Estudios sobre la Región: Desarrollo, Planificación y Proyecto. Volumen I

Por Óscar Alfredo Alfonso Roa, Ronal Orlando Serrano Romero y María Angelica Bernal Medina

El desarrollo territorial con enfoque de cierre de brechas de desigualdad es hoy una de las respuestas para superar los escenarios de desequilibrio regional, complejos en magnitud y significancia, que han caracterizado los actuales modelos de desarrollo en los que se reconoce la diversidad local y regional del país (Montero, 2020). Desde esta perspectiva, Colombia puede entenderse como un territorio constituido, principalmente, por un conjunto de núcleos urbanos que fundamentaron sus desarrollos sobre la regulación de los crecimientos acelerados y la búsqueda de soluciones para los problemas de la sobrepoblación, la periferización y la metropolización. Sin embargo, una de las características más relevantes del proceso de conformación del sistema de ciudades colombiano, es la existencia de dinámicas supramunicipales que resaltan la importancia de avanzar en la consolidación de un desarrollo regional equilibrado. Los recientes avances en la política nacional sobre este tema representan una intención por superar las dificultades del desarrollo regional en Colombia, cuyas manifestaciones no han contado con mecanismos e instrumentos robustos que logren entender el territorio desde lo multiescalar y solucionen los conflictos de la ocupación, el uso y el aprovechamiento del suelo.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Piloto de Colombia
• Fecha de lanzamiento: 1 dic 2023
• ISBN: 9786287704220

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Introducción

Ronal Orlando Serrano Romero Compilador

Como lo meniona Pinto (2018), el desarrollo territorial con enfoque de cierre de brechas de desigualdad es hoy una de las respuestas para superar los escenarios de desequilibrio regional, complejos en magnitud y significancia, que han caracterizado los actuales modelos de desarrollo en los que se reconoce la diversidad local y regional del país (Montero, 2020). Desde esta perspectiva, Colombia puede entenderse como un territorio constituido, principalmente, por un conjunto de núcleos urbanos que fundamentaron sus desarrollos sobre la regulación de los crecimientos acelerados y la búsqueda de soluciones para los problemas de la sobrepoblación, la periferización y la metropolización. Sin embargo, una de las características más relevantes del proceso de conformación del sistema de ciudades colombiano, es la existencia de dinámicas supramunicipales que resaltan la importancia de avanzar en la consolidación de un desarrollo regional equilibrado. Además, la aparición de relaciones económicas con el comercio internacional, el rápido progreso que han experimentado los municipios cercanos a las industrias mineras y agropecuarias, la oferta de servicios regionales por parte de ciudades intermedias y el desbordamiento de algunas ciudades hacia los municipios vecinos por medio de formas de crecimiento y patrones de ocupación acordes con los procesos de conurbación o hiperurbanización; estas son acciones que se convierten en expresiones de la actual transformación del territorio nacional que obligan a iniciar una reflexión profunda sobre la competitividad y la productividad de lo urbano y lo regional.

Los recientes avances en la política nacional sobre este tema representan una intención por superar las dificultades del desarrollo regional en Colombia, cuyas manifestaciones no han contado con mecanismos e instrumentos robustos que logren entender el territorio desde lo multiescalar y solucionen los conflictos de la ocupación, el uso y el aprovechamiento del suelo. La cuestión, tal y como lo plantea Sabaté (2008), es que el territorio ya no es un dato previo —para la planificación—, sino el resultado de permanentes procesos de transformación, un sistema complejo en continua evolución, con cambios difícilmente predecibles (p. 10). Esto lleva a pensar que el ordenamiento regional y su aprovechamiento, como uno de los soportes del desarrollo socioeconómico del país, se enfrenta a diversos escenarios que suponen un elevado grado de incertidumbre, pero que exigen la formulación de criterios sólidos para la interpretación de los escenarios actuales, así como de estrategias de intervención a futuro concebidas sobre hipótesis en continua revisión (Serrano y Hernández, 2020, p. 34).

