Desafíos para la implementación de políticas de desarrollo rural con enfoque territorial en Colombia

Por Juan Patricio Molina Ochoa, Yesid Aranda Camacho y Angélica Lesmes Chavur

Los trece artículos que componen esta obra buscan contribuir al diseño de políticas públicas acordes a las realidades que enfrenta actualmente el medio rural colombiano. Son producto de las vivencias, la práctica y la reflexión del Grupo de Investigación en Gestión y Desarrollo Rural (GIGDR) de la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, en proyectos en los que ha primado el trabajo directo con comunidades locales en diversos contextos territoriales.
A partir de las experiencias de varios años, cuyo común denominador ha sido el contacto presencial con la implementación de políticas de desarrollo rural, se hacen propuestas para mejorar su aplicación, al tiempo que se formulan lineamientos para la orientación del trabajo con comunidades en sus ámbitos territoriales.
Se trata, por lo tanto, de un libro esencialmente propositivo y de crítica constructiva. Los análisis que se presentan se inscriben en la importancia de reconocer las ventajas de la interlocución basada en el respeto y la credibilidad entre la academia y las instituciones públicas.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Nacional de Colombia
• Fecha de lanzamiento: 6 may 2018
• ISBN: 9789587835298

Vista previa del libro

paz.

Aportes a la política de desarrollo rural con enfoque territorial

Juan Patricio Molina

Economista. Magíster en Economía Agraria.

Magíster en Administración.

Profesor asociado del Departamento de Desarrollo

Rural y Agroalimentario, Facultad de Ciencias Agrarias,

Universidad Nacional de Colombia.

Investigador del GIGDR.

[e-mail]

Angélica Lesmes Chavur

Zootecnista. Magíster en Desarrollo Rural.

Integrante del GIGDR.

[e-mail]

La aplicación del enfoque territorial en las políticas de desarrollo rural

Las particularidades de los territorios rurales son una fuente permanente y enriquecedora de apertura de espacios de acción y de discusión en los que diversos sectores académicos están llamados a jugar —y de hecho algunos lo hacen— un papel propositivo a partir de la investigación y la extensión. La labor que en este sentido se adelante con las comunidades rurales puede contribuir al mejoramiento de su calidad de vida, al igual que a profundizar en el conocimiento de la problemática rural, al afinamiento y validación de nuevos métodos de investigación y extensión, y a la identificación y formulación de elementos de política de desarrollo rural. Por tanto, no solo se trata de seguir avanzando en la discusión conceptual, en la que la academia ha hecho invaluables aportes, sino también en la interpretación social, humana e histórica del territorio. Lograr que las sociedades rurales tengan el derecho al bienestar, la justicia y la equidad está en relación con las oportunidades y posibilidades de los territorios, así como con los acuerdos democráticos y reglas del juego que emerjan de diferentes acciones e instituciones, bien sean formales o informales.

En esta búsqueda se ubica la trayectoria del Grupo de Investigación en Gestión y Desarrollo Rural

(GIGDR)

de la Universidad Nacional de Colombia. Su preocupación central, a lo largo de su experiencia de trabajo con comunidades locales, ha sido la reflexión sobre la manera de introducir el enfoque territorial tanto en la ejecución de los proyectos como en la formulación y aplicación de las políticas de desarrollo rural. No obstante, al tiempo que estas comunidades buscan resolver muchas de sus necesidades mediante iniciativas de propósitos muy específicos, también visualizan sus ámbitos de vida de una forma integral: la producción y la comercialización; la consecución de mano de obra y de otros factores de producción; la diversificación de actividades y de fuentes de ingresos; la educación y la salud; el manejo ambiental; el acceso a bienes y servicios públicos; todo lo cual está inmerso dentro de unas relaciones territoriales de doble vía como aportantes al desarrollo y como beneficiarios del mismo. La capacidad de gestión individual y colectiva incide en el contenido y en los propósitos de esas relaciones territoriales, en las que las comunidades identifican las limitaciones de sus espacios locales y, en ocasiones, la necesidad de encontrar soluciones por fuera de ellos. De ahí que, a partir de las experiencias del

GIGDR

en sus líneas de investigación¹ y en los diferentes proyectos de acompañamiento a comunidades rurales, ha interesado comprender estos procesos de gestión de manera que se cuente con elementos útiles para la reflexión sobre la aplicación del enfoque territorial en las políticas de desarrollo rural. El análisis que se presenta en este capítulo se enmarca en la idea de contribuir a la construcción del enfoque territorial para el desarrollo rural, aportando reflexiones para la aplicación de políticas con base en las experiencias de extensión y de investigación del

GIGDR.

