¿La unión hace la fuerza?: La política de la acción colectiva de los gobernadores en Argentina, Brasil y México

Por Juan C. Olmeda

Los conflictos y negociaciones entre autoridades de diferentes niveles de gobierno son moneda corriente en los países federales, en particular en los de América Latina. Si buena parte de la literatura interesada en este tema y en dicha región se ha enfocado en la dimensión vertical de esta relación, es decir, la referida a las interacciones entre p

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 17 feb 2022
• ISBN: 9786075644806

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Índice de cuadros

Cuadro 1.1 Argentina, casos de negociación bajo estudio

Cuadro 1.2 México, casos de negociación bajo estudio

Cuadro 1.3 Brasil, casos de negociación bajo estudio

Cuadro 2.1 Costos y beneficios asociados a las diferentes opciones de negociación

Cuadro 2.2 Escenarios para el surgimiento de coaliciones de gobernadores

Cuadro 2.3 Estrategias según tipo de escenarios

Cuadro 4.1 Argentina, heterogeneidad interprovincial en diferentes periodos

Cuadro 4.2 Argentina, fortaleza partidaria del presidente (1985-1989)

Cuadro 4.3 Argentina, evolución de los indicadores económicos del gobierno federal (1983-1989)

Cuadro 4.4 Argentina, fortaleza partidaria presidencial (1990-1999)

Cuadro 4.5 Argentina, evolución de los indicadores económicos (1989-1999)

Cuadro 4.6 Argentina, fortaleza partidaria del presidente (2000-2001)

Cuadro 4.7 Argentina, evolución de indicadores económicos (1999-2001)

Cuadro 4.8 Argentina, el poder vertical presidencial en perspectiva comparada

Cuadro 4.9 Argentina, casos de negociación bajo estudio

Cuadro 5.1 México, heterogeneidad interprovincial en diferentes periodos

Cuadro 5.2 México: fortaleza partidaria presidencial (1995-2000)

Cuadro 5.3 México, evolución de indicadores económicos (1994-2000)

Cuadro 5.4 México, fortaleza partidaria presidencial (2001-2006)

Cuadro 5.5 México, evolución de los indicadores económicos (2001-2006)

Cuadro 5.6 México, fortaleza partidaria presidencial (2007-2011)

Cuadro 5.7 México, evolución de los indicadores económicos (2007-2010)

Cuadro 5.8 México, el poder vertical presidencial en perspectiva comparada

Cuadro 5.9 México, casos de negociación bajo estudio

Cuadro 6.1 Brasil, heterogeneidad interprovincial en diferentes periodos

Cuadro 6.2 Brasil, fortaleza política presidencial (1988-1992)

Cuadro 6.3 Brasil, evolución de los indicadores económicos (1989-1992)

Cuadro 6.4 Brasil, fortaleza política presidencial (1995-2002)

Cuadro 6.5 Brasil, evolución de los indicadores económicos (1994-2002)

Cuadro 6.6 Brasil, fortaleza política presidencial (2003-2006)

Cuadro 6.7 Brasil, evolución de los indicadores económicos (2003-2009)

Cuadro 6.8 Brasil, el poder vertical presidencial en perspectiva comparada

Cuadro 6.9 Brasil, casos de negociación bajo estudio

Cuadro 7.1 Comparación de coaliciones de gobernadores

Índice de figuras

Figura 4.1 Argentina, distribución territorial del PIB

Figura 4.2 Provincias argentinas, ingresos propios como porcentaje del ingreso total (2002)

Figura 4.3 Argentina, heterogeneidad interprovincial económico-fiscal y financiera (1983-2005)

Figura 4.4 Provincias argentinas, nivel promedio de déficit/superávit (1983-2010)

Figura 4.5 Provincias argentinas, nivel promedio de pagos de deuda, como porcentaje del gasto total (1983-2010)

Figura 4.6 Argentina, número efectivo de partidos en las gubernaturas (1984-2005)

Figura 4.7 Argentina, porcentaje de gubernaturas controladas por cada partido (1984-2010)

Figura 4.8 Argentina, contexto para el ejercicio del poder presidencial

Figura 5.1 México, distribución territorial del PIB

Figura 5.2 México, recursos propios de los estados como porcentaje del ingreso total (2005)

Figura 5.3 México, heterogeneidad interprovincial fiscal y económica (1989-2008)

Figura 5.4 México, déficit/superávit promedio de las unidades subnacionales (1989-2009)

Figura 5.5 México, pago de deuda de los estados como porcentaje del total de gastos (1989-2008)

Figura 5.6 México, número efectivo de partidos en las gubernaturas (1994-2010)

Figura 5.7 México, porcentaje de gubernaturas controladas por partido (1989-2011)

Figura 5.8 México, contexto para el ejercicio del poder presidencial

Figura 6.1 Brasil, distribución territorial del PIB

Figura 6.2 Brasil, recaudación propia de las unidades subnacionales como porcentaje del ingreso total (1990)

