Hegemonía y alternativas en las políticas educativas para la infancia en Colombia: Sujetos, discursos y prácticas, 1982-2015

Por Cecilia Rincón Verdugo y Ana Virginia Triviño Roncancio

Este libro, resultado de la investigación "Hegemonía y alternativas en las políticas educativas para la infancia en Colombia: sujetos, discursos y prácticas 1982-2015", es un aporte a la historia de la educación y a la política educativa de la infancia desde una aproximación histórica interpretativa. El estudio se acercó a las preguntas sobre: ¿cuál ha sido el significado, el sentido, las transformaciones y los alcances de la política educativa para la infancia Colombia?, ¿quiénes son los sujetos que han promovido y participado en estas reformas educativas?, ¿qué efectos han producido sobre el conjunto de la educación inicial?, ¿qué transformaciones en los sujetos, los discursos y en las prácticas pedagógicas se despliegan en el marco de las reformas?, ¿cuáles son y qué dicen los lineamientos, currículos y estándares que se han producido para la educación inicial y preescolar en el país?

Se trata de mostrar la manera en que las políticas para la infancia se han ido configurado por las tensiones entre las propuestas hegemónicas y las construcciones alternativas; estas tensiones, en clave de tiempo histórico, evidencian que las reformas y transformaciones educativas sur¬gen en propuestas alternativas que interpelan la realidad educativa del país, y que como alternativas han pretendido modificar o transformar la educación infantil en Colombia. Finalmente, este libro es un aporte central en el debate pedagógico actual del continente latinoamericano, ya que se interroga sobre el lugar que la historia de la educación le ha reservado a las infancias y el papel que las políticas públicas, la producción de conocimiento y la intervención de diversos sectores de la población padres, maestros, Estado, mercado, adultos ha tenido para responder a los requerimientos que la población infantil demanda.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Distrital Francisco José de Caldas
• Fecha de lanzamiento: 19 jun 2020
• ISBN: 9789587874891

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Primera parte

Análisis de las políticas educativas para la infancia en Colombia 1982-2015

Hegemonía y alternativas en las políticas educativas para la infancia en Colombia: sujetos, discursos y prácticas, 1982-2015

La interpretación en clave de tiempo histórico sobre la reforma educativa, promovida desde la Constitución Política de 1991, la Ley General de Educación y la Ley de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de 2006), se realizó desde los discursos registrados en diferentes documentos, y una noción de infancia que la define como una construcción social, como una categoría histórica que se ha ido configurando entre las tensiones suscitadas por las propuestas hegemónicas y las construcciones alternativas lideradas por diferentes grupos sociales y políticos.

El objeto de estudio de la historia de la educación en Colombia son los seres humanos, sus pensamientos, actuaciones y prácticas insertas en la realidad social, en el tiempo y en el espacio, lo cual permite a esta investigación indagar las continuidades, las discontinuidades, las rupturas y los desplazamientos que se han dado en el campo de la política educativa para la infancia, desde el enfoque de los sujetos, los discursos y las prácticas.

En esta perspectiva, la construcción social de la infancia, desde el campo de las políticas educativas, se interesa por comprender cómo se entrelazan, se correlacionan, se manifiestan y confluyen lo material y lo ideológico; los discursos de la política educativa para la infancia, con las prácticas pedagógicas; las propuestas hegemónicas con las propuestas educativas alternativas; pero también la manera como los sujetos sociales han significado y le han dado sentido a las reformas educativas; los alcances y los logros de esa reforma educativa iniciada con las ideas del Movimiento Pedagógico, que se concreta en la Constitución Política de 1991 y la Ley General de Educación, así para este estudio La historia no es secuencia determinada, es creación, emergencia de alteridad radical, incesante auto-transformación y creación de nuevas formas de ser que no obedecen a un esquema de determinidad (Anzaldúa, 2010, p. 27).

