Las violencias: En busca de la política pública detrás de la guerra contra las drogas

Por Laura Atuesta y Alejandro Madrazo

Después de 12 años del inicio de la ''guerra contra las drogas'' en México, aún es difícil dimensionar la trascendencia de esta decisión. Hoy estamos viviendo otro momento de la guerra y, en muchos sentidos, sus implicaciones y consecuencias se acumulan e intensifican. A partir de un abanico de metodologías multidisciplinarias, los autores identifi

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 4 sept 2023

Laura Atuesta

Laura H. Atuesta es profesora-investigadora del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). Coordinadora del Programa de Política de Drogas(PPD) del Centro de Investigación y Docencia Económicas(CIDE), en donde desarrolló la Base de Datos CIDE-PPD, una recopilación sobre eventos relacionados con la guerra contra las drogas. Alejandro Madrazo Lajous es profesor-investigador de tiempo completo del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) Región Centro, en Aguascalientes, y colaborador en el programa de Política de Drogas (PPD) de esta misma institución. Ha publicado diversos estudios sobre la regulación del tabaco y la política de drogas. Su libro más reciente es Revelación y creación. Los fundamentos teológicos de la dogmática jurídica, publicado en 2016.

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Índice

Introducción

Laura H. Atuesta y Alejandro Madrazo Lajous

I. La dimensión desconocida de la producción de drogas en México

Jorge Javier Romero Vadillo

II. Narcodeforestación en México: Un vínculo ambivalente

José Jaime Sainz Santamaría

III. Regulación repensada: La necesidad de nuevas políticas y normas en el tratamiento de las adicciones

Brian T. Anderson, Ángela García y Mónica Miguel Martínez Arroyo

IV. Militarización de la lucha contra el narcotráfico: Los operativos militares como estrategia para el combate del crimen organizado

Laura H. Atuesta

V. La implementación de la Ley contra el Narcomenudeo en México (2006-2013)

Catalina Pérez Correa

VI. Por la seguridad, por las adicciones, por la soberanía nacional: Elementos discursivos para legitimar la intervención estatal

Ángeles Ortiz Espinoza

VII. Ésta no es la situación real del país: El discurso oficial ante violaciones graves de derechos humanos en la guerra contra las drogas

Javier Treviño Rangel

VIII. El poder del Estado mexicano ante el fenómeno del narcotráfico: Más allá de una solución violenta

Antonio Barreto Rozo

Sobre los autores

Introducción

Laura H. Atuesta y Alejandro Madrazo Lajous

Introducción

Adiez años de que Felipe Calderón anunciara su guerra contra las drogas y desplegara, como nunca, a las fuerzas federales —incluidas las Fuerzas Armadas— por todo el territorio nacional, aún es difícil dimensionar la trascendencia de esta decisión. Sabemos hoy que nunca existió un diagnóstico serio y documentado, mucho menos una política pública debidamente articulada (Guerrero Alcántara, 2014). A pesar de haber sido la política insignia de la administración calderonista, la guerra contra las drogas nunca contó con una articulación propia de una política pública. Nunca se definió con claridad el problema público que se buscaba atender; no se fijaron objetivos concretos y debidamente identificados que alcanzar; las intervenciones no fueron jamás descritas con claridad y, todo indica, tampoco fueron debidamente diseñadas y planeadas; los tiempos en que se esperaban resultados siempre fueron vagos y proyectados a un futuro indefinido; y por último, los mecanismos para evaluar el impacto de las intervenciones y revisar la política brillaron por su ausencia.

Si el gobierno no tenía claro el problema que buscaba atender o la ruta en la que nos aventuró, lo cierto es que en ningún otro espacio —ni la oposición, ni la sociedad civil organizada, ni el periodismo, ni la academia— mostró la capacidad para entender, analizar o evaluar la decisión presidencial en el momento en que fue tomada. Tampoco se plantearon al inicio alternativas concretas. Así, tras una decisión intempestiva, el país entero se lanzó a una aventura incierta de la que aún no hemos salido y que tardará mucho tiempo en decantar todas sus consecuencias. Lo que sabemos, es que éstas han sido graves y quizá lo sean aún más en los años por venir.

