Puentes, fronteras y murallas disciplinarias en torno a las organizaciones internacionales

Por Laura Zamudio, David Arellano y Jorge Culebro

Las organizaciones internacionales (OI) son entes duales: atados de manera formal y real a las redes de poder e influencia de los Estados que los crean y son, al mismo tiempo, aparatos administrativos con márgenes de maniobra, capacidades expertas propias y autonomía relativa para decidir y actuar en contextos específicos. Su naturaleza dicotómica

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 4 sept 2023
• ISBN: 9786079367688

Vista previa del libro

portada.png

Índice

Introducción,

Laura Zamudio, David Arellano y Jorge Culebro

Primera Parte: Autoridad, autonomía y legitimidad en las organizaciones internacionales gubernamentales,

I. Las organizaciones internacionales como metaorganizaciones,

Göran Ahrne, Nils Brunsson y Dieter Kerwer

II. La autonomía de las organizaciones internacionales burocráticas: Un argumento desde la teoría de la organización,

Jarle Trondal y Frode Veggeland

III. Las organizaciones internacionales como actores públicos malinterpretados,

Ole Jacob Sending

IV. El estado de derecho internacional: El derecho y el límite de la política,

Ian Hurd

Segunda Parte: Transformación, cambio y gobernanza organizacional,

V. La creatividad en la construcción y la destrucción de organizaciones internacionales: Una teoría del propósito y la especialización,

Christopher Balding

VI. Estudio de la reorganización de las capacidades de acción externa de la Unión Europea,

Jozef Bátora

VII. La transformación organizacional de la oea en un nuevo entorno de seguridad,

Carolyn M. Shaw

VIII. Características de los consejos de administración de las organizaciones internacionales gubernamentales,

Xavier Fernández-i-Marín y Ángel Saz-Carranza

IX. El ámbito universitario globalizado: Los intermediarios y los temas globales,

Kerstin Sahlin-Andersson

Tercera Parte: Organizaciones internacionales no gubernamentales,

X. El humanitarismo que rinde cuentas: Rendir cuentas, actuar sin responsabilidad,

Jessica Anderson y Michael Barnett

XI. Cómo la teoría de relaciones internacionales esconde la política de las organizaciones no gubernamentales,

William E. DeMars y Dennis Dijkzeul

XII. Conclusiones: Un intento de integración. La agenda de investigación interdisciplinaria y la naturaleza de las organizaciones internacionales gubernamentales,

Laura Zamudio, David Arellano y Jorge Culebro

Sobre los autores,

Introducción

Laura Zamudio, David Arellano y Jorge Culebro

El escenario mundial contemporáneo está cada vez más habitado por organizaciones internacionales (oi) —intergubernamentales y no gubernamentales— capaces de tener protagonismo político en temas sustantivos de la agenda internacional. Las vemos asistiendo a los Estados-nación en el manejo de temas transfronteri­zos —como el transporte, el comercio, la seguridad, entre muchos otros—, y participando activamente en la obtención de recursos y definición de prioridades. Sus agendas de trabajo crecen de manera sostenida y, dada su naturaleza organizacional (con un discurso técnico y profesional), cada día ganan más espacio en las decisiones y procesos internos de los países y, por lo tanto, en la intervención de la agenda entre naciones.

En efecto, las oi —en especial las oi intergubernamentales (oig), centro principal de este libro—, son criaturas políticas creadas en su momento por los Estados-nación para atender un sistema de relaciones e intercambios cada vez más complejo y globalizado. Por lo tanto, son organizaciones que se mueven en torno a las dinámicas interestatales de poder e influencia de esos mismos Estados que las crearon. En este sentido, su naturaleza política es innegable. Sin embargo, al ser organizaciones, son también espacios técnicos de gestión, orden y jerarquía, con un discurso y una fuerza cada vez más propios que les permiten tener una gestión organizacional capaz de lograr sus objetivos en un mundo incierto y conflictivo. Como toda organización, viven un doble proceso entre lo que se conoce como organización formal e informal, es decir, entre las definiciones normativas y legales que las determinan y las decisiones y acciones concretas que tienen que realizar al movilizar a personas con múltiples intereses y valores al interior de una misma organización. Además, como toda organización moderna, su legitimidad está basada parcialmente en un argumento técnico y una estructura administrativa pretendidamente efectiva.

El efecto que poco a poco las oig han impuesto en la agenda internacional es bastante claro: no se pueden entender las relaciones políticas y de poder entre los Estados contemporáneos si no es a través, al menos en parte, del orden y los mecanismos burocráticos y legales que crean dichas organizaciones basadas en una acción técnica, neutral y profesional. Es precisamente al amparo de esta lógica organizacional (que es también una lógica política como bien ha mostrado la llamada teoría de la organización), como las oig han ganado autonomía y legitimidad, pues sus decisiones, procedimientos y resultados se justifican con un argumento experto de profesionalismo técnico e instrumental.