Este enfoque de la historia permite abordar el devenir y la construcción de la reforma y de las políticas educativas para la infancia, formuladas en las tres últimas décadas en Colombia, desde sus inicios, descubrir las ideas, los discursos, los saberes y las prácticas desde las cuales se ha consolidado y la forma como estas ideas se han ido ordenando para responder a la transformación de la educación para la infancia, en medio de tensiones, desplazamientos y rupturas.

Se configura así, en Colombia, una línea de interpretación desde la cual se problematizan las ideas y propuestas de la política educativa para la infancia, su lugar en los planes y programas de gobierno, así como en las instituciones y los espacios sociales encargados de la protección, la educación y el cuidado de los niños, donde se producen las tramas que desde los sujetos, los discursos y las prácticas le confieren sentido y significación a la infancia, en el marco de la complejidad social y política que vive nuestro país.

Las políticas son expresión de procesos históricos que varían su contenido en función de los paradigmas hegemónicos existentes en un determinado momento o también debido a coyunturas que obligan a ciertas rupturas en el ámbito de lo educativo. Las reformas pueden implicar continuidad, repetición o rupturas de las políticas existentes en el marco de la hegemonía.

Capítulo I

Contexto de las políticas educativas para la infancia en América Latina

Cecilia Rincón Verdugo

Paula Andrea Duarte

Las políticas públicas buscan definir el espacio de lo público y por tanto regular lo social. En el caso de la política educativa, sus transformaciones han sido una forma de regulación, con una intencionalidad discursiva para construir un sentido de cambio y de progreso, ir hacia una mejora en materia de educación para la infancia; aun cuando en la práctica, a veces no logran modificaciones en las realidades que busca cambiar. Las políticas discursivamente promueven unos imaginarios sociales instituyentes que devienen de una promesa de cambio de lo instituido, que convierten a esta política en reforma al alterar las prácticas y las formas de pensar de los sujetos actores de la educación para la infancia.

En este sentido, cada política y reforma sugiere luchas de poder entre el orden instituido o hegemónico y los grupos o ideas que disputan un lugar en el marco de la hegemonía. Por lo tanto, siempre una política o reforma será una imposición y regulación del orden educativo que podrá ser, más o menos, negociado con los afectados directamente; en tanto las reformas en el campo educativo implican relaciones de fuerza y disputas que buscan legitimar unas ideas, unas miradas, unas formas de organización, unas prácticas y unos imaginarios sociales sobre la educación y la infancia en este caso.

En este marco, la política para la infancia que busca en Colombia legitimar a los niños y las niñas como sujetos de derecho y políticos, se asume como un conjunto de objetivos colectivos considerados necesarios o deseables para mejorar la calidad de vida de los niños y niñas colombianos, que estructuran medios y acciones, con la finalidad de orientar las prácticas y los discursos de los sujetos encargados de la infancia, con el fin de modificar la situación de la infancia, su realidad percibida como insatisfactoria o problemática y su experiencia de vida (Roth, 2002, citado por Rincón y Triviño, 2016).

Sin embargo, en el marco de América Latina históricamente en la práctica, las políticas y las reformas educativas se han caracterizado por disputas entre lo hegemónico y lo alternativo en tanto siempre se han identificado por³:

•Ser procedentes de grupos en el poder.

•Estar sustentadas en la creencia de que una ley educativa opera solo por el hecho de ser decretada y logra impactar la realidad en su totalidad.

•No entender que los cambios son procesos sociales y de aprendizaje de los actores del escenario educativo.

•No tener en cuenta a los protagonistas de los procesos educativos.

•Promover propuestas que nutren modelos educativos que no tienen en cuenta a los sujetos de la educación y sus necesidades contextuales.

•No saber cómo construir políticas educativas y reformas desde consensos sociales que permitan instaurar los sentidos, significados y prácticas instituyentes.

Desde esta mirada, y como se mostrará a continuación, las reformas educativas en América Latina y en Colombia se han caracterizado por ser imposiciones regulatorias que definen las prácticas pedagógicas, que en la región debido a su diversidad geográfica y cultural ha asumido diferentes formas y fondos que han impedido situar el sentido de unidad en la región⁴.