Como todo proceso de desarrollo, la aplicación del enfoque territorial en la formulación e implementación de políticas y proyectos está sujeta a las particularidades de los escenarios locales y a sus dinámicas de transformación. De ahí que no es extraño encontrar que la aplicación de las políticas en los territorios adquiere una lógica propia que difiere en gran medida de la utilizada en su formulación en los ámbitos nacionales.

Enfoque de trabajo del Grupo de Investigación y referentes conceptuales

Dentro de este gran propósito, el

GIGDR

ha desarrollado un enfoque de trabajo caracterizado por: la generación de relaciones de confianza y de reciprocidad con las comunidades rurales con las que ha tenido vínculos; el fortalecimiento de capacidades de los actores locales; la promoción de espacios de encuentro para la generación y aplicación de soluciones por parte de las comunidades y de sus organizaciones en sus territorios; y la elaboración y ejecución de propuestas de políticas fundamentadas en las realidades territoriales. Complementariamente, para el intercambio de experiencias y, por ende, para ampliar sus criterios de reflexión, el grupo ha tenido una participación activa en redes nacionales e internacionales de gestión del conocimiento, en particular en la Red de Gestión Territorial para el Desarrollo Rural y la Construcción de la Paz en Colombia, en la Red Internacional de Procesos Participativos, Género y Desarrollo Territorial, en la Red Colombia de Sistemas Agroalimentarios Locales y en la Red Latinoamericana de Extensión Rural, de todas las cuales ha sido uno de sus promotores. Asimismo, la labor del

GIGDR

dentro del Centro de Pensamiento para el Desarrollo Rural —creado en la Universidad Nacional de Colombia para la formulación de propuestas de política conducentes a la implementación de los acuerdos de paz entre el Gobierno y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo

(FARC-EP),

específicamente en lo referente al punto sobre reforma rural integral²—, le ha permitido al grupo precisar conceptos e instrumentos de política para el desarrollo rural con enfoque territorial (Molina et al., 2017).

La reflexión permanente del

GIGDR

sobre su práctica en proyectos de acompañamiento a comunidades rurales, al igual que sus discusiones sobre el enfoque territorial, se han enriquecido con varios marcos conceptuales y analíticos que han servido como referentes para el afinamiento de las propuestas en materia de política pública. A continuación se destacan algunos de ellos.

Conforme con el documento de la Misión Rural para la Transformación del Campo³ (Departamento Nacional de Planeación-

DNP

, 2015), el enfoque territorial para la gestión del desarrollo rural exige ser entendido como un proceso integral de inclusión social y productiva, de manera que además de los propósitos económicos incorpore la satisfacción del bienestar no material. Este planteamiento recoge elementos de lo dicho por autores como Sepúlveda (2003), para quien el enfoque territorial debería centrarse en alcanzar sus metas a partir de la equidad, la competitividad, el uso sostenible de los recursos naturales en un entorno de estabilidad política y de gobernabilidad democrática. El autor considera que en el enfoque territorial es esencial abordar los problemas históricos del medio rural, como la persistencia de la pobreza y la desigualdad, la insuficiencia de reformas estructurales y las brechas regionales y sectoriales entre lo urbano y lo rural. Para Schjetman y Berdegué (2004) la atención prioritaria para el desarrollo territorial estaría en la construcción de institucionalidad local, a partir de alianzas legitimadas por la participación efectiva de varios actores: la sociedad civil, las organizaciones, los sectores público y privado, el mercado, entre otros. El análisis de todas estas definiciones sugiere que la noción de territorio trasciende lo espacial:

En efecto, el Territorio es considerado como un producto social e histórico, —lo que le confiere un tejido social único—, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos. (Sepúlveda, 2003, p. 69)

Pese a lo anterior, y de acuerdo con Schneider (2006), el territorio como variable espacial es de gran importancia para comprender el desarrollo de las regiones y las relaciones sociales e institucionales que allí se expresan. Hacen parte de esta dinámica la proximidad y la conectividad entre actores, al igual que las acciones y experiencias colectivas resultantes en el marco de la construcción de territorios funcionales.

El concepto de territorio también incorpora al paisaje como objeto esencial de la investigación geográfica en términos sociales y humanos, pues representa el resultado material y visible de la interacción entre grupos humanos y recursos físicos de una determinada zona (Bueno, Gilman, Martín y Sánchez, 2011). Desde diferentes aproximaciones, las ciencias geográficas se han preocupado por entender las relaciones entre las características de un paisaje, por un lado, y las estructuras territoriales y su ordenamiento espacial, por el otro, al igual que la manera en que las primeras son expresiones de las segundas. Asimismo, es importante estudiar la sujeción de la delimitación de un territorio a sus condiciones económicas y productivas.