Figura 6.3 Brasil, recaudación propia de las unidades subnacionales como porcentaje del ingreso total (2009)

Figura 6.4 Brasil, heterogeneidad interprovincial económica y fiscal (1986-2007)

Figura 6.5 Brasil, promedio de déficit/superávit de las unidades subnacionales (1986-2009)

Figura 6.6 Brasil, pago de la deuda en promedio como porcentaje del gasto total de las unidades subnacionales (1986-2009)

Figura 6.7 Brasil, número efectivo de partidos en gubernaturas (1985-2005)

Figura 6.8 Brasil, porcentaje de gubernaturas controladas por cada partido (1985-2011)

Figura 6.9 Brasil, contexto para el ejercicio del poder presidencial

Figura 7.1 Relaciones horizontales en el contexto de negociaciones intergubernamentales en Argentina, Brasil y México

Presentación

Este libro nace de una pregunta subyacente que ha guiado la mayor parte de mi trabajo de investigación durante las últimas décadas: ¿de qué manera el federalismo afecta la dinámica política y las acciones de los principales actores que participan en ella? Esta inquietud ha estado presente y continúa estándolo en diferentes proyectos que he desarrollado en mi vida profesional en relación con temas tales como la política educativa, la política fiscal, la construcción de coaliciones electorales o el funcionamiento de la administración pública.

En la investigación que dio sustento a esta obra también confluye otro de los preceptos que ha influido de manera decisiva en mi acercamiento al estudio de los fenómenos políticos: la idea de que el cabal entendimiento de lo que acontece en un país sólo es posible desde una perspectiva comparada. Mi propia experiencia personal, que me ha llevado a vivir en diferentes lugares del mundo, ha profundizado la convicción respecto de la necesidad de adoptar este enfoque. Más allá de las diferencias obvias entre los tres países en los que se centró este trabajo, fue sin duda el reconocimiento de las dinámicas comunes lo que permitió comprender a mayor cabalidad lo acontecido en cada uno de los casos. Por eso mismo, estoy convencido de que lo que aquí se aborda y las conclusiones que surgen al respecto son también válidas para otros países y regiones.

Este trabajo en particular tuvo como punto de origen el descubrimiento, durante uno de mis primeros viajes a México (cuando aún no residía en este país), de la relevancia que entonces había tomado una asociación de gobernadores que parecía estar cambiando las reglas del juego de la política local y nacional. Ya entonces tenía claro que se trataba de actores políticos de peso en los países federales de la región, pero la formación de un bloque colectivo para negociar con el poder ejecutivo federal era un hecho casi inédito en la política mexicana de entonces. Por supuesto, esto detonó recuerdos de situaciones que ya identificaba como recurrentes en algunos momentos de la historia política argentina reciente, en las que el futuro del gobierno en turno dependía de lo que se decidiera en las largas reuniones de los gobernadores peronistas, habitualmente en la sede del Consejo Federal de Inversiones (CFI). Con todo ello, constaté que lo que explicaba estas dinámicas de asociación entre pares no sólo era algo poco teorizado, sino que el tema tampoco se había estudiado de manera comparada, aun cuando los trabajos sobre federalismo en América Latina se habían multiplicado en los años previos.

Quienes lean este libro podrán ahondar en mi forma de abordar y profundizar sobre esta cuestión, por lo que no me detendré aquí a brindar más detalles. No obstante, sí explicito ciertos preceptos que guiaron este acercamiento. El primero tiene que ver con la noción de la confluencia, entre quienes ocupan posiciones en cargos ejecutivos de elección popular (como la presidencia o las gubernaturas), de dos facetas que moldean su accionar en su interrelación. Por un lado, desempeñan un rol institucional al que se asocian ciertas prerrogativas, así como ciertas responsabilidades. Por el otro, son políticos y políticas que tienen ambiciones respecto de su carrera y quieren mantener o acrecentar su poder. Lo importante, desde mi perspectiva, es que las decisiones y acciones que se deriven de su desempeño en cada faceta tienen efectos en la otra y viceversa. De lo anterior surge mi profunda convicción respecto del funcionamiento del federalismo: éste no puede comprenderse a cabalidad si no se toman en cuenta las dinámicas políticas que se construyen a partir del accionar de los y las protagonistas.

La segunda cuestión tiene que ver con un debate de fondo en las ciencias sociales en general y en la ciencia política en particular respecto de la aproximación para explicar los fenómenos sociales y políticos: la relación entre estructura y agencia. Desde mi óptica, éste es un falso dilema. En otras palabras, los actores se desenvuelven en un marco que determina ciertas reglas del juego que guían su accionar y que les permiten vislumbrar los efectos que pueden tener sus acciones. Sin embargo, en dicho contexto, tienen margen para avanzar en diversos rumbos.

