La participación comunitaria en la formulación del plan decenal de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, Nariño 2010-2019. Estudio de caso
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La participación comunitaria en la formulación del plan decenal de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, Nariño 2010-2019. Estudio de caso - Alejandra Lizseth Álvarez Alvear
La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019. Estudio de caso
______
Alejandra Lizseth Álvarez Alvear
La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019. Estudio de caso
______
Alejandra Lizseth Álvarez Alvear
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
Álvarez Alvear, Alejandra Lizseth, 1991-
La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019 : estudio de caso / Alejandra Lizseth Álvarez Alvear. -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), 2020.
ilustraciones en blanco y negro, diagramas. -- (Colección Publicaciones de Posgrados de Derecho y Ciencias Políticas ; 14)
Incluye referencias bibliográficas.
ISBN 978-958-794-202-6 (rústica). -- ISBN 978-958-794-204-0 (e-pub). -- ISBN 978-958-794-203-3 (impresión bajo demanda).
1. Seguridad alimentaria 2. Seguridad nutricional 3. Política alimentaria 4. Política nutricional 5. Participación comunitaria 6. Soberanía alimentaria 7. Políticas públicas 8. Planes de desarrollo 9. Nariño (Colombia) -- Estudio de casos -- 2010-2019 I. Título II. Serie
CDD-23 363.856109861 / 2020
La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019. Estudio de caso
Colección Publicaciones de Posgrados de Derecho y Ciencias Políticas
© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá
© Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
© Vicedecanatura de Investigación y Extensión
© Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina, Unijus
© Alejandra Lizseth Álvarez Alvear
© Autora
Primera edición, 2020
ISBN (impreso): 978-958-794-202-6
ISBN (IBD): 978-958-794-203-3
ISBN (digital): 978-958-794-204-0
Dolly Montoya Castaño
Rectora Universidad Nacional de Colombia
Hernando Torres Corredor
Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
Alejo Vargas Velásquez
Vicedecano de Investigación y Extensión
Preparación editorial
Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo
Molina, Unijus
Juan Sebastián Solano, Viviana Zuluaga
Coordinadores editoriales
Fabio Toro
Coordinador académico
Miguel Solórzano
Asesor administrativo y financiero
Martha Elena Reyes
Correctora de estilo
Melissa Ruano Chacón
Diagramadora
Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio
sin la autorización escrita del titular de los derechos
patrimoniales.
Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.
Hecho en Colombia
Made in Colombia
A quienes marcaron mi vida para siempre
y hoy son guardianes de cada paso:
Gonzalo, José Aristides, Sandra Milena,
María de Jesús y Julieth Tatiana.
Los autores
Alejandra Lizseth Álvarez Alvear
Nutricionista dietista, con grado de honor de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Política Pública. Desde 2012, es investigadora del grupo Equidad y san del Observatorio de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia, cuyas áreas de interés son la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional y su relación con la política pública, la participación y el empoderamiento comunitario.
Su experiencia se centra en temas de planificación y gestión en seguridad alimentaria y nutricional, especialmente en el análisis y construcción de procesos de formación comunitaria para la organización y movilización en soberanía y SAN.
Es coautora del artículo: Sumapaz: afectaciones a la seguridad alimentaria y nutricional, en la Revista Semillas, n.° 51/52: Diálogo campo-ciudad, julio de 2013, y del capítulo La construcción participativa de las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional con Soberanía Alimentaria, el caso del municipio de Tumaco, en el libro Construyendo caminos hacia la garantía de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Colombia, del Centro Editorial de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia, 2016.
Contenido
Lista de siglas y acrónimos
Lista de figuras
Lista de tablas
Agradecimientos
Introducción
Capítulo 1. ¿Cuál es el problema?