En la gestión territorial para el desarrollo intervienen variables como la delimitación geográfica, la presencia institucional y las dinámicas organizacionales, necesarias para la implementación de las políticas de acuerdo con las interrelaciones socioeconómicas, culturales y espaciales de una comunidad específica en un territorio y en un momento dado. No obstante, las identidades espaciales, geográficas y socioculturales, en cuanto al sentido y grado de pertenencia de una comunidad en su espacio geográfico, trascienden muchas g veces la división político-administrativa —sin demeritar, claro está, su funcionalidad—, por estar basadas en intereses comunes de grupos humanos.

En los acuerdos de paz entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las

FARC-EP

también se ha planteado el enfoque territorial para la reforma rural integral. Al concebir el territorio rural como un escenario socio-histórico con diversidad social y cultural, en el que las comunidades desempeñan un papel protagónico en la definición del mejoramiento de sus condiciones de vida y en la definición del desarrollo del país dentro de una visión de integración rural-urbana (Gobierno nacional y

FARC-EP,

2014, p. 1), se plantea que los pro- 27 gramas y proyectos acordados como parte de la reforma rural agraria integral deben tener un enfoque territorial que reconozca las necesidades y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y de las comunidades rurales, que garantice la sostenibilidad socioambiental. Sobre estas aproximaciones al territorio y al enfoque territorial cabría mencionar que los aportes del

GIGDR

a partir de su experiencia de más de una década y de sus reflexiones son plenamente pertinentes y coincidentes con los desafíos que impone el posconflicto colombiano. El análisis que se presenta a continuación se inscribe dentro de esos propósitos.

La lógica de la política local

Las relaciones humanas y las instituciones en el nivel territorial determinan en buena medida la lógica de la política local. Para el

GIGDR,

las relaciones entre los seres humanos y entre estos y los recursos naturales en ámbitos geográficos específicos resultan fundamentales para comprender la noción y las características de un territorio. Esas relaciones están mediadas por instituciones que, como las normas y conductas, son relevantes para regular y hacer prevalecer patrones de actuación que respeten los intereses colectivos. De ahí que el desarrollo rural con enfoque territorial, considerado en las políticas durante la última década por diferentes Gobiernos y organismos multilaterales, debería resultar de la combinación de acciones lideradas por las comunidades con la participación de instituciones locales y externas, públicas y privadas; estas políticas deberían fundamentarse en el fortalecimiento de procesos locales, de alianzas estratégicas y de participación y gobernanza territorial, mediante la apertura de espacios de diálogo y de decisión.

En concordancia con lo anterior, es fundamental identificar la especificidad territorial de instituciones públicas y privadas, como el Estado y el mercado, pues es en ese marco en el que se desenvuelven los procesos de gestión y desarrollo por parte de los actores del territorio. A estos procesos los podríamos denominar lógica de la política local, pues no son otra cosa que la aplicación en el territorio, por parte de diversos actores, de los instrumentos públicos y privados diseñados para la gestión del desarrollo. Entender esa lógica de la política local es necesario, pues, por ser propia de cada territorio, difiere del patrón nacional. Ello supone comprender, principalmente, el papel de los actores que ejercen el liderazgo territorial tanto en la órbita pública, como en la privada y comunitaria: son ellos quienes marcan la pauta, buena o mala, y la orientación sobre el ejercicio de la política en el nivel local y sobre los proyectos que se derivan de la misma.

En esta lógica intervienen intereses de tipo territorial, en el sentido de que los involucrados en la implementación de las políticas aspiran a tener, gracias a los proyectos ejecutados o a las iniciativas que promueven, un reconocimiento por su contribución al desarrollo del territorio. Ese reconocimiento puede traducirse en un posicionamiento en la vida pública del territorio, en fortalecimiento de liderazgos, en aspiraciones electorales, en logros políticos o en aportes efectivos al bienestar de la población, entre otros propósitos.

En la lógica de la política local también es conveniente la coherencia entre los intereses territoriales y los sectoriales. Dicho de otra manera, bajo esta lógica no solo debería ser relevante el desarrollo de recursos endógenos, pues muchas iniciativas también requieren del aprovechamiento de oportunidades exógenas al territorio. Lo importante es, entonces, saber endogenizar dichas posibilidades externas mediante estrategias que se sustenten en un enfoque ascendente —de abajo-arriba— como proceso integrador en el territorio y que combinen el enfoque descendente —de arriba-abajo— basado en la perspectiva sectorial y centralista, mediante intervenciones y colaboración desde los restantes niveles decisionales del Estado —departamento y ámbito nacional—.

