Construir la paz en condiciones adversas: Debates, experiencias y desafíos territoriales

Por Jefferson Jaramillo Marín, Henry Salgado Ruíz, Julia Isabel Eslava Rincón y 5 más

No siempre las políticas, leyes y planes de ordenamiento en Colombia se ajustan a las necesidades de un gran número de comunidades que se encuentran en situación de vulnerabilidad frente a la salud, la educación y la seguridad. Ante este panorama, varias comunidades han generado respuestas locales que proponen nuevas formas de entender la organización económica, la sostenibilidad ambiental, y el bienestar territorial, ajustadas a las demandas de espacios inmersos en conflictos económicos, sociales y políticos. Construir la paz en condiciones adversas reúne seis capítulos que reflexionan sobre la satisfacción de los derechos civiles, políticos, territoriales, sociales y económicos en algunas regiones colombianas, a partir de procesos organizativos comunitarios que permiten unir la teoría con la práctica.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Pontificia Universidad Javeriana
• Fecha de lanzamiento: 18 jun 2021
• ISBN: 9789587815740

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INTRODUCCIÓN:

¿CÓMO PUEDEN LAS CIENCIAS SOCIALES AYUDAR A CONSTRUIR LA PAZ EN CONDICIONES ADVERSAS?

Sabemos, amiga lectora o amigo lector, lo que está usted pensando al abrir estas páginas: Aquí viene un libro más con un lenguaje enrevesado y promesas de emancipación, cuya única garantía es que lo que este libro dice ya lo han dicho otros libros. Es muy probable que la única razón para tener este libro entre las manos es que usted se proponga escribir otro libro, otro artículo de revista académica u otro ensayo para una clase más sobre el mismo tema y sus profesores o colegas le han exigido leer lo más reciente que otros hayan escrito. ¿Qué puede ofrecer este texto a los lectores que no haya sido ya dicho por otros autores?

Este libro es el producto de una serie de debates en busca de respuestas para enfrentar los obstáculos de sociedades inmersas en conflictos económicos, sociales y militares. Esas respuestas han nacido de dos tipos de esfuerzos: por un lado, un trabajo de acompañamiento a comunidades rurales colombianas, organizadas en el contexto de la construcción de paz; por otro, una reflexión académica ligada al Seminario Conflictos, Desarrollo y Democracia, del eje Estado, sociedad y desarrollo del Doctorado en Ciencias Sociales y Humanas de la Pontificia Universidad Javeriana. Nuestra contribución a la extensa literatura sobre el desarrollo, la democracia y el conflicto es proponer soluciones a esos problemas, acompañando procesos organizativos en comunidades que enfrentan esos problemas y no en la abstracción de la torre de marfil.

Las páginas que siguen han sido escritas en conjunto, recogiendo debates propuestos en clase, resultados de investigación de casos específicos y trabajos conjuntos entre académicos y comunidades rurales. Las experiencias comunitarias se convirtieron en casos para debatir en las sesiones del seminario; estas sesiones obligaron a los profesores a pensar teorías para explicar esos casos. Las teorías resultaron incompletas y en pocos casos los participantes de los seminarios estaban de acuerdo con ellas, pero en el proceso los cuestionamientos a las teorías iluminaron los casos estudiados.

Una pregunta acompañó las sesiones de clase del seminario, las reuniones y los trabajos de investigación y de campo en que se basa este volumen: ¿cómo puede el trabajo académico contribuir a cambios sociales reales? La respuesta a esa pregunta no es este libro; este solo es un mapa del camino recorrido. Tampoco es la solución a los problemas del conflicto, la democracia o el desarrollo.