Sobre estas discusiones, el libro Estudios sobre la Región: Desarrollo, Planificación y Proyecto pretende profundizar en las diversas dinámicas que permiten un abordaje de este contexto territorial, con base en las particularidades de los procesos que no sólo permiten definirlo en su identidad o forma, sino que también lo incorporan en un sistema sujeto a análisis y proyección. Para Vegara y De la Rivas (2016), la reflexión sobre esta situación contemporánea del territorio debe estar orientada a comprender la manera como la región, en sus múltiples acepciones, puede constituir una respuesta efectiva a los desafíos derivados de la globalización o a la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En este sentido, el texto propone tres secciones que exploran aportes teóricos, instrumentos metodológicos y herramientas proyectuales que apuntan, desde la interdisciplinariedad, a la innovación significativa en este campo del conocimiento.

El primer apartado Desarrollo Regional: Tendencias, retos y oportunidades agrupa una serie de investigaciones que, desde el análisis de diversos escenarios territoriales, abordan la idea de región con base en una profunda reflexión sobre los enfoques teóricos del desarrollo territorial y las dimensiones que lo constituyen, en miras a plantear debates sobre la situación actual del territorio colombiano, los desafíos que se deben asumir de frente a la reducción de las brechas de desigualdad y a las oportunidades que emergen desde el enfoque endógeno del desarrollo. Desde esta perspectiva, el primer estudio —capítulo central—, ilustra el estado actual del desarrollo colombiano por medio del Índice Alternativo de Desarrollo Municipal, cuya medición se deriva de comprender los aspectos asociados al Estado Social de Derecho, los fundamentos constitucionales para la Paz Integral y las bases de las economías municipales. Sus resultados se convierten en insumos imprescindibles, no sólo para el buen diseño de políticas territoriales, sino también para realizar mejoras de fondo en la política de descentralización en Colombia.

Posteriormente, se abre paso a una reflexión sobre la relación existente entre el desarrollo regional y el papel de los recursos naturales y los ecosistemas, en el marco de la aplicación del enfoque de paisaje y las Soluciones Basadas en la Naturaleza, un trabajo que procura la configuración de una alternativa conceptual a la dicotomía entre crecimiento económico y conservación de la biodiversidad en los procesos de desarrollo regional y ordenamiento territorial en Colombia. Luego, se presenta un análisis de los conflictos y las potencialidades del desarrollo para el Departamento del Guaviare, con el fin de formular estrategias que, desde una visión regional, diversifiquen las capacidades que constituyen la competitividad del territorio y permitan el aprovechamiento de las condiciones endógenas para robustecer el desarrollo económico local de este ámbito espacial, reduzcan las brechas de desigualdad que caracterizan esta región periférica de Colombia y fortalezcan las capacidades orientadas a la consolidación y construcción de paz.

Estas discusiones se complementan con el cuarto capítulo del apartado, ya que en éste se profundiza en la manera de comprender los efectos territoriales derivados del asentamiento industrial y las lógicas territoriales que se ven inmersas en las reconfiguraciones acontecidas. Para tal fin, el estudio se centra en las territorialidades emergentes de la industria que ha fragmentado el espacio rural del Valle de San Nicolás, subregión del Oriente Antioqueño; con el cual se explica cómo la configuración de recortes territoriales en la zona, se convierte en una forma específica de regionalización en la cual las dinámicas locales se van moldeando por los ritmos y las demandas del proyecto competitivo. Desde un enfoque similar, se pasa a un análisis de las dinámicas de desarrollo de la Región de la Orinoquía y sus vínculos con la vía Bogotá-Villavicencio, eje principal de integración regional. En dicho estudio, se traza una relevante revisión bibliográfica sobre las perspectivas de desarrollo local, la conformación de clúster, los Objetivos del Desarrollo Dostenible (ODS), la importancia de la infraestructura vial y el papel de la planificación y el ordenamiento territorial en el desarrollo de la Orinoquía. Por último, el apartado se finaliza con una breve discusión teórica sobre la capacidad de agency que tienen los proyectos de vivienda para convertirse en ejes articuladores de propuestas de intervención regional.