1.1. Estado del arte
1.2. Una mirada a las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional en Colombia
Capítulo 2. Un contexto determinante
2.1. El departamento de Nariño y sus características
2.2. El plan de desarrollo Adelante Nariño
Capítulo 3. Contexto normativo: de lo nacional a lo territorial
Capítulo 4. Aproximaciones conceptuales
4.1. Seguridad alimentaria y nutricional
4.2. El concepto de soberanía alimentaria
4.3. Política pública
4.4. Participación
4.5. Enfoque de política pública
Capítulo 5. Transformaciones simbólicas y culturales
5.1. Aproximaciones al análisis de actores
5.2. Plan de análisis
Capítulo 6. Reconstrucción del proceso
6.1. Proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019
Capítulo 7. Análisis del proceso
7.1. La iniciativa de la formulación
7.2. Los actores y sus roles
7.3. La participación comunitaria y sus implicaciones en el plan resultante
Capítulo 8. La participación comunitaria en las políticas públicas: algunas recomendaciones para la acción
Conclusiones
Anexos
Anexo 1. Revisión documental
Anexo 2. Entrevistas realizadas
Referencias
Lista de siglas y acrónimos
APPGP: Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (grupo de investigación de la UN)
Asocoetnar: Asociación de Consejos Comunitarios Étnicos de Nariño
Caisan: Cámara Interministerial o Intersecretarial de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Cidea: Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental
Cisan: Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Conpes: Consejo Nacional de Política Económica y Social
Consea: Consejos de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Copdiconc: Consejo Mayor para el Desarrollo Integral de Comunidades Negras de la Cordillera Occidental de Nariño
Corponariño: Corporación Autónoma Regional de Nariño
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP: Departamento Nacional de Planeación
DNT: desnutrición
DPS: Departamento para la Prosperidad Social
DRI: Programa de Desarrollo Rural Integrado
Ensin: Encuesta Nacional de Situación Nutricional
ESE: Empresas Sociales del Estado Prestadoras de Servicios de Salud
FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FAMI: Familia, Mujer e Infancia
IAMI: Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia
ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
IDH: índice de desarrollo humano
IDSN: Instituto Departamental de Salud de Nariño
IMC: Instituto Mayor Campesino
INA: Instituto Nacional de Alimentos
Incap: Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá
Incoder: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Incora: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
Insan: inseguridad alimentaria y nutricional
IPSE: Instituto de Planeación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas
IPSI: Institución Prestadora de Salud Indígena
Losan: Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria
NBI: necesidades básicas insatisfechas
Obssan: Observatorio de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia
OGM: organismos genéticamente modificados
OIM: Organización Internacional para las Migraciones
OMS: Organización Mundial de la Salud
ONG: organización no gubernamental
OSAN: Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional
PAN: Plan Nacional de Alimentación y Nutrición
PDA: Polo Democrático Alternativo
PDSANA: Plan Departamental de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Arauca 2009-2015
PDSSAN: Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional -Nariño 2010-2019
PEI: Proyecto Educativo Institucional
PERS-Nariño: Plan de Energización Rural Sostenible para el departamento de Nariño
PMA: Programa Mundial de Alimentos
PNAN: Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 1996-2005
PNSAN: Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Pronenca: Programa Nacional de Educación Nutricional y Complementación Alimentaria
Prosean: Proyecto de Fortalecimiento a la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Colombia
PSAN: Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Recompas: Red de Consejos Comunitarios del Pacífico Sur
RESA: Red de Seguridad Alimentaria
SAN: Seguridad Alimentaria y Nutricional
SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje
Sisan: Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional
TCCN: Territorios Colectivos de Comunidades Negras
Umata: Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria
Unipa: Unidad Indígena del Pueblo Awá
UPME: Unidad de Planeación Minero Energética
Usaid: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Lista de figuras
Figura 1. Prevalencia de desnutrición y malnutrición en menores de 5 años según el Boletín Epidemiológico Departamental 2012
