¿Misión imposible? Adaptación y gestión del riesgo climático en México.: Experiencias desde los estados de Quintana Roo y Yucatán

Por Emily Wilkinson y Fernando Aragón-Durand

Nuestro país es vulnerable a eventos naturales extremos que se verán intensificados con el cambio climático. El impacto social, económico y ambiental de lluvias muy abundantes, inundaciones y sequías, así como de la elevación del nivel del mar se siente en nuestro territorio de manera amplia y recurrente, sin dejar de mencionar el riesgo que r

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 26 ago 2021
• ISBN: 9786075642659

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PRÓLOGO

Boris Graizbord

Durante tres años de la última década (2005-2007)¹ tuvimos la oportunidad de revisar y evaluar el desempeño y actividades que realiza el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) en respuesta ex post a los impactos físicos, materiales y humanos de los huracanes y tormentas tropicales que afectan nuestros litorales en el Atlántico y el Pacífico. Desde una amplia perspectiva revisamos primero las reglas de operación, así como los planes y programas para manejar los fondos disponibles en los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, para atender las afectaciones causadas por estos eventos. Contactamos ONG con presencia en las regiones afectadas regularmente. Consideramos también la intervención a partir del Plan DN3 del ejército mexicano. Entrevistamos a funcionarios encargados de la protección civil y otros en áreas administrativas de los gobiernos locales y aplicamos una encuesta a víctimas en asentamientos urbanos y rurales en áreas afectadas de Oaxaca y Chiapas. Analizamos los procesos que sigue la administración pública de los gobiernos estatales para anunciar una emergencia y el seguimiento de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) para decidir sobre una declaración de desastre. Fuimos críticos de la manera en que las autoridades mantienen la infraestructura y el equipo de trabajo y, no menos, de la forma en que se organiza la respuesta y se establece la comunicación con las comunidades afectadas y la población virtualmente expuesta.² Una conclusión, entre otras, fue que la cultura, las prácticas políticas y la organización de la sociedad civil con tradición en la comunicación con las autoridades locales serían los factores que harían posible una preparación, reacción y recuperación ante los cada vez más intensos y frecuentes eventos climáticos, en otras palabras, mayor resiliencia.

En una edición en la que reunimos algunos de los trabajos realizados (Graizbord, Mercado, Few, 2011),³ los autores del texto que tenemos en nuestras manos ya coincidían en señalar algunas limitantes básicas para avanzar en los esfuerzos del país para reducir los riesgos de desastre. No existe una estrategia clara en el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) que considere prioritaria la prevención; los gobiernos estatales y municipales no consideran como su función y su responsabilidad asignar recursos a la reducción del riesgo (Wilkinson, en GMF, 2011: 63-64). Adicionalmente, al parecer la vulnerabilidad de la población no se concibe como factor en el manejo del riesgo y estos grupos vulnerables no se ven como partícipes activos en la estrategia de gestión (prevención y respuesta) de los riesgos de desastre (Aragón-Durand, en GMF, 2011: 143). Uno de los editores del libro mencionado argumentaba que

[d]esde una perspectiva realista, dada la intensidad y frecuencia de eventos relacionados con el cambio climático, es importante considerar la capacidad del sistema de salud (incluido el público y el privado) para preparar y responder a […] catástrofes climáticas […] [incluidas las sequías persistentes tratadas por Cuevas y Few en la misma edición]. La respuesta —sigue Few— incluye la prevención, la infraestructura de salud, la provisión de agua y servicios sanitarios […] [Pero] la educación en salud, en caso de la población en riesgo, es esencial para informar de peligros potenciales, de la respuesta a alerta temprana, de reducción de la exposición a peligros, de cómo obtener atención a la salud durante emergencias […] (Few, en GMF, 2011: 71-73).

Estos señalamientos son una llamada de atención para considerar la prevención y la vulnerabilidad como aspectos centrales en una estrategia integrada de protección civil.