Sin embargo, una decisión de la trascendencia del lanzamiento de la guerra contra las drogas del presidente Calderón tenía que provocar reacciones. Primero, la sociedad civil comenzó a articularse y, en alianza con la oposición legislativa, a gestionar propuestas de cambio regulatorio. Más tarde, el periodismo —de investigación y de análisis— abrió brecha en la discusión pública sobre las consecuencias de la política de drogas, principalmente en cuanto a violaciones de derechos humanos e incremento de la violencia. La academia vino después.¹ Salvo excepciones puntuales en que investigadores individuales habían tenido como su agenda de investigación personal el tema del narcotráfico, prácticamente ninguna institución académica contaba con un espacio dedicado a estudiar de forma sistemática y permanente la política de drogas en México y en el extranjero. Siempre ha habido, por supuesto, espacios académicos que estudian las adicciones; pero su perspectiva es fundamentalmente clínica y su preocupación es por la patología —la adicción— y no por la política de drogas en un sentido más amplio, o por sus efectos más allá del consumo. Estos espacios no se ocupaban del análisis de la política de drogas como tal, ni usaban a las ciencias sociales y a las políticas públicas como su principal marco analítico.

Tras diez años, la sorpresa, la falta de conocimiento o capacidad, no pueden ser excusa para intentar evaluaciones serias, documentadas y críticas de lo que ha venido sucediendo. Al menos no para la academia, ya que para el gobierno nunca fue una excusa válida. A fin de lograr un análisis robusto ha sido preciso ir construyendo, mediante aproximaciones graduales, la capacidad teórica, empírica y analítica necesarias. Ha sido necesario reclutar y reunir la masa crítica y el capital humano para poder construir un campo hasta ahora inexistente en la academia nacional: la política de drogas.

El cide apostó, desde temprano, por construir la plataforma institucional para realizar esta tarea. Primero, desde el Área de Control de Substancias del Programa de Derecho a la Salud y en colaboración con (más precisamente, por invitación de) la Escuela de Graduados en Administración Pública del itesm, se intentó el primer proyecto multidisciplinario para identificar y evaluar la política de drogas del presidente Calderón. Los resultados de este esfuerzo se publicaron como un libro titulado El mal menor en la gestión de las drogas publicado por McGraw Hill (González-Aréchiga et al., 2014). Más tarde, gracias a la introducción de Programas Interdisciplinarios en el diseño organizacional de nuestra institución, el cide estableció el Programa de Política de Drogas dedicado específicamente al tema. El primer proyecto colectivo del ppd buscó replicar, profundizándolo y ampliándolo, el ejercicio anterior. El resultado fue una serie de Cuadernos de Trabajo (números 1 al 13, visibles en politicadedrogas.org) en que se hicieron estudios puntuales sobre distintos aspectos, con miras a ofrecer una visión comprehensiva del episodio calderonista. Con base en esos estudios, se elaboró un informe que recopilaba los principales resultados (Atuesta, 2014).

Este libro debe entenderse como una más de las aproximaciones escalonadas al mismo objeto de estudio: la política de drogas del gobierno de Felipe Calderón. Cada intento ha aportado preguntas, datos y respuestas distintas. Ha aportado, también, nuevos autores, disciplinas y perspectivas. La esperanza es que, progresivamente, estemos alcanzando una mejor comprensión del objeto de estudio. A estas alturas, lo cierto es que la complejidad de los fenómenos que han resultado de la decisión presidencial, los problemas para contar con información confiable y completa, y lo incipiente del campo de estudio, aún no permiten realizar un análisis definitivo. Los trabajos que aquí se ofrecen constituyen aportaciones nuevas, rigurosas e inteligentes al debate. En su conjunto, estamos convencidos de que lo que ofrecemos es el conjunto de análisis más acabado de la guerra contra las drogas que lanzó Felipe Calderón.

