Ciencia con impacto: Aportes a la política pública en gestión del riesgo de desastres

Por CIGIDEN

Cada persona puede encontrar en su propia historia experiencias de desastres y, aunque estos puedan parecer inevitables, no lo son. Es posible emplear estrategias de preparación y mitigación para disminuir el impacto de eventos naturales y antrópicos en las personas y en su entorno. Por eso, podemos decir que los desastres son socionaturales, pues su ocurrencia es un proceso complejo que depende, en gran medida, de las decisiones que tomamos como colectivos e individuos, y que producen impactos diferenciados en quienes habitan los territorios.

Ciencia con impacto se presenta como un compendio de documentos que surgieron en el marco de la serie Policy Papers del Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (CIGIDEN), y tiene por objeto relevar la capacidad de incidencia de la investigación científica en la política pública. La misión de esta serie ha sido recoger, en textos cortos y direccionados, la investigación que realiza este centro hace más de diez años en torno a la gestión del riesgo de desastres, para vincularla estratégicamente hacia las y los tomadores de decisiones. Este libro presenta trece escritos construidos a partir de experiencias participativas, inter y multidisciplinarias. En ellos observamos aportes concretos a la política pública, generados en el marco de un centro científico que incorpora diversos saberes, tiene incidencia en la sociedad civil, ha acogido la necesidad de la perspectiva de género, y además trabaja en conjunto con comunidades que tienen formas a veces muy distintas de aproximarse a la comprensión y a la gestión del riesgo de desastres.

"Este libro nos invita, a quienes legislamos, a reconocer los desafíos, pero, sobre todo, a avanzar en propuestas antes de que sea demasiado tarde".
Gael Yeomans, diputada por el Distrito 13 de la Región Metropolitana de Santiago.

"Este libro es un llamado a la acción, proporcionando una brújula para abordar los desafíos actuales y futuros en la gestión del riesgo de desastres en Chile".
Hernán de Solminihac, profesor titular Ingeniería UC, Clapes UC y presidente del Colegio de Ingenieros de Chile.

• Idioma: Español
• Editorial: Ediciones UC
• Fecha de lanzamiento: 27 dic 2023
• ISBN: 9789561432086

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Este libro fue elaborado por el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres, CIGIDEN

(Proyecto 1522A0005 Fondap-ANID 2022).

EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

Vicerrectoría de Comunicaciones y Extensión Cultural

Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile

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www.ediciones.uc.cl

CIENCIA CON IMPACTO:

Aportes a la política pública en gestión del riesgo de desastres

Leila Juzam y Katherine Campos (editoras)

CIGIDEN

© Inscripción N° 2023-A-12587

Derechos reservados

Noviembre 2023

ISBN 978-956-14-3207-9

ISBN digital 978-956-14-3208-6

Diseño:

versión productora gráfica SpA

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com

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CIP – Pontificia Universidad Católica de Chile

Ciencia con impacto : aportes a la política pública en gestión del riesgo de desastres / Leila Juzam y Katherine Campos (editoras).

Incluye bibliografías.

1. Disminución del riesgo.

2. Manejo de emergencias – Chile.

3. Ciencia – Chile.

I. Juzam, Leila, editor.

II. Campos, Katerine, editor.

2023 363.346 + DDC 23 RDA

La reproducción total o parcial de esta obra está prohibida por ley. Gracias por comprar una edición autorizada de este libro y respetar el derecho de autor.

ÍNDICE GENERAL

PRÓLOGO

Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación

PRÓLOGO

Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo

PREFACIO

CAPÍTULO 1. Desafíos de la gestión de la costa para la reducción del riesgo de desastres

1.1. ¿Por qué Chile necesita una ley de costas? Hacia una nueva gobernanza de la costa para el siglo XXI

1.2. Hacia una Ley de Costas en Chile: criterios y desafíos en un contexto de cambio climático

1.3. Hacia una nueva Ley de Costas: desafíos y aprendizajes de la Ley Lafkenche

CAPÍTULO 2. Herramientas para la reducción del riesgo de desastres

2.1. Planificación urbana y gestión del riesgo de desastres: desafíos para instrumentos y mecanismos de planificación urbana y territorial