El segundo apartado Planificación Territorial y Políticas Públicas: Modelos, experiencias y escenarios, se preocupa por debatir sobre los diversos enfoques de la planeación territorial en Colombia, los cuales determinan la territorialidad en la formulación de las políticas regionales, la territorialización de éstas y la aplicación de instrumentos de planificación y gestión. Todas ellas, en conjunto, apalancan las dimensiones del desarrollo regional con enfoque de cierre de brechas de desigualdad y consolidan la idea de gobernanza en la región colombiana. En efecto, el primer capítulo pone en tensión las nociones de región y regionalización con el fin de cuestionar las propuestas de la política de ordenamiento territorial sobre los esquemas asociativos territoriales, así como los avances en dicha materia. Sobre este horizonte, se presenta un análisis de los procesos de conformación de las Regiones Administrativas y de Planificación en Colombia, así como de los retos y las incertidumbres que debe enfrentar el país para la alcanzar la integración territorial regional. Luego, se exploran los desafíos que implica el despliegue de las iniciáticas de asociatividad territorial, impulsadas desde las políticas públicas, tomando como ejemplo el Departamento de Antioquia.

La cuestiones no resueltas desde la descentralización, la idea de las provincias como escala intermedia de planificación regional y los procesos institucionales que llevan a la adopción de éstas, se presentan hasta aquí como marcos de análisis que facilitan la comprensión de un riguroso trabajo de indagación ejecutado a través de la revisión documental y la realización de entrevistas a los actores locales que se encuentran vinculados al ordenamiento de las provincias antioqueñas. Con una metodología similar, se llega después a un trabajo que profundiza en la investigación de los efectos que genera la actividad minera trasnacional en las condiciones espaciales y socioeconómicas de los municipios ubicados en la Región Caribe de Colombia. Este tercer texto permite identificar cómo las formas de ocupación vinculadas a dicho sector económico, han determinado un manejo desarticulado, desregulado y no planificado de las entidades administrativas, por lo que se plantea la necesidad de configurar una visión post-extractivista del territorio que pueda conducir a la adopción de lógicas coherentes con las necesidades de planificación y ordenamiento del territorio en las regiones mineras.

Esta segunda sección finaliza al ampliar los ejercicios vinculados al análisis de las territorialidades y las políticas públicas, que se realizan en el complejo entramado jurídico del ordenamiento territorial colombiano. Al respecto, el cuarto trabajo ilustra la concepción del Corredor Universitario que vincula al Municipio de Puerto Colombia con el Distrito de Barranquilla, Departamento del Atlántico, como un proceso espacial donde se yuxtaponen la metropolización y la urbanización en una disputa que se traza sobre el discurso de la competitividad territorial. Como resultado, la pregunta sobre ¿qué territorio se construye en Colombia desde el discurso normativo y cuál es su incidencia en el espacio material concreto? Se convierte en la base fundamental de esta reflexión conceptual y abre paso a la búsqueda de explicaciones sobre la relación y la articulación que existen entre los instrumentos de planificación territorial de diferentes escalas y los procedimientos de carácter ambiental necesarios para la formulación y ejecución de proyectos regionales como, por ejemplo, la Central Hidroeléctrica Pescadero Ituango.

El tercer apartado Análisis de los Sistemas Territoriales: Dinámicas, Procesos y Proyectos Regionales, se concentra en el desarrollo y la construcción de instrumentos metodológicos y herramientas proyectuales orientadas, no sólo hacia la comprensión de las dinámicas y los procesos supramunicipales que permiten concebir y delimitar la región, sino también hacia la diagnosis de las tendencias de planeación y la formulación de proyectos estratégicos que propician el desarrollo de esta escala territorial. Por lo tanto, esta última sección inicia con un trabajo de investigación reconocido con mención honorífica en el Concurso de Tesis Doctoral de la Asociación Colombiana de Investigadores Urbano-Regionales ACIUR 2021, cuyo objetivo fue el de observar, interpretar, cartografiar, clasificar y cuantificar la evolución de la forma metropolitana, por lo cual, propuso entender la forma en la que crece el territorio metropolitano y cómo se materializa en un conjunto de asentamientos de diferentes tipos o patrones urbanísticos mediante los que se urbaniza el territorio de la Sabana de Bogotá. ¿Cuál es el resultado espacial y morfológico de los procesos de urbanización y transformación reciente del paisaje metropolitano? Esta es la cuestión que procura responder este capítulo que, nutrido por una valiosa cartografía, se espera deslumbre tanto a los más conocedores de la materia como a un lector no experto en el tema.