Figura 2. Enfoque de política pública
Figura 3. Apuesta metodológica
Figura 4. Esquema de la revisión y análisis de los registros documentales
Figura 5. Entrevistas realizadas a actores participantes del PDSSAN en Nariño
Figura 6. Fuentes de información y hallazgos
Figura 7. Unidad de análisis del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nariño (2009-2019)
Figura 8. Momentos de la formulación del PDSSAN
Figura 9. Círculos de decisión en el PDSSAN
Figura 10. Correlación de líneas de acción Conpes 113-PDSSAN
Lista de tablas
Tabla 1. Listado de Planes Departamentales de SAN
Tabla 2. Revisión de la participación comunitaria en los planes de SAN
Tabla 3. Prevalencia de desnutrición, sobrepeso y obesidad en los menores de 17 años según la Ensin 2010
Tabla 4. Instancias de participación ciudadana a nivel territorial
Tabla 5. Cronograma de actividades del proyecto
Tabla 6. Tipos de actores en el PDSSAN
Tabla 7. Actores por momentos de construcción del PDSSAN
Tabla 8. Actores y roles en el PDSSAN
Tabla 9. Líneas de acción del Conpes 113 y los ejes de la SAN
Tabla 10. Líneas de acción del PDSSAN y los ejes de la SAN
Tabla 11. Resumen general de asistentes a la asamblea zonal
Tabla 12. Ficha resumen de la entrevista n.° 1
Tabla 13. Ficha resumen de la entrevista n.° 2
Tabla 14. Ficha resumen de la entrevista n.° 3
Tabla 15. Ficha resumen de la entrevista n.° 4
Tabla 16. Ficha resumen de la entrevista n.° 5
Tabla 17. Ficha resumen de la entrevista n.° 6
Tabla 18. Ficha resumen de la entrevista n.° 7
Tabla 19. Ficha resumen de la entrevista n.° 8
Tabla 20. Ficha resumen de la entrevista n.° 9
Tabla 21. Ficha resumen de la entrevista n.° 10
Tabla 22. Ficha resumen de la entrevista n.° 11
Tabla 23. Ficha resumen de la entrevista n.° 12
Agradecimientos
Este trabajo no hubiese sido posible sin la disposición y colaboración atenta de cada uno de los profesionales entrevistados para la reconstrucción del proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nariño. En especial, agradezco a la Gobernación de Nariño y al equipo de trabajo de la Secretaría de Género e Inclusión Social, a las colegas del ICBF Regional Nariño y a los colegas del Instituto Departamental de Salud por su fundamental orientación.
De igual forma agradezco a mi alma mater, a la Universidad Nacional de Colombia, por ser mi segundo hogar y permitirme ver el mundo desde distintas posturas, pero siempre con la convicción del servicio a mi país y a su gente. Gracias al Departamento de Nutrición Humana y a sus docentes por mi formación como nutricionista dietista y al equipo de docentes y funcionarios de la Maestría en Política Publica por brindarme la posibilidad de conocer esta disciplina, entender la realidad social y salir con la esperanza de transformarla.
Mil gracias a la profesora Sara del Castillo por ser más que mi directora de trabajo final. Por apoyar mis ideas, animarme a superar mis decepciones y renovar mi esperanza en que las transformaciones reales son posibles desde y con la comunidad.
A mis padres les agradeceré toda mi vida por su amor, su comprensión y sus consejos, por acompañarme cada día y apoyar todos mis sueños como si fueran los suyos. Gracias a toda mi familia por su amor incondicional, y a mis amigos y amigas por hacer parte de los buenos y malos momentos que transcurrieron a lo largo de este proceso.
Introducción
En Colombia, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), establecida en el Conpes 113 de 2008, determinó que el trabajo alrededor de la seguridad alimentaria y nutricional se plasma, articula y planifica a través de los planes de SAN en sus niveles nacional, departamental, municipal y regional. Esta directriz se acompañó de otras orientaciones para la construcción e implementación de estos planes. Una de las estrategias propuestas consiste en la inclusión de procesos de participación ciudadana y comunitaria de forma transversal, como un mecanismo para la garantía del derecho a la alimentación.
En este sentido, consideramos que el potencial de la participación comunitaria en las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional debe ser explotado. Estudiosos del tema reconocen la importancia y las ventajas de la participación en la construcción de políticas públicas, al establecer que esta no solo contribuye al mejoramiento de la gestión pública, sino también al éxito de las transformaciones que son orientadas por las comunidades. En lo relativo a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, la participación comunitaria permite la comprensión del contexto y las problemáticas a nivel territorial, y además fomenta el empoderamiento social para la creación y gestión de alternativas de transformación.