Así, en la medida en que ganan legitimidad, ganan también autonomía. Esto no significa que pueda hablarse de una autonomía total respecto de los Estados y su poder e influencia (sobre todo de los Estados más poderosos), más bien se trata de una autonomía relativa, basada en un poderoso argumento propio de la modernidad (Clegg, 1990), ya que por un lado son organizaciones arropadas en su capacidad experta y por el otro, son instrumentos utilizados por los Estados y los actores internacionales para alcanzar ciertos fines. Es tal vez a través de esta doble naturaleza, muchas veces contradictoria, de (relativa) autonomía técnica y (relativa) dependencia de los Estados y de sus batallas políticas, como mejor se puede entender a estas criaturas. Las oig son organizaciones duales: atadas de manera formal y real a las redes de poder e influencia de los Estados que las crean y son, al mismo tiempo, aparatos administrativos con márgenes de maniobra, capacidades expertas propias y autonomía relativa para decidir y actuar en contextos específicos.

Reconocer esta dualidad de las oig es muy importante para comprender su creciente protagonismo en el escenario internacional pero, curiosamente, esa misma naturaleza dual está imponiendo un reto para su análisis y abordaje y requiere, a todas luces, un esfuerzo conjunto entre diversas disciplinas para lograr una mejor comprensión de dichas organizaciones. De entrada, al menos, parece obvio que se requiere la colaboración estrecha entre dos disciplinas clave: las relaciones internacionales y los estudios organizacionales o teoría de la organización. Esta colaboración es obvia, en efecto, pero nada sencilla de alcanzar, dadas las enormes diferencias conceptuales y epistemológicas que definen a estas disciplinas. Se puede decir, con optimismo, que esta colaboración entre las relaciones internacionales y los estudios organizacionales, si bien difícil, no es im­posible. Las oig como objeto de estudio evidencian de manera clara las limitaciones de ambas disciplinas para estudiarlas aisladamente. Podría decirse incluso que estas limitaciones tendrían que llevar a dichas disciplinas a mover sus líneas fronterizas para plantear preguntas y debates que podrían enriquecerse a través de un diálogo continuo; sin embargo, las amarras disciplinarias son todavía muy fuertes y, aunque con algunas excepciones los puentes son todavía muy débiles.¹

En las relaciones internacionales, por ejemplo, la creciente importancia, activismo y visibilidad de las oig ha abierto un interesante debate sobre su naturaleza, comportamiento y efectividad, y ha presionado en favor de abrir las cajas negras y conocer sus dinámicas endógenas y culturas organizacionales. Así, a los cuestionamientos tradicionales sobre ¿cómo y qué tanto contribuyen las oig en la regulación y la gobernanza internacional?, que daban cuenta de la dimensión política global de las oi y de las dinámicas de poder interestatales, ahora se añaden cuestionamientos sobre ¿cómo y qué tanto se ven afectadas las oig en su accionar y decisiones por estructuras burocráticas, patologías y disfunciones? O, en términos más coloquiales, ¿por qué a veces no funcionan como se supone que deberían hacerlo dado el supuesto de un mandato que los Estados les han dado? Esta interrogante nos encamina hacia una apreciación de las oi como organizaciones.

En este punto los teóricos de las organizaciones en los ámbitos locales y nacionales tienen mucho que aportar, pues su disciplina está bien equipada para acercarse a las oig como organizaciones, es decir, como aparatos administrativos que poseen autoridad y agencia. Para los teóricos de la organización es mucho más fácil comprender que las oig son actores en un mundo global que construyen su propia agenda e influyen en el comportamiento de los Estados. Sin embargo, con algunas excepciones, sus aportes en esta dirección son todavía limitados y poco conocidos por los internacionalistas. De allí que además de las preguntas que se hacen sobre el cambio y el aprendizaje institucional de las organizaciones en general, tal vez podrían comenzar a reflexionar también sobre ¿cómo y qué tanto el entorno internacional modifica la naturaleza, autoridad o agencia de las oig?, tal como se hace para explicar muchas de las transformaciones que ocurren en las organizaciones gubernamentales y de esta manera adquirir una dimensión mucho menos localista y más global de la política.

