceso a servicios de salud las ciudades y zonas metropolitanas muy grandes tienen una deuda importante, considerando que es allí donde también existen los centros médicos más especializados.

Se debe destacar que la medición de la pobreza se enfoca en la distribución de los recursos y las capacidades más que en las relaciones entre los sujetos y la sociedad en general, por lo cual los bajos porcentajes de población pobre no son garantía de la generación de dinámicas de inclusión social. Más aún, estos relativos bajos porcentajes deben tomarse con cuidado, ya que en términos absolutos significan grandes porciones de población.

Dimensión relacional

Como se mencionó en la primera parte, las posibilidades de inclusión social no sólo están ancladas en el ámbito individual, sino que están vinculadas con las capacidades para establecer y desarrollar lazos sociales que permitan la participación e integración en el conjunto de la vida social. Para esto, un insumo importante es la vivienda, como núcleo básico de la interacción social y eje de la vida familiar. En esta dirección, las condiciones internas y externas de la misma, así como su localización, son factores fundamentales en el proceso de construcción de lazos sociales.

La vivienda cumple un doble papel, por una parte, su estado en cuanto a los materiales, el espacio, el número de habitantes y los servicios con los que cuenta, impactan tanto en la vida de los individuos, como en el conjunto de las relaciones familiares. Por la otra, su ubicación y contexto externo, tales como calles pavimentadas, banquetas, alumbrado público, parques, entre otras, son aspectos que reflejan las desigualdades en el espacio urbano y entre sus habitantes. Así, la vivienda es base de la integración social al permitir a los sujetos tener un nicho de estabilidad desde el cual configuran sus prácticas urbanas y las relaciones con los otros, es decir, desde el cual construir su modo de habitar la ciudad.

En concreto, en cuanto a la calidad y espacios de las viviendas, los datos de