Como sucede con toda obra académica, ésta no hubiese sido posible sin muchos comentarios, sugerencias, dudas y críticas planteadas a lo largo del proceso por diferentes colegas; tampoco sin el apoyo que recibí de muchas y muchos en el camino. Agradezco particularmente a Edward Gibson, Ernesto Calvo, Andrew Roberts, Ben R. Schneider, Agustina Giraudy, Kent Eaton, Alejandra Armesto, Julieta Suárez Cao, Florencia Guerzovich, Diego Rossello, Lucas González, Marcelo Leiras, Tulia Falleti, Allyson Benton, Laura Flamand, Alejandro Bonvecchi, Marta Arretche, Juan Pablo Micozzi, Martín Lardone, Jean François Prud’homme, y mis colegas del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México. También estoy en deuda con Paola Carreto, Francisco Craviotto, Omar Quiroz y Aireé Coronado López, quienes en diferentes momentos me apoyaron en la búsqueda de datos e información. Tampoco puedo dejar de mencionar a Gabriela Said, Claudia Priani y Pablo Reyna, de la Dirección de Publicaciones de El Colegio de México, ni a Diana Goldberg, quien se encargó de la revisión editorial.

Por último, quiero dedicar este libro a mi esposa Valeria, a mis hijas Catalina y Renata, a mi mamá Norma, a mi hermana Florencia, mi cuñado Diego y mis sobrinos Juliana y Manuel, al resto de mi familia, a mis amigos y amigas, así como a la memoria de mi padre, Roberto.

Capítulo 1

Las negociaciones intergubernamentales en arreglos federales y la importancia de las relaciones horizontales

Introducción

Durante las últimas décadas del siglo XX, los gobernadores se han convertido en actores centrales en los países federales de América Latina. No sólo han incrementado su control político y fiscal sobre los territorios que gobiernan, sino que han adquirido protagonismo en la política nacional. En este contexto, su interacción con autoridades federales ha cobrado relevancia, particularmente en el contexto de sucesivas renegociaciones, principalmente en el marco del pacto fiscal entre gobiernos subnacionales y el central. En algunos casos, los gobernadores han logrado coordinar sus acciones y formar coaliciones de negociación. En Argentina, por ejemplo, como resultado de las tensiones que se suscitaron por el reparto de los recursos fiscales entre el gobierno nacional y las provincias hacia finales de la década de los ochenta, un grupo de mandatarios provinciales peronistas logró converger para desafiar a las autoridades federales de manera colectiva, logrando que se hiciera una revisión del sistema de distribución de recursos de las unidades subnacionales. Años más tarde, una coalición regional formada por gobernadores de la Patagonia no obtuvo el mismo resultado al intentar resistir una reforma impuesta por el gobierno nacional orientada a la eliminación de impuestos locales (Olmeda, 2009). A principios del año 2000, un grupo de gobernadores peronistas de provincias de menor tamaño crearon el Frente Federal de Gobernadores, logrando convertirse en un actor clave durante las negociaciones de esos años, así como tener un importante peso en la renuncia del presidente Fernando de la Rúa en diciembre de 2001.

En México, país históricamente centralista, un grupo de gobernadores de la oposición formó la Conferencia Nacional de Gobernadores con el objetivo de oponerse a la reforma fiscal impulsada por el presidente Vicente Fox, y demandar beneficios para los estados. Incluso gobernadores del partido oficial se unieron a la organización en oposición al propio presidente (Díaz-Cayeros, 2005; Flamand, 2008, y Pacheco Pedraza, 2008). Desde su creación, la intensidad en su activismo ha sido variada, sin embargo, ha logrado mantener su incidencia en las decisiones que toma el gobierno federal respecto a los estados.

En Brasil, a principio de los años noventa, el entonces presidente Collor de Mello se enfrentó a una oposición fortalecida al intentar negociar con los gobernadores una reforma fiscal y se vio forzado a conceder importantes beneficios a las autoridades subnacionales. Años después, cuando el gobernador de Minas Gerais (Itamar Franco) declaró a su estado en moratoria para cumplir el pago de su deuda e invitó a sus homólogos a unirse a su cruzada, en la que demandaba ayuda financiera del gobierno federal, no recibió apoyo de sus pares.

Los ejemplos anteriores muestran que los gobernadores han encontrado en la coordinación horizontal de sus acciones un instrumento para mejorar sus capacidades de negociación con los poderes federales. Sin embargo, paradójicamente, éstos no siempre logran unirse en torno a objetivos en común. Este libro parte de esta situación para responder una pregunta central que guía el trabajo: ¿qué explica que los gobernadores logren coaligarse para negociar con el Ejecutivo federal? y ¿bajo qué circunstancias fracasan tales intentos de cooperación?

Lamentablemente, hasta ahora no contábamos con desarrollos conceptuales sistemáticos como para dar respuestas sólidas a estas preguntas. Dado que estas negociaciones entre autoridades de diferentes niveles de gobierno son parte central del funcionamiento de los sistemas federales, analizarlas y explicarlas resulta una tarea ineludible si se pretende comprender a cabalidad cómo funcionan este tipo de ordenamientos.