Coherente con este enfoque, el siguiente texto utiliza la metáfora trazar la línea como medio para debatir sobre los planteamientos conceptuales y metodológicos con los que se ha delimitado y analizado el Área Metropolitana de Bogotá; un territorio inconsistente en cuanto a su límite, pero que constituye una oportunidad para explorar herramientas proyectuales que superen las limitaciones del campo de conocimiento. Con base en esta aproximación, se exhibe una amplia revisión literaria que soporta la estructuración de una propuesta metodológica para delimitar territorios metropolitanos y que se usa, en este caso, para trazar la linea del espacio metropolitano de Bogotá. Finalmente, estas discusiones morfológicas se complementan bajo una perspectiva funcional, las cuales se derivadan de los enfoques de la nueva geografía económica y el aprovechamiento de las economías de la aglomeración. Para tal fin, se expone un ejercicio que pretende aplicar y actualizar la metodología de análisis funcional con el objetivo de identificar las condiciones actuales que soportan el desarrollo territorial del Departamento del Meta, junto con los conflictos y las potencialidades que se deben considerar en la formulación de escenarios de planificación.

Vale la pena mencionar, como ya es tradición en los libros que componen la Colección de Investigaciones del Programa de Ingeniería Civil de la Universidad Piloto de Colombia, que aun con los aportes que se reconocen a lo largo de las anteriores líneas, los documentos presentados son resultados de trabajos de investigación que no sólo pueden y deben ser sometidos a importantes cuestionamientos, sino que también, proponen ejes de estudio que permiten ampliar la búsqueda de instrumentos útiles para concebir y comprender el territorio a partir de las realidades que allí convergen.

Referencias

Montero, S. (2020). Repensando el Desarrollo Económico Local desde Colombia. Ediciones Uniandes. En Prensa.

Pinto, A. (2018). Gestión y Gobernanza de los Territorios Inteligentes.VIII Seminario Internacional de Investigación en Gestión de la Infraestructura: Smart Cities "De las Urbes a los Territorios Inteligentes. Universidad Piloto de Colombia.

Sabaté, J. (2008). Proyectar el Territorio en Tiempos de Incertidumbre. Camp de Tarragona: Proyectos para una Nueva Configuración Territorial. Universitat Politècnica de Catalunya.

Serrano, R. y Hernández, M. (2020). De la Desarticulación Territorial al Sistema de Ciudades de Colombia: Desafíos de la Gestión Sostenible del Territorio. En Serrano (Ed.), De las Urbes a los Territorios Inteligentes: Reflexiones desde la Gestión Sostenible del Territorio. Universidad Piloto de Colombia.

Vegara, A., y De la Rivas, J. L. (2016). La Inteligencia del Territorio, SuperCities. Fundación Metrópoli.

Parte I. Desarrollo regional:

Tendencias, retos y oportunidades

Las brechas del desarrollo municipal en Colombia: Caracterización de las subregiones con Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (pdet), los municipios fronterizos y las zonas metropolitanas por medio del Índice Alternativo de Desarrollo Municipal 2019

Óscar Alfredo Alfonso Roa, Andrés Leonardo Acosta Hernández,

Juan Sebastián Azcárate Romero, Berna Rocío Bustamante Palma,

Fernando Delgadillo Cortés, Juan Camilo Díaz Moreno, Andrés Felipe Gil Ortiz, Laura Camila Lozano Rodríguez, Luis Fernando Osman Cabezas y

Lizeth Vega Gutiérrez

Las condiciones de vida de la población residente en Colombia son desiguales en relación con el acceso a los bienes materiales y culturales necesarios para la satisfacción de sus necesidades, así como en las posibilidades de avanzar hacia estadios superiores más armónicos con su entorno y con la garantía que les ofrece el Estado a sus derechos fundamentales. Estas nociones convergen en una idea del desarrollo cuyas brechas se estiman tomando como unidad de observación estadística al municipio, escala a la que también se le ha atribuido la función crucial de aproximar el ciudadano al Estado y a la producción de los bienes públicos inmanentes a su órbita funcional. Como tal desigualdad es un fenómeno perenne y, al parecer, muy estudiado, muchos dudan sobre la pertinencia de esfuerzos como el que expone a continuación. Si las brechas del desarrollo municipal aún existen y son más profundas que antes, el presente esfuerzo se justifica por cuanto contribuye a que tal situación, muy desoladora por demás, no se continúe naturalizando. Pensar en un nuevo modelo territorial de Estado y una distribución no clientelista del poder político que contribuya a acabar con la corrupción administrativa y a cerrar brechas, es un compromiso académico irrenunciable con los millones de colombianos que padecen los rigores de un modelo centralista arcaico y decadente.

