La guerra de los lugares: La colonización de la tierra y la vivienda en la era de las finanzas

Por Raquel Rolnik

A inicios de la década de los noventa, el Banco Mundial anunciaba un giro en el campo de su política habitacional. El nuevo modelo implicaba la renuncia de los gobierno a su papel de proveedores de vivienda de costo accesible, para convertirse en facilitadores de la iniciativa privada.
Era el fin de una época en que, especialmente en América Latina, el Estado llevaba adelante una política pública en que la vivienda era considerada un bien social, un medio para construir una sociedad más justa. Se inauguraba, entonces, la época de la mercantilización de la vivienda, marcada por el choque dramático entre los derechos y el afán de lucro.

• Idioma: Español
• Editorial: LOM Ediciones
• Fecha de lanzamiento: 26 abr 2019
• ISBN: 9789560011770

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ÍNDICE

Presentación

Primera Parte Financiarización global de la vivienda

Introducción Escenas de comienzos del siglo XXI

Capítulo 1 El pasaje de la deuda de los Estados a los individuos y las familias: el sistema de hipotecas

Capítulo 2 La exportación del modelo

Capítulo 3 Las medidas poscrisis: ¿más de lo mismo?

Capítulo 4 El modelo de subsidios a la demanda

Capítulo 5 Microfinanciamiento: la última frontera, o cómo hacer financiable la favela

Segunda Parte Los sin lugar o la crisis global de inseguridad de la tenencia

Introducción

Capítulo 1 From enclosures to foreclosures: del ejército de reserva a la reserva de tierras en la era de la financiarización

Capítulo 2 Informal, ilegal, ambiguo: la construcción de la transitoriedad permanente

Capítulo 3 La propiedad privada, los contratos y el lenguaje globalizado de las finanzas

Capítulo 4 Unlock land values – inseguridad de la tenencia en la era de los grandes proyectos

Tercera parte Financiarización en los trópicos: vivienda y ciudad en el Brasil emergente

Introducción

Capítulo 1 Mi Casa Mi Vida y la financiarización de la vivienda en Brasil

Capítulo 2 En la frontera de la expansión del complejo inmobiliario-financiero

Capítulo 3 Lo viejo y lo nuevo en la política urbana brasileña

Notas finales. Porosidades, resistencias y el quiebre del consenso

Agradecimientos

Referencias bibliográficas

Notas

Landmarks

Cover

© LOM ediciones

Primera edición, noviembre 2017

Impreso en 1000 ejemplares

ISBN impreso: 978-956-00-1009-4

ISBN digital: 978-956-00-1009-4

Título original: Guerra dos Lugares

Edición original por Boitempo (Brasil)

© 2015, Raquel Rolnik

© 2015, original edition edited by Boitempo (Brazil)

Edición y maquetación

LOM ediciones. Concha y Toro 23, Santiago

Teléfono: (56-2) 28606800

[e-mail] | www.lom.cl

Diseño de Colección: Estelí Slachevsky Aguilera

Registro: 310.017

Tipografía: Karmina

Impreso en los talleres de LOM

Miguel de Atero 2888, Quinta Normal

Impreso en Santiago de Chile

Este libro se publicó con el apoyo a la traducción de FAPESP a través del proceso n° 2016/06530-0.

A los maestros Gabriel Bolaffi, Lúcio Kowarick,

Warren Dean y David Harvey.

Para Teresa y Eugenia, las dos puntas

del lazo de fuerza y amor que une a las Rolnik.

Presentación

«¿Cómo se atreve esta mujer brasileña a venir aquí a evaluar la política habitacional del Reino Unido?». Con estas palabras reaccionaron los miembros del Partido Conservador británico, en el poder desde 2010, cuando presenté mis observaciones como relatora especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para el Derecho a la Vivienda Adecuada, al finalizar mi visita oficial a aquel país en el año 2013¹.

Mi visita al Reino Unido tuvo lugar cuando se cuestionaba y rechazaba una de las propuestas del programa de gobierno para la austeridad fiscal y la reforma del sistema de welfare [bienestar social]. Bajo el pretexto de ajustar el stock disponible de vivienda pública de alquiler al tamaño de las familias, la medida popularmente conocida como bedroomtax [tasa de habitación] aplicaba un recorte en los subsidios de alquiler (housingbenefits) para individuos en edad activa moradores de casas o departamentos de esa categoría que tuvieran «habitaciones demás»². La reacción provino, en su mayoría, de aquellos que se habían visto directamente afectados por los recortes y que ya se organizaban en movimientos locales y se articulaban a nivel regional y nacional con el fin de oponerse y luchar para que fuera suprimida. Provino también de los líderes de partidos de la oposición y de otros movimientos que estaban en contra de la desarticulación progresiva de la política de bienestar social británica, así como de algunos sectores de la prensa. La presencia de un relator de la ONU dedicada al tema de la vivienda desde el punto de vista de los derechos humanos le iba como un guante a la campaña anti-bedroomtax: entre los afectados se encontraban individuos y familias que vivían situaciones límite. Eran los más pobres, enfermos mentales, locos, personas con deficiencia física, que con esa política perderían la estabilidad, la seguridad y la garantía de una vida digna que el sistema público de bienestar les proporcionaba.

Hasta el momento de su concreción, la visita de la relatora de la ONU al país era vista por el gobierno como un mero ritual diplomático necesario para reafirmar su colaboración con el sistema de derechos humanos de la ONU. Ante el impacto inesperado, la reacción del Partido Conservador fue descalificar a la relatora, cuestionando su autoridad e intentando caracterizar la visita como una suerte de instrumentalización del sistema ONU por parte de los partidos de oposición. En verdad, esta sería la táctica utilizada por el gobierno para enfrentar a cualquier relator que escuchara y se hiciera eco de las voces de quienes estaban sufriendo retrocesos en políticas que se ocupaban de su derecho a la vivienda, ya que las posibilidades de cambio para casas o departamentos más pequeños casi nunca existían o implicaban el desarraigo de las personas de los territorios donde habían construido sus proyectos de existencia. Por entonces –pasados ya algunos meses de la implementación de la política–, la mayoría de los afectados luchaba por permanecer donde estaba a pesar de los recortes en sus housing benefits, lo que acarreaba un empeoramiento de sus condiciones de vida, como alimentación, salud, calefacción, etcétera.