Sin duda, el interés por los vínculos entre niveles de gobierno no ha estado ausente de la agenda académica enfocada en los países de América Latina. En el contexto de la revitalización de las instituciones federales experimentada en la región durante las últimas décadas, un creciente número de trabajos se ha enfocado en las dinámicas que atraviesan las relaciones presidentes-gobernadores para explicar una serie de fenómenos políticos y económicos.

Las negociaciones e interacciones intergubernamentales han sido analizadas para comprender procesos como los de reforma económica o las políticas de descentralización y recentralización (Mainwaring y Samuels, 2004; González, 2008, y Eaton, 2004), la construcción de coaliciones legislativas de los presidentes para impulsar sus agendas (Gibson y Calvo, 2001; Samuels y Mainwaring, 2004; Eaton, 2005, y Wibbels, 2005), la sobrevivencia de enclaves subnacionales no democráticos (Gibson, 2005; Giraudy, 2010, y Giraudy, 2011), la persistencia de la indisciplina fiscal, la inestabilidad macroeconómica y los problemas financieros (Tommasi, Saiegh y Sanguinetti, 2001; Nicolini et al. 2002; Spiller y Tommasi, 2005; Rodden, 2006; Hernández Trillo, Díaz-Cayeros y Gamboa, 2002; Kopits, Jiménez y Manoel, 2001; Mora, 2002; Moreno, 2003, y Rezende, Oliveira y Araujo, 2007), los procesos de construcción de las instituciones fiscales en arreglos federales (Díaz-Cayeros, 2006), la política de la deuda subnacional (Rodden, 2002), las transformaciones en las dinámicas internas de los partidos políticos (Benton, 2003; Langston y Díaz-Cayeros, 2007, y Hernández Rodríguez, 2008) y la política legislativa (Abrucio, 1998; Ames, 2001; Stepan, 2004; Jones y Hwang, 2005, y Langston, 2005) entre otros.

Aun estando enfocados en temas distintos, los trabajos mencionados tienden a coincidir en que las relaciones intergubernamentales deben entenderse fundamentalmente en términos de los vínculos, interacciones y conflictos que se forjan por un lado, entre presidentes, y por otro, entre gobernadores, poniendo menos atención en las relaciones horizontales entre gobernadores que, tal y como los casos anteriores lo constatan, afectan de manera directa las dinámicas intergubernamentales.

Por el contrario, menos atención se ha prestado a estudiar el tipo de relaciones horizontales entre gobernadores que, tal como los ejemplos anteriores dejaron en claro, afectan de manera decisiva las dinámicas y los potenciales resultados de la negociación intergubernamental. Como consecuencia, son escasos los trabajos que intentan responder cuándo y cómo los mandatarios subnacionales coordinan sus acciones, cuándo prefieren actuar de manera individual y en qué medida la acción presidencial impacta en este tipo de decisiones.

Los interesantes estudios de Haggard y Webb (2004); Montero (2004); Bonvecchi (2005); Díaz-Cayeros (2005); González (2007, 2016b); Flamand (2008), Pacheco Pedraza (2008) son la excepción y constituyen esfuerzos importantes en el análisis en los vínculos entre los gobernadores de Brasil, México y Argentina. Por lo tanto, deben considerarse referentes en la aproximación al tema. Sin embargo, presentan como limitante que, en general, están enfocados en casos individuales y, por tanto, no desarrollan una teoría que pueda aplicarse al análisis comparado.

Con la intención de comenzar a llenar este vacío conceptual, el principal objetivo de este libro es proponer un modelo teórico que permita explicar la política de la construcción de coaliciones de gobernadores en los países federales de América Latina. En línea con lo anterior, se analizan de manera detallada los factores que, de acuerdo con ese modelo teórico, se identifican como relevantes para dicho análisis y el argumento se pone a prueba considerando casos concretos de negociaciones intergubernamentales que tuvieron lugar en Argentina, México y Brasil durante las últimas décadas del siglo XX e inicios del XXI.

La negociación como dinámica central del federalismo

La constante interacción entre autoridades políticas de los diferentes niveles de gobierno y las disputas en las que se ven inmersos para la redefinición de las relaciones entre éstos resultan prácticas recurrente en las instituciones federales.

Una definición ampliamente aceptada conceptualiza el federalismo como un principio político y constitucional que moldea la organización de un país a partir del reconocimiento de la existencia de una soberanía dual o, en otras palabras, el hecho de que [...] dos niveles de gobierno mandan sobre el mismo territorio y población (Riker, 1964: 11).

Cada nivel de gobierno permanece como la autoridad exclusiva en ciertas áreas dado que las actividades del gobierno están divididas entre el gobierno central y los gobiernos regionales, de manera tal que cada tipo de gobierno toma las decisiones finales sobre cierto tipo de actividades (Riker, citado por Obinger, Leibfried y Castles, 2005: 9).