El Índice Alternativo de Desarrollo Municipal para el 2019 (IADM 2019) es el instrumento empleado para tal fin. Para su construcción se identificaron tres ejes o dominios: el Estado social de derecho, las bases constitucionales para la paz integral y las bases económicas municipales. Las variables identificadas en cada dominio guardan, en muchos casos, relación con otros dominios, pero, en conjunto, expresan un estado del desarrollo municipal diverso por lo concentrado y excluyente. ¿Qué es lo alternativo de este índice? El interés en un análisis de la coyuntura municipal motivó la realización de la primera versión del IADM (Alfonso, 2015), que, mediante el uso de registros no censales, buscó identificar las diferencias de grado en la calidad de vida de los residentes en los municipios colombianos. El rezago en la realización del censo alentó aún más esta búsqueda y, de allí, la realización de la segunda versión (Alfonso et al., 2018). Con los resultados se ha procurado establecer un diálogo con entidades que realizan operativos similares, a fin de contribuir al buen diseño de políticas territoriales y a mejoras de fondo en la política de descentralización. Tal diálogo no ha sido posible. Los diagnósticos oficiales, tales como la Medición del Desempeño Municipal elaborados por el Departamento Nacional de Planeación, se elaboran para que sean incontestables. Los énfasis son diferentes, así como los soportes intelectuales sobre los que se elaboran. Esto debería propiciar un diálogo y, sin embargo, los gobiernos continúan distanciándose de los resultados que no se encuadren en sus fines políticos.

El uso de algunos instrumentos del análisis geoespacial estimuló la elaboración de un marco teórico en el que se imbrican el desarrollo y la geografía, centrado en la problematización de la noción de la autocorrelación espacial y sus desarrollos recientes. De esta exposición se ocupa la primera parte del presente texto, a la que le sucede la presentación de la metodología, así como de las variables seleccionadas con criterios de pertinencia con los dominios descritos y de significancia estadística. Esta última se consolidó en el marco de la construcción del iadm 2019 mediante el uso del Análisis Factorial (af) y del método de Análisis de Componentes Principales. Los resultados se sometieron al análisis geoespacial a partir de la hipótesis nula de que el iadm 2019 se distribuye de manera aleatoria en el territorio colombiano. El rechazo de esta hipótesis con base en el índice I de Moran dio lugar a un siguiente paso: la verificación de la existencia de conglomerados espaciales de desarrollo municipal mediante el uso del índice Getis-Ord asterisco (GI*). En seguida, el capítulo aborda la caracterización de tres grupos de municipios: los que conforman las subregiones con Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (pdet), los municipios fronterizos y las zonas metropolitanas. Estos análisis conducen a unas consideraciones finales que, en lo esencial, giran en torno a las limitaciones que el modelo territorial de Estado centralista y clientelista tiene para superar las brechas del desarrollo municipal, como también alrededor de la necesidad de un nuevo modelo que, según se advierte, se basará en las regiones metropolitanas.

Desarrollo y geografía

Quienes demandan una definición de desarrollo, un concepto universalmente aceptado y aplicable a cualquier fenómeno de orden natural o social, han buscado cierta legitimidad en su opción por la inacción, desde la cual se aconseja que lo mejor es no pisar terrenos fangosos a riesgo de subsumirse en vaguedades, imprecisiones y no pocas confusiones. Una de las más recurrentes es la asociación del producto per cápita con el desarrollo, como si esa medida fuese una síntesis de un conjunto de bienaventuranzas sociales cuando, en realidad, es sólo una de muchas medidas sobre la productividad. Su comparación temporal con el que alcanzaron otras sociedades tiempo atrás ha servido de excusa para aventurar el cálculo de los años en que tal o cual alcanzará el nivel de desarrollo que han logrado ahora las llamadas sociedades desarrolladas.