Sin embargo, no solo son pocos los registros frente al avance de los territorios en la construcción de estos planes y la forma en que han enfrentado la tarea de incluir la participación en el proceso, sino que también es poco explorado el tema específico de la participación en las políticas públicas de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional (SAN) en el país. Así las cosas, este documento intenta, en primer lugar, documentar y analizar la experiencia del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019, como un caso emblemático frente a la cuestión de la participación, para posteriormente identificar, a partir de este caso, los aspectos relevantes, las oportunidades y barreras que existen en este tipo de procesos, brindando recomendaciones para la política pública que permitan ampliar la visión de las instituciones y reconocer la importancia de la comunidad y sus organizaciones.
En ese sentido, partiendo de un recorrido por las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional en Colombia y de las experiencias existentes frente a la participación en este tema, se llega a la caracterización del caso de Nariño con base en la revisión documental y la realización de entrevistas, tema que abarcará los primeros seis capítulos.
En el capítulo 7 se examinan las situaciones determinantes en la formulación del PDSSAN: los actores del proceso, sus categorías y roles, así como las implicaciones que generó en el plan resultante la inclusión de un proceso participativo. Este análisis parte de la realización de una aproximación conceptual a la política pública, a los actores y a la participación comunitaria, basada principalmente en las apuestas de Ander-Egg, Vargas, Müller y Yanow.
Finalmente, el capítulo 8 propone algunos aportes para contribuir a las transformaciones sociales y políticas que las políticas públicas de soberanía y SAN requieren frente a su relación con la comunidad.
Estas metodologías permitieron, como principal hallazgo de la investigación, la reconstrucción del proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria - Nariño 2010-2019, y para lograrla se identificaron los momentos del proceso de construcción y los actores involucrados.
Objetivo general del documento
•Analizar la participación comunitaria incluida en la construcción del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019 desde los actores que lo formularon.
Objetivos específicos
•Analizar las condiciones sociales, institucionales, políticas y económicas determinantes en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y SAN Nariño 2010-2019.
•Caracterizar los actores involucrados en el proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y SAN - Nariño 2010-2019, estableciendo categorías y entendiendo sus roles.
•Describir y analizar el tipo de participación comunitaria desarrollada en el proceso de formulación del plan Decenal de Soberanía y SAN - Nariño 2010-2019.
•Aportar elementos centrales para el logro de la participación efectiva en las políticas públicas de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional.
Capítulo 1. ¿Cuál es el problema?
La seguridad alimentaria y nutricional (SAN) tiene en la actualidad una gran importancia para los gobiernos y las instituciones del orden no gubernamental. A nivel nacional, la historia ha comprendido transformaciones conceptuales y de enfoque en la forma en que se aborda la política pública de seguridad alimentaria y nutricional. En el año 2008, se aprobó la Política Nacional de SAN mediante el Conpes 113, la cual oficializó el trabajo en esta temática en los diferentes entes gubernamentales.
Esta política, al establecer como una de sus estrategias la elaboración de planes departamentales, municipales y regionales de SAN, también es clara al plantear la participación comunitaria como una estrategia fundamental: Se requiere la apropiación de la misma por parte de los ciudadanos y los sectores sociales y su empoderamiento en los diferentes ámbitos con el fin de hacer realidad el derecho a la alimentación
(Departamento Nacional de Planeación, 2007).
Así, en el marco de los lineamientos de política establecidos por el Conpes 113 en el país, varios departamentos, municipios e instituciones han construido sus planes, e incluso muchos han iniciado su implementación. Por lo tanto, es relevante establecer de qué forma se ha enfocado la participación, y si esta ha implicado el desarrollo de procesos de tipo comunitario, pues más allá de ser una orientación nacional, la inclusión de la participación en los procesos de construcción, implementación y evaluación de políticas públicas es fundamental para el reconocimiento de la comunidad y sus organizaciones como actores protagónicos, y no solo para la legitimación del accionar del Estado.
En ese sentido, y en el intento de comprender la relación que se dio y que se podría construir entre la participación y la SAN, la revisión de los avances en la construcción de los planes departamentales permitió identificar el plan del departamento de Nariño como uno de los pocos que hace explícito un enfoque de soberanía alimentaria. Este enfoque fue fundamental para su selección como caso de estudio, pues se considera que un proceso de soberanía alimentaria necesariamente implica la participación