En este libro, producto de un encuentro entre internacionalistas y teóricos de las organizaciones, se explora la posibilidad de tender puentes y abonar a favor de un nuevo entendimiento de las oig y, de manera mucho más ambiciosa, a favor de estructurar una nueva agenda de investigación. Tres son las premisas de partida: la primera de ellas es que como fenómeno y objeto de estudio, las oig han sido estudiadas principalmente por las relaciones internacionales desde una perspectiva más normativa que apunta a su importancia en cuanto a la construcción y mantenimiento del orden internacional. La segunda es que las oi son también organizaciones y, como sostienen los teóricos de las organizaciones, poseen dinámicas políticas, administrativas y humanas —en donde se cometen errores, sin duda, y donde se pueden desvirtuar también los objetivos generales para los que fueron creadas—. En las organizaciones de todo tipo (privadas, gubernamentales y no gubernamentales), se construye una dinámica propia, donde coexisten muchos intereses y objetivos, y las decisiones no suelen ser planeadas y racio­nales, sino que ocurren en estructuras político-dministrativas que enfrentan incertidumbres y riesgos constantemente; ante este panorama, las organizaciones buscan presentar sus decisiones y acciones como un proceso legítimo y efectivo bajo dichas condiciones. Las oig, en este sentido, no son la excepción. La tercera es que, aun cuando estas dos disciplinas se han acercado al mismo objeto de estudio, lo han hecho de manera aislada y con débiles puntos de en­cuentro, lo que hasta ahora ha limitado sus aportaciones.

Este libro da cuenta de los puentes, fronteras y murallas disciplinarias existentes en torno al estudio de las oig desde las relaciones internacionales y la teoría de la organización. Constituye un ejercicio de análisis y trabajo interdisciplinario que señala puntos de encuentro y desencuentro, es decir, no sólo construye puentes sino que muchas veces logra identificar las murallas que habrá que seguir discutiendo entre ambas disciplinas. Al mismo tiempo, reta al lector a acercarse al estudio de las oig desde una frontera disciplinaria mucho más porosa y a veces resistente de lo que se esperaba.

Los capítulos están estructurados en tres apartados: el primero revisa tres características fundamentales que definen a las oig: autoridad, autonomía y legitimidad; el segundo se refiere a los procesos de transformación, cambio y gobernanza de las oi y, por último, el tercero hace referencia a un tipo especial de oi: las organizaciones internacionales no gubernamentales.

El estudio de la autoridad, autonomía y legitimidad de las oig comienza con el capítulo de Göran Ahrne, Nils Brunsson y Dieter Kerwer, Las organizaciones internacionales como metaorganizaciones, en el cual se brinda una aproximación teórica que permite comprender que las oig son asociaciones de Estados y éstos, a su vez, son asociaciones de individuos. Como consecuencia, las oi viven la paradoja de ser actores autónomos conformados por actores autó­nomos; más débiles que las organizaciones compuestas por individuos y obligadas a vivir en tensión permanente por la autonomía. Jarle Trondal y Frode Veggeland, en el capítulo La autonomía de las organizaciones internacionales burocráticas: Un argumento desde la teoría de la organización, teorizan sobre las condiciones de autonomía de las oig a través de los resultados arrojados por un estudio empírico comparativo realizado mediante entrevistas a servidores civiles internacionales. Partiendo de la teoría de la organización burocrática, afirman que en las oig emerge un supranacionalismo en el nivel de los actores que deriva de la dinámica interna de las propias burocracias organizacionales y de un proceso de socialización por seguimiento de reglas. Por otro lado, el capítulo de Ole Jacob Sending, Las organizaciones internacionales como actores públicos malinterpretados, analiza el fenómeno de la auto­ridad dentro de las oig, al revisar el caso del secretariado y del secretario general del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Al respecto sostiene que estas instancias han adquirido mayor autoridad de la conferida por la Carta de la Naciones Unidas, de­bido a que aducen representar lo internacional, es decir, revisten de interés público lo que en realidad son intereses particulares y de grupo y logran articular un discurso de representación exitoso. Finalmente, el capítulo de Ian Hurd, El estado de derecho internacional: El derecho y el límite de la política, aborda las implicaciones teóricas y prácticas del concepto de estado de derecho internacio­nal. A partir de la idea de que el estado de derecho internacional no se puede equiparar con el estado de derecho a nivel doméstico, ni debe ser conceptualizado como una estructura de intereses compartidos y consensuados entre los Estados, advierte que es en esta dimensión donde lo político se subsume en lo legal y que desde allí los Estados legitiman o no sus políticas. Más que como escenario de cumplimiento, el estado de derecho internacional constituye un espacio de legitimación fundamental para los Estados. Esta primera parte, por lo tanto, nos ubica en un debate que comienza a abrir las cajas negras de las oig e intenta comprender la correa de transmisión que se construye entre la lógica interna de cualquier organización y su contexto político. Las fuerzas políticas internacionales, entre ellas no sólo los Estados mismos, sino la institucionalidad legal que se ha construido, definen de manera crítica el contexto y los límites organizacionales de acción. Si bien, al mismo tiempo, esos límites políticos y normativos son utilizados por las organizaciones para adquirir experiencia, mando y decisión, el entrejuego de esta dualidad es claramente una de las líneas estratégicas de análisis y comprensión de las oig. El concepto de metaorganización es sin duda una manera muy directa de comprender dicho entrejuego: las oig no sólo adquieren autonomía y capacidad, sino que comienzan a construir su propio marco de interacción organizaciones vis à vis organizaciones. ¿Quiere decir esto que la lógica organizacional domina el análisis? No, pues es aquí donde el otro elemento de la dualidad, la dinámica internacional, es fundamental. El estado de derecho internacional está compuesto por organizaciones, no cabe duda, pero es también una arena, una red, que va más allá no sólo de las organizaciones sino muchas veces, como sostiene Hurd, de los propios Estados que siguen siendo actores críticos.