¿Pero cómo puede este libro acercarnos a la solución? Cabe incluso preguntar: ¿quién dice que la solución a nuestros problemas políticos es la democracia o, al menos, la democracia representativa? ¿Quién dice que la solución a nuestros problemas económicos es el desarrollo y no el posdesarrollo, el buen vivir u otras alternativas al desarrollo? ¿Son los derechos civiles producto de una sociedad con bienestar económico? O, por el contrario, ¿la garantía de derechos civiles, políticos, sociales y culturales es la base de la prosperidad económica? ¿La garantía de derechos civiles y políticos es producto de grandes decisiones de gobiernos centrales o son las comunidades locales las que administran sus territorios para garantizar derechos? Cabe preguntar también: ¿no es acaso natural que todas las sociedades pasen por periodos de conflicto?

Al terminar de leer este libro, el lector o lectora continuará haciéndose estas preguntas, pero tendrá a disposición nuevos insumos para responderlas. ¿Cuáles son esos insumos y cómo pueden ayudar a comunidades rurales, gobiernos locales, activistas de derechos civiles y políticos o movimientos sociales a reducir la desigualdad política y económica?

Aquí proponemos que la satisfacción de los derechos civiles, políticos, territoriales, sociales y económicos parte de procesos organizativos comunitarios. El primer capítulo de este libro analiza la experiencia de procesos de organización campesina y comunitaria en la región de La Macarena, departamento del Meta, Colombia, entre 1940 y 2017. A partir del estudio de los cambios históricos en las formas de organización local, la experiencia de las organizaciones comunitarias en La Macarena permite explicar cómo comunidades locales resuelven problemas políticos y económicos, administrando los recursos disponibles en sus territorios. Esos procesos de organización ocurrieron sin recursos del Gobierno central colombiano y, en ocasiones, bajo la presión de actores armados ilegales, así como del mismo Gobierno central, para impedir, descalificar o debilitar la organización comunitaria, como explica este primer capítulo. Sin embargo, esta experiencia nos permite entender los mecanismos de la organización comunitaria para mitigar los impactos del conflicto económico y armado, administrar los territorios ocupados equilibrando el uso de sus recursos y permitir la participación política. Estos mecanismos incluyen la reflexión comunitaria sobre problemas locales, el cuestionamiento al Gobierno central, la ejecución de acciones colectivas, las alianzas con otras organizaciones comunitarias e internacionales, la solidaridad local, la articulación veredal y la definición de propósitos comunes. Además, la experiencia de La Macarena muestra que han sido necesarios ciertos principios dentro de las organizaciones para el funcionamiento de esos mecanismos: legitimidad organizativa, resiliencia, autonomía, aceptación de la conflictividad interna, consciencia de la autoridad territorial y la idea de acción en red para la ejecución de acciones de reexistencia.

Para entender cómo, sin apoyo gubernamental o con el Gobierno y los actores armados legales e ilegales en contra, una comunidad local resuelve problemas de participación política, administración territorial y redistribución de bienes, este capítulo recoge la noción de gobernanzas híbridas, trabajada también por otros autores.

Gobernanzas híbridas en este capítulo son formas de organización local híbridas basadas en ciertos principios (legitimidad, autonomía, conflictividad, autoridad territorial, acción en red y reexistencia), dotadas con ciertos mecanismos (cuestionamiento al Gobierno, acciones colectivas, alianzas comunitarias e internacionales, solidaridad y propósitos comunes), capaces de generar participación democrática y bienestar económico. Es cierto que en el caso de La Macarena y en otros casos lo han hecho en condiciones adversas, con escasos recursos y bajo las consecuencias del conflicto armado, pero cabe preguntarnos qué ocurriría si, en vez de existir bajo la presión del Gobierno central y en un contexto de persecución, las aquí llamadas gobernanzas híbridas tuviesen garantías para ejercer la autoridad territorial y fuesen apoyadas por la comunidad internacional. ¿Serían motor del bienestar económico y una garantía para la participación política de toda la sociedad? Cabe pensar que, si lo han sido en las peores condiciones, lo seguirán siendo en condiciones favorables. He aquí, entonces, la hipótesis que este libro pone a consideración de sus lectores, lectoras y futuros investigadores: las gobernanzas híbridas son un motor de la democracia local y el bienestar territorial y económico.