2.2. Evacuación vertical como medida de mitigación del riesgo de tsunamis en Chile

2.3. Mapeo colectivo como metodología participativa para el estudio de riesgos de la planificación urbana comunal: una propuesta para Chile

2.4. Sistemas de monitoreo y alerta temprana (SMAT), un elemento esencial en la gestión de desastres de origen hidrometeorológico

2.5. La integración del riesgo ante eventos de origen natural en los Servicios Sanitarios Rurales en Chile

CAPÍTULO 3. Integrando a las comunidades en la gestión del riesgo de desastres

3.1. La participación ciudadana en las políticas de gestión del riesgo en América Latina: recomendaciones para el caso chileno

3.2. Reconstrucción multidimensional: ¿cómo incluir las narrativas sociales en la recuperación de sitios post-desastre?

3.3. Diseñar la información de emergencia: experiencias para gestionar el riesgo y educar la resiliencia

CAPÍTULO 4. Impactos diferenciados de los desastres: la importancia de un enfoque interseccional

4.1. Gestión del riesgo de desastres desde una perspectiva de género interseccional

4.2. Mujeres indígenas y acción climática: recomendaciones para la reducción del riesgo

4.3. Modelo de gestión del riesgo de desastres en campamentos

4.4. Requisitos informacionales para la comprensión del riesgo de desastres: una mirada desde la economía

EPÍLOGO

PRÓLOGO

Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación

Vivimos tiempos de emergencias climáticas. Lo sufrimos recientemente con las inundaciones ocurridas en el centro-sur de Chile en junio y agosto ¹. El llamado al mundo de la ciencia y el conocimiento es claro: tenemos que integrar distintas miradas y, con la misma urgencia, profundizar en la comprensión de los desastres.

Para avanzar en esta línea se requiere una transformación de las medidas de adaptación y una estrategia integral de análisis y gestión de riesgos que abarque una amplia gama de amenazas. Como piedra angular de esta transformación, nuestras políticas y planes de acción requieren más que nunca el respaldo del conocimiento científico y la evidencia. La ciencia debe guiar estas decisiones y acciones, y este libro, Ciencia con impacto: aportes a la política pública en gestión del riesgo de desastres, destaca la importancia de este principio.

Las diferentes temáticas abordadas aquí dialogan con desafíos que ha identificado la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) [https://www.undrr.org/climate-action-and-disaster-risk-reduction]. Uno de estos se relaciona con la importancia de la producción de conocimiento científico para enfrentar los nuevos retos que suponen los escenarios de multi amenaza en el contexto de crisis climática. Por ello Chile ha fomentado por años la creación de centros de investigación que aporten evidencia científica a la toma de decisiones, y por sobre todo, contribuyan con una mirada multidisciplinaria. En particular, para comprender la compleja interacción de factores sociales y físicos en la producción de un desastre.

Es fundamental que la población tenga fácil acceso a la información sobre las amenazas que existen, sus impactos asociados y las potenciales consecuencias de la inacción. También que toda la información en relación con el riesgo de desastres, incluidas las alertas tempranas, se centre en mejorar el despliegue de acciones prospectivas y la activación de respuestas efectivas. En esa línea, este libro hace otro gran aporte, como también resalta la necesidad de un diálogo intersectorial, inter y transdisciplinario para abordar eficazmente el riesgo de desastres en Chile. No podemos enfrentar estos desafíos complejos de manera aislada; requerimos una colaboración profunda y coordinada entre diversas disciplinas y actores.

Chile tiene la capacidad y la determinación para hacerlo, y las ideas y evidencias presentadas en este libro son una valiosa herramienta para perseverar en ese camino. ¡Felicitaciones!

A

ISÉN

E

TCHEVERRY

E

SCUDERO

Ministra de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación

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1 La autora de este prólogo, Aisén Etcheverry Escudero, Ministra de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, hace referencia a las inundaciones producidas en Chile en junio y agosto de 2023.

PRÓLOGO

Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo

Chile necesita promover el desarrollo con acciones de ciencia, tecnología, conocimiento e innovación, que generen un mayor equilibrio económico, estabilidad política, integración territorial, equidad social y calidad de vida de sus habitantes, en un medioambiente seguro y resguardado.