Por supuesto, el análisis que aquí se ofrece es incompleto y, necesariamente, desfasado. Hoy estamos en un momento distinto de la guerra, discutiendo sus más recientes implicaciones (como la militarización de la vida pública y no sólo de la seguridad pública). La guerra contra las drogas continúa y sus consecuencias se acumulan y, en ocasiones, se intensifican. El tiempo que transcurre entre una investigación y su publicación académica es largo, lo que hace que los lectores se sientan quizá frustrados por no contar con la información más reciente, y con el análisis basado en esa información. Pero el trabajo académico tiene esa peculiaridad: no responde sino con retraso a la actualidad. Estimamos que, a diferencia de la colección de Cuadernos de Trabajo, que pretende proporcionar información más actualizada en menor tiempo, para la construcción del campo es necesario someter los trabajos a los lentos procesos de publicación académicos. Esto es así por dos razones. Primero, para obligarnos a estar a la altura del rigor que exige una publicación académica —en contraste con lo que exige una de actualidad—; segundo, porque al someternos a los procesos normales de publicación académica —la revisión entre pares— aprovechamos lo que la academia ofrece que otros espacios no necesariamente ofrecen: la posibilidad de construir un proyecto colectivo y abierto, en el que un vocabulario compartido, una serie de problemas de interés común, y una batería de marcos analíticos y críticos compatibles nutran una comprensión integral del fenómeno. Someternos a este ejercicio resulta clave para construir un campo de investigación aún incipiente y, por su naturaleza multi e interdisciplinaria, particularmente complejo.

El libro hace algo más que agregar distintos trabajos sobre la guerra contra las drogas durante el sexenio de Felipe Calderón. Pretende cumplir dos funciones que estimamos indispensables para entender nuestro objeto de estudio. Por una parte, busca identificar lo que tienen en común las múltiples acciones gubernamentales que, en su conjunto han sido, con mayor o menor consistencia, llamadas la guerra contra las drogas. Cuando comenzamos a trabajar en este proyecto, en el año 2014, nos preguntamos si podíamos hablar, propiamente, de una política pública referente a las drogas durante el gobierno de Felipe Calderón. Como ya se mencionó, las piezas básicas de una política pública, propiamente dicha, faltaban (problema público definido, diseño, identificación de los objetivos e intervenciones y, consecuentemente, su evaluación). La respuesta, como ya se mencionó, es que no se trata de una política pública en un sentido técnico del término. Discutimos entonces, ampliamente, qué podíamos identificar como característico de las acciones de gobierno del presidente Calderón frente a las drogas. Concluimos, de manera preliminar, que el énfasis en la coacción —ni la prevención ni el tratamiento— era el hilo conductor que mejor explicaba el proceder gubernamental.

Así, buscamos autores que abordaran, desde sus distintas perspectivas, temáticas y metodologías, el ejercicio de la coacción, por parte del gobierno, para hacer efectiva la prohibición de las drogas. Por ello, por ejemplo, no se incluyó un capítulo que describiera el entramado normativo que regula las drogas. Interesaba documentar y analizar las acciones del gobierno, no la regulación formal que, en teoría, esas acciones buscaban hacer efectiva.

Sin embargo, al ver el resultado de las investigaciones realizadas para este libro, hemos tenido que revisar nuestra conclusión preliminar. En muchos casos, no podemos hablar de la coacción como el hilo conductor del proceder del gobierno calderonista. Ello es así porque el gobierno desplegó ciertos tipos de violencia (discursiva, por ejemplo, como lo reflejan los textos de Javier Treviño y Ángeles Ortiz), que no puede entenderse como una forma de procurar la eficacia del marco normativo mediante la coacción, pero que resulta central para comprender la guerra contra las drogas de Felipe Calderón. Esto es, el Estado no está haciendo cumplir marco normativo alguno al ejercer la violencia que implica, por ejemplo, estigmatizar a los usuarios de drogas.