A partir del análisis de las medidas para la construcción de paz impulsadas por los gobiernos colombianos entre 1983 y 2014, el segundo capítulo de este libro sugiere algunos desafíos para la construcción de paz frente a las cuestiones contingentes que representan los pilares de la seguridad y la justicia en los que se han sustentado. El principal desafío es la transformación de la lógica reduccionista de la seguridad puesta en el Estado para posicionar una apuesta por la seguridad humana y, frente a la justicia, la comprensión de esta más allá de los estrados judiciales, pero entendiendo también que es una dimensión más de la justicia social, pues esta última no se reduce a la redistribución de bienes en la sociedad. Trascender en estas concepciones supone partir de los presupuestos de la justicia transformativa, los cuales incorporan las dimensiones de la participación, el reconocimiento y el pluralismo frente a las dinámicas propias de construcción de justicias que han emergido ante la forma de ser y estar del Estado en los territorios más afectados por el conflicto. En suma, es el desafío por situar la seguridad más allá del poder del Estado, para trasladarla en todas las dimensiones de la vida humana y la justicia en sus dimensiones de jurídica, socioeconómica y simbólica.

El tercer capítulo de este libro busca entender los límites impuestos por el Gobierno colombiano a las formas de organización comunitaria en La Macarena, así como las respuestas de las organizaciones de esta región. Para hacerlo, se concentra en el caso de las políticas de salud y sus consecuencias en la implementación de los acuerdos de paz entre el Gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP). Este capítulo enfatiza en las consecuencias de las políticas de salud en el acuerdo de paz desde sus consecuencias en el territorio de La Macarena. Aunque el capítulo mismo no resuelve los problemas planteados, es un testimonio del esfuerzo de un equipo de académicos, junto con organizaciones comunitarias, para pensar alternativas a los límites de la implementación de los acuerdos.

A partir de un diagnóstico de la situación territorial, social y económica y la historia de la organización comunitaria en La Macarena, el tercer capítulo del libro resalta dos dimensiones del problema: por un lado, muestra la negligencia de las entidades promotoras de salud (EPS) y el Estado colombiano en la atención en salud. De esta manera, describe cómo esta negligencia se disfraza de dificultades administrativas, de acceso por las condiciones geográficas y contractuales entre instituciones privadas y públicas. Este disfraz busca ocultar el verdadero origen del problema, el cual constituye, por otro lado, la segunda dimensión planteada por el capítulo: la política gubernamental supone que no es el Estado, sino una abstracción llamada el mercado, el que se encargará de garantizar el acceso democrático a la salud, porque confunde el derecho a la salud con una mercancía común. De esta manera, el Estado se libra de la responsabilidad de garantizar el derecho a la salud, y la salud se convierte en un bien que adquieren solo quienes son capaces de comprarlo. Esto excluye a los habitantes de La Macarena, pero la razón por la que los excluye no es que ellos (y ellas) no sean individuos productivos de nuestra sociedad. La razón por la que los excluye es que, como explican tanto el primer como el segundo capítulo, los habitantes de La Macarena ocupan ese territorio como una respuesta al desplazamiento al que fueron forzados por políticas gubernamentales de inicios del siglo XX. Además, los diferentes gobiernos han priorizado la inversión para la guerra en la región de La Macarena, durante el conflicto armado, en vez de priorizar el reconocimiento del derecho a la salud de la población civil.