Siendo una nación que es desafiada permanentemente por la naturaleza –y considerando los efectos ya evidentes generados por el cambio climático, donde muchos de los fenómenos observados en los últimos años no tienen precedentes y son irreversibles– anticiparnos y contar con herramientas para manejarla y reducir sus impactos, se hace urgente.

En este contexto, instancias como el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres, CIGIDEN, financiado por la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo, ANID, es sumamente relevante para la generación de conocimiento científico, con el objetivo de que las situaciones originadas en Chile por procesos naturales no se conviertan en desastres y, en este contexto, la interdisciplina reflejada en su quehacer favorece los aportes de miradas de distintas áreas del conocimiento.

La excelencia en el quehacer científico de sus investigadoras e investigadores agrega valor a sus avances y resultados, enriqueciendo el análisis y debate en su ámbito de acción. Es así como el reciente trabajo plasmado en esta publicación, en un mundo que requiere una creciente gestión del riesgo de desastre a causa del amenazante calentamiento global y la descontrolada devastación del medio natural provocada por el ser humano, generando sequías, inundaciones, aluviones, desertificación o socavones, entre otros, toma un carácter de extrema utilidad.

Desde su creación, CIGIDEN participa de una serie de iniciativas nacionales para la elaboración de políticas públicas en reducción del riesgo de desastres y su gobernanza, junto con una especial preocupación por transferir su conocimiento a través de reflexiones, columnas de opinión y una serie de documentos de interés público que, comúnmente, son denominados como Policy Papers. Estos últimos, tienen como objetivo destacar aspectos escasamente abordados en Chile y llevarlos a la esfera política para promover cambios o la implementación de medidas regulatorias. Actualmente, los trece documentos han sido puestos a disposición de especialistas y de la opinión pública mediante un compendio que espera servir de base para la toma de decisiones estratégicas basadas en la evidencia.

Como Agencia del Estado valoramos este trabajo y reconocemos el compromiso de sus equipos por vincularse con la comunidad, así como establecer puentes y canales de comunicación que permitan poner a disposición la investigación que este centro genera.

A

LEJANDRA

P

IZARRO

G

UERRERO

Directora Nacional, Agencia Nacional De Investigación y Desarrollo

PREFACIO

El presente libro tiene por objetivo presentar aportes en materia de política pública dirigida a la gestión y reducción del riesgo de desastres desde la mirada de diferentes disciplinas que integran el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (CIGIDEN).

Desde la publicación de los primeros policy papers en el año 2019 hasta el presente, han ocurrido cambios en la institucionalidad en materia de desastres y emergencias en Chile.¹ En el año 2021, se promulga la Ley 21.364 –después de un largo trámite en el Parlamento–, con la cual se instaura el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres y se reemplaza a la ex Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) por el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante desastres (Senapred). Estos cambios han permitido al país actualizar sus marcos normativos en diálogo con los lineamientos internacionales en materia de gestión del riesgo de desastres; sin embargo, queda camino por recorrer.

Creemos que este libro contribuye con elementos conceptuales y herramientas concretas que son necesarios de integrar en el marco de la nueva institucionalidad y, especialmente, ante la futura creación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 21.364). Todas las recomendaciones que se entregan en los documentos aquí presentes, están basadas en experiencias, aprendizajes y lecciones que provienen de investigaciones desarrolladas dentro de CIGIDEN a lo largo de sus diez años de existencia como centro de excelencia FONDAP-ANID.

El compilado de policy papers que presentamos en este libro se organiza en cuatro grandes capítulos que agrupan documentos que provienen de aportes y discusiones de diferentes disciplinas, pero que abordan elementos en común. En su conjunto, se presentan temas atingentes a la realidad nacional, y que entregan elementos actualizados para el abordaje de la reducción y gestión del riesgo de desastres. Estos además, dialogan con los desafíos que establece el Marco Sendai y su agenda 2015-2030.