Sin embargo, la reacción de los conservadores británicos no era únicamente contra una relatora de la ONU que criticaba una política del gobierno, sino contra una «mujer brasileña» que, proveniente de un país «subdesarrollado», que se caracteriza por la existencia de favelas y otras modalidades habitacionales degradantes, tenía la osadía de afirmar que las reformas recientes en el sistema británico de apoyo a la vivienda social implicaban un retroceso y violaban el derecho a la vivienda de los destinatarios. La operación de descalificación que tuvo lugar, orquestada principalmente desde el campo mediático, pondría en evidencia el trastorno que mi visita ocasionaba.

Para empezar, una expert en vivienda proveniente de la periferia del mundo no debería salir de su lugar –sea cual sea el pensamiento y la acción abocados a superar lo que desde el Norte Occidental, el «centro del mundo», se define como incompletud o atraso del proyecto modernizador de la sociedad y del territorio «de los países del Sur»–. Inmersos en la geopolítica de la división internacional del trabajo de producción del conocimiento, los teóricos y los creadores de políticas del «Tercer Mundo» o «mundo no desarrollado» deben restringirse a sus propios contextos. Sometidos a la lógica dominante del desarrollismo, esos contextos no son considerados formaciones sociales y políticas singulares, sino ejemplos de la falla y de la incompletud de proyectos de construcción de los Estados nación que deberían reproducir³.

En segundo lugar, en la geopolítica del sistema mismo de derechos humanos, los países europeos, en términos generales, son reconocidos como aquellos que mejor incorporan esa dimensión en sus políticas, asegurando las libertades civiles y políticas y sistemas más o menos universalizados de garantías sociales, mientras que los del «Tercer Mundo» son, en general, los que concentran las más graves violaciones. En el área específica de los derechos económicos, sociales y culturales, defendidos principalmente por países no desarrollados, la disputa en el campo diplomático gira en torno de la cooperación internacional, o sea, de la demanda para la transferencia de recursos de los países ricos a los países pobres para que estos promuevan el desarrollo económico y social de sus territorios y poblaciones, rompiendo así con su «atraso». Reside ahí, por lo tanto, no sólo un refuerzo mimético, sino también una identificación de las condiciones más precarias desde el punto de vista de esos derechos con el llamado «mundo subdesarrollado». Pocas veces la falta de respeto al derecho a la vivienda en el centro económico del mundo –América del Norte, Europa y Japón– fue una pauta relevante para el CDH; la denuncia permanente de las condiciones de vida de los gitanos en toda Europa es una excepción en este sentido.

Al observar violaciones en el campo del derecho a la vivienda, mi visita al Reino Unido (la última realizada durante mi mandato), así como la que hice a los Estados Unidos (una de las primeras), producía, también en este campo, un trastorno.

Al contrario de lo que pensaba el Partido Conservador británico, mi visita al Reino Unido no estuvo motivada por la campaña anti-bedroomtax, sino por una hipótesis de investigación, formulada a lo largo de los seis años de mi cargo como relatora. Esta hipótesis se convirtió en una base para la construcción de una narrativa a gran escala sobre los procesos de transformación de las direcciones y sentidos de las políticas habitacionales que se están desarrollando en el mundo.

Apenas había asumido el mandato junto al CDH, cuando los efectos de la crisis financiero-hipotecaria comenzaron a repercutir en el mundo. Desde los Estados Unidos, en primer lugar, y más tarde desde España y otros países, llegaban relatos de individuos y familias que estaban perdiendo sus casas, noticias sobre el colapso de un sistema financiero globalizado, fuertemente presente en la producción del espacio construido, incluso en la vivienda. Intentando entender las razones de la crisis, comencé a investigar el origen del proceso de financiarización de la vivienda. Escogí ese tema como uno de los ejes principales de investigación y acción del mandato, con la intención de observarlo en las misiones, durante las working visits y en los cuestionarios dirigidos a los países⁴. En 2009 presenté mi primer informe sobre el tema. En 2012, después de haber realizado misiones en Estados Unidos, Kazajistán, Croacia, Israel y en el Banco Mundial⁵, y de haber visitado España, donde pude observar el tema desde diferentes ángulos y lugares, presenté un segundo informe.

Esas incursiones reforzaron la hipótesis de que estamos presenciando los impactos de la construcción de la hegemonía ideológica y práctica de un modelo de política pública habitacional basada en la promoción del mercado y del crédito habitacional para adquisición de la casa propia; y de que dicho modelo se desparramó por el mundo a la velocidad electrónica de los flujos financieros. Asimismo, con la intención de profundizar la elaboración de esa hipótesis, en 2013 decidí realizar la última misión de mi mandato en el Reino Unido, sin duda uno de los epicentros donde se formulaban la teoría y la práctica de la transmutación de la vivienda en activo financiero.

Además de la financiarización de la vivienda, en las misiones y actividades para mi informe pude comprobar procesos masivos de desalojo relacionados con la implementación de grandes proyectos y con contextos de reconstrucción luego de desastres naturales. Una visita a Haití, meses después del terremoto de 2010, así como las misiones en las islas Maldivas y en Indonesia (alcanzadas por el tsunami de 2004), me permitieron observar de cerca situaciones extremas de vulnerabilidad socioambiental, en las cuales las relaciones previas de tenencia son determinantes para definir –o bloquear– derechos. A partir de esas visitas, y de tres informes dedicados al tema⁶, pude formular la hipótesis de que la hegemonía de la propiedad individual escriturada y registrada en escribanía sobre todas las demás formas de relación con el territorio habitado constituyó uno de los mecanismos poderosos de la maquinaria de exclusión territorial y desposesión en marcha en el contexto de grandes proyectos, ya sean de expansión de la infraestructura y desarrollo urbano, ya sean de reconstrucción posdesastres. En el lenguaje contractual de las finanzas, los vínculos con el territorio se reducen a la unidimensionalidad de su valor económico y a la perspectiva de rentabilidades futuras, para las cuales la garantía de la perpetuidad de la propiedad individual es una condición. De esta forma, se enlazan los procesos de expansión de la frontera de la financiarización de la tierra y de la vivienda con los desalojos y desplazamientos forzados.