Desarrollo municipal y el modelo territorial de Estado centralista clientelista

En su aproximación al desarrollo como problema, Bertoni et al. (2011) ofrecen una excelente alternativa para superar la inacción, cuando plantean que el desarrollo es discernible como el proceso que habilita cambios orientados a mejorar las condiciones de vida humana (p. 17). Además, precisan que la calidad de vida tiene dimensiones materiales, como también culturales. La materialidad de dichos cambios ocurre en el geoespacio y en muchas ocasiones su espiritualidad también se asume como referente.

El fortalecimiento de la democracia participativa, la garantía de los derechos humanos y la promoción del desarrollo integral se concibieron como las dimensiones inmanentes de la órbita estatal en la Constitución política de 1991. La idea del desarrollo integral ha sido concebida como un derecho fundamental reconocido internacionalmente, noción a la que se atribuyen características como la sostenibilidad y la inclusión, además de ser multidimensional y sistémico, que es determinado en su complejidad por dimensiones poblacionales, socioculturales, político-administrativas, ambientales y económicas (Departamento Nacional de Planeación, dnp, 2012). Son los entes territoriales, especialmente los municipios, los garantes del desarrollo integral en sus jurisdicciones según el mandato constitucional desarrollado en la Ley 152 de 1994 y otras normas de planeación. Esta normatividad está vinculada con la necesidad de la autonomía fiscal, política y administrativa municipal; es inmanente como el agua a la vida y, sin embargo, el modelo centralista, clientelista y corrupto prevaleciente en Colombia torna a los municipios en ejecutores de programas nacionales, en desmedro de los programas surgidos de su autogestión.

Desde esta perspectiva, los vínculos del desarrollo municipal con la geografía son evidentes en vista de que es fácilmente constatable la ausencia de universalidad en la provisión de bienes públicos de la esfera estatal, lo que hace que exista una geografía social que se ocupa del estudio de las diferencias de grado en las condiciones de vida de las personas que hacen parte de una nación que ocupa un territorio. Como proceso, el desarrollo es inseparable de la apropiación del espacio geográfico, es decir, tiene una escala geográfica (Bertoni et al., 2011) que es relacional.

Colombia es, en relación con el resto de naciones suramericanas, un país septentrional, caribeño, rasgos distintivos que, sumados a su tridente cordillerano y a la variedad climática por su proximidad al ecuador del planeta, hacen de su geografía un mosaico de paisajes diversos (cfr. Guttman, 1966, pp. 311-335). En vista de lo anterior, es plausible pensar en la existencia de determinismos geográficos en el desarrollo municipal, cuya perennidad se explica también porque sobre ellos se ha edificado un modelo territorial de Estado centralista, aquel que ha conseguido su unidad en lo fundamental a través de proximidades institucionales que se ramifican, como relaciones de clientela política, y que se realimentan a costa de elevados grados de corrupción (cfr. Alfonso, 2019, pp. 85-149).

Los modelos reduccionistas de análisis económico espacial suponen la existencia de un plano isotrópico, libre de fracturas geográficas y en el que las convergencias ocurren de forma automática, condición necesaria para postular los vínculos lineales de la distancia euclídea con los costos de transporte: la distancia métrica es posible transformarla en unidades de tiempo y, hecho esto, es posible traducirla en costos económicos de viaje. Sus resultados acostumbran a ajustarse a las propuestas de la existencia de un distrito central de negocios, sobre el que gravita el resto de los agentes que operan en cierto espacio así concebido. Por el contrario, en los planos anisotrópicos, ese carácter ergódico de las distribuciones rivaliza con los determinismos geográficos como regla derivada de la inexistencia de un eje único alrededor del cual la calidad de la tierra sea siquiera semejante; la dirección y la velocidad del viento las mismas; la temperatura y la humedad homogéneas, y en fin, devienen un conjunto de fenómenos quizá con el mismo nombre, pero con diferente orientación, escala y temporalidad. Son, entonces, N[o]dos y ejes jerarquizados que organizan los flujos de circulación y gradientes y disimetrías dan testimonio de esta anisotropía (Saint-Julien, 2014, p. 1).

En tales planos, la estructura espacial dominante es policéntrica y, sobre ella,