El primer capítulo presenta un compendio de tres policy papers que abordan el tema de la gestión y reducción del riesgo de desastre desde los desafíos que presenta la planificación de uso y protección de los diversos intereses que convergen en la costa. El segundo capítulo está integrado por cinco documentos que tienen en común entregar herramientas que abordan las fases de prevención y mitigación del riesgo de desastres. Por su parte, el tercer capítulo aborda el tema de la participación social en la gestión del riesgo de desastres, presentando tres documentos que confluyen en reflexiones y experiencias respecto a la vinculación de los actores sociales en esta materia. Finalmente, el cuarto capítulo está integrado por cuatro documentos que entregan reflexiones y análisis respecto al impacto diferenciado de los desastres en distintos grupos sociales. Por consiguiente, este último capítulo entrega recomendaciones sobre cómo integrar estas diversas realidades en las acciones desplegadas para la reducción y gestión del riesgo de desastres.

Para reducir y gestionar los desastres de forma efectiva en el país, es de vital importancia construir diálogo intersectorial e interdisciplinario. Esperamos que este libro sea una contribución en ese camino.

L

AS

E

DITORAS

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1 Estas modificaciones a la institucionalidad y a algunas de las normativas en materia de desastres, no se ven reflejadas necesariamente en los documentos aquí presentes, puesto que éstos han sido trasladados a este volumen de manera prácticamente íntegra a su publicación original, la cual fue en su mayoría previo a la promulgación de la Ley 21.364.

CAPÍTULO 1

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DESAFÍOS DE LA GESTIÓN DE LA COSTA PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

Los océanos y costas representan una fuente inagotable de recursos y belleza natural, pero también son escenarios propensos a eventos extremos y desastres. En el siglo XXI, la costa chilena se encuentra ante una encrucijada sin precedentes debido a una serie de desafíos y transformaciones socio-territoriales que amenazan su integridad y sostenibilidad. La intensa antropización, el impacto de eventos climáticos extremos y la influencia del modelo económico neoliberal han dejado al descubierto la necesidad urgente de una nueva gobernanza de la costa, capaz de afrontar los desafíos del presente y del futuro. Este primer capítulo aborda los fundamentos clave para la reducción del riesgo de desastres y la conservación sostenible de la costa chilena. La costa se presenta como un ecosistema natural, social, productivo, preponderante en la geografía de nuestro país, que presenta amenazas específicas, pero que al mismo tiempo resulta ser un ecosistema amenazado por los diversos intereses que se entrecruzan en estos territorios. En esta línea, se presentan tres policy papers que plantean diferentes perspectivas sobre la problemática y presentan valiosas propuestas para una Ley de Costas que promueva la protección de los ecosistemas marino-costeros y el bienestar social bajo un contexto de cambio climático. Si bien, desde la publicación de estos policy papers a la fecha, han existido algunos avances, aún se hace necesario contar con una ley que aborde y habilite una gestión integrada de la costa, por lo que estas recomendaciones no han perdido su vigencia.

El primer policy paper, titulado ¿Por qué Chile necesita una ley de costas? Hacia una nueva gobernanza de la costa para el siglo XXI, aborda la urgencia de contar con un marco legal adecuado para enfrentar los desafíos que ha experimentado la costa chilena en las últimas décadas. Estos desafíos incluyen la intensa antropización, los daños causados por eventos extremos y desastres, y los efectos del modelo económico neoliberal. El texto destaca la necesidad de una Ley de Costas para Chile, que promueva el desarrollo sostenible y la resiliencia social y urbana, especialmente en el contexto del cambio climático.

El segundo policy paper, titulado Hacia una Ley de Costas en Chile: criterios y desafíos en un contexto de cambio climático, profundiza en la importancia de la gestión integrada de áreas costeras para abordar los desafíos mencionados anteriormente. El documento destaca cómo la antropización intensa ha llevado a la exposición de vidas humanas y bienes materiales a amenazas naturales recurrentes, y ha afectado negativamente los ecosistemas marino-costeros, que son vitales para el desarrollo económico sostenible. Asimismo, se propone la revisión de la Política Nacional de Uso del Borde Costero (PNUBC) y la necesidad de articular instrumentos de planificación territorial para asegurar la conservación y transformación sostenible de la costa.