De todos los grandes proyectos urbanos que se desarrollaban durante mi mandato, pude acompañar y observar especialmente los impactos que la organización de megaeventos deportivos tuvo sobre el derecho a la vivienda: la Copa del Mundo de la Federación Internacional de Fútbol (Fifa) y los Juegos Olímpicos del Comité Olímpico Internacional (COI). El trabajo se inició a partir de las denuncias de desalojos que recibimos de personas y organizaciones de Pekín, sede olímpica en 2008, y de África del Sur, país sede de la Copa del Mundo de 2010. Al mismo tiempo, en 2007 Brasil fue anunciado como futura sede de la Copa del Mundo, realizada en 2014, y la ciudad de Río de Janeiro, de los Juegos Olímpicos en 2016. Dediqué un informe a este tema, que fue presentado al CDH en 2010, y comencé a observar y acompañar in loco el proceso en Brasil, visitando las ciudades sede y compartiendo reflexiones con afectados y amenazados por desalojos, intelectuales y activistas que en aquel año comenzaban a organizar los Comités Populares de la Copa.

Al observar en los territorios la sumisión del conjunto de las formas de existir a una única forma, así como la colonización que hacen de ellos las finanzas en diferentes Estados nación, quedó expuesto el gran protagonismo de los gobiernos en la conducción de ese proceso. En cada una de las situaciones observadas, el Estado va produciendo sus márgenes –tanto la hipoteca subprime estadounidense como la informal de las ciudades del «Tercer Mundo»– para, acto seguido, «destrabar» sus activos territoriales, ampliando las fronteras del mercado.

Aunque el mandato de la relatoría estuviera estructurada por la gramática institucional de los derechos humanos, con sus pactos, foros, legislaciones y resoluciones, para mí fue imposible dejar de vivir esa experiencia como urbanista. Asimismo, consideraba que, dadas mis limitaciones en el campo disciplinario jurídico, debería utilizar al máximo mi conocimiento sobre la temática de la vivienda y de la ciudad a fin de «traducir» los mensajes al léxico de las políticas públicas y del pensamiento crítico actual sobre lo urbano e intentar ampliar las esferas en las cuales ese asunto se debate.

De esta manera, aunque los informes temáticos y de las misiones que presenté en la ONU hayan constituido la base principal del material empírico y de las referencias bibliográficas de este estudio, sobre todo en la primera y segunda parte del libro, es importante destacar que esos documentos fueron originalmente redactados en el lenguaje técnico de los derechos humanos y con un formato predefinido. En la presente obra, en cambio, los informes se han liberado de los apremios diplomáticos y formales para servir de fermento a la reflexión que presento.

La propiedad inmobiliaria (real estate) en general y la vivienda en particular configuran una de las más nuevas y poderosas fronteras de la expansión del capital financiero. La creencia de que los mercados pueden regular el destino de la tierra urbana y de la vivienda como forma más racional de distribución de recursos, combinada con productos financieros experimentales y «creativos» vinculados al financiamiento del espacio construido, hizo que las políticas públicas abandonaran el concepto de vivienda como un bien social y el de ciudad como un artefacto público. Las políticas habitacionales y urbanas renunciaron a la función de distribuir la riqueza, bien común que la sociedad coincide en dividir o proveer a aquellos que tienen menos recursos, para transformarse en mecanismo de extracción de ingreso, ganancia financiera y acumulación de riqueza. Ese proceso derivó en la desposesión masiva de territorios, en la creación de pobres urbanos «sin lugar», en nuevos procesos de subjetivación estructurados por la lógica del endeudamiento, además de haber ampliado significativamente la segregación en las ciudades.

Tomando los años 1980 como el punto de partida y la crisis financiera iniciada tras el estallido de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos en 2007 como el primer colapso internacional de gran magnitud, el libro ofrece un panorama global del proceso iniciado en las últimas décadas por las finanzas globales para colonizar la tierra urbana y la vivienda. La obra muestra en su recorrido los enlaces y conexiones de procesos que ocurren simultáneamente en las ciudades globales del norte, sur, este y oeste.

Las dos primeras partes corresponden a la narrativa a gran escala a la que me referí al comienzo de este texto. Se trata de un «rompecabezas» de las políticas de vivienda en sus relaciones con la política urbana, al mismo tiempo emplazadas en las economías políticas de los países y desplazadas de ellas, conformando un mapamundi⁷. En la primera parte, considerando la evolución de la política habitacional de varios países, intento entretejer los hilos de una trama a través de la cual el modelo de la casa propia adquirida vía crédito hipotecario se transformó en paradigma dominante. Busco, incluso, presentar las formas específicas y sentidos sociopolíticos que ese nuevo paradigma asume en diferentes contextos.

Los mecanismos por medio de los cuales se están dando procesos globales de desposesión de los más pobres y vulnerables se describen en la segunda parte del libro. Utilizando tanto ejemplos de contextos de reconstrucción posdesastres o de preparación para acoger megaeventos como de políticas de tierra y urbanas que han sido implementadas en diversos países, intento relacionar la crisis global de inseguridad de la tenencia con el avance del complejo inmobiliario-financiero y su impacto sobre el derecho a la vivienda en las ciudades.

En la tercera parte, se retoman los mismos procesos esbozados en el rompecabezas global para describir e interpretar la trayectoria brasileña en el período. Se observa y comenta la colonización de la tierra y de la vivienda a la luz de la evolución reciente de la política habitacional y urbana en el país. El período abordado correspondió al proceso de redemocratización, el cual contó con un movimiento por la reforma urbana, con actuación institucional creciente en la medida en que los partidos políticos en el campo de la izquierda ganaron participación en todos los niveles de los poderes legislativo y ejecutivo. En el mismo período, el movimiento global que describimos en las dos primeras partes también ocurre en Brasil.