Después de la Segunda Guerra Mundial se marca un nuevo orden mundial que trae consigo un modelo económico y político denominado desarrollista o de sustitución de importaciones; que se caracteriza por instituir políticas proteccionistas en términos arancelarios; promover una fuerte intervención del Estado en materia de inversiones, fomentar políticas salariales de forma que permitieran la incorporación de segmentos de obreros al mercado y la creación de un Estado que impulsara políticas sociales y ampliara la demanda de los asalariados (jubilaciones, prestaciones sociales, etc.) (Osorio, citado por Millán y Ortiz, 2013).

En el marco de esta doctrina económica, que posteriormente incorpora los aspectos sociales (debido a que en primera instancia lo social era considerado como algo residual), la educación tiene un papel específico que cumplir, de carácter estrictamente instrumental. Su misión es ser un medio para el desarrollo de la sociedad y su función la de ocuparse de la formación de los recursos humanos necesarios para el crecimiento económico (Fernández y Aguerrondo, 1977, p. 18), ya que los procesos productivos requerían un mayor nivel educativo para la mano de obra, tanto de nivel superior y técnico como de educación básica y alfabetización, una mano de obra que a su vez respondiera a las necesidades de la economía de consumo que se estaba creando, lo que requería un mayor número de consumidores de bienes y servicios, que hasta el momento habían sido exclusivos de ciertos sectores sociales (Fernández y Aguerrondo, 1977, p. 15).

Según Laclau y Mouffe, con la segunda posguerra⁵ surgen cambios a nivel de las relaciones sociales y se consolida una nueva formación hegemónica, la cual articula modificaciones a nivel del proceso de trabajo, de la forma estatal y de los modos de difusión cultural dominantes, que van a transformar profundamente las formas sociales existentes (1987, p. 264). A nivel económico, esto se ejemplifica en el cambio de régimen extensivo a un régimen intensivo de acumulación, donde se extienden las relaciones capitalistas de producción al conjunto de las relaciones sociales, y la subordinación de estas últimas a la lógica de la producción para el beneficio (1987, p. 264), en otras palabras es la articulación entre un proceso de trabajo organizado en torno a la cadena de montaje semiautomática, y un modo de consumo caracterizado por la adquisición individual de mercancías producidas en gran escala para el consumo privado (1987, p. 64).

En este sentido, la educación, catalogada como un modo de difusión cultural, empieza a adquirir protagonismo al concebirse como medio para el desarrollo social, al cumplir su función de preparación del recurso humano o de la fuerza de trabajo para la apropiación de tecnologías, lo que aumenta la productividad y con ello el crecimiento económico. Esta idea se ve reforzada con la teoría del capital humano, para la cual la educación es una inversión para el desarrollo, ya que genera mayores beneficios a través del aumento del sueldo a los individuos y favorece la movilidad social […], una mayor formación repercute de manera positiva en la productividad y, por tanto, en el crecimiento económico. Se considera a las personas como factores de producción, siendo indispensable su capacitación, y planteando la posibilidad de salir del subdesarrollo por medio de la inversión pública en educación (Millán y Ortiz, 2013, p. 75).

En el proceso de implementación, a nivel político y económico del modelo desarrollista, se crean organizaciones y recurso humano experto en orientar e implementar desde las realidades del contexto regional el proceso de desarrollo propuesto. Se partía de la base que el modelo puede y debe imitarse, atribuyendo que lo que hace que los países periféricos no se hayan desarrollado es la falta de organización racional en sus estructuras; es decir, que dado un objetivo —en este caso el denominado desarrollo— basta con una adecuada organización y racionalización de los medios y recursos para ser obtenido, siendo para ello de gran importancia la planificación, la cual permitiría organizar y orientar los procesos económicos y sociales para tal fin (Fernández y Aguerrondo, 1977, p. 18).