Desde luego, el FONDEN es una parte constitutiva del SINAPROC. Pero el Sistema, si bien muestra una estructura de coordinación técnica, administrativa y financiera, no logra integrar este instrumento ex post y el componente preventivo ex ante (FOPREDEN). Como indican los autores de este libro, la atención a la población vulnerable y a la fragilidad física de la infraestructura y del marco construido en general, parece separada en la práctica e incluso ignorada en los esfuerzos concertados para enfrentar catástrofes relacionadas con el cambio climático. Por lo tanto, parecería inevitable incluir en una estrategia nacional de desarrollo, entre otras áreas gubernamentales, la gestión del riesgo de desastres (GRD), la adaptación al cambio climático (ACC), y un sistema de salud preparado para prestar los servicios necesarios a las poblaciones en riesgo y afectadas durante y después del desastre.

Como concluyen los autores,

el análisis de la administración pública en el plano municipal muestra que la prevención y el manejo de riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático requieren de cambios en la estructura de la administración pública, así como de la cultura política sobre los desastres. Estos cambios no siempre tienen lugar o se llevan a cabo de manera incompleta, de tal suerte que el reto se mantiene para un manejo efectivo de los desastres y de los riesgos climáticos en el plano local.

Sin duda, el cambio climático va a exacerbar la vulnerabilidad e incrementar los riesgos que enfrentarán los pobres y eventualmente toda la población, no únicamente en las regiones más expuestas a los eventos hidrometeorológicos. De tal manera que la adaptación al CC y el manejo de riesgos de desastre requiere una consideración profunda de la posible convergencia espacio-temporal. Esta tarea concierne no sólo a los tomadores de decisiones del sector público sino a todas las partes interesadas (stakeholders) del sector privado y la sociedad civil en general. El texto ofrece lecciones aprendidas en jurisdicciones de los tres niveles: federal, estatal, municipal, expuestos continuamente a tormentas y huracanes y sin duda a arreglos de gobernabilidad y gobernanza que requieren medidas de desarrollo institucional y una estructura que responda a emergencias y cumpla con las normas establecidas de protección civil.

La relevancia de este estudio que ahora se incorpora a la serie Cuadernos de Trabajo de LEAD-México es indudable en el contexto actual. Su carácter académico riguroso lo hace atractivo para dar continuidad al estudio cada vez más urgente de estos fenómenos. Otra virtud es lo oportuno que resulta en el debate acerca del cambio climático y el Acuerdo de París, en el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015-2030 adoptado por los estados miembros de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y más aún en la subsecuente traducción y adopción de tales acuerdos en las diferentes escalas y en múltiples áreas en el diseño de la política pública nacional.

INTRODUCCIÓN

La idea de escribir este libro surgió de inquietudes intelectuales y experiencias personales. Los dos autores se han dedicado desde hace más de 18 años a la investigación y al trabajo con expertos, formuladores de políticas, tomadores de decisiones y gente afectada por desastres, con la finalidad de contribuir a la comprensión de los riesgos y al diseño de respuestas que minimicen el impacto que los peligros naturales puedan tener en la sociedad.

Este libro trata de la gestión de riesgo de desastres (GRD) en México, en particular de las políticas e instituciones que responden al riesgo climático, y argumenta en favor de su descentralización en el nivel local; se le examina detalladamente en el contexto de la península de Yucatán, México. Se reconoce la descentralización de la GRD como un componente fundamental para la gobernanza del riesgo. Al respecto, en el Marco de Sendai (2015) se enfatiza la importancia de la gobernanza local y de la descentralización en la aplicación de planes locales de reducción de riesgo y en la evaluación y fortalecimiento de las capacidades técnicas, financieras y administrativas en el nivel local y nacional,¹ Asimismo, se establece como necesario:

facultar a las autoridades locales, como corresponda, por medios reguladores y financieros, para que trabajen y se coordinen con la sociedad civil, las comunidades y los pueblos y migrantes indígenas en la gestión del riesgo de desastres a nivel local (Marco de Sendai", 2015: 18).

Este texto ilustra con estudios de caso de la península de Yucatán (México) los procesos locales de gobernanza de riesgo de desastres y de adaptación al cambio climático (ACC) e identifica las capacidades de los municipios y sus limitaciones para así hacer recomendaciones de política pública que incidan en la transformación del territorio municipal y en la toma de decisiones.