En cierta forma, la tercera parte del libro revisita mi trayectoria de militancia, acción profesional y reflexión sobre la ciudad brasileña durante ese período, ya que a lo largo de esos años viví la política habitacional y urbana del país. Integré el Movimiento por la Reforma Urbana, actué junto a partidos y gobierno, y soñé con la utopía del derecho a una ciudad para todos. Escribir esa parte del libro fue para mí mucho más que un ensayo de aplicación teórico-metodológica de las hipótesis desarrolladas en las dos partes previas en el contexto específico de la economía política de Brasil; fue para mí una especie de elaboración del luto por las derrotas sufridas y un intento por comprender la complejidad del momento presente. Pero una vez más está en juego un desplazamiento: de protagonista implicada en la construcción de las políticas en el limitado interior de la realpolitik brasileña a la honestidad intelectual de la investigadora y activista.

Para concluir, en las notas finales registro las porosidades y resistencias de los procesos globales que acabé de describir, retomando las escenas de resistencia y protesta que abren cada una de las partes del libro. La ciudad, colonizada por las finanzas, explota en insurgencias, conflictos y violencia. Una vez más se trata de procesos globales y al mismo tiempo profundamente locales de disputa por los territorios –la guerra de los lugares anunciada por el título del libro, que simultáneamente cuestiona las políticas y prefigura otros mundos urbanos posibles.

No tengo dudas de que gozar del privilegio de poder observar el mundo durante seis años desde mi puesto de relatora especial de la ONU para el Derecho a la Vivienda Adecuada, mandato para el cual fui designada por el CDH en 2008, fue fundamental para que osara romper con el provincialismo y nacionalismo metodológicos al que nosotros, investigadores de lo urbano situados en las márgenes de la producción intelectual del mundo, estamos sometidos –condenados a producir reflexiones circunscriptas al universo «nacional» o, cuando mucho, en nuestro caso, latinoamericano⁸.

Pero cuando vi mi fotografía estampada en el Daily Mail, tabloide conservador sensacionalista inglés, como si fuera el retrato de una hechicera africana practicante de rituales y proveniente de las favelas putrefactas de Brasil, tuve la certeza de que, concluido el mandato de la relatoría, este libro tenía que ser escrito y publicado de inmediato.

Primera Parte

Financiarización global de la vivienda

Introducción

Escenas de comienzos del siglo XXI

Septiembre de 2010

Era una mañana fría y ventosa en Astaná, nueva capital futurista de Kazajistán. Después de atravesar una especie de explanada donde fulguran objetos brillantes de reconocidos arquitectos, llegamos finalmente a las tiendas donde se encontraban quienes hacían huelga de hambre. Recostados en hamacas en un salón forrado de carteles escritos en kazajo y en ruso, ancianos de apariencia oriental se mezclaban con señoras blancas de cabellos cobrizos y parejas de mediana edad, que ocupaban por turnos las camas y sillas del lugar. Todos eran víctimas de las constructoras que, a pesar de haber recibido religiosamente los pagos mensuales de los departamentos que los compradores habían adquirido «en la planta», quebraron, desaparecieron y dejaron los esqueletos de los edificios sin terminar, y a las familias, sin casa ni dinero.

Los huelguistas de hambre de Astaná eran sólo los más atrevidos y valientes entre los más de 16 000 beneficiarios de crédito inmobiliario afectados hasta aquella fecha por la quiebra de empresas de construcción –mayoritariamente turcas–, que ya habían interrumpido 450 proyectos¹. Los que hacían huelga de hambre por causa de los departamentos desaparecidos de Astaná se sumaban a los afectados por ejecuciones hipotecarias en Almaty, capital y centro económico del país. Durante los años del boom del crédito, los bancos kazajos –y sus clientes– se endeudaron no sólo en dólares sino también en euros, y en ese momento estaban luchando para poder pagar sus deudas. En Astaná y Almaty, los afectados por la crisis financiera –ahora convertidos en sin techo– nos contaron que el gobierno del presidente Nursultan Nazarbayev, líder del Partido Comunista de Kazajistán en tiempos de la Unión Soviética y jefe del gobierno desde la independencia del país, los había estimulado fuertemente a comprar apartamentos mediante crédito hipotecario. Relataron, incluso, que las instituciones públicas en las que trabajaban varios de ellos habían patrocinado la venta de departamentos para sus empleados. El grupo de huelguistas de hambre en Almaty estaba formado por una mayoría de mujeres, que me recibieron sentadas en una pequeña habitación con una faja en la cual estaba escrito: «Gobierno, ayude a nuestro pueblo»².

Mayo de 2012

Subimos a la montaña más alta de Puente Alto, en la Región Metropolitana de Santiago, para tener una vista del área de Bajos de Mena. Se trata de uno de los barrios donde se concentran millares de habitaciones sociales producidas por el mercado y comercializadas a los beneficiarios de créditos de bajos ingresos por medio de la asociación de crédito hipotecario y subsidios gubernamentales. Esas unidades se construyeron masivamente en Chile desde comienzos de los años 1980. El escenario es impresionante: un mar de casas y edificios de cuatro a cinco pisos, donde la vista se pierde. Los activistas por el derecho a la vivienda que me acompañaban señalaron a Volcán II, un conjunto en proceso de demolición. Explicaron que esa área se había trasformado en una de las más problemáticas de la Región Metropolitana desde el punto de vista social: allí se concentran las peores situaciones de dependencia y tráfico de drogas, de violencia doméstica y vulnerabilidad social³. Me mostraron también un documento de 1983, del entonces ministro de Habitación y Urbanismo, responsable por la puesta en marcha del programa habitacional de Chile, hombre de la Cámara Chilena de la Construcción. En ese documento, este declaraba que la habitación es «un factor de orden económico que se materializa en cantidades monetarias para hacer viable un elemento de orden social que se expresa en metros cuadrados de área construida»⁴.