Por otra parte, como lo ilustra el capítulo de Brian Anderson, Ángela García y Mónica Martínez sobre los llamados anexos, encontramos que el gobierno, lejos de procurar el cumplimiento del marco normativo mediante la coacción, deja amplios espacios para el ejercicio de la violencia privada como vehículo del tratamiento de adicciones. Se trata de una violencia que el Estado no ejerce; pero las omisiones, los discursos, incluso las acciones que en otros ámbitos realizan las autoridades, permiten y posibilitan. En el tratamiento de las adicciones, incluso entre privados, la violencia es la clave para entender lo que ocurre. Algo semejante sucede con la regulación forestal, como lo ilustra el capítulo a cargo de Jaime Sainz: la ausencia sistemática de coacción para hacer eficaz la regulación forestal es clave para entender el impacto del narcotráfico en los bosques de nuestro país.

Por supuesto, el grueso del libro aborda la violencia coactiva ejercida por el gobierno: sea en la erradicación de cultivos (capítulo I, de Jorge Javier Romero), el despliegue militar (capítulo IV, de Laura H. Atuesta), o bien la coacción en el sentido más ortodoxo: la procuración y administración de justicia (capítulo V, de Catalina Pérez Correa).

El título se explica, entonces, en función de los dos hallazgos principales: primero, que no existió una política pública en forma, sino una actitud gubernamental que gestó un patrón común: el posicionamiento de la violencia en el centro de la cuestión.

Hay otras dos características que comparten las investigaciones cuyos resultados se ofrecen en el presente volumen. Primero, la apuesta por la comprensión multi e interdisciplinaria de los fenómenos abordados. Los lectores encontrarán aquí hallazgos resultantes de las más diversas metodologías. Las drogas ilícitas son un tema particularmente difícil de documentar y analizar desde las ciencias sociales. No existe información oficial confiable sobre los fenómenos. La violencia que permea los fenómenos hace que la información —aún la no oficial— sea difícil de obtener y más todavía de comprender para quien no está inmerso en ella. Por ello, el tema se presta —obliga, más bien— a un enfoque que trasciende las barreras disciplinarias y metodológicas a las que estamos acostumbrados. No podemos prescindir de los datos cuantitativos agregados y oficiales, de la perspectiva estadística y de las herramientas que buscan relacionar variables debidamente cuantificadas. Los fenómenos son complejos y abarcan distintos lugares, contextos, tiempos y generaciones. Pero tampoco podemos prescindir de la densidad que nos pueden ofrecer métodos cualitativos, aunque la información así obtenida pierda representatividad. La clandestinidad obliga a buscar en la viñeta el sentido del paisaje de horizonte más amplio.

Pero tampoco hace justicia al fenómeno si uno se centra sólo sobre el hecho; son los discursos compartidos los que significan los hechos. Para comprender el fenómeno, es preciso enfrentar la complejidad de los significados que atraviesan el proceder de los distintos actores involucrados. Todo ello obliga a desplegar un rango amplio de reflexión, desde las implicaciones prácticas de tal o cual medida, hasta las implicaciones filosóficas y políticas más profundas para la comunidad política.

Los lectores encontrarán un verdadero abanico de metodologías que nos ilustran cuán oportuna es la apuesta multi e interdisciplinaria. Encontrará, en el capítulo III (de Brian Anderson et al.) la imprescindible etnografía que nos permite entender la guerra desde la óptica de quienes, en teoría, busca proteger: los usuarios. Encontrará también ejercicios de estadística descriptiva que retratan los contornos de los fenómenos y nos permiten entender los grandes trazos que les caracterizan, como los capítulos I y V (de Jorge Javier Romero y Catalina Pérez Correa, respectivamente). Los métodos cuantitativos y sus herramientas matemáticas, que nos permiten entender correlación y causalidad también están presentes en los capítulos II y IV (de Jaime Sainz y Laura Atuesta, respectivamente).

Finalmente, los capítulos aquí contenidos son valiosos para la construcción de una agenda de investigación porque en su mayoría hacen dos aportaciones básicas a la construcción de un campo. Por una parte, identifican la información existente en el área correspondiente y delinean sus limitaciones y posibilidades de uso. Por otra, los capítulos en su mayoría concluyen con piezas clave para la construcción de una agenda: identifican qué información hace falta y qué preguntas deben orientar las investigaciones futuras. En los párrafos que siguen, los lectores encontrarán breves aproximaciones a lo que cada uno de los ocho capítulos que integran este volumen.