Lo anterior supone, dada la relevancia territorial de las decisiones de carácter sectorial que se toman de manera centralizada de acuerdo con la política nacional (Alburquerque y Dini, 2008), construir consensos sobre medidas de ajuste práctico para que su aplicación tenga en cuenta las particularidades territoriales. La coherencia entre la visión sectorial y la territorial es un aspecto fundamental de las políticas, cuyo diseño debería respetar la idiosincrasia de cada espacio territorial (Sepúlveda, 2003).

La aplicación de los instrumentos de la descentralización es otro aspecto a tener en cuenta en la lógica de la política local. El proceso de descentralización en Colombia ha buscado contribuir, en parte, a la implementación del enfoque territorial a través de diferentes leyes, políticas y acciones con el fin de brindar a los entes territoriales la autonomía necesaria para garantizar su gobernabilidad y promover una mayor participación de la ciudadanía en la toma de decisiones (Caicedo Cuervo, 2008). Se cuenta con instrumentos para la gestión territorial del desarrollo como los Planes de Desarrollo Municipal/Departamental, los Planes de Ordenamiento Territorial y el Sistema Nacional Regional del Sector Agropecuario, Pesquero, Forestal y de Desarrollo Rural

(SNRA),

que integra los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario (Consea ) y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural

(CMDR).

Pero los instrumentos mencionados se inscriben y operan, en general, en el escenario de las políticas de los Gobiernos de turno, lo cual restringe su impacto frente a los problemas estructurales del desarrollo rural, más aún si se trata de aplicar un enfoque territorial en el que la continuidad y permanencia de las políticas es fundamental para lograr avanzar hacia la integralidad. Por ejemplo, los Consejos de Planeación Territorial, concebidos para la construcción de consensos para el desarrollo mediante participación ciudadana, se han restringido, en la práctica, al otorgamiento de un aval formal que legitima la formulación de programas y proyectos a ser ejecutados durante el periodo de gobierno y los cuales, en algunos casos, solo tienen como propósito el acceso a las transferencias del presupuesto nacional, independientemente de un proceso de planeación que integre la visión territorial. Aunado a todo lo anterior, las condiciones de muchas regiones del país siguen siendo débiles en cuanto a las capacidades de gestión y administración de las entidades públicas.

Marco orientador para la participación de actores en un enfoque territorial

La experiencia del

GIGDR

evidencia que una política pública que responda al enfoque territorial debe ante todo basarse en la participación efectiva de los actores locales. Sin ella, es muy difícil construir procesos desde la base. Para tal efecto, la creación de condiciones que favorezcan esa participación es una responsabilidad esencial del Estado. La más importante de esas condiciones es el fortalecimiento de las capacidades locales en múltiples aspectos como la gestión y coordinación, la incidencia política, la organizativa y la concertación mediante la construcción de consensos, entre otras. En este punto es necesario insistir en una estrategia de empoderamiento que parta desde la base social y la incorpore activamente. Tener a los líderes del territorio como únicos beneficiarios de este proceso de construcción de condiciones de participación local se presta a distorsiones, originadas en que la evidencia indica que se imponen prácticas hacia la captura de beneficios más de tipo personal que colectivo por parte de los que ejercen posiciones de poder, ante la inexistencia de una base local empoderada y de un control social efectivo.

Para el

GIGDR,

la participación activa e incluyente en los proyectos y políticas, preferiblemente de una base amplia de actores de un territorio, debería enmarcarse en y propugnar por tres criterios. El primero es el diagnóstico endógeno, basado en la capacidad de los actores para identificar y formular sus proyectos, pero con visión de mediano y largo plazo, y no solo pensando en necesidades inmediatas. Ha de existir una definición y puesta en común de unos objetivos comunes de desarrollo en su territorio y el reconocimiento y valorización de una serie de recursos y capitales locales. El diagnóstico endógeno debe incorporar y armonizar las opciones que provienen de las políticas sectoriales.

En segundo lugar, el desarrollo integral, que supone contemplar las múltiples funciones de un territorio en materia de sus servicios y contribuciones sociales, económicas, ambientales, políticas e institucionales. Igualmente, requiere considerar las oportunidades y posibilidades conducentes a la diversificación de inversiones y de fuentes de empleo y de ingreso, en las que lo agrario es una entre muchas opciones. Para el desarrollo integral es necesario comprender la naturaleza de la transformación del territorio en la medida en que avanza en un proceso que combina la especialización con la diversificación económica, tanto a nivel productivo como comercial y de consumo.