Otoño de 2009

Las calles de Pacoima, a pocos kilómetros de Los Ángeles, California, parecían más bien una ciudad fantasma. En el paisaje suburbano de pastos que llegan hasta las calles, las señales de abandono estaban en todas partes: montañas de basura sin recoger, carteles de «for sale» y «for rent» multiplicados por decenas junto a las casillas de correo, puertas y ventanas lacradas con maderas o ladrillos. El pastor de una iglesia local que me acompañaba en la visita me iba contando las tristes historias de las familias que tuvieron que abandonar sus casas porque no habían podido pagar las cuotas de sus financiamientos, así como la también difícil historia de aquellas que permanecieron en el barrio, luchando para sobrevivir en un municipio que, por haber perdido su base fiscal, no conseguía ya mantener los servicios básicos. Al final de una calle, en un viejo cuatro por cuatro transformado en casa, Roger, Mary y sus dos hijos, uno de 6 y otro de 8 años, cocinaban espaguetis en un brasero improvisado: «Perdimos nuestra casa y simplemente no tenemos a dónde ir».

Noviembre de 2012

Al día siguiente del suicidio de Amaia Egaña, de 53 años, cajeros electrónicos y sedes de banco en un barrio de la Región Norte de Bilbao amanecieron con la palabra «asesinos» estampada en grafitis. Esta mujer se había arrojado de la ventana de su departamento situado en el cuarto piso del edificio donde vivía, momentos antes de que fueran a desahuciarla por la falta de pago de las cuotas del préstamo bancario que había contraído para adquirirlo. Era la segunda muerte de este tipo en menos de un mes⁵. Bilbao no era la única ciudad –ni la más afectada– que había sido alcanzada por la crisis de las ejecuciones hipotecarias. Según datos del poder judicial, entre 2007 y el tercer trimestre de 2011 se iniciaron 349 438 ejecuciones hipotecarias en España. Según las mismas fuentes, en 2011 se abrieron 212 nuevos procesos por día⁶.

1 de marzo de 2012

En Barcelona, una de las ciudades más afectadas por la crisis, participo de una asamblea de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca, movimiento social que desde 2009 intenta organizar a los afectados, hacer visible la crisis, establecer redes de apoyo y actuar para promover políticas públicas que sirvan para hacer frente a esa situación. Escucho decenas de testimonios durante la reunión: inmigrantes latinoamericanos que se quedaron sin trabajo y no pudieron seguir pagando las cuotas, jubilados que salieron garantes de los préstamos de sus hijos y ahora tienen que entregar sus propias casas a los bancos, parejas que ya perdieron sus casas y todavía continúan con una deuda enorme… Esto es así porque en España, con la caída del valor de los inmuebles tras el estallido de la burbuja, el valor que el banco obtiene con la venta de la casa no llega a cubrir la totalidad de la deuda, y si no aparecen compradores en la subasta de la casa recobrada (lo que ocurre en el 90% de los casos), el valor del inmueble entregado al banco cubre, de acuerdo con la ley, sólo el 60% del valor total del préstamo⁷. O sea, las personas pierden sus casas y, aún después, continúan endeudadas.

Verano de 2011

La calle Dizingoff, uno de los ejes comerciales más importantes de Tel Aviv, amaneció tomada por tiendas de campaña. La ocupación del espacio público hacía parte de la estrategia de millares de manifestantes, sobre todo jóvenes, contra la falta de una vivienda accesible. La elevación en espiral de los precios de los inmuebles, durante más de una década, había llegado a su pico máximo. La falta de opciones de alquiler y de oferta de viviendas públicas en las áreas que concentran oportunidades económicas puso el tema de la política habitacional en el centro de la agenda política israelí aquel verano.

Agosto de 2013

Cuando entré en el salón ochocentista situado en una antigua fábrica convertida en centro cultural y de eventos en Manchester, por dos segundos recordé los textos de Friedrich Engels⁸ y pensé: aquí comenzó la saga.

Entramos cuando la primera parte de la reunión ya estaba terminada. Por las paredes, carteles marcados con rotulador definían estrategias y cronogramas de movilización para los próximos meses: era uno de los encuentros regionales de la campaña contra la llamada bedroom tax [tasa de habitación], una de las medidas de austeridad fiscal recién implantadas por el gobierno que, una vez más, alcanzaban a quienes vivían en complejos habitacionales públicos británicos. Nuestra presencia fue anunciada y las personas que quisieran presentar sus testimonios fueron invitadas a pasar a la otra sala. Se reunieron aproximadamente treinta en la sala de al lado. Al principio eran pocas las que se aventuraban a contar su historia: muchas ya se conocían desde hacía varios meses, porque habían participado juntas en movilizaciones y reuniones preparatorias. Sin embargo, a pesar de ello, nunca habían hablado sobre sus dramas personales. Una señora de mediana edad se levantó y contó que era enfermera de profesión, viuda, y que usaba el cuarto que sobraba en su casa de dos habitaciones para dar eventualmente alojamiento a sus dos nietas, dado que su hija, adicta a la cocaína, quedaba imposibilitada de cuidar a las niñas con cada recaída. Si perdía la casa de dos cuartos, ya no podría ofrecer ese resguardo para la hija… ni para las nietas.

Otra mujer contó que sufría de depresión y que, por vivir hacía más de treinta años en el mismo complejo habitacional, podía contar con una red de vecinos conocidos que la ayudaba a mantenerse estable. Por eso, según ella, optó por no mudarse y permanecer en el mismo sitio, aunque tuviera que pagar una tasa adicional para vivir sola en un departamento de dos dormitorios. Contó, avergonzada, que eso estaba reduciendo su capacidad de comprar comida y que además de buscar food banks⁹, en varias oportunidades tuvo que revolver la basura del complejo buscando sobras para comer. Hubo otros relatos, pero el momento más chocante –por lo menos para mí– fue cuando un niño sentado en una silla de ruedas eléctrica y con claras señales de trastorno mental, contó que jamás podría salir del complejo habitacional donde ocupaba, solo, un apartamento de dos cuartos. Para él, la vida cotidiana –un esfuerzo hercúleo de autonomía y dignidad ante una situación física y mental extremadamente frágil– se erigía, sin más, en la existencia –y en la permanencia– en aquel lugar.