Las aproximaciones más extendidas sobre el tema tienden a asumir que las unidades subnacionales preceden a la federación y el federalismo aparece como un medio que éstas encuentran para organizarse lo cual, por un lado, otorga poder a un gobierno central naciente pero, al mismo tiempo, salvaguarda la autonomía provincial (Riker, 1964; Elazar, 1993). Como propone Riker […] los federalismos son contratos que generan la autonomía local y hacen que el gobierno central sea capaz de desarrollar acciones militares y diplomáticas (Riker, 1969: 138). Desde esta visión, el nacimiento de las federaciones está entonces ligado a una negociación entre las elites locales y nacionales para alcanzar este acuerdo a partir del cual unirse. Sin embargo, esta dinámica no se limita al momento de origen de los arreglos federales, sino que atraviesa la operación diaria de ese tipo de organización política (Riker, 1964).

Cabe agregar que los arreglos federales son definidos como una separación vertical de poderes, los cuales dividen a las jurisdicciones a lo largo de líneas territoriales (Obinger, Leibfried y Castles, 2005: 9), lo que significa que los gobiernos subnacionales dentro de una federación son por naturaleza geográficos (Filippov, Ordeshook y Shvetsova, 2004: 2). Como ya se mencionó, la autonomía de las unidades subnacionales se encuentra reconocida y protegida por la existencia de normas legales (siendo la Constitución la más importante) ante cualquier intento del gobierno nacional de limitar sus prerrogativas.¹ Así, las unidades subnacionales tienen derecho a formular sus propias constituciones, dictar leyes locales, establecer leyes electorales y elegir a sus autoridades.² (Riker, 1969: 139). Algo fundamental es que los representantes locales electos rinden cuentas a su electorado antes que al gobierno central.

Para que las instituciones federales funcionen es necesario cierto grado de descentralización; es decir, las autoridades locales deben poseer cierto control sobre los recursos, y potestades para diseñar e implementar políticas.³ Como lo propone Gibson:

[…] en relación con la práctica diaria de la política y el gobierno, puede decirse que la importancia teórica del federalismo se incrementa con su grado de descentralización. En la vida política cotidiana, un sistema federal centralizado difícilmente puede distinguirse de un Estado unitario centralizado. Un sistema federal tiene efectos en términos de las dinámicas políticas y de política pública cuando esta descentralizado, o cuando sus características descentralizantes que pueden encontrarse latentes, se vuelven a activar. (Gibson, 2004: 8; traducción propia).

Dada esta particular distribución de prerrogativas en términos de política pública y recursos, inherente a los arreglos federales, las interacciones entre niveles de gobierno son inevitables en las diferentes áreas y etapas de la política pública. En verdad, las relaciones entre las autoridades locales y nacionales también están presentes en el funcionamiento cotidiano de los arreglos unitarios. Sin embargo, en los países federales estas relaciones adquieren una cualidad distintiva, dado que los gobiernos subnacionales poseen autonomía y control sobre una cantidad importante de recursos y, por tanto, no pueden ser forzados legalmente a aceptar decisiones, al menos que lleguen a acuerdos con sus contrapartes federales. Como resultado, las políticas sólo pueden ser implementadas a lo largo del territorio a partir de una acción intergubernamental coordinada. Como argumenta Cameron (2001: 121), […] las relaciones intergubernamentales (RIG) son el instrumento privilegiado a través del cual se hace el trabajo, cualquiera que éste sea. Diferentes mecanismos institucionales regulan las relaciones intergubernamentales y, particularmente, el flujo de recursos fiscales que son canalizados del centro hacia las unidades subnacionales mediante transferencias intergubernamentales y subsidios (Rodden, 2002).

Si estas interacciones están usualmente relacionadas con operaciones de política pública rutinarias y cotidianas, en algunas ocasiones pueden derivar en intensas negociaciones orientadas a cambiar un aspecto dado del arreglo institucional de la federación.

En verdad, la negociación intergubernamentalresulta siempre una posibilidad latente en los arreglos federales dado que las unidades subnacionales tienen derecho a solicitar revisiones al pacto que las vincula con el gobierno central. Las negociaciones pueden estar limitadas a la revisión de las reglas que regulan un aspecto particular de la relación entre niveles de gobierno o llegar al extremo de poner en cuestión el pacto federal en sí mismo y derivar en la potencial disolución de la federación.⁴

En cualquier caso, las negociaciones pueden generar reformas institucionales significativas y cambiar el curso del desarrollo de los arreglos federales, especialmente cuando tienen lugar en el marco de coyunturas críticas (en el sentido en que este concepto es entendido por el institucionalismo histórico; ver, por ejemplo, Thelen, 1999; Mahoney, 2000, y Pierson, 2004). En estos casos, las negociaciones pueden derivar en cambios que establezcan un antes y un después y entonces redefinan la trayectoria hasta entonces observada.