El tercer policy paper, denominado Hacia una nueva Ley de Costas: desafíos y aprendizajes de la Ley Lafkenche, analiza un aspecto crucial de la gestión costera en Chile: el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos originarios. La Ley Lafkenche, que estableció el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (EMCPO), representa un hito importante en este reconocimiento. El documento aboga por la consideración de derechos bioculturales y demandas de autodeterminación y soberanía territorial indígena en la futura Ley de Costas. Asimismo, resalta la importancia de un proceso participativo que involucre a diversos actores y promueva una gobernanza descentralizada y situada.

En conjunto, estos tres policy papers nos brindan una visión completa de los desafíos y oportunidades que enfrenta la gestión de la costa chilena. Es evidente que una nueva Ley de Costas es imperativa para abordar los problemas actuales y futuros de manera efectiva. Dicha ley debe ser capaz de convocar a parlamentarios, tomadores de decisiones, académicos y ciudadanos en un proceso de co-creación que asegure una gobernanza enfocada en la sostenibilidad del bienestar humano y la conservación de los ecosistemas marino-costeros.

En conclusión, la gestión de la costa chilena enfrenta desafíos significativos para reducir el riesgo de desastres y promover un desarrollo sostenible. Es urgente contar con una nueva Ley de Costas que refleje los principios y enfoques mencionados en los policy papers aquí presentados. Solo mediante una gobernanza efectiva, basada en la participación activa de todos los actores involucrados, podremos asegurar la protección de la costa y su conservación para las futuras generaciones. Sacar adelante una Ley de Costas adecuada para el siglo XXI es una oportunidad única para forjar un futuro que promueva un desarrollo sostenible centrado en el bienestar social y la protección de los ecosistemas marino-costeros.

Desde la publicación de estos tres documentos presentes en el capítulo, ha habido avances específicamente en lo que respecta a la PNUBC y al Proyecto de Ley de Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas (Boletín N.° 8.467-2012). La primera, se encuentra desde mayo de 2023 en proceso de actualización a cargo del Ministerio de Defensa. Entre los nuevos elementos que incorporará será el cambio del concepto de borde costero por el de zona costera, incluirá el enfoque ecosistémico y la gestión integrada de zonas costeras, también va a reforzar la interinstitucionalidad respecto a los roles de las diferentes instituciones en la costa. Durante el último año, ha habido consenso entre el ámbito académico y los tomadores de decisiones sobre la necesidad de avanzar hacia un concepto más integrado, sistémico y de base científica como el de zona costera, considerada además como un objeto de gestión mucho más acorde para abordar la complejidad de los problemas que existen en la costa. Se espera que la actualización de la PNUBC finalice al término del año 2023, y considerará importantes cambios respecto a la forma de considerar la costa desde el punto de vista de sus principios y enfoques. El cambio de borde a zona costera requerirá vincular conocimiento científico inter y transdisciplinario sobre la frontera socioecológica de la costa, lo cual representa un desafío para la ciencia aplicada en el país¹.

En el caso del Proyecto de Ley, que viene desde 2012, ha avanzado de manera discontinua durante los últimos diez años y hoy se encuentra en segundo trámite. Paralelamente se ha propuesto una Ley de Costas (Observatorio de la Costa) que se entregó al Ministerio de Bienes Nacionales en enero de 2023 y existe además una moción parlamentaria que ingresó en noviembre de 2022 a la Comisión de Medio Ambiente, Cambio Climático y Bienes Nacionales del Senado, patrocinada por cinco senadores. Estas tres propuestas se discuten en diferentes ámbitos de la toma de decisiones a nivel nacional (ministerios y parlamento), siendo hoy en día objeto de un complejo debate debido a los cambios sociopolíticos que ha tenido el país desde el estallido social (2019) y la búsqueda de consenso respecto a una nueva constitución política en el país.