Es en este marco que en 1948 nace la Comisión Económica para América Latina (Cepal), un organismo dependiente de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), que impulsa la intervención del Estado como regulador del mercado para alcanzar el desarrollo económico y social, vela además por los derechos ciudadanos, motivo por el cual la pobreza y la inequidad se convierten en asuntos de interés para el Estado (Millán y Ortiz, 2013). A la par de este proceso de creación de organizaciones de cooperación internacional, en ese mismo año (1948), la educación como derecho es incorporada en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. A partir de este acontecimiento político se establece la gratuidad y obligatoriedad para la instrucción elemental.

De esta forma, la segunda posguerra trajo un nuevo orden mundial, donde la educación es un derecho humano, se plantea su gratuidad y obligatoriedad al menos en el nivel fundamental, y se concibe en el modelo desarrollista de las décadas del cincuenta al setenta como medio para lograr el crecimiento económico y el desarrollo social; compromiso que asumieron los Estados y que se fue transformando frente a las dinámicas económicas que surgen en los años ochenta y que cambian drásticamente en los noventa con la implementación del modelo neoliberal.

La implementación de los modelos económicos internacionales en América Latina y el Caribe, plantearon desafíos frente al accionar político y social en la región, especialmente en el ámbito educativo, el cual se fue transformando acorde con los planes regionales o mundiales que se trazaban desde los organismos internacionales, al cambiar el énfasis de las políticas educativas conforme con las coyunturas o temas de interés para los modelos propuestos; dando en determinadas épocas mayor énfasis a la cobertura y alfabetización, y así ir trascendiendo a temas de equidad, universalización y calidad.

A partir de la década de los años setenta, momento en el que América Latina atraviesa cambios políticos y sociales ligados a las dictaduras militares y resultado de los cambios económicos producto del modelo desarrollista, se evidencia la preocupación de los distintos Estados por producir una nueva reforma a la educación pública, parten de los presupuestos teóricos de la planeación educativa de larga duración, con la que se buscaría alcanzar la equidad educativa, surgiendo en este sentido el Plan Principal de Educación (PPE), que muestra especial interés en que la educación básica sea entre 8 y 10 años, por lo que la alfabetización y ampliación de la cobertura tienen especial atención en este proyecto; además menciona la importancia de otros programas destinados a la atención de la primera infancia en zonas marginales y la alfabetización de la población adulta.

En Colombia, según Quiceno (2002), para finales de la década de los sesenta se había implementado una educación industrial con un modelo tecnológico, que remplazó la pedagogía activa y sus métodos por nuevos modelos de enseñanza y aprendizaje que provenían de la conducta, la administración, la planeación administrativa y el currículo (p. 101), y que respondían a la necesidad de adecuar las instituciones al nuevo orden mundial, por lo que este tipo de educación buscaba en su discurso disminuir la pobreza, alcanzar el desarrollo y establecer una educación para todos, entre otros elementos.

Este modelo de educación de carácter instruccional, que se apoyaba en la tecnología educativa, la planeación y la administración educativa, entre otros elementos, se impuso en América Latina y en Colombia entre 1950 y 1975. No obstante, en Colombia, para finales de la década de los setenta, surge la propuesta de Escuela Nueva y se empieza a gestar un movimiento de crítica, de oposición, de reacción, de rechazo y olvido de la escuela y la educación (modelo de fábrica, industria, instrucción ocupacional) (Quiceno, 2002, p. 106) que había imperado hasta entonces.

América Latina en la década de los setenta

En los años setenta, la Unesco, la Cepal y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), llevan a cabo el proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe, el cual consistió en la realización de investigaciones sobre situaciones socio-educacionales y problemas específicos del sector educativo, con el propósito de establecer un panorama general sobre sociedad rural, educación y escuela; la educación y el empleo en América Latina; inercias y cambios en los sistemas educativos y universidad⁶; buscando de esta forma establecer los puntos críticos en relación con la educación, además de plantear algunas recomendaciones a tener en cuenta en los procesos de planeación educativa en la región. El proyecto recoge experiencias locales, datos estadísticos e investigaciones existentes a la fecha, además presenta un esbozo importante sobre la relación entre el modelo de desarrollo impulsado hasta el momento y la educación en la región.

El proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe, además de presentar una radiografía sobre la situación educativa de la región, hace un aporte importante al campo de la investigación educativa que para la época era escaza en la región, especialmente en el área de escuela rural⁷, siendo esta precisamente uno de los ámbitos de mayor interés en el proyecto, si se tiene en cuenta la creciente pobreza de las poblaciones indígenas y campesinas, además de las marcadas diferencias entre lo urbano y lo rural, pues presenta básicamente el contexto de creciente inequidad y falta de maleabilidad del modelo de desarrollo propuesto para la región.

Ejemplo de la realidad y problemática educativa para la época son las altas tasas de deserción escolar, donde se identificó que, pese a que la capacidad de retención escolar del sistema educativo formal en el área rural había tenido una importante mejora entre 1960 y 1970, no logra ser satisfactorio, en tanto en el ciclo de primaria el 85 % de los que ingresaron abandonan el sistema educativo, lo cual según la Unesco, Cepal y PNUD (1981a) implica que pocos países de la región conseguían que su sistema educativo formal retuviera al 50 % de estudiantes más allá del cuarto grado de primaria en las zonas rurales. Por otra parte, en lo que respecta a la repitencia escolar, se encontró que "el mayor porcentaje de repetidores se localiza en los tres primeros grados y que, en las zonas rurales, los porcentajes de repetición duplican, en algunos casos, a los del sector urbano (Unesco/Orealc, 1977, citado por Unesco Cepal y PNUD, 1981b, p. 32).

De acuerdo con las cifras reportadas por Unesco Cepal y PNUD (1981a), se identifica que la situación más crítica en deserción se encuentra en el área rural, especialmente en Centroamérica en países como Nicaragua y El Salvador, donde el porcentaje de niños que no asisten o asisten sin instrucción, es decir por primera vez, triplica el porcentaje para áreas urbanas en el mismo rango. El mismo comportamiento se evidencia en países como Costa Rica (2 % urbana) y Chile (2,8 % urbana), que a pesar de tener el menor porcentaje en este rango, la diferencia entre la zona urbana y rural se mantiene, en el primer caso se triplica la diferencia de lo rural a lo urbano, y en el caso de Chile, se duplica dicha diferencia.

Tabla 1. Escolaridad de los niños de doce años según el área geográfica de once países de la región, 1970

Tabla 1. Escolaridad de los niños de doce años según el área geográfica de once países de la región, 1970

Fuente: Unesco, Cepal y PNUD, 1981a, p. 65

En Colombia, por ejemplo, se encontró que para la tasa de deserción del corte de 1969-1974, en las zonas rurales habían abandonado el 74,1 % de los hombres y el 71,1 % de las mujeres, al terminar el tercer año de la educación formal (Unesco, Cepal y PNUD, 1981b, p. 33). En este mismo corte, se identificó un mayor promedio de años de estudio en la zona urbana, lo que aumentó la diferencia educativa entre el campo y la ciudad, ya que el promedio de años de estudio de la población urbana, en 1964, era 1,3 veces mayor que el de la población rural y en 1973 esa diferencia pasó a ser de 2,1 (Unesco, Cepal y PNUD, 1981b, p. 40). A esto se suma,

el carácter universalizante, académico y extenso de la currícula, con poca adaptación a las condiciones locales y que no toman plenamente en cuenta las necesidades de los alumnos y de la sociedad. Se sostiene que sus contenidos son concebidos a partir de situaciones no rurales y sin consulta a los docentes o a la población de estas áreas y que su metodología basada en asignaturas aisladas, fomenta la fragmentación del aprendizaje y, por lo tanto, de la realidad (Unesco/Orealc, Evolución..., 1977; Unesco/Orealc, Notas..., 1978, Flood y Tobín, 1978). Esta falta de flexibilidad y agilidad para responder a las demandas de la población y la persistencia en prácticas educativas tradicionales, redunda en que la escuela en el medio rural no sea sino un traslado del esquema urbano, disminuido y deformado (Proyecto Red..., 1977; Lourié, 1976, Prada,