Octubre de 2010

Luego de caminar 70 kilómetros, un carpintero hindú sufre un ataque al corazón que le arrebata la vida. El objetivo de la caminata era pedir dinero prestado a amigos que vivían en otra ciudad para saldar sus deudas de microcrédito. Un informe del gobierno hindú comprobó que la muerte se debió «a la presión que recibió de las instituciones de microfinanciamiento». En 2002, el carpintero había tomado un préstamo de 350 dólares de una institución de microcrédito para construir un ambiente en su casa. Su esposa, trabajadora en una fábrica de tabaco, ya había tomado un préstamo de 1100 dólares de sus empleadores. En 2008 un nuevo agente de microcrédito lo convenció de tomar otro de 330 dólares para conseguir saldar las deudas que todavía tenía. Cuando murió, el pago de los tres préstamos estaba atrasado en más de veinte semanas. Esta no fue la primera ni la última muerte relacionada con problemas de deudas de microcrédito durante ese año en el estado de Andra Pradesh¹⁰.

***

Las escenas que acabamos de describir –en regiones tan distintas como Europa, los Estados Unidos, América Latina, Oriente Medio y Asia– son la expresión y el resultado, a partir de la primera década del siglo XXI, de un largo proceso de deconstrucción de la habitación como un bien social y de su transmutación en mercancía y activo financiero.

Su alcance va mucho más allá de las señales de crisis financiero-hipotecaria que, desde 2007, comenzando por los Estados Unidos, contaminó el sistema financiero internacional. Se trata de la conversión de la economía política de la habitación en un elemento estructurador de un proceso de transformación de la propia naturaleza y forma de acción del capitalismo en una versión contemporánea –era de hegemonía de las finanzas, del capital ficticio y del dominio creciente de la extracción de renta sobre el capital productivo–¹¹. En la literatura internacional sobre economía política de la habitación, ese proceso fue identificado como «financiarización», es decir, «el dominio creciente de actores, mercados, prácticas, narrativas [y subjetividades] financieros en varias escalas, lo que resulta en la transformación estructural de economías, empresas (incluso instituciones financieras), Estados y grupos familiares»¹².

Con apoyo de la fuerza política de la ideología de la casa propia¹³, profundamente enraizada en algunas sociedades y recientemente infiltrada en otras, y de la «socialización del crédito», la inclusión de consumidores de medios y bajos ingresos en los circuitos financieros y la captura del sector habitacional por las finanzas globales abrieron una nueva frontera para la acumulación de capital. Esto permitió la libre circulación de valores a través de prácticamente toda la tierra urbana¹⁴.

Entre 1980 y 2010, el valor de los activos financieros mundiales –acciones, títulos, títulos de deuda públicos y privados, y aplicaciones bancarias– creció 16,2 veces, mientras el PBI mundial aumentó poco menos de 5 veces en el mismo período¹⁵. Este pool de superacumulación fue consecuencia no sólo del lucro acumulado de grandes corporaciones, sino también de la entrada en escena de nuevas economías emergentes, como China. Esa «muralla de dinero» (wall of money)¹⁶ comenzó a buscar cada vez más nuevos campos de aplicación, transformando sectores (como commodities, financiamiento estudiantil y planes de salud, por ejemplo) en activos para alimentar el hambre de nuevos vectores de aplicación rentable para los inversores. El desequilibrio entre el tamaño de ese ahorro y los mercados domésticos donde este se originó resultó, sobre todo a partir de los años 1990, en la búsqueda de la internacionalización de las inversiones. Ese ambiente fue responsable de crear una carencia estructural de garantía (colateral) de alta calidad, o sea, una muralla de dinero procurando un ajuste espacial (spatial fix) donde aterrizar¹⁷.

La creación, la reforma y el fortalecimiento de los sistemas financieros de habitación pasaron a representar uno de estos nuevos campos de aplicación del excedente, tanto en el ámbito de la macroeconomía y de las finanzas domésticas como también para ese nuevo flujo de capitales internacionales. La creación de un mercado secundario de hipotecas fue uno de los canales importantes para conectar los sistemas domésticos de financiamiento habitacional a los mercados globales. Pero también otros instrumentos financieros no bancarios, así como préstamos interbancarios, permitieron a los bancos locales y a otros intermediarios aumentar su promoción, ampliando así la disponibilidad de crédito¹⁸. La entrada de excedentes globales de capital hizo posible que el crédito creciera más allá del tamaño y de la capacidad de los mercados internos, creando e inflando las llamadas burbujas inmobiliarias.

La apropiación del sector habitacional por el sector financiero no representa sólo la apertura de un campo más de inversión para el capital. Se trata de una forma peculiar de reserva de valor, por relacionar directamente la macroeconomía con los individuos y las familias, y posibilitar, a través de los mecanismos de financiamiento, que varios actores centrales del sistema financiero global se interconecten: fondos de pensión, bancos de inversión, sistema bancario paralelo (shadow banking), instituciones de crédito e instituciones públicas¹⁹.

En economías altamente dinámicas, como las de algunos países de la Comunidad Europea y de los Estados Unidos, la propiedad de las casas, por su capacidad de alimentar el crecimiento de consumo vía crédito, fue la responsable también por impulsar el aumento de consumo de las familias en contextos de compresión salarial y crecimiento limitado de los empleos²⁰.

Por otro lado, el carácter público o semipúblico de las instituciones y de la política financiera de la habitación hace que ese sector sea, por definición, de alta relevancia política²¹. Ningún montaje de sistemas financieros de habitación, más o menos conectados a las finanzas globales, prescinde de la acción del Estado, no sólo en lo que atañe a la regulación de las finanzas, sino también en la construcción de hegemonía política de la concepción de la casa (home) como mercancía y activo financiero. Así, en cualquiera de los contextos de los Estados nación que observamos, ese movimiento también tuvo efectos políticos significativos en la constitución y consolidación de una base popular conservadora, en la que los ciudadanos son reemplazados por consumidores y players en el mercado de capitales. En ese sentido podemos afirmar, con Fernandez y Aalbers, que el «elíxir de los sistemas financieros de la habitación actúa como una droga política»²².

Finalmente, no podemos dejar de señalar el enorme impacto que los cambios en las formas de otorgar habitación tiene sobre la estructuración de las ciudades en términos generales. A través de la actuación de los mercados de la tierra y de la regulación urbanística, la economía política de la habitación implicó también una economía política de la urbanización, reestructurando las ciudades. Se trata, entonces, no sólo de una nueva política habitacional, sino de un complejo urbanístico, inmobiliario y financiero con impactos profundos en el rediseño de las ciudades y en la vida de los ciudadanos²³.