Finalmente, la sostenibilidad, sustento y principio de la identidad territorial y de las estrategias de desarrollo, que consiste en la perdurabilidad y reproducción de la base natural y de la diversidad de recursos humanos y sociales que denotan las especificidades territoriales. En este escenario, el acompañamiento del Estado a la ejecución de los proyectos, cuando en ellos hay una responsabilidad directa de las comunidades, es otra variable indispensable del ciclo de la política; el acompañamiento contribuye, no solo a fortalecer de una manera más amplia y democrática la participación al interior de las organizaciones locales y su capacidad ejecutora, sobre todo de sus bases, sino que también es un mecanismo muy efectivo para la identificación de iniciativas complementarias y, por ende, para la integralidad y continuidad de políticas y acciones que se podrían aplicar en un territorio.

Los proyectos como espacios de empoderamiento de las comunidades

Así como la política pública se adelanta en un ciclo conducente a su ejecución, los programas y proyectos que de ella se derivan también se inscriben en un proceso, bien conocido, del que hacen parte el diagnóstico e identificación de un problema, las alternativas de solución y atención, la inversión o ejecución, y la operación y puesta en marcha. Este ciclo tradicional requiere del seguimiento y monitoreo al proyecto mediante el uso de indicadores de gestión y de resultado.

Visto desde esta óptica, el proyecto es reconocido como la unidad básica ejecutora de la política pública y el que, al final de cuentas, permite medir el logro de los objetivos que se persiguen con ella. Para el Estado, el proyecto es un instrumento para mostrar resultados en materia de inversión pública y de ejecución del gasto; asimismo, es formulado desde una perspectiva y con propósitos sectoriales precisamente por estar inscrito y responder a ese tipo de políticas.

Por otro lado, para las comunidades el proyecto tiene diferentes connotaciones, algunas inmediatistas y otras de visión amplia: puede ser una forma de captar recursos públicos, de lograr la atención a sus necesidades básicas, de obtener dádivas del Estado o de mejorar sus ingresos y condiciones productivas, pero también puede servir para generar iniciativas de gestión territorial mediante el trabajo colectivo y la formación de redes o para fortalecer la capacidad de incidencia en la política local, regional y nacional. Acorde con estas aproximaciones, el

GIGDR

considera que el proyecto debe ser ante todo un instrumento de desarrollo territorial. No se trata de negar la lógica sectorial con la que el proyecto es usualmente concebido sino, por el contrario, de complementarla incluyéndole componentes transversales y pertinentes a los intereses territoriales.

Si se acepta que el enfoque territorial debería ser sistémico e integrador de lo sectorial, participativo desde la base, de construcción de consensos, de complementación entre lo técnico y lo político, de acercamiento entre lo público y lo privado, y de armonización entre lo individual y lo colectivo, se esperaría que los proyectos, independientemente de su naturaleza sectorial, aportaran en esa dirección. Es decir, el enfoque territorial debería estar inmerso en todos los proyectos de desarrollo rural sin importar sus propósitos específicos, y lo deseable sería que el Estado solicitara la introducción de elementos transversales como los mencionados en todos los proyectos que promueve. Así, se esperaría que para responder tanto a los propósitos sectoriales de las políticas como a las necesidades territoriales, los proyectos deberían tener una rigurosa contextualización de las realidades socioeconómicas, culturales, ambientales y culturales de las comunidades vinculadas.

En síntesis, a juicio del

GIGDR,

los proyectos vinculados a políticas de desarrollo rural con enfoque territorial se enmarcan en la idea del territorio que, como construcción social, está sujeta a las dinámicas y condiciones de sus principales unidades de análisis: la comunidad y sus organizaciones. Es la misma comunidad la que, al pretender definir sus mejores alternativas de proyectos, debería contar con las capacidades para ello. El fortalecimiento de estas últimas debería ser uno de los ejes transversales del proyecto. Por ello, la formulación desde lo local hace que el alcance de los proyectos trascienda no solo hacia el logro de sus objetivos, sino también hacia lo que significa el desarrollo de capacidades de gestión de las comunidades para la búsqueda de soluciones conjuntas a sus necesidades. Más aún cuando ellas deben consensuar con otros actores institucionales y territoriales sus proyectos y estrategias de acción.