1.1. ¿POR QUÉ CHILE NECESITA UNA LEY DE COSTAS? HACIA UNA NUEVA GOBERNANZA DE LA COSTA PARA EL SIGLO XXI

Carolina Martínez, Ignacio Martínez, Christian Paredes y Rodrigo Cienfuegos

Presentación

Alfonso De Urresti L., Senador de la República de Chile

"He aquí el mar

El mar donde viene a estrellarse el olor de las ciudades"

Monumento al mar

V

ICENTE

H

UIDOBRO

, 1948

La actualización regulatoria del borde costero es una realidad urgente. La norma vigente con más de veinticinco años no guarda relación con la situación existente en nuestras costas, especialmente los fenómenos naturales producidos por la intervención antrópica y el cambio climático.

Esto debe realizarse considerando nuevos conocimientos y paradigmas. Una Ley de Costas debe asumir los efectos del calentamiento global, un mayor nivel de los océanos, marejadas y tsunamis; la progresiva apropiación privada del litoral, la desmercantilización de los recursos naturales y potenciar las miradas que entienden que su riqueza está en su protección y en el acceso democrático a ellos.

Lo anterior, supone la reconversión de un universo de matriz civilista, en el que la propiedad ha sido referencia central, en un marco de relaciones de cooperación, donde la gobernanza y la participación tengan primacía (Pureza, 2002).

Algunos especialistas señalan que lo ideal es volver a lo natural. La tendencia global es recuperar lo que era de la naturaleza y permitir el acceso democrático al borde costero. Es importante que las decisiones que se tomen, permitan disminuir la exposición y el riesgo (Lagos, 2019). Por eso, a las normas que regulan el uso del borde costero en materia pesquera, portuaria, de pueblos originarios, acuícola, minera, turística e inmobiliaria, hay que sumar otras, como la Ley 20.930, que establece el Derecho Real de Conservación, que consiste en la facultad de conservar el patrimonio ambiental de un predio o de ciertos atributos o funciones de este.

Necesitamos una ley moderna que avance al concepto de una zona costera que se siga considerando un bien nacional de uso público, propiedad de todos los chilenos. Por eso, también, la reciente COP25, presidida por Chile, tuvo el sello #BlueCOP, en referencia a los océanos como receptores de carbono y solución basada en la naturaleza para el cambio climático.

Más allá de las playas hay que proteger los ecosistemas cercanos, como humedales costeros, fuentes de gran biodiversidad, que antes se asociaban a basurales y peligros sanitarios, hoy tienen la relevancia que merecen y serán amparados por la Ley de Humedales Urbanos, recientemente aprobada en el Congreso Nacional. Y aunque los trámites legislativos suelen ser complejos y no muy dinámicos, es indispensable avanzar en una nueva Ley de Costas, porque Chile lo necesita. En esta discusión es necesario incluir a los gobernadores regionales, que por primera vez elegiremos el 2020, a partir del rol que tendrán en materia de ordenamiento territorial.

Tenemos derecho a ese maravilloso bien común que es nuestra costa. Porque, aunque los límites urbanos tienden a confundirse con las zonas costeras, debemos preservar estas últimas, por seguridad, sustentabilidad e identidad y por ser, como dice Huidobro, el lugar donde el mar viene a estrellarse con el olor de las ciudades.

Introducción

El contexto normativo y la gestión de la zona costera en Chile se analizan en el policy paper Hacia una Ley de Costas en Chile: criterios y desafíos en un contexto de cambio climático (Martínez et al., 2019), donde se presenta una revisión del marco legal, su relación con el ordenamiento territorial y se exponen argumentos respecto a la necesidad de legislar sobre una Ley de Costas en Chile.

Siguiendo esta discusión, este documento se ha organizado en dos apartados principales. En el primero, se presenta un análisis profundo y crítico del Proyecto de Ley de Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas (Boletín N° 8.467-2012), actualmente² en segundo trámite constitucional en el Senado. En el segundo apartado, se proponen principios y enfoques clave para la elaboración de una Ley de Costas para Chile, capaz de proteger los ecosistemas marino-costeros y promover un desarrollo sostenible de nuestra costa, concordante con las necesidades y desafíos que conlleva la adaptación al cambio climático en el siglo XXI.