Varias de las escenas que describimos al comienzo de este capítulo –miles de vidas hipotecadas, víctimas subprime de un boom de oferta de crédito que duró más de una década; barrios vacíos, ciudades despobladas; manifestantes que ocuparon calles y espacios públicos durante meses; una huelga de hambre de propietarios destituidos de sus apartamentos prometidos– sucedieron inmediatamente a la crisis en el mercado de hipotecas estadounidense, en el año 2007. Una vez que la crisis estalló, se esparció por todo el mundo, a la velocidad de circulación de los productos financieros y a la intensidad de la globalización de los mercados a los cuales también estaba conectado el mercado de las hipotecas. No es de extrañar que el sector más rápidamente afectado por la crisis haya sido el de la vivienda. Suplida por fondos de pensión, hedge funds, private equities y otras «mercancías ficticias», la habitación misma se volvió una mercancía ficticia cuando avanzaron sobre ella las finanzas²⁴.

La intensidad de ese cambio puede ser descripta como un movimiento que transformó una «bella durmiente» –la vivienda hasta entonces inerte, inmóvil y carente de liquidez del período de Bretton Woods– en un «ballet fantástico» del período neoliberal, en el que los activos pasaron de mano en mano por medio de transacciones veloces y constantes²⁵.

El movimiento que acabamos de describir implicó un cambio en el paradigma de la política habitacional en casi todos los Estados nación del planeta. Formulado en Wall Street y en la City de Londres, e implantado en primer lugar por políticos neoliberales estadounidenses e ingleses a fines de los años 1970 y comienzos de los años 1980, el cambio en el sentido y en el papel económico de la vivienda ganó fuerzas con la caída del Muro de Berlín y la subsecuente hegemonía del libre mercado. Adoptado por gobiernos o impuesto como condición para que instituciones financieras multilaterales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), concedieran préstamos internacionales, el nuevo paradigma se basó principalmente en la implementación de políticas que crean mercados financieros de habitación más fuertes y más grandes, incluyendo a consumidores de mediano y bajo ingreso, que hasta entonces habían estado excluidos.

A finales de la década de 1970 y durante toda la década de 1980, comenzó una serie de políticas que desarticularon los componentes institucionales básicos que sustentaban el orden de los Estados de bienestar social. Entre las diversas razones para esa crisis se encuentran la caída de la lucratividad de los sectores fordistas, la intensificación de la competencia internacional, el agravamiento de la desindustrialización y del desempleo en masa, y la suspensión de la política monetaria del sistema de Bretton Woods. El conjunto de políticas adoptadas por los Estados luego de la crisis del desarrollismo fordista recibió el nombre genérico de neoliberalismo²⁶.

A pesar de constituir una tendencia generalizada, las estrategias de reestructuración neoliberal inciden sobre configuraciones institucionales, constelaciones de poder sociopolítico y configuraciones espaciales preexistentes. En otras palabras: como el neoliberalismo es un proceso eminentemente desigual, una perspectiva que no considere el contexto político y económico de cada país tiene poca fuerza explicativa.

La importancia del contexto queda expuesta cuando examinamos las reformas de los sistemas de habitación de diferentes países en ese período. En términos generales: la desarticulación de las políticas de habitación pública y social, la desestabilización de la seguridad de la tenencia, incluso del alquiler, y la conversión de la casa en mercancía y activo financiero. Pero las formas institucionales heredadas por cada país son fundamentales a la hora de construir las estrategias neoliberales emergentes –las políticas neoliberales tienen que ser entendidas como una amalgama entre esos dos momentos, como procesos de destrucción parcial de lo existente y de creación tendencial de nuevas estructuras.

En países como Inglaterra y Holanda, por ejemplo, que tuvieron fuertes Estados de bienestar social, las reformas de los sistemas de habitación se caracterizaron por la privatización –o incluso la destrucción– de la disponibilidad de vivienda pública y por la disminución considerable de las partidas públicas destinadas a las políticas de habitación. En su lugar, se estimuló la creación de un sistema de financiamiento por medio de hipotecas para incentivar la compra de la casa propia en el mercado privado, y los subsidios pasaron a destinarse a la oferta y ya no a la demanda.

La disminución del presupuesto y la demolición de unidades habitacionales públicas también se dieron en Estados Unidos, pero en ese caso las diferencias son significativas. En primer lugar, allí el Estado de bienestar social nunca fue totalmente implementado; además, el apoyo a la casa propia cimentado sobre el crédito hipotecario había sido la tónica de la política habitacional estadounidense ya desde los años 1930. A lo largo de la década de 1980, el sistema de producción de unidades habitacionales públicas también fue sustituido de a poco por una política masiva que estimulaba la compra de la casa propia mediante los créditos subprime. La presencia de esos créditos y la desregulación del mercado de alquileres también pueden ser consideradas medidas de destrucción de las opciones existentes de acceso a la vivienda, implementadas justamente para estimular la compra de la casa propia como única vía de acceso a la habitación. España es un ejemplo paradigmático de esa vía.

Veinte años atrás, un influyente informe del Banco Mundial, el Housing: Ennabling Markets to Work²⁷, sintetizó ese nuevo pensamiento sobre política habitacional. Ese documento contiene no sólo argumentos ampliamente desarrollados sobre los motivos por los que el sector habitacional sería importante para la economía, sino también directrices que orientan a los gobiernos a formular mejor sus políticas. Desde la década de 1990, el financiamiento habitacional creció radicalmente en economías desarrolladas. En Estados Unidos, el Reino Unido, Dinamarca, Australia y Japón, por ejemplo, los mercados de hipoteca residencial representan entre el 50% y el 100% del Producto Bruto Interno (PBI)²⁸.