Hay que superar las estrategias tradicionales de política que, por estar centradas en la efectividad de sus proyectos medida en términos de metas, coberturas, cronogramas y presupuestos, han relegado a un menor nivel sus impactos y contribuciones al desarrollo humano y organizacional en los territorios. Pero nada se logra si los proyectos siguen siendo vistos, principalmente por los actores que ejercen el liderazgo territorial, como instrumentos clientelistas de coyunturas políticas del Gobierno de turno. Desde esta lógica, la visión de políticas de Estado no resulta atractiva para los líderes del desarrollo territorial. Un camino a seguir para enfrentar esta problemática, que se ha incrustado en la lógica de la política local, es crear las condiciones para avanzar hacia la formulación planes de desarrollo rural con enfoque territorial.

Planes de desarrollo rural con enfoque territorial

Se conciben como instrumentos apropiados para fortalecer la gobernanza territorial y los principios de la participación, concertación, decisión y legitimación de los espacios de negociación a partir de iniciativas ascendentes de abajo-arriba. Sus contenidos deben trascender lo estrictamente económico y ofrecer un enfoque de inclusión social y productiva. Deben determinarse a la luz de la perspectiva de desarrollo que agencian los diferentes actores de la sociedad rural, pero facilitando mecanismos y abriendo espacios de participación desde la base. Paralelamente, deben armonizar las opciones de las políticas sectoriales con propuestas acordes con las realidades de los territorios rurales.

Tomando como base los aportes del

GIGDR

al Centro de Pensamiento de Desarrollo Rural en lo referente a la implementación de los acuerdos de paz entre el Gobierno nacional y la guerrilla, se podrían destacar algunas orientaciones para la formulación de planes de desarrollo rural con enfoque territorial: el análisis de la coherencia de las políticas públicas con las condiciones específicas de cada territorio, con especial referencia a aquellas en las que es posible hacer propuestas pertinentes a las realidades territoriales; la aplicación preferencial de las políticas de Estado que respondan al enfoque territorial como aquellas que aseguren una mayor democratización, equidad y sostenibilidad socioeconómica y ambiental; el impulso de políticas inclusivas para que los actores locales asuman un papel más determinante en su desarrollo, mediante la creación de condiciones para que adelanten la gestión y el seguimiento de las mismas; la funcionalidad de la planeación local a nivel estratégico, según lo cual las metas del desarrollo territorial deberían ser definidas, construidas y compartidas colectivamente mediante el diálogo, la concertación y la delimitación de los ámbitos geográficos de influencia directa e indirecta; el empoderamiento del factor humano y el énfasis en estrategias que ayuden a fortalecer procesos de gestión, de identificación de necesidades y de resolución de conflictos; la identificación de los grupos de interés en el territorio para determinar sus prioridades y conflictos; la renta social, es decir, los arreglos institucionales entre las organizaciones locales y sus grupos de interés y el Estado, para generar beneficios derivados de la acción pública y privada entre una gama amplia de actores locales; la erradicación de la cultura de la violencia y la prevalencia de la noción de equidad; y el fortalecimiento de la estructura institucional de base local.

Dado lo anterior, están a la orden del día temas como: el enfoque de gestión territorial para el desarrollo en las políticas públicas; el desarrollo de capacidades de gestión en el ámbito local; el efecto de la continua reestructuración institucional para la formulación e implementación de políticas públicas; el papel de la academia, a partir de sus experiencias, en el análisis de las políticas públicas y del significado de lo rural; las diferencias entre políticas de Estado y políticas de Gobierno; las restricciones del análisis de política pública por indicadores exclusivos de cobertura y presupuesto; la planificación del uso y ordenamiento del territorio para la gestión de su desarrollo; la promoción equívoca de la asociatividad en la formulación de políticas públicas que no asignan la importancia que merecen las iniciativas que parten del reconocimiento de los intereses de las comunidades rurales y de sus organizaciones; las propuestas de integración de economía campesina al mercado a partir de la valoración de la identidad territorial; la promoción de sistemas campesinos de mayor valoración de lo local bajo enfoques de agroecología y sostenibilidad con menor dependencia de insumos externos; la articulación de políticas sectoriales a programas y proyectos según las necesidades de los territorios. Todo lo anterior visto a la luz del escenario del posconflicto.

Estos temas son abordados en los siguientes capítulos de este libro, bien sea a partir del análisis de experiencias concretas del

GIGDR

o de reflexiones de sus miembros sobre las políticas prevalecientes.

Bibliografía

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¹Las líneas de investigación del

GIGDR

son: 1) desarrollo rural con enfoque territorial; 2) asociatividad y gestión; y, 3) políticas públicas.