La segunda parte del libro se refiere a los procesos de cambio y transformación organizacional de las oig. Ahí Christopher Balding, en La creatividad en la construcción y la destrucción de organi­zaciones internacionales: Una teoría del propósito y la especialización, presenta una teoría organizacional de las instituciones y los Estados que se enfoca en la evolución y cambio de las oig y resalta la forma en que los Estados intentan imponer sus estructuras y sus demandas internas a las instituciones y sus relaciones. Por otra parte, Jozef Bátora, en el capítulo Estudio de la reorganización de las capacidades de acción externa de la Unión Europea, utiliza el ejemplo del Servicio Europeo de Acción Exterior (seae), creado con la intención de organizar la acción y política externa de la Unión Europea (UE), con los países no comunitarios, para demostrar que las organizaciones cambian, se ajustan y asumen nuevas tareas. En este caso en particular, el autor analiza la forma en que el seae se mueve a favor de uno de los tres modelos de sistemas de diseño de política exterior: el mercado, la jerarquía y la red en función de las características organizacionales del seae y de sus principios de re­lación con otros actores de política exterior. En este mismo sentido, el capítulo de Carolyn M. Shaw, La transformación organizacional de la oea en un nuevo entorno de seguridad, explica de manera cuidadosa la transformación de la Organización de los Estados Americanos (oea) en el ámbito de la seguridad hemisférica a partir del fin de la Guerra Fría. En el texto se advierte que la paulatina transformación de un organismo inicialmente irrelevante (en la década de 1960) en un auténtico foro de discusión, consenso y apoyo técnico para todos sus Estados miembros, fue posible gracias a la existencia y consolidación de un marco normativo común. Este capítulo desmenuza cada una de las nuevas instancias burocráticas, meca­nismos, convenciones y desarrollos institucionales dentro de la organización que, en su conjunto buscan atender las nuevas realidades de la seguridad multinacional. En Características de los consejos de administración de las organizaciones internacionales gubernamentales, otro capítulo que integra esta segunda parte, Xavier Fernández-i-Marín y Ángel Saz-Carranza presentan una propuesta de análisis de la estructura de la gobernanza corporativa de las oi gubernamentales internacionales. ¿Cómo se diseñan los directorios ejecutivos de las organizaciones internacionales gubernamentales (oig)?, ¿cómo se selecciona a sus miembros y cuáles son sus deberes?, pero más importante aún, ¿por qué las oig tienen directorios diferentes? y ¿qué determina esto? Por último, el capítulo de Kerstin Sahlin-Andersson, El ámbito universitario globalizado: Los intermediarios y los temas globales, ofrece un interesante ejemplo del papel y peso que las oig están adquiriendo en algunas arenas internacionales. En este caso concreto, el de la administración, gobernanza y reforma de las universidades en el mundo. En este capítulo la autora explica cómo las universidades, pese a ser las instituciones sociales más viejas, requieren cada vez más operar en un contexto global, cargado de regulaciones que tienden a controlarlas. En este contexto, las oig son vistas como los intermediarios que influyen y modifican sus dinámicas en las universidades en un contexto internacional. A Sahlin le interesa comprender la forma en que se ha ido racionalizando la gobernanza y surge como cultura global. Esta segunda parte por tanto, comienza a crear los puentes para tratar con la dualidad de las oig: esa dualidad entre la naturaleza política y la lógica organizacional que puede ser vista como una correa de transmisión construida entre la formalización de la lógica legal y normativa internacional y las dinámicas burocráticas y profesionales que las organizaciones legitiman para justificar su accionar. Las oig evolucionan como organización y adquieren legitimidad a partir de sus propias instituciones internas, como el servicio civil. A su vez, las oig generan estrategias políticas para fortalecerse y constituirse en actores con su propio peso e influencia. Las reglas para alcanzar esto, sin embargo, no son exclusivamente organizacionales, sino que están amarradas con fuerza a las batallas políticas, a los marcos legales internacionales y a las luchas políticas entre los Estados. Al igual que la primera sección, esta segunda parte permite ver en acción las lógicas políticas internacionales como elemento fun­damental de la lógica de las oig. Sin embargo, esta lógica política internacional no sólo se juega en la arena legal o de las batallas entre los Estados y sus intereses, sino también en una arena meso y micro: la de los entrejuegos organizacionales como el servicio civil o las estrategias de legitimación de la organización como organización. Incluso, en sus propias estructuras de gobernanza, esta dualidad aparece de manera clara definiendo y afectando la naturaleza or­ganizacional de estas creaturas políticas. Las oig son, entonces, creaciones políticas que adquieren y legitiman su propia actuación con estrategias organizativas concretas que las construyen como actores en sí mismas —heterogéneas incluso dentro de sí mismas— en una arena contextual de alta movilidad política. Todo ello aunado a un creciente poder, como bien muestra el ejemplo de la regulación internacional en el ámbito universitario.