México es un país productor de drogas. El lugar común es tan ampliamente aceptado que rara vez exigimos saber qué significa eso. Pero ¿qué tanto sabemos acerca de la producción de drogas en nuestro país? La dimensión desconocida de la producción de drogas en México de Jorge Javier Romero, primer capítulo de este libro, expone de manera crítica la información oficial que, desde distintas instancias, se ofrece sobre el cultivo, la producción y la erradicación de las principales drogas ilícitas que México le aporta al mundo. Romero identifica la información existente, y analiza críticamente sus discrepancias e inconsistencias, a las que llama la danza de las cifras. Su capítulo nos presenta un panorama desalentador, que ilustra la desinformación a partir de la cual se toman decisiones desde las instancias oficiales. Los datos oficiales sobre producción y cultivo, advierte, son las más de las veces fabulaciones construidas de acuerdo con los intereses de las agencias que elaboran las estadísticas. La información oficial se genera como una herramienta para avanzar los intereses de las burocracias, antes que para informar la toma de decisiones. Así, la exageración de las cifras es un elemento de distorsión que dificulta el cálculo real del tamaño de la producción.

La tendencia de las burocracias es a exagerar la magnitud: sistemáticamente las burocracias reportan cifras más elevadas que la academia. La exageración, nos dice Romero, responde a intereses específicos. Por una parte, la burocracia busca justificar, primero, su propia existencia, y después su presupuesto; por otra parte, los políticos justifican sus fallas en materia de seguridad y su exigencia para más armamento y mayor discrecionalidad. El manejo caprichoso y politizado de las cifras nos impide construir información fidedigna sobre un mercado de suyo opaco por clandestino. En un análisis que, según el propio autor, busca mostrar la inexactitud y la pobreza de la información con base en la cual se toman las decisiones de la política de drogas en México, ofrece una crítica a las estadísticas oficiales sobre producción de amapola, marihuana y metanfetaminas, las principales drogas de exportación producidas en México.

Jaime Sainz, en el capítulo dedicado a la Narcodeforestación en México: un vínculo ambivalente, llama la atención sobre un tema hasta ahora poco explorado: la relación entre cultivos de narcóticos y deforestación. Sainz abre una agenda de investigación sumamente relevante para pensar en cómo debemos regular una eventual industria legal de producción de narcóticos. Como cualquier primer ejercicio en la exploración de una agenda nueva, el capítulo identifica primero las fuentes de información que pueden aportar algo a la comprensión del fenómeno y la evidencia académica sobre el tema publicada en otros países. Estos ejercicios los hace con seriedad y sistema. Primero, expone en forma sistemática la información anecdótica y periodística sobre los vínculos entre el funcionamiento del narcotráfico y la deforestación en México, y cita los estudios académicos sobre deforestación y narcotráfico que se han publicado con evidencia de Perú y Colombia. Habiendo identificado los indicios de la existencia del vínculo entre deforestación y narcotráfico, el autor expone con claridad el modelo teórico que permite explicar la deforestación; lo analiza y lo adecúa a fin de hacerlo aplicable al vínculo específico entre deforestación y narcotráfico. El resultado es un modelo sensiblemente más complejo por lo que, nos advierte los modelos empíricos para evaluar la deforestación en este caso son también más difíciles de construir.