²Con base en el papel que la Universidad Nacional de Colombia ha desempeñado en los diálogos de paz a través del Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo de Paz, así como del Centro de Pensamiento de Desarrollo Rural, se han analizado los diferentes temas abordados en las conversaciones entre el Gobierno nacional y las farc en La Habana respecto a la denominada reforma rural integral. En ese marco, se realizó en 2012 un Foro de Política de Desarrollo Agrario Integral, organizado por la Universidad Nacional y las Naciones Unidas. Los actores convocados debatieron propuestas sobre: acceso y uso de la tierra; tierras improductivas; formalización de la propiedad; frontera agrícola y protección de zonas reserva;infraestructura y adecuación de tierras; programas de desarrollo con enfoque territorial; desarrollo social en salud, educación, vivienda y erradicación de la pobreza; estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa; asistencia técnica, subsidios, crédito, generación de ingresos, mercadeo, formalización laboral y sistema de seguridad alimentaria. El Centro de Pensamiento de Desarrollo Rural ha apoyado el proceso mediante una publicación que propone lineamientos para la formulación de planes de desarrollo rural con enfoque territorial, entre otros aportes al proceso de paz.

³Misión designada por la Presidencia de la República, encargada de dar lineamientos de política pública para el desarrollo rural y agropecuario del Gobierno de Colombia. La misión tuvo cinco grandes pilares temáticos: el rol de lo rural en el desarrollo del país; el desarrollo rural para el cierre de brechas sociales; la provisión de bienes púbicos para el campo; el desarrollo agropecuario sostenible y competitivo; y por último, una institucionalidad moderna y eficiente. El Departamento Nacional de Planeación (

DNP

) tuvo el rol de Secretaría Técnica de la Misión Rural.

Parte 1

Agricultura familiar y empresas campesinas

Empresarización y asociatividad campesinas: enfoques pasados y perspectivas futuras

Álvaro Parrado Barbosa

Ingeniero agrónomo. Magíster en Ciencias Agrarias.

Magíster y doctor en Desarrollo

Humano y Sustentable. Profesor asistente

del Departamento de Nutrición Humana,

Facultad de Medicina, Universidad Nacional

de Colombia. Investigador del

GIGDR.

[e-mail]

Introducción

Durante más de cinco décadas los programas estatales de desarrollo rural y las agencias de cooperación internacional han impulsado políticas dirigidas a empresarizar la economía campesina y articularla a los mercados a través de la asociatividad. Para algunas organizaciones sociales y sectores políticos y académicos, estas políticas buscan debilitar la identidad y economía campesinas desde un modelo global que le sigue apostando a la industrialización y a la provisión de mano de obra barata desde el campo. En esta lógica, detrás de las políticas de apoyo al emprendimiento y a la asociatividad empresarial está también la intención de reducir la responsabilidad del Estado en garantizar los derechos de la población campesina, ya que una vez esta va creando sus propias empresas, pierde su condición de beneficiaria de las políticas sociales.

En Colombia la empresarización y la asociatividad campesinas han sido una constante en las políticas de desarrollo rural, especialmente desde la década de 1980, cuando se comenzó a reconocer la importancia de la economía campesina y de su participación en las iniciativas dentro del enfoque de Desarrollo Rural Integrado

(DRI)

y los modelos posteriores que se analizan en este capítulo. Estos modelos se basan en el paradigma de desarrollo capitalista que siguieron países con mayor riqueza, en los que buena parte de los habitantes rurales migró a las ciudades, lo que implicó que en el campo quedara un pequeño grupo de productores que cuentan con buenos niveles de acceso a recursos y que producen de forma competitiva.

Los numerosos esfuerzos por promover la empresarización y la asociatividad campesinas en muchos casos no han llegado a feliz término, y la mayor parte de las organizaciones promovidas han terminado fracasando. A pesar de que son igualmente numerosos los estudios que analizan esta problemática y que en algunos casos se han logrado resultados positivos, la situación general de las asociaciones campesinas¹ continúa siendo desalentadora.

En este capítulo se hace una discusión inicial sobre los conceptos de campesino y empresario, con el fin de responder a la pregunta de si son antagónicos o complementarios. En la segunda sección se presenta una breve reseña sobre las políticas dirigidas a la empresarización y la asociatividad campesinas desde la segunda mitad del siglo xx en Colombia hasta la actualidad, las cuales son contrastadas con las propuestas que han elaborado algunas organizaciones campesinas. El análisis de las políticas se desarrolla considerando la normatividad nacional y algunos documentos emitidos por organizaciones campesinas.