1. Ley de borde costero y concesiones marítimas: un análisis crítico

1.1. Antecedentes del proyecto de ley

Por mensaje presidencial, el 31 de julio de 2012, el primer gobierno del presidente Sebastián Piñera ingresó a través de la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley de Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas (Boletín N° 8.467-12), con la finalidad de sentar un marco legal que permitiese un desarrollo armónico del borde costero del territorio nacional, así como establecer un régimen de concesiones marítimas más ágil en su tramitación y que otorgue un mayor grado de seguridad para sus titulares. Coherentemente con este espíritu, dicho mensaje reconoce como una de las ideas matrices que subyace a su texto la importancia de la iniciativa privada, al señalar que el interés estratégico del Estado debe ser compatible con los intereses económicos que tanto el Estado como los particulares tienen, en cuanto al aprovechamiento del borde costero en relación con los derechos y usos que pueda hacerse sobre los bienes nacionales de uso público y bienes fiscales.

Después de ser revisado por la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente, por la Comisión de Pesca, Acuicultura e Intereses Marítimos y, finalmente, por la Comisión de Hacienda, el proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados el 16 de octubre de 2013, sin mayores modificaciones a su texto original, pasando entonces al Senado, donde quedó radicado para su discusión en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales.

En lo que restó del primer mandato del presidente Piñera, así como durante todo el segundo mandato de la presidenta Michelle Bachelet, la iniciativa legal no presentó avances en su tramitación legislativa, letargo que se interrumpiría recién en mayo de 2018, cuando el segundo gobierno de Sebastián Piñera, expresó su objetivo de retomar dicha tramitación y lograr su aprobación definitiva. Por lo tanto, le otorgó urgencia simple al proyecto de ley, para después ingresar el 7 de noviembre de 2018, una indicación sustitutiva (N° 209-366) al mismo.

1.2. Contenido general del proyecto de ley

Los principales contenidos del proyecto de ley se indican a continuación (Tabla 1-1-1):

• Tiene por objetivo declarado regular la administración del borde costero, así como el régimen de concesiones marítimas y el procedimiento para su otorgamiento. Ambas materias, que estando actualmente a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, quedan radicadas bajo la competencia del Ministerio de Bienes Nacionales.

• Contempla como instrumentos de planificación costera i) la Política Nacional de Uso del Borde Costero (PNUBC) y ii) la Planificación del Borde Costero que debe integrarse en el proceso de elaboración de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), regulados en el artículo 17 literal a) de la Ley 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional³.

• La PNUBC es fijada por decreto supremo del presidente de la República, previa elaboración y propuesta de la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio (CICVT)⁴, la que viene a sustituir en esta materia a la actual Comisión Nacional de Uso del Borde Costero (CNUBC).

• La planificación del Borde Costero que debe integrarse en el proceso de elaboración de los PROT, al mismo tiempo, que concordante con la PNUBC, reemplazando la función de las Zonificaciones del Borde Costero (ZBC) entregada a las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero (CRUBC).

• En materia de planificación costera, se mantiene como función principal de la CRUBC, el proponer, en este caso, a la CICVT las acciones tendientes a impulsar la PNUBC en la respectiva región, sin perjuicio de la contribución que pueden realizar en el marco de los procesos de elaboración, evaluación y actualización de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial.

• La competencia relativa al otorgamiento, modificación, renovación y fiscalización de las concesiones marítimas, actualmente a cargo del Ministerio de Defensa Nacional a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SSFFAA), queda radicada en el Ministerio de Bienes Nacionales, al igual que el otorgamiento de las concesiones de acuicultura.

• Se robustece el derecho del titular sobre su concesión marítima, la que pasa a ser oponible tanto a terceras personas como al Estado. Éste pierde sus potestades para ponerle término anticipado, pudiendo ser transferidas o arrendadas libremente, transmitidas por causa de muerte e, incluso, hipotecadas, todo ello sin necesidad de autorización estatal previa.

• Dentro de la Subsecretaría de Bienes Nacionales se crea la División del Litoral, cuya principal función será crear y mantener actualizado el Catastro Nacional de Concesiones Marítimas, quedando la organización y funcionamiento de este último sujeto a regulación reglamentaria.

Tabla 1-1-1. Principales diferencias entre el régimen de concesiones marítimas actual con el propuesto en el proyecto de ley en discusión en el Congreso