México es un país que, a decir de las agencias internacionales de desarrollo, ha logrado avances significativos en el diseño y operación de estructuras de gobierno e implementación de políticas para la GRD. Al respecto, la revisión de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre el Sistema Nacional de Protección Civil de México (SINAPROC) sostiene que […] el Sistema Nacional de Protección Civil de México ha avanzado mucho en los últimos años y México se ha posicionado como uno de los países líderes en el financiamiento para la prevención y atención de desastres a través del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) y el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), así como el de los bonos de catástrofe múltiple para asegurarse contra terremotos y huracanes (OCDE, 2013: 3).

A pesar de lo que se señala en el párrafo anterior, se puede afirmar que la GRD local en México apenas está emergiendo y ha sido poco estudiada, por lo que su comprensión es incipiente. No se conocen las oportunidades y barreras que existen en el nivel local para que los lineamientos, normatividad y financiamiento nacionales tengan impacto en los municipios y se fortalezca una adecuada implementación. Así, este libro busca contribuir al conocimiento de la dimensión sociopolítica de la gobernanza de la GRD en el nivel local.

Por una parte, la generación de riesgos de desastres es altamente compleja y está siendo amplificada por el cambio climático (IPCC, 2012); así, por ejemplo, las inundaciones y las olas de calor ocurren con mayor frecuencia e intensidad en algunas regiones del planeta. Aunado a esto, las transformaciones sociales y demográficas contribuyen al incremento de la exposición de las poblaciones a estos peligros y a su vulnerabilidad. Por ejemplo, las migraciones hacia zonas urbanas costeras localizadas en ecosistemas frágiles y la deforestación rampante han acentuado las situaciones precarias. Por otra parte, la urbanización incontrolada, frecuentemente bajo esquemas de ocupación irregular del suelo, sobre todo en el Sur Global, ha creado condiciones de inseguridad en zonas ambientalmente frágiles donde los pobres y marginados terminan asentándose para no correr el riesgo de perder sus pocas pertenencias y capacidades de adaptación.

Teniendo en cuenta estas tendencias y la falta de progreso en la reducción de daños y pérdidas por desastres, es de suma importancia analizar los cambios sociales y políticos que deberían ponerse en marcha para realmente reducir el riesgo y mitigar los daños. El diseño e implementación de una eficiente gestión de riesgo de desastres en el nivel local es uno de esos cambios necesarios.

Los autores de este libro analizan las políticas etiquetadas como de prevención de desastres, reducción de riesgos, gestión de riesgos y protección civil en México con base en la literatura internacional y regional que en los últimos años ha expresado consenso sobre la manera como se define un desastre, los factores que lo causan y las respuestas institucionales; consenso que caracteriza a los desastres como socialmente construidos. Este paradigma concibe los desastres no como fenómenos naturales exclusivamente sino como procesos socialmente construidos por factores de diversa índole, como son las actividades productivas insostenibles, la explotación de recursos naturales y ecosistemas, la degradación ecológica, la pobreza, la desigualdad, la urbanización irregular, el lenguaje, los discursos y las asimetrías de poder, entre otros.

Paralelamente a esto, se ha observado un cambio en el pensamiento académico y en la práctica hacia una gestión de riesgos local que favorezca o al menos permita una mayor y mejor participación de la sociedad civil y de las comunidades. Además, se admite que el cambio climático exige una transformación en la forma de comprender y atender el riesgo y cuestiona radicalmente las políticas y medidas de prevención de desastres existentes, a la luz de una incertidumbre creciente. Así pues, este libro tiene una intención académica clara, pero sobre todo implicaciones prácticas que buscan reorientar tanto el diseño como la implementación de políticas públicas. En concreto, identifica elementos sociopolíticos que condicionan la gestión local del riesgo de desastres en México, como son la descentralización, la transición democrática, el financiamiento y el liderazgo político.

El libro está compuesto por cuatro capítulos. El primero caracteriza el pensamiento académico y de política pública en torno a la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático; para ello, primero echa una mirada hacia atrás en la historia de la evolución del conocimiento y de los discursos, y hacia adelante a los futuros escenarios de riesgo. Asimismo, examina las ideas principales y los marcos de referencia que han conformado el conocimiento del riesgo y la acción, mismos que enmarcarán más adelante las discusiones sobre la más apropiada arquitectura institucional, las políticas y las prácticas de GRD y ACC en México.