Según otro documento del Banco Mundial, destinado a promover mercados hipotecarios en países emergentes, la financiarización de la habitación también se ha desarrollado recientemente en ellos, aunque a un ritmo más lento. Corea del Sur, África del Sur, Malasia y Chile, además de los países bálticos, vieron a los mercados de hipotecas residenciales alcanzar desde el 20% al 35% de sus PBI. En los últimos años, el mismo fenómeno también llegó a otros países (China, India, Tailandia, México, la mayoría de los nuevos miembros de la Unión Europea, Marruecos, Jordania, Brasil, Turquía, Perú, Kazajistán y Ucrania), donde las hipotecas residenciales constituyen del 6% al 17% de PBI. Según el Banco Mundial, el «progreso» también se observa en algunos países menos desarrollados, como Indonesia, Egipto, Gana, Paquistán, Senegal, Uganda, Mali, Mongolia y Bangladesh, «pero no en la escala necesaria para enfrentar los problemas crónicos de habitación que estos padecen»²⁹.

Desde el viejo bloque soviético de Asia Central y del Este europeo hasta América Latina, desde África hasta Asia, la apropiación del sector habitacional por parte de las finanzas ha sido una tendencia masiva y hegemónica. Tanto es así que una publicación del Banco Mundial afirmó, una década después de que el Banco lanzara su manifiesto: «el genio [del financiamiento habitacional] salió libre de la lámpara mágica»³⁰.

La mercantilización de la vivienda, así como el uso creciente de la habitación como un activo integrado a un mercado financiero globalizado, afectaron profundamente el ejercicio del derecho a la vivienda adecuada para todo el mundo. La creencia de que los mercados podrían regular la locación de la vivienda, combinada con el desarrollo de productos financieros experimentales y «creativos», hizo que se abandonaran políticas públicas en las que la habitación es considerada un bien social, parte de los bienes comunes que una sociedad concuerda en compartir o proveer para aquellos con menos recursos, o sea un medio para distribuir la riqueza. En la nueva economía política centrada, en cambio, en la habitación como un medio de acceso a la riqueza, la casa se transforma, deja de ser bien de uso y se convierte en capital fijo –cuyo valor es la expectativa de generar más valor en el futuro, lo que depende del ritmo al que aumente el precio de los inmuebles en el mercado³¹.

Lo mismo que otras esferas sociales, la habitación se vio afectada por el desmantelamiento de las instituciones básicas de bienestar y por la movilización de una serie de políticas con el objetivo de ampliar la disciplina de mercado, la competición y la mercantilización³². Esas nuevas ideas confrontaron los sistemas nacionales de bienestar y las composiciones político-económicas en torno a la vivienda previamente existentes en cada país.

En países postsocialistas, en Estados Unidos y en buena parte de los países europeos, la privatización de los complejos de habitación pública y los cortes drásticos en la inversión y en los fondos habitacionales se sumaron a reducciones en los programas de bienestar y en los subsidios para alquiler. Esas medidas estuvieron acompañadas por la desregulación de los mercados financieros y por una nueva estrategia urbana, a fin de permitir la movilización de capital doméstico y el reciclado de capital internacional. Esas nuevas tendencias tuvieron un impacto más atenuado en países menos desarrollados, donde los sistemas habitacionales de bienestar nunca existieron o eran pequeños y marginales en relación con las necesidades habitacionales. La imposición global del neoliberalismo fue altamente desigual, tanto social como geográficamente, y sus formas institucionales y consecuencias sociopolíticas variaron de manera significativa alrededor del mundo, dependiendo de interacciones específicas en cada contexto entre paisajes regulatorios heredados y proyectos emergentes de reestructuración orientados al mercado³³.

Tomando el primer documento del Banco Mundial como punto de partida y la crisis del crédito subprime en 2007 como el primer detonante internacional, esta primera parte del libro traza un mapa de algunos de los elementos clave de la perspectiva neoliberal sobre la habitación y su impacto en el ejercicio del derecho a la vivienda en diferentes contextos³⁴.

A partir de la observación de las trayectorias habitacionales de distintos países durante el mandato de la relatoría detectamos tres grandes formas asumidas por el proceso de financiarización de la vivienda, que difieren entre sí no sólo por la génesis, sino también por el tipo de impacto generado en las economías, en las ciudades y en la vida de la población: sistemas basados en hipotecas; sistemas basados en la asociación de créditos financieros con subsidios gubernamentales directos para la compra de unidades producidas por el mercado; y esquemas de microfinanciamiento.

Como toda generalización, se trata mucho más de tipos ideales abstraídos de la especificidad de las situaciones concretas que de una clasificación rigurosa. Sin embargo, dichos tipos nos permiten entender el movimiento de financiarización, o sea, la apropiación hecha por el sector financiero del sector habitacional, en su diversidad y diferencia³⁵.

En Estados Unidos y en la mayoría de los países europeos, que pasaron por alguna experiencia previa concreta de provisión pública de la vivienda y tuvieron un desarrollo económico significativo en el período fordista, el desarrollo de un mercado financiero de hipotecas residenciales fue el principal mecanismo para promover la política de la casa propia. Así se fue reemplazando al alquiler –más o menos regulado, provisto o subsidiado por el Estado– como forma dominante. Es la experiencia de esos países la que examinaremos a continuación.

Capítulo 1

El pasaje de la deuda de los Estados a los individuos y las familias: el sistema de hipotecas

Introducción

Cuando a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, la pobreza extrema de la mayoría de la población urbana pobre comenzó a ser revelada por reformadores sociales (social reformers) en Europa y en América del Norte, los gobiernos empezaron a proveer asistencia habitacional a personas y familias, y también a ofertar casas directamente³⁶.

La provisión pública de habitación ganó protagonismo e intensidad a comienzos del siglo XX y, en algunos países, en el período de entreguerras. Pero fue luego de la Segunda Guerra Mundial, especialmente en los años 1950 y 1960, cuando la provisión pública de habitación se convirtió en uno de los pilares para construir una política de bienestar social en Europa, un pacto redistributivo entre capital y trabajo que sustentó décadas de crecimiento económico³⁷.

Sin embargo, si consideramos el conjunto de los países europeos, pocos son los que, en un momento de su historia, implantaron un parque público de vivienda social significativo en el conjunto de los domicilios existentes. En principio, en relación con la provisión de habitación social, podemos clasificar a los países europeos en tres grandes grupos.

En el primero, la producción de un stock público o semipúblico de vivienda social fue, históricamente, casi inexistente