En la tercera y última parte se estudian otro tipo de organiza­ciones: las no creadas por los Estados. Estas oi son interesantes en muchos sentidos. Se analizan en este libro porque es factible observar cómo estas organizaciones no creadas por los Estados, guardan similitudes con las oig: se pueden convertir en autoridad, requieren un manejo político y gerencial sofisticado, y buscan afectar políticamente la arena donde se mueven, muchas veces junto con las oig. Las organizaciones internacionales no gubernamentales (ong) son una pieza clave para comprender la vida organizacional y política del sistema internacional. Desde esta perspectiva, Jessica Anderson y Michael Barnett, en el capítulo El humanitarismo que rinde cuentas: Rendir cuentas, actuar sin responsabilidades, analizan cómo esta idea sobre la rendición de cuentas tomó un papel significati­vo en las ong y otras organizaciones de carácter civil, en gran parte ante el hecho de verse obligadas a ello for­malmente. De hecho, se argumenta en el capítulo que las ong están enfrentando severas críticas y cuestionamientos sobre la manera en que rinden cuentas ante la inefectividad de dicho mecanismo para asignar responsabilidades reales. Por otro lado, William E. DeMars y Dennis Dijkzeul, en Cómo la teoría de relaciones internacionales esconde la política de las ong, ofrecen una propuesta teórica a partir de la sociología y la antropología que busca explicar el trabajo en red de las ong. Advierten que las teorías de relaciones internacionales no parecen estar atendiendo la naturaleza política de estas institu­ciones y que más allá de sus argumentos normativos universales y de la legitimidad derivada de ser con­cebidas como representantes de la sociedad civil, las ong generan puentes y relaciones de cooperación y conflicto con muy diver­sos socios, así como mecanismos de reconfiguración de las ideas de los actores.

Finalmente, en el capítulo dedicado a las conclusiones, los editores buscamos aprender de todos los capítulos y presentamos la propuesta de una agenda de investigación que conjunta las teorías de la organización y las relaciones internacionales, con la intención de sugerir las bases para un diálogo entre estas disciplinas alrededor de un mismo objeto de estudio, conscientes de todos los límites y murallas que aún existen al respecto. Estas conclusiones, escritas mano a mano por una internacionalista y dos teóricos de la organización, intentan llevar dichos puentes analíticos a su máximo posible, al menos en el momento en que este debate se encuentra. Entender a las oig como actores e instrumentos al mismo tiempo, en una dinámica dialéctica entre tensiones y contradicciones, es sin duda lo que domina en este capítulo. La paradoja de las oig, al igual que el de las organizaciones gubernamentales, está en esa tensión y constante integración entre la agencia de los actores y las organizaciones y la búsqueda de control político de sus acciones y de sus efectos. Lo que queda claro, creemos, es que una visión normativa preocupada exclusivamente por lo que debieran ser estas organizaciones es francamente improductiva. Nos parece que la lógica inversa es más adecuada: comenzar a estudiar lo que son y cómo actúan en la práctica, y resolver lo que debieran ser en la arena de la realidad, la contingencia y la acción. Es una lógica más rica, sin duda, pero más escabrosa: requiere comprender que no toda falla organizacional es en automático una patología ni toda desviación de los objetivos y las normas es irracional. Al mismo tiempo, implica seguir debatiendo sobre el control y la dirección política de criaturas de esta complejidad: instrumentales, sí, pero autónomas al mismo tiempo, por contradictorio que suene.