Es importante detenernos brevemente para aclarar la diferencia central entre el tipo de dinámicas detalladas en párrafos anteriores. Si bien en las interacciones cotidianas que tienen lugar en todo modelo federal pueden surgir fricciones y conflictos, éstas no necesariamente derivan en una redefinición general de las reglas que vinculan a las partes. Por el contrario, las negociaciones intergubernamentales de las que trata este libro se enfocan en la redefinición de las reglas que definen el equilibrio de poder entre niveles de gobierno. Simeon (2006 [1971]) identifica este tipo de negociaciones como el juego estratégico central que aparece en el núcleo de los arreglos federales en un contexto en el cual los actores involucrados apuntan a maximizar sus objetivos: en concreto, a incrementar la cantidad de recursos (materiales y políticos) bajo su control.

Cabe destacar que como en todo tipo de negociaciones que giran en torno a la redefinición (o no) del statu quo existente, los actores que intervienen tienen claro que el resultado final puede derivar en una redistribución de poder político y financiero que los posicione como ganadores o perdedores. En el caso de las negociaciones intergubernamentales, la redistribución puede pensarse en dos ejes: en primer lugar, el asociado a la repartición de poder y recursos entre el gobierno central y las unidades subnacionales en conjunto; en segundo lugar, una que afecta la distribución horizontal entre las propias unidades subnacionales. Como Falleti argumenta correctamente en su estudio sobre los patrones de descentralización en América Latina: […] la política territorial supone una disputa horizontal, entre las unidades políticas subnacionales, tanto como vertical, entre los diferentes niveles de gobierno (Falleti, 2010: 32).

Por lo anterior, las negociaciones de este tipo suponen dos tipos de interacciones, ambas esenciales para entender la evolución de estos procesos y las consecuencias que pueden generarse: por un lado, las relaciones entre las autoridades subnacionales y nacionales (gobernadores y presidentes); por el otro, interacciones entre los gobernadores de diferentes unidades subnacionales. Si bien el foco de atención continuaría en las relaciones intergubernamentales, este libro se concentra en el segundo tipo de interacciones, con el objetivo de explicar qué lleva a los gobernadores a que puedan coaligarse y negociar en conjunto.

Es importante destacar que, si bien este tipo de negociaciones puede ocurrir en contextos autoritarios, difícilmente los actores expresan de manera libre sus preferencias y actúan conforme a ellas en regímenes de esta índole. Por lo tanto, en el presente libro se asume la noción de Stepan (2004: 32) de que […] sólo una democracia puede ser un sistema federal (traducción propia).

Distintos análisis han procurado indagar en las estrategias de gobernadores y presidentes en el marco de negociaciones concretas. El libro seminal de Richard Simeon (2006 [1971]), que presenta un estudio sistemático de negociaciones entre las autoridades nacionales y subnacionales en Canadá, es quizás una de las contribuciones más significativas sobre el tema y una referencia ineludible. Trabajos más recientes, con disímil nivel de profundidad teórica y análisis empírico, han arrojado luz sobre las dinámicas de negociación intergubernamental en países individuales como Argentina (Bonvecchi, 2005), Brasil (Montero, 2004), Rusia (Solnick, 1995; Solnick, 1996, y Solnick, 2000) y México (Díaz-Cayeros, 2005; Flamand, 2008, y Pacheco Pedraza 2008); o han intentado realizar análisis de tipo comparado (Rodden, 2006; González, 2008, González, 2016b, y Montero, 2001).

Si bien la mayoría de estos trabajos han hecho aportes significativos para entender las dinámicas intergubernamentales, salvo con algunas excepciones (que se revisan con más detalle en el capítulo 3), en general se han enfocado en la dimensión vertical de las negociaciones intergubernamentales: la que supone la interacción entre los presidentes, por un lado, y los gobernadores, por otro. Por el contrario, menos atención se ha prestado a las relaciones que tienen lugar entre los gobernadores o lo que aquí se entiende como la dimensión horizontal de la negociación intergubernamental. Tras hacer notar este vacío en la literatura, este libro provee un marco analítico para entender los factores que moldean los patrones de negociación intergubernamental y, en particular, las condiciones que facilitan o dificultan a los gobernadores construir coaliciones.

Preguntas centrales, variable dependiente y argumento

El marco conceptual que se desarrolla a lo largo de esta obra busca dar respuesta a dos preguntas principales: ¿cuándo surgen las coaliciones entre gobernadores en el contexto de la negociación intergubernamental? y ¿cuáles son los factores que explican dicho surgimiento? ¿bajo que condiciones estas coaliciones se organizan de diferente manera? Propongo que ciertas variables estructurales que moldean el contexto en el cual las negociaciones intergubernamentales tienen lugar generan las condiciones para que los gobernadores formen coaliciones para negociar. Sin embargo, estas variables son necesarias, pero no suficientes, ya que la acción particular de los gobernadores y el despliegue de ciertas estrategias es lo que lleva a que las coaliciones sean o no efectivas. El marco analítico aquí propuesto, entonces, plantea la necesidad de vincular la estructura y la agencia como elemento central para entender este tipo de procesos.