Sainz explora los distintos mecanismos que pueden explicar el vínculo que le interesa corroborar. Propone que éstos pueden ser el cambio de uso de suelo, incendios provocados para el encubrimiento del cultivo, construcción de infraestructura para mover la producción, fumigación aérea de las autoridades para destruir cultivos, y deterioro en la capacidad de las autoridades para monitorear la deforestación. Al mismo tiempo nos advierte que pueden existir al menos dos mecanismos —la conservación de la vegetación original para ocultar cultivos, y la conservación de accesos precarios para evitar la supervisión gubernamental— mediante los cuales la clandestinidad de los cultivos produzca el efecto contrario, la protección del medio ambiente. El autor cierra su capítulo con la aplicación de un modelo empírico para constatar, preliminarmente, que los datos duros corroboran las anécdotas y los reportes periodísticos: existe una correlación positiva entre las actividades del narcotráfico y la deforestación, pero la agregación de la información existente (a nivel estatal) no permite despejar cuáles son los mecanismos causales que explican esta correlación. Sin embargo, el autor sugiere que es el debilitamiento de la capacidad estatal para vigilar el cumplimiento de la regulación forestal lo que pudiera explicar esta correlación. Lejos de cerrar la discusión, la abre, siendo lo más valioso de la aportación de este capítulo la apertura de una línea de investigación y la clara identificación de una agenda para la regulación de los cultivos de marihuana y amapola ante una eventual legalización. El capítulo culmina con un llamado interesante a quienes exploran alternativas regulatorias a la prohibición vigente: De ser viable, practicar en un inicio marcos institucionales diferenciales por estado podría ser la mejor estrategia para determinar los efectos y posteriormente diseñar reglas válidas para el territorio nacional. Experimentar y revisar es la lección que este capítulo nos deja para la construcción de un nuevo marco regulatorio.

El capítulo III, Regulación repensada: la necesidad de nuevas políticas y normas en el tratamiento de las adicciones, a cargo de Brian Anderson, Ángela García y Mónica Martínez, ilustra la importancia de la investigación cualitativa densa para la comprensión de los fenómenos que nos ocupan, así como para la construcción de políticas públicas más razonables. El capítulo es una aportación clave para la construcción de una línea de investigación seria en materia de política de drogas, pues visibiliza el ámbito quizá más desatendido por el Estado, pero más atravesado, quizá, por la violencia: el tratamiento de las adicciones. A través de estudios de caso de enorme densidad descriptiva, los autores nos permiten asomarnos a la caja negra del tratamiento privado de las adicciones, los tristemente célebres anexos. El capítulo subraya una y otra vez la centralidad de la violencia para entender los espacios en los cuales, como sociedad, nos ocupamos de la adicción. La violencia constituye el corazón del tratamiento, pero también el contexto del que los anexos ofrecen un refugio. Estos espacios representan la violencia tomando prestado por igual, la jerga clínica de la terapia y la jerga bélica de la guerra contra las drogas. Así, por ejemplo, los internos son pacientes, pero para obli­garles a internarse se les levanta y encobija. El capítulo contextualiza histórica y simbólicamente tanto el surgimiento de los anexos, como su operación actual. Además, identifica las precarias interacciones que existen entre las autoridades encargadas de la supervisión de estos servicios, la normativa aplicable y el funcionamiento cotidiano de estos espacios. Finalmente, cierra esbozando una agenda de investigación llamando a incluir diagnósticos empíricos de las condiciones sociales y fuerzas sistémicas que producen y perpetúan la marginación de quienes se ven forzados a ingresar y solicitar asistencia a los anexos. Además, nos llama a entender no sólo estos espacios, sino también a las familias y colonias que hacen uso de ellos y que los han gestado.

El cuarto capítulo, Militarización de la lucha contra el narcotráfico: los operativos militares como estrategia para el combate del crimen organizado, de Laura H. Atuesta, constituye una aportación clave para entender el fenómeno central de la guerra contra las drogas: la militarización del país. Haciendo uso de la Base cide-ppd, la autora ofrece el trabajo más completo y contundente, de los publicados hasta la fecha, sobre los operativos conjuntos que se encuentran en el corazón de esta guerra. El capítulo arranca identificando la información oficial acerca de los operativos, los analiza y distingue y, sobre todo, los contextualiza: los operativos no agotan la militarización; había presencia militar en partes del territorio nacional antes del inicio de los operativos y hubo despliegue militar más allá de los estados señalados oficialmente como lugares donde tenían lugar. Los operativos conjuntos, documenta la autora, tuvieron poco de conjuntos: lo normal fue el desplazamiento de las fuerzas municipales y estatales por parte de las fuerzas federales.

Además de hacer un ejercicio comprehensivo de identificación y descripción de los distintos operativos, este capítulo ofrece una aportación clave a la comprensión de la guerra contra las drogas. Usando la Base cide-ppd (visible en data-ppd.net/ppd/), Atuesta utiliza herramientas econométricas para identificar causalidad entre la presencia de las