Así pues, éste no es un libro integrado en el sentido de que todos los autores estén de acuerdo. Al contrario, es un libro que expresa los vívidos y muchas veces ríspidos debates que se generaron en el seminario que le dio vida. Mal haríamos en esconder que una de las conclusiones del seminario, que se expresa de alguna manera en varios de los capítulos, es que tal vez no haya muchas posibilidades a corto plazo de llegar a un acuerdo interdisciplinario. Que los puentes entre las relaciones internacionales y la teoría de la organización convivirán necesariamente con las fronteras y los muros que las dividen. Y que tal vez eso sea necesario, inevitable y hasta adecuado. Probablemente. Lo que nos queda claro es que ya sean puentes, ya sean muros infranqueables, el intento de discutirlos, de analizarlos y entenderlos, es un avance.

Bibliografía

Clegg, S. 1990. Modern Organizations: Organization Studies in the Postmodern World. Londres: Sage Publications.

---

¹ Por ejemplo el programa de investigación de

arena

de la Universidad de Oslo.

primera parte

Autoridad, autonomía y legitimidad

en las organizaciones internacionales gubernamentales

I. Las organizaciones internacionales como metaorganizaciones

Göran Ahrne, Nils Brunsson y Dieter Kerwer

Introducción

Desde el fin de la Guerra Fría y tras la difusión de los valores liberales occidentales a los antiguos países socialistas y en desarrollo, el número de organizaciones intergubernamentales (oig) ha aumentado y la influencia de muchas de ellas es mayor que en el pasado. Las oig han asumido muchas tareas. Establecen las regulaciones comunes que hacen posible que cartas, trenes, etc., logren cruzar fronteras sin problemas; armonizan las políticas estatales para promover el comercio y la protección del medio ambiente y contribuyen para que los Estados lleven a cabo acciones conjuntas para mantener la paz. Las oig también influyen en la identidad y la condición de los Estados. Lograr convertirse en miembro titular de la Organización de las Naciones Unidas (onu) equivale a ser reconocido como Estado soberano. De hecho, al momento de escribir este artículo, las oig se encontraban ocupadas en la resolución de algunas de las crisis internacionales más urgentes. Las misiones de observación del Organismo Internacional de Energía Atómica (oiea) buscan impedir que Irán adquiera armas nucleares; la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (Cedeao) se ha involucrado en la represión de la incipiente guerra civil en Malí; y tanto el Fondo Monetario Internacional (fmi) como la Unión Europea (UE) se encuentran combatiendo la crisis de deuda soberana europea.

La creciente prominencia de las oig ha afectado la forma en que los estudiosos de las relaciones internacionales (ri) abordan el tema. Tradicionalmente, su principal preocupación ha sido determinar si las oig desempeñan un papel importante en la política internacional. La advertencia de la falsa promesa de las instituciones internacionales marcó la pauta (Mearsheimer, 1994). En un mundo hobbesiano, según se decía, el objetivo de los Estados miembros es mantener el control, por lo tanto los realistas esperan que las oig simplemente reflejen las diferencias de poder entre los Estados y que cuenten con poca influencia independiente sobre el comportamiento estatal. En tiempos más recientes, los estudiosos de las ri han hecho caso omiso del escepticismo realista, para ellos la cuestión ya no es si las oig son importantes, sino más bien, de qué manera son importantes. Para muchos, las oig se han convertido en organizaciones potencialmente influyentes que establecen reglas para todo el mundo (véanse Barnett y Finnemore, 2004; Keohane y Nye, 2002; Grant y Keohane, 2005; Zürn, 2004), y se han propuesto una serie de razonamientos para vindicar esa afirmación. Se argumenta que para muchas oig del sistema de la onu, especialmente para el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (csnu), la toma de decisiones se ha vuelto más fácil desde que la rivalidad entre las superpotencias llegó a su fin (Malone, 2007: 120-121). Otro argumento es que las decisiones de las oig han cobrado relevancia para un grupo cada vez mayor de Estados, porque algunas organizaciones intergubernamentales como la Organización Mundial del Comercio (omc), la ue o la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan) han aceptado a nuevos miembros.¹ Más aún, cada vez le resulta más difícil a los Estados ignorar la formulación de normas de las oig que se regulan cada día más por la legalización (Goldstein et al., 2001; Brütsch y Lehmkuhl, 2007; Deitelhoff, 2009) y la judicialización (Alter, 2001; Zangl, 2008). Además, las oig han comenzado a dirigir sus decisiones no sólo a los Estados en su conjunto, sino también, de manera específica, a los actores sociales dentro de los Estados. En consecuencia, se argumenta, las oig se han vuelto más intrusivas (véase Zürn, 2004).