El sistema confunde la salud con la atención de urgencias en hospitales en las cabeceras municipales y niega la existencia de tradiciones culturales que perciben la salud de otras formas, las diferencias de género y generación. Este modelo refleja una idea de desarrollo común a los diferentes gobiernos colombianos en los siglos XX y XXI, la cual rechaza la contribución de la economía campesina, el derecho a la presencia campesina en áreas de protección natural y la capacidad de los campesinos de administrar los recursos de sus territorios para su propio bienestar. En síntesis, esta forma de entender el desarrollo privilegia los derechos de los grandes propietarios de tierra y niega los derechos de propiedad, acceso a la tierra e infraestructura para la comercialización a campesinos e indígenas.

Sin embargo, la investigación permitió a la comunidad y a los investigadores entender que, ante la negligencia estatal, las comunidades han generado soluciones, unas espontáneas y otras planeadas. Así, las comunidades acuden a conocimientos a veces espirituales, otras veces botánicos y otras simplemente tradicionales, los cuales les permiten tratar ciertas enfermedades o mitigar el impacto de otras. Estas soluciones espontáneas están acompañadas de esfuerzos más orgánicos, como la creación de comités de salud en las juntas de acción comunal. Ambos tipos de solución son parciales e incluso insuficientes para las necesidades de salud locales; no obstante, estas iniciativas demuestran que las comunidades son capaces de encontrar soluciones a sus problemas de salud y están dispuestas a organizarse para ello. Lo harían, con seguridad, si el sistema de salud reconociera su capacidad de administrar el bienestar económico en sus territorios y les permitiera habitar esos territorios con el disfrute pleno de sus derechos.

Supongamos, por el momento, que nuestra hipótesis es correcta y que es posible crear formas de organización social que impulsen el bienestar económico y la democracia, en ausencia de un gran gobierno central. Si ponemos estos gobiernos locales en marcha, ¿estaremos impulsando un proyecto comunitarista, anárquico, que niega la legitimidad del Gobierno nacional y busca crear republiquetas campesinas insumisas? En un mundo acostumbrado a los grandes gobiernos centralizados y administrados por grandes maquinarias burocráticas, es fácil percibir otras formas de gobierno de esta forma caricaturesca. Sin embargo, resulta sorprendente que organizarse localmente para administrar los recursos disponibles para el bienestar económico y garantizar mayor participación política es un derecho presente en muchas constituciones; aún más, las constituciones de muchos Estados nacionales suponen que el Estado mismo existe gracias a esas formas comunitarias de organización social y territorial.

El cuarto capítulo analiza un caso específico de las dificultades locales para poner en marcha sus derechos e instrumentos para el bienestar económico, incluso si se trata de iniciativas locales, populares, o desde abajo. Nos referimos al caso de la educación escolar indígena en el Amazonas. La educación escolar indígena amazónica ofrece un caso paradójico para entender cómo la organización local intenta exigir y poner en práctica ciertos derechos. Los pueblos indígenas del Amazonas recibieron la educación escolar como una imposición a finales del siglo XIX e inicios del siglo XX; además, la educación escolar se convirtió en un instrumento del Estado para acabar con la existencia de los pueblos indígenas sin eliminarlos físicamente. Las luchas indígenas en toda Colombia han obligado al Estado a aceptar la creación de un sistema educativo escolar dirigido, administrado y evaluado por los pueblos indígenas, pero ese sistema se basa en la experiencia y la estructura de las organizaciones indígenas andinas y aún no se adapta a la realidad social e histórica de los pueblos indígenas amazónicos. Así, los pueblos indígenas amazónicos se debaten entre adoptar un modelo indígena de administración de la educación o continuar con una educación administrada por el Gobierno nacional o las iglesias. La paradoja está en que ninguno de esos modelos representa las expectativas de los pueblos indígenas amazónicos sobre la educación escolar. Los pueblos indígenas de hoy no desean renunciar a la educación escolar, pero el hecho de que existan alternativas indígenas a la administración de la educación no garantiza la satisfacción del derecho. Para crear un sistema escolar indígena amazónico, los pueblos indígenas del Amazonas tendrán que lidiar con las exigencias del Estado para que sus organizaciones se burocraticen, se institucionalicen y se parezcan más a las que el Estado central desea.