El capítulo 2 se dedica a analizar los procesos de descentralización de la gestión de riesgo de desastres en México. En particular hace un análisis breve de los conceptos de descentralización, y participación social y de su relevancia para la gestión de riesgos en el nivel local. En México se ha dado una importante transición institucional y política hacia un sistema en el que los gobiernos locales tienen mayor autonomía y responsabilidad en la prestación de servicios públicos. Se ponen en evidencia una serie de restricciones a la autonomía municipal y el desarrollo de nuevas formas de gobernabilidad local, y se discuten las implicaciones en la gestión de riesgos de desastres en el nivel local. En este capítulo se describe la política pública de protección civil y la de adaptación al cambio climático en México haciendo énfasis en los principales procesos históricos de cambio e influencia de los actores e instituciones y sus reformas. Se hace una comparación de ambas agendas con la intención de identificar conceptos, actores, instituciones y estrategias compartidas y divergentes. También se identifican nexos conceptuales y prácticos con las políticas sectoriales como son las de desarrollo social, de conservación ambiental, desarrollo urbano, entre otros. Se examinan las bases conceptuales y metodológicas de las políticas de prevención de desastres en México, así como su implementación, alcance y limitaciones.

El capítulo 3 se enfoca en la gestión de riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático en los niveles estatal y municipal en la península de Yucatán. En este capítulo se hace un análisis comparativo entre las políticas de protección civil de los estados de Yucatán y Quintana Roo. Se examinan las políticas y prácticas de gestión de riesgos de estos dos estados vecinos, resaltando las diferencias entre ambos en términos de su historia y cultura política, así como de las relaciones y comunicación que establecen con sus municipios. El capítulo sigue con un análisis de los aprendizajes institucionales sobre la GRD en el nivel municipal a través de tres estudios de caso. Se ilustran los avances, retrocesos y problemas de la descentralización de la GRD con la ayuda de información primaria novedosa para México obtenida entre 2007 y 2009.

El estudio de caso 1 trata del municipio de San Felipe en el estado de Yucatán y representa un ejemplo de aprendizaje institucional desarrollado a partir de la experiencia con huracanes donde ha habido avances en la preparación y respuesta, así como también obstáculos para la reducción de la vulnerabilidad. El estudio de caso 2, del municipio de Felipe Carrillo Puerto, en el estado de Quintana Roo, demuestra los problemas para la planeación y el manejo de riesgos como resultado de la alternancia en el poder de los partidos políticos. Y finalmente, el estudio de caso 3 considera al municipio de Lázaro Cárdenas, en el estado de Quintana Roo, para ejemplificar problemas de gobernabilidad local en México, tales como la falta de participación social y su impacto en las políticas y acciones de GRD. Los tres casos ilustran formas distintas en la aplicación local de la política nacional de gestión de riesgos debido tanto a las diferencias en su geografía y exposición a los huracanes como a los contrastes en la cultura política y social en cada municipio. Cabe mencionar que los obstáculos institucionales y políticos encontrados en Quintana Roo y Yucatán se han identificado también en otros países, tal vez debido a la falta de reconocimiento del origen social del riesgo de desastres.

En el capítulo 4 se presentan conclusiones y recomendaciones para la gestión local del riesgo en el contexto del cambio climático a partir del análisis del marco normativo para la gestión del riesgo climático en México, la evolución de políticas públicas nacionales, estatales y municipales, así como los ejemplos presentados de la aplicación de estas políticas en algunos municipios rurales del sureste mexicano. Al concluir, los autores proponen vías alternativas sobre cómo mejorar el marco institucional y ‘la misión posible’ que representaría la transición hacia un sistema integrado de gestión de riesgos climáticos que refuerce las capacidades y autonomía en el nivel local en México.