Aunque los estudiosos de las relaciones internacionales han comenzado a tomar en serio a las oig, no están de acuerdo sobre la manera de asimilarlas. Algunos las ven como palestras políticas en las que los representantes de los Estados toman decisiones. De acuerdo con esta perspectiva, las oig se analizan de forma muy similar a los sistemas políticos nacionales.² Otros las ven como una característica del diseño de los acuerdos internacionales (Koremenos, Lipson y Snidal, 2001). Desde este punto de vista, las organizaciones intergubernamentales se analizan de forma parecida a los regímenes internacionales (Keohane, 1984; Krasner, 1983). Aunque ambas perspectivas han inspirado fructíferos programas de investigación, tienen serias limitaciones. En ambos enfoques, sólo los Estados son reconocidos como actores; sus defensores no reconocen el papel de actores de las oig. Recientemente, sin embargo, los estudiosos de las relaciones internacionales han comenzado a conceptualizar a las oig como organizaciones —entidades con capacidad propia de acción (Ellis, 2010; Koch, 2009; Ness y Brechin, 1988)—. De acuerdo con la teoría del agente-principal (pat, por sus siglas en inglés), las organizaciones intergubernamentales deben considerarse actores que persiguen sus propios intereses; no son actores solamente los Estados que las crean y les delegan ciertas tareas.³ Es esta autonomía de las oig lo que obliga a los Estados a fungir como el principal que supervisa al agente.

Un enfoque alternativo de las oig, la teoría de la organización burocrática (bot, por sus siglas en inglés), ha precisado el origen de la autonomía de las oig.⁴ La capacidad de una oig para la acción se basa en la autoridad burocrática, en la experiencia específica de sus empleados y su acatamiento de las normas generales y los procedimientos de toma de decisiones (Barnett y Finnemore, 2004: 20-29). Esta teoría también ha planteado una explicación de la razón por la cual las oig tienden a desviarse de su mandato. Las desviaciones no son meras expresiones de estrategias de autointerés para maximizar los recursos burocráticos, son más bien una ampliación de la misión, es decir un esfuerzo de la organización por obtener un mejor control de su entorno mediante la ampliación de su mandato (Barnett y Finnemore, 2004: 9). En resumen, tanto la pat como la bot sugieren que las oig son actores mucho más importantes en el escenario internacional de lo que se ha querido admitir.

Compartimos con estos enfoques la convicción subyacente de que asimilar las oig como organizaciones es una perspectiva fructífera. La puesta en práctica de las teorías tradicionales en las oig, sin embargo, puede ser en parte engañosa. Ambos enfoques comparan implícitamente las oig con los tipos de organizaciones que son reconocidas por su cuestionable tendencia a concentrar el poder. La pat fue desarrollada con el fin de ofrecer una comprensión sobre la empresa pública moderna, en la que los accionistas enfrentan dificultades para controlar al cuerpo directivo de la organización. La bot plantea que las oig son similares a las burocracias públicas, ésas que a los políticos electos les resulta difícil controlar. De acuerdo con la teoría de la organización tradicional, ambas, la pat y la bot, se basan en la suposición de que los miembros de la oig son individuos, generalmente empleados de los secretariados. No obstante, como hemos demostrado, la teorización de las oig con base en estas analogías conlleva el riesgo de exagerar su poder, al tiempo que se subestima su función como agentes de la gobernanza global.

Con el fin de alcanzar una mejor comprensión, tenemos que reconocer que las oig no son organizaciones de individuos, sino asociaciones de Estados que son, en sí mismos, actores organizados. Como tal, las oig son organizaciones compuestas de organizaciones, o metaorganizaciones. En el núcleo mismo de las metaorganizaciones encontramos una verdadera paradoja: las metaorganizaciones son actores autónomos conformados por actores autónomos. Esta paradoja tiene numerosas ramificaciones por la forma en que las oig han sido establecidas, la forma en que toman decisiones y la manera en que pueden influir en sus miembros y en el entorno más amplio. En general, la teoría de la metaorganización (mot, por sus si­glas en inglés) sugiere que las oig son actores mucho más débiles de lo que las teorías de organización convencionales sugerirían, y que adquieren su influencia de manera diferente. Nuestra perspectiva apoya en parte la posición realista de la irrelevancia de las oig pero al mismo tiempo la cuestiona. Por otro lado, también sostiene la idea más contemporánea sobre la importancia de las oig, pero señala otros puntos relevantes además de su fuerte protagonismo. En la primera parte de este capítulo, demostramos que las metaorganizaciones constituyen un tipo particular de organización y que las oig comparten algunas características fundamentales con ellas. En las siguientes secciones se plantean e ilustran una serie de propuestas, generadas a partir de la teoría de la metaorganización, relativas a las oig. En primer lugar, abordamos las formas en que las organizaciones intergubernamentales son considerablemente más débiles que las organizaciones con membresías de individuos. Debido a tensiones internas y problemas de toma de decisiones en su interior, les resulta difícil fungir como actores fuertes que controlan su entorno. También enfrentan problemas para reformarse y fortalecerse. Al mismo tiempo, las oig tienen fortalezas que casi nunca son reconocidas por otros enfoques que las consideran organizaciones: se establecen con facilidad y tienen una dinámica expansiva que, a través del tiempo, compensa algunas de sus debilidades. En resumen, destacamos la forma en que nuestro enfoque arroja nueva luz sobre las oig y su paradoja: las organizaciones internacionales y sus miembros.