El capítulo quinto de este libro afirma que, en el cumplimiento del reciente acuerdo de paz entre el Estado colombiano y las FARC-EP, el funcionamiento del Estado depende de esas formas de organización departamental y local. El funcionamiento estatal no depende solo de los gobiernos centrales, sino de formas locales de administración del territorio, especial-mente en regiones en las que el Estado parece estar ausente en cualquier asunto diferente a la acción militar. En estos territorios, los instrumentos de planeación nacidos del proceso de transición hacia la paz permitirían a sus habitantes dirigir la acción estatal hacia sus necesidades de desarrollo y ordenamiento territorial; en otras palabras, la implementación del acuerdo de paz es una oportunidad para armonizar las demandas de las comunidades locales por el reconocimiento de sus derechos en sus territorios con la planeación del desarrollo nacional.

¿Cómo? Para entender esa propuesta, la región de La Macarena nos provee nuevamente de un escenario en el que nuestra hipótesis puede ser puesta a prueba en el caso del acceso a la propiedad de la tierra, los desarrollos endógenos y la atención a las víctimas. A partir de una discusión sobre qué solemos entender por territorio y ordenamiento territorial, este capítulo revela que la disyuntiva de la planeación para el desarrollo es producto de una confusión: los planes de desarrollo de los gobiernos centrales prometen desarrollar territorios cuyas necesidades y posibilidades desconocen, al mismo tiempo que obligan a esos territorios a acomodar su planeación al proyecto del Gobierno central. Dicho de otro modo, suponen que todas las regiones tienen las mismas necesidades de desarrollo y no escuchan las necesidades que plantean quienes habitan esas regiones. Esto es lo que llamamos aquí una planeación hacia abajo: así, la gente a quien deben beneficiar los planes de desarrollo no es consultada.

En este contexto, el ordenamiento territorial transicional facilitaría una relación de negociación entre los grupos locales y los niveles municipal, departamental y nacional en el proceso de planeación, niveles de los que las comunidades rurales y sus organizaciones locales, usualmente, están excluidas.

Ahora bien, halagar la capacidad de una comunidad campesina o indígena para organizarse parece ser poco realista a la luz de la realidad de esas comunidades, en las que abunda la pobreza y los bajos niveles de acceso a la salud, la educación y otros derechos. También podría parecer una actitud paternalista frente a los problemas de participación política. Es cierto que, en los casos que analizamos en este libro, las formas de organización comunitaria y ordenamiento territorial han ocurrido a contracorriente de las decisiones del Gobierno central, pero nuestro argumento no consiste en prometer un nuevo mundo basado en formas totalmente nuevas de organización política que desplacen a los Estados. No porque la idea no sea atractiva, sino porque eso no parece ser lo que la sociedad civil y las comunidades rurales o locales esperan.

La expectativa que existe en estas regiones es que las políticas de los gobiernos centrales se sintonicen con sus iniciativas locales, con el fin de que esas formas de ordenamiento territorial local permitan el bienestar económico y el disfrute de los derechos civiles y políticos. Por ello, el bienestar local no puede funcionar sin un cambio en las políticas para el desarrollo regional. Ese es el problema al que apunta el sexto y último capítulo de este libro: ¿cómo pueden las políticas de desarrollo sintonizarse con el desarrollo regional? Para lograr el desarrollo regional, afirmamos en nuestro último capítulo, es indispensable que el Estado asuma la responsabilidad de crear políticas públicas en todos sus niveles (nacional, regional y local), basadas en la realidad de cada territorio, las cuales potencien el uso de los recursos y las capacidades de sus habitantes por medio de incentivos. Estos cambios deberían equilibrar el nivel de crecimiento económico de regiones con mayores niveles de bienestar y regiones que muestran bajos índices de bienestar económico, pero ese crecimiento del bienestar económico basado en el trabajo de sus habitantes debe ocurrir sin agotar los recursos naturales disponibles.