En el contexto de las interacciones intergubernamentales, las coaliciones de gobernadores (la variable dependiente de esta investigación) emergen cuando una porción o el conjunto de los gobernadores deciden actuar como grupo, coordinando sus acciones y posiciones, con el objetivo de hacer avanzar demandas comunes o resistir en bloque los intentos presidenciales de restringir beneficios colectivos. Al coordinar sus acciones, los gobernadores deciden compartir un conjunto de prioridades (Repetto, 2005). En otras palabras, los que forman parte de la coalición adoptan una posición común con respecto a un conjunto de demandas que harán al presidente y el tipo de ofertas que estarán dispuestos a aceptar o rechazar como grupo. De modo simultáneo, también se ponen de acuerdo hasta dónde estarán dispuestos a resistir (rechazando propuestas y presiones del Ejecutivo nacional) y bajo qué condiciones aceptarán realizar concesiones como colectivo y responder afirmativamente a las ofertas del presidente. Los esfuerzos en pos de formar coaliciones sólo podrán ser sostenidos en tanto cada miembro asuma que no aceptará un acuerdo que no cumpla con las demandas colectivas a menos que todo el grupo acepte hacerlo.

En muchos casos, estas demandas quedan por escrito en un documento colectivo que da al menos cierto nivel de formalización al compromiso mutuo de los gobernadores.⁵ Parece razonable argumentar que las coaliciones permiten a los gobernadores incrementar su poder vis à vis el presidente durante los procesos de negociación, fortaleciendo sus oportunidades de alcanzar acuerdos que estén más cercanos a sus preferencias, así como institucionalizar las ganancias colectivas (Flamand, 2008). Dados los beneficios que parecen estar ligados a negociar como parte de un grupo, ser miembros de una coalición parece atractivo para los gobernadores, al menos en términos abstractos. Debe quedar en claro que, si bien se asume aquí que cuando los gobernadores actúan colectivamente están en condiciones de obtener mejores acuerdos (y, por lo tanto, el surgimiento o no de coaliciones de gobernadores puede tener efectos decisivos en el resultado final de los procesos de negociación), la principal preocupación teórica de este trabajo se enfoca en cuándo y bajo qué condiciones las coaliciones de gobernadores tienen más probabilidades de aparecer, antes que en dilucidar de qué modo la actuación de estas coaliciones se traduce en resultados concretos al final de los procesos de negociación.

Las coaliciones, sin embargo, pueden variar en su configuración. En primer lugar, pueden existir diferencias respecto de cuantos gobernadores son parte. En este sentido, es posible establecer un contínuum en uno de cuyos extremos ningún gobernador forme parte (es decir, no exista coalición) y en el otro todos sean parte de ésta (lo que denomino coaliciones comprehensivas). En el medio tendremos coaliciones de las que participan sólo algunos gobernadores. Estas últimas (a las que llamo coaliciones parciales) pueden sin embargo diferir en torno al elemento que aglutine a los gobernadores: habrá así coaliciones partidarias y coaliciones regionales.

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Para explicar estas variaciones, la primera parte del argumento, presentada en el capítulo que sigue, plantea que dos variables estructurales son fundamentales: por un lado, el nivel de heterogeneidad interprovincial política y fiscal y, por otro, el nivel de fortaleza política y fiscal de los presidentes. En relación con el primer elemento, los incentivos y preferencias de los gobernadores son moldeados por las características de sus territorios, y entonces las coaliciones serán más probables cuanto más alto sea el nivel de homogeneidad entre provincias, ya que al compartir más características en común, mayores son los incentivos para negociar en bloque. Considerando el segundo elemento, las posibilidades de unirse serán mayores si los presidentes son débiles y menos capaces de movilizar y direccionar recursos y sanciones, que podrían hacer ver a las autoridades subnacionales un mayor atractivo de negociar de manera individual.

La forma en la que se combinen estas dos variables definirá la probabilidad de que los gobernadores formen coaliciones para negociador como grupo: 1) Las coaliciones serán improbables cuando los presidentes sean poderosos en términos fiscales y políticos, particularmente cuando esto se dé en escenarios en donde la heterogeneidad interprovincial sea alta. En estos casos resultará sencillo para los presidentes movilizar cantidades significativas de recursos y sanciones dirigidas a potenciales miembros de la coalición, explotando las diferencias entre ellos; algo similar es esperable aun si la heterogeneidad es baja; 2) las coaliciones comprehensivas (es decir, que incluyan a todos los gobernadores) serán más probables cuando los presidentes sean débiles en términos fiscales y políticos y la heterogeneidad interprovincial sea baja. En este tipo de escenarios, los gobernadores tendrán incentivos para unirse y demandar de manera proactiva una revisión del statu quo intergubernamental con el objetivo de incrementar sus beneficios colectivos; 3) las coaliciones comprehensivas serán improbables cuando los presidentes sean débiles en términos fiscales y políticos, pero la heterogeneidad interprovincial sea alta. En este caso, las coaliciones parciales (basadas en criterios regionales o partidarios) serán las que más posibilidades tengan de emerger.