CAPÍTULO 1

UN MARCO CONCEPTUAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

1.1 Introducción

En los 20 años posteriores a la primera cumbre de Río, en 1992, los desastres relacionados con las amenazas ambientales afectaron a 4 400 millones de personas, causaron 1.3 millones de muertes y US$2 billones de daños a nivel mundial (UNISDR, 2012). Estas pérdidas por desastres están siendo amplificadas por el cambio climático, en virtud de incrementos en la magnitud, intensidad y frecuencia de las amenazas relacionadas con el clima. Se estima que en países pobres del sur de Asia y África subsahariana habrá entre 12 y 17 millones de personas adicionales viviendo con menos de US$2 por día, como resultado del cambio climático y de eventos hidrometeorológicos extremos.¹

Los desastres y los peligros climáticos representan amenazas importantes para el desarrollo y para los intentos globales orientados a reducir la pobreza; asimismo, arrojan a la indigencia a un gran número de hogares vulnerables y marginados, que anteriormente estaban por encima de la línea de la pobreza (Clarke y Reid, 2013). Los desastres afectan en forma desproporcionada a los pobres y vulnerables, en especial a las mujeres, los niños, los ancianos y aquellos que se están recuperando del impacto de conflictos. Muy a menudo, son aquellos que viven al margen de la sociedad, sin mecanismos adecuados de supervivencia (ahorros, seguros, redes de seguridad social, familia, etc.), quienes son más vulnerables a los impactos de desastres y tienen mayor probabilidad de caer en la pobreza. Por ejemplo, estudios de caso realizados en Dar es Salaam, Yakarta, Ciudad de México y São Paulo mostraron que los que vivían en asentamientos informales eran más vulnerables a los riesgos relacionados con el clima (Banco Mundial, 2011).

Las amenazas ambientales también plantearon limitaciones sustanciales al desarrollo económico. A corto plazo, dañan y destruyen propiedades, activos —incluidos cultivos—, ganado y capital natural, como bosques, infraestructura y medios de subsistencia (Ranger y Surminski, 2013). También interrumpen la actividad económica, y en países de bajos ingresos, es probable que el impacto dure más tiempo, ya que es menos probable que cuenten con reservas financieras, redes de seguridad social y mecanismos de seguros para ayudar a las comunidades a reconstruirse y recuperarse rápidamente (Hoeppe y Gurenko, 2006). En las comunidades más pobres, esta recuperación es más lenta y el costo de la rehabilitación tiende a desviar recursos que pudieran dedicarse a inversiones más productivas (Hallegatte et al., 2007).

El creciente impacto de los desastres en los países desarrollados y en desarrollo, junto con el incremento de la probabilidad de eventos hidrometeorológicos más intensos y recurrentes en el futuro, ha atraído la atención de los responsables de formular políticas en todo el mundo. Políticas, planes, regulaciones y estructuras organizacionales se han desarrollado para abordar el riesgo de desastres con diversos grados de éxito. La siguiente sección resume estos diferentes enfoques e instrumentos, denominados colectivamente gestión del riesgo de desastres (GRD).

1.2 Riesgo de desastre y gestión de riesgo de desastre

El Secretariado de la ONU para la Reducción de Desastres (UNISDR por sus siglas en inglés) define el riesgo de desastre como las posibles pérdidas por desastres, en vidas, estado de salud, medios de subsistencia, activos y servicios, que podrían ocurrirle a una comunidad o sociedad en particular durante un determinado periodo futuro.² Esta definición refleja el concepto de desastres como el resultado de condiciones de riesgo continuamente presentes. Además, el riesgo de desastre puede considerarse en términos de dos aspectos temporales: riesgo existente y riesgo nuevo de aparición futura. En el primer caso, ya existen factores de riesgo y la amenaza ambiental transforma este riesgo latente en pérdida y daño. Se considera que ocurrió un desastre cuando se cruza el umbral de la capacidad de hacerle frente. En el segundo caso, los factores de riesgo aún no están presentes, pero los procesos de desarrollo y sociales, como la migración y el crecimiento urbano, pueden ser construidos agregando al riesgo almacenado ya existente, o generando nuevos escenarios en el mismo lugar o en otros distintos.³

La gestión del riesgo de desastres se define de diferentes maneras por distintos actores, pero en términos generales se refiere a un conjunto de estrategias, políticas, planes y convenios institucionales dirigidos a disminuir los impactos adversos de las amenazas y la probabilidad de