En términos de la planeación estatal para el desarrollo, este bienestar económico exige resolver problemas de competitividad económica, incrementar los ingresos y garantizar acceso a los bienes y servicios básicos (como alimentación, vivienda, educación y salud). Para ello, la aplicación de buenas prácticas de gobierno, el fortalecimiento de las instituciones públicas locales, regionales y nacionales y la inversión en la infraestructura son condiciones necesarias que deben ejecutarse desde el nivel central hasta el local. En otros países de América Latina, esas políticas públicas han estado ligadas a las reformas agrarias; así, nos preguntamos si en Colombia los acuerdos de paz pueden ser una oportunidad para poner en práctica tales políticas.

La situación actual de los acuerdos de paz nos obliga a pensar en la respuesta con incertidumbre; no obstante, un conocimiento para la libertad, la igualdad, la fraternidad, la sostenibilidad ambiental y la armonía entre los pueblos, sin llevarnos al aburrimiento de una vida sin sentido por una sociedad que ya tiene todo resuelto, es arduo. Para encontrar un par de piedras preciosas siempre hace falta escarbar en numerosos arroyos de lodo.

Para los y las investigadoras sociales, los y las líderes sociales, los y las funcionarias públicas comprometidas con los derechos humanos, los y las activistas sociales, los y las líderes políticas y los y las ciudadanas comunes y corrientes informados, esos arroyos de lodo metafóricos son movilizaciones, reuniones tediosas, informes extensos y, con suerte, libros como este, que deciden hincarle el diente a un problema del que hay mucho que decir y poco tiempo para actuar. A lo mejor, lo que decimos aquí nos sirva para actuar lo más pronto posible.

PROCESOS ORGANIZATIVOS EN EL MUNICIPIO DE LA MACARENA, META (1940-2017): UNA BREVE HISTORIA DE EXCLUSIONES Y LUCHAS POR EL RECONOCIMIENTO

La Macarena es un espacio social, económico, político y culturalmente producido, apropiado, representado, negociado y vivenciado por sus habitantes, en el que históricamente han estado en disputa diversos agentes (estatales, armados, empresariales, organizativos, comunitarios, multinacionales, globales) en torno al uso, control y representación de los recursos, las poblaciones y las capacidades locales que en el territorio tienen lugar. La Macarena cobija seis municipios del sur del meta: Mesetas, La Uribe, La Macarena, San Juan de Arama, Puerto Rico y Vistahermosa. Esta zona conformó, entre el 2007 y el 2011, lo que se conoció como el área del Plan de Consolidación Integral de La Macarena (PCIM). Estos municipios, junto con otros nueve del departamento del Meta¹ y tres del Guaviare,² conforman desde 1989 lo que se conoce, con fines de protección socioecológica, como el Área de Manejo Especial La Macarena (AMEM), la cual tiene un área de 3 871 791 hectáreas.

Para los fines de este capítulo no tomamos toda la región de La Macarena, sino que nos concentramos en los procesos organizativos sociales y comunitarios del municipio de La Macarena, Meta. Esto exige comprender la particular configuración socioespacial del territorio, así como los procesos poblacionales específicos que comienzan hacia 1940, aunque, como tal, la entidad municipal en términos político-administrativos se conformó hacia 1980. En este capítulo intentaremos, en una perspectiva histórica e institucional, dar cuenta de a) la relación entre procesos organizativos comunitarios, configuración socioespacial y procesos poblacionales en el municipio entre 1940 y 2017; b) las principales estrategias político-organizativas que consideramos han utilizado y movilizado las organizaciones sociales en el municipio para posicionarse en la arena pública; y c) los elementos transversales constitutivos de estas apuestas organizativas que ameritan una mayor exploración etnográfica, especialmente si lo que se quiere es contribuir a fortalecer o habilitar la