Al final del capítulo se abordan los enfoques recientes plasmados en los acuerdos de la mesa de conversaciones de La Habana, la Misión para la Transformación del Campo (Misión Rural) y el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Asimismo, se analizan algunos impactos que ha traído la implementación de estas políticas para la economía campesina y se realizan propuestas para mejorar su formulación y ejecución con un enfoque participativo.

¿Campesinos empresarios?

Desde el surgimiento del paradigma de la modernidad en el siglo

XVIII

se estableció una dicotomía entre los conceptos de campesino y empresario (Bayona, Robledo y Molina, 2016; Chayanov, 1966; Forero et al., 2010; Machado, 2002; Van der Ploeg, 2010; entre otros). Los empresarios agropecuarios o rurales se definen como aquellos que utilizan de forma eficiente los medios de producción, reducen costos mediante el uso de economías de escala, implementan técnicas administrativas y financieras, agregan valor a su producto, adoptan tecnologías de punta y se integran eficientemente a los mercados, con una proyección hacia el logro de la competitividad en un mundo globalizado; a ellos se les asigna el rol de dinamizadores de la economía, generando así empleo y divisas para el país (Machado, 2002).

Por el contrario, el concepto de campesino se asocia con atraso, bajos niveles de productividad, escasa adopción tecnológica y desarticulación a los mercados. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, algunos investigadores han demostrado que los productores campesinos (o familiares) logran rentabilidades similares o superiores a las de los medianos y grandes, ya que alcanzan niveles cercanos de productividad y menores costos unitarios, gracias a un uso más eficiente de los recursos (Forero et al., 2010).

La línea divisoria entre los conceptos de empresario y campesino se va haciendo menos clara, asimilando los dos en algunos estudios, como lo hace Solarte (2011), con base en experiencias llevadas a cabo en diferentes territorios colombianos, al afirmar que en general los pequeños productores (que también nombra como campesinos), dentro de unos parámetros simples, actúan como empresarios. Invierten, asumen riesgos, actúan en el marco de los negocios e interactúan con el mercado (2011, p. 22). El autor describe el saber campesino como una ventaja competitiva: Su saber es de hecho un capital del que dispone para competir, de formas muchas veces exitosas, en el mercado local, regional y en múltiples ocasiones en el nacional e internacional (2011, p. 23). Además de lo anotado por Forero y Solarte, los campesinos incor-poran desarrollos tecnológicos a sus sistemas productivos, incluyendo el uso de tecnologías de la información y la comunicación, como los teléfonos móviles y la conexión a Internet.

Solarte concluye que de la misma manera que un pequeño productor tiene características empresariales, la pequeña parcela o la pequeña unidad productiva las tiene de empresa rural (2011, p. 25). En consecuencia, la asociación campesina con fines productivos y económicos es una institución conformada por pequeños empresarios (o empresas), es decir, una organización empresarial. Sería conveniente, entonces, dejar de hablar de empresarizar a los campesinos en los proyectos de desarrollo rural, reconociendo que estos ya son empresarios, y que quizás lo que requieren es acceder a recursos y tener oportunidades para mejorar el desempeño de sus empresas.

Diferentes esfuerzos han intentado definir las empresas u organizaciones campesinas con fines económicos. Berdegué (2000) describe las empresas asociativas campesinas

(EAC),

creadas en Chile desde 1990, como organizaciones comerciales establecidas para que la pequeña agricultura participe con éxito en la economía y haga valer su voz en la sociedad. Para ello, deben reconvertir sus sistemas de producción, introduciendo nuevas actividades, más rentables, explorando mercados nuevos y más dinámicos, y alejándose de los productos tradicionales. Berdegué equipara las

EAC

al concepto de acción colectiva y, como tal, se constituyen en un bien común. Los casos exitosos de acción colectiva se explicarían al estar basados en un fuerte capital social y enfocar el problema asociativo como un proceso de aprendizaje.

Por su parte, en su libro El desarrollo a escala humana, Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn definen la categoría de micro-organizaciones, dentro de la cual podemos incluir a las campesinas, por corresponder en su mayoría a organizaciones que operan en los espacios dejados por el gran capital de la siguiente manera: Organizaciones formadas por personas que han resuelto unir esfuerzos para enfrentar grupalmente la satisfacción de sus necesidades fundamentales mediante la construcción de proyectos colectivos de vida (2000, p. 108). Estas organizaciones no siempre tienen una racionalidad económica capitalista. Además de los recursos convencionales (capital, trabajo y tierra), cuentan con recursos no convencionales