En el mundo de la política internacional, entender a las oig como asociaciones de Estados es una cuestión de sentido común. Incluso las observaciones ocasionales confirman que las organizaciones internacionales se están estructurando como organizaciones con Estados fungiendo como sus miembros. La base de la legislación de las oig hace referencia al hecho de que los Estados son miembros con funciones, obligaciones y privilegios específicos. Las decisiones en cuanto a qué Estados deben admitirse se discute a detalle y a veces nunca se llega a un acuerdo. El reclutamiento de nuevos miembros puede percibirse como un desafío a la identidad de la oig. ¿De qué manera cambiaría la UE, por ejemplo, si se incorporase Turquía? No reclutar Estados clave también puede ser un problema. La Liga de las Naciones, predecesora de la onu, se vio debilitada por el hecho de que Estados Unidos de América (eua) nunca se convirtió en miembro. Desde esta perspectiva, si tomamos la construcción social de las organizaciones internacionales con seriedad, podemos identificar por lo menos una forma en que las oig se diferencian de organizaciones tales como las empresas o las burocracias. Sus miembros no son individuos, sino una suerte especial de actores organizados que estamos acostumbrados a llamar Estados.

La opinión de que las oig organizan Estados y no individuos podría parecer una obviedad para los observadores académicos. No obstante, sus consecuencias nunca han sido exploradas de un modo sistemático. No queda claro cómo sería posible ir más allá de las observaciones empíricas y las definiciones para poder teorizar sobre las oig como socios de los Estados. Por un lado, la teoría de la organización clásica ha ofrecido una vía prometedora: reconoció a los miembros de cualquier organización como un elemento crucial (Ahrne, 1994; Luhmann, 1964; March y Simon, 1993). Se pensaba que las organizaciones formales se encargaban de coordinar acciones a través de los responsables de tomar decisiones sobre los miembros de la organización y en su nombre. Por lo tanto, según esta teoría, la coordinación funciona sólo cuando los miembros a quienes se aplican las decisiones han sido claramente definidos.

Por otro lado, la teoría de la organización clásica, al igual que la teoría de la organización contemporánea, plantea un obstáculo para la comprensión de las oig como asociaciones de Estados. La mayoría de las teorías de la organización se basan en el supuesto de que los miembros de las organizaciones son individuos —empleados, por ejemplo (March y Simon, 1993)— un supuesto adoptado en todos los enfoques que han conceptualizado a las organizaciones intergubernamentales como organizaciones. Los Estados, por el contrario, han sido ubicados en el entorno de la organización. La pat conceptualiza a las oig como agentes separados de los Estados miembros; en este modelo los Estados son los principales. Asimismo, de acuerdo con la pat, tanto el principal como el agente cuentan con individuos como miembros. La bot, por otra parte, reconoce a los funcionarios públicos como miembros de la oig, mientras que los Estados sobre los que tienen influencia no son vistos como parte de la organización. Por esta razón, si queremos pensar en las or­ganizaciones intergubernamentales como socios de los Estados, necesitamos una teoría que se base en la idea de que no sólo los in­dividuos, sino también las organizaciones, pueden ser miembros de organizaciones.

Metaorganizaciones

Las metaorganizaciones son organizaciones cuyos miembros, más que individuos, son otras organizaciones. Una gran variedad de organizaciones pertenece a esta clase. En tanto que las metaorganizaciones son asociaciones, sus miembros pueden ser otros tipos de organizaciones, como empresas, Estados e incluso asociaciones. Las asociaciones nacionales de empresas, sindicatos o clubes deportivos ofrecen ejemplos de metaorganizaciones. Muchas metaorganizaciones nacionales son, a su vez, miembros de metaorganizaciones internacionales: por ejemplo asociaciones deportivas internacionales como la Federación Internacional de Fútbol (fifa); asociaciones empresariales internacionales como la Asociación de Constructores Europeos de Automóviles (acea), o la Comisión Internacional del Huevo (iec, por sus siglas en inglés).

La mot señala varias diferencias básicas entre las organizaciones con individuos como miembros y las organizaciones con otras organizaciones como miembros: organizaciones en comparación con metaorganizaciones.⁵ En este caso en particular se destacan los problemas de autonomía que surgen en las metaorganizaciones.

En