Dichos factores estructurales resultan, sin embargo, condiciones necesarias pero no suficientes. Para que las coaliciones se materialicen será imprescindible que existan gobernadores que adopten el rol de emprendedores políticos y operen para hacer visibles los intereses en común por sobre las demandas individuales, generando un sistema de incentivos positivos que sostenga la unión. Estas estrategias deberán destacar o bien las similitudes financiero-económicas o la pertenencia partidaria compartida, dependiendo de cuáles sirvan para consolidar un frente en común. Así, en contextos en los que la heterogeneidad económico-financiera y política sea baja, los gobernadores que asuman el liderazgo desarrollarán estrategias para sumar a todos sus pares a la coalición, dando lugar a coaliciones comprehensivas. En tanto, cuando la heterogeneidad económico-financiera sea alta y la política baja, los líderes apuntarán a resaltar los lazos políticos en común y, si son exitosos, surgirán coaliciones partidarias. Por otra parte, cuando la heterogeneidad económico-financiera sea media-baja y la partidaria alta, habrá más razones para que los emprendedores impulsen estrategias que resalten las similitudes geográficas de los estados o provincias, emergiendo coaliciones regionales.

Contribuciones de la obra

De acuerdo con esta propuesta conceptual, el libro pretende realizar diferentes contribuciones al estudio de los procesos de negociaciones intergubernamentales desde una visión sistemática.

En primer lugar, el objetivo central es explicar las interacciones horizontales (gobernador-gobernador) que tienen lugar en el contexto de estas negociaciones. Con algunas excepciones, esta dimensión ha sido pasada por alto en la literatura, que ha estado principalmente enfocada en las interacciones entre presidentes y gobernadores. Sin embargo, la manera en que las autoridades provinciales negocian con los funcionarios nacionales no puede entenderse de manera independiente de la forma en la que éstas interactúan entre sí y el tipo de relaciones (de competencia o cooperación) que son capaces de construir. En este sentido, los vínculos horizontales gobernador-gobernador no sólo necesitan ser reconocidos en términos empíricos, sino también demandan ser teorizados.

Al enfocar la atención en este tipo de dinámicas poco estudiadas, este trabajo las analizará de manera comparada entre países y en un mismo país en diferentes momentos. Este enfoque permite evidenciar dos cuestiones: 1) que las dinámicas de las negociaciones pueden variar a través del tiempo en un mismo país, aun cuando no se hayan observado importantes redefiniciones institucionales; 2) que es posible encontrar similitudes entre procesos de negociaciones en diversos países cuando tienen en común ciertas condiciones.

En segundo lugar, la mayoría de las aproximaciones a la política del federalismo ha ignorado los efectos de las diferencias entre provincias en las negociaciones. Como ya fue mencionado con anterioridad, el estudio de las relaciones intergubernamentales ha asumido la premisa de Riker de que todas las unidades subnacionales comparten un incentivo en común: limitar el poder del gobierno federal (Gibson y Falleti, 2004). Sin embargo, muchos autores han enfatizado cómo las diferencias interprovinciales modifican de manera decisiva a las dinámicas de construcción y disolución de federaciones (Solnick, 1996; Solnick, 2000; Filippov, Ordeshook y Shvetsova, 2004, y Gibson y Falleti, 2004) y también cómo las interacciones entre presidentes y gobernadores influyen en los procesos de descentralización (Montero, 2001; Montero, 2004, y González, 2016b). Las unidades subnacionales no sólo pueden discrepar en preferencias, sino incluso competir entre sí. (Montero, 2004, y Díaz-Cayeros, 2006). Por ejemplo, unidades económicamente débiles pueden preferir, contrario a las poderosas, un centro fuerte y autónomo, capaz de limitar las ambiciones de las unidades subnacionales más ricas e implementar políticas redistributivas (Solnick, 2000, y Gibson y Falleti, 2004). En otros casos, la competencia entre unidades puede llevar a que una de las poderosas (o un grupo de ellas) logre cooptar exitosamente al centro y trate de explotar al resto (Filippov, Ordeshook y Shvetsova, 2004, y Gibson y Falleti 2004). Siguiendo con esta misma línea, unidades sanas en términos fiscales se opondrán a que el gobierno nacional rescate financieramente a aquéllas con un desempeño pobre si esta medida pone en riesgo las finanzas nacionales (Wibbels, 2003). Asimismo, las diferencias entre las unidades subnacionales