Neoliberalismo. Aproximaciones a un debate

Por Oscar Muñoz Gomá

Este libro reúne un conjunto de ensayos sobre la política y la economía en Chile en tiempos recientes, miradas en su perspectiva larga. El foco principal y tema del primer ensayo, que le da el título al libro, es la cuestión del neoliberalismo. Es un concepto utilizado con muchas ambigüedades que, con la pretensión de explicarlo todo, termina sin explicar nada. Se repasa su historia, originada en el período de entre guerras en Europa. Con esto se apuntó a una reforma del viejo liberalismo clásico para incorporar el papel del Estado y sus funciones reguladoras, que corrigieran las principales deficiencias de los mercados. Posteriormente, el concepto evolucionó y adquirió nuevos y diferentes significados. En este contexto, se evalúa la experiencia chilena de las últimas décadas.
El resto de los ensayos trata sobre las diversas ramificaciones del malestar político-social que viene aquejando al país desde hace algunos años. Se abordan las malas prácticas empresariales, las crisis que han enfrentado la centro-izquierda y la política en general y las fuerzas subterráneas que emergieron con motivo del estallido social de octubre de 2019.
El libro culmina con un ensayo sobre el crecimiento económico y su desvalorización por el sistema político. Se afirma la necesidad de rescatar su prioridad política como objetivo estratégico para el desarrollo democrático, la gobernabilidad y la justicia social en el siglo XXI.
Los ensayos utilizan un lenguaje fluido y directo, evitando los tecnicismos innecesarios.

• Idioma: Español
• Editorial: Pehoé Ediciones
• Fecha de lanzamiento: 14 sept 2021
• ISBN: 9789566131199

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1. NEOLIBERALISMO.

APROXIMACIONES A UN DEBATE

La crisis política que vive el país, acentuada desde el estallido social de octubre de 2019 y reafirmada en las elecciones de constituyentes de mayo de 2021, con un repudio general a los partidos políticos, ha venido en paralelo a otra crisis en el plano de las ideas económicas la que, por cierto, se arrastra desde mucho antes. Ambas crisis confluyen en la crítica a lo que se denomina el modelo neoliberal. Este concepto cumple una función movilizadora para articular las demandas por cambios a las políticas concertacionistas de los años 90 en adelante, en particular aquellas que inciden más directamente en la persistencia de las desigualdades sociales. Es una estrategia política que ha simplificado los discursos y reflexiones, pero ha facilitado el uso de slogans de campañas y de ideas fuerza para inducir la movilización social. El problema es que, si bien articula y fortalece las movilizaciones sociales, por otro lado desvía el análisis y la reflexión de los aspectos neurálgicos que requieren cambios estratégicos. Al canalizar la atención y las energías hacia unas abstracciones muy livianas de contenido, por su generalidad, impide un abordaje efectivo de las palancas de cambio. Quizás el mejor ejemplo de lo dicho es lo que ocurrió a fines de 2020 con las leyes que autorizaron el retiro de fondos de pensiones ante la emergencia socio-económica provocada por la pandemia: mientras se reconocía la necesidad de una reforma al sistema de pensiones para mejorarlo en forma sustantiva, se optó por permitir el retiro de fondos cuyo efecto será exactamente el opuesto al deseado, es decir, afectará muy negativamente las pensiones de los sectores más pobres de la sociedad¹.

Una característica común de ambas crisis es la simplificación del problema central que se aborda desde la economía y la política. Se simplifica cuando se proponen soluciones fáciles, intuitivas y aparentemente obvias. Esto suele llevar a ignorar las consecuencias indirectas, que pueden ser mucho más negativas que los aparentes beneficios. Es lo que se llama populismo. Un gobierno del pasado decidió redistribuir el ingreso rápidamente y duplicó la cantidad de dinero en un año para financiar nuevos programas sociales y aumentos salariales². Con la misma rapidez la hiperinflación desmoronó todos los beneficios y los supuestos beneficiarios quedaron peor que antes.

Para la economía, el problema central es cómo gestionar y aumentar los recursos escasos en beneficio del bienestar general, considerando los efectos directos e indirectos de las medidas aplicadas. Para la política, es buscar acuerdos que fijen las reglas del juego democrático y aseguren la gobernabilidad. Pegarle al modelo neoliberal se ha convertido en el deporte favorito de quienes descalifican la economía como disciplina de gestión de la escasez y la política como disciplina de lo posible para la búsqueda de acuerdos ciudadanos. Por cierto, tanto la escasez que aborda la economía y que supone hacer prioridades como lo posible propio de la política requieren confrontar puntos de vistas y buscar acuerdos. En democracia ello supone el respeto a las reglas acordadas.

Nos proponemos entender mejor el significado del término neoliberal y sus contenidos más específicos, en distintas aproximaciones históricas, aunque sea modesta y parcialmente³. Sostendremos que hay distintos puntos de vista para entender el neoliberalismo, los cuales no siempre son excluyentes, pero sí apuntan a correctivos diferentes, que es lo que interesa para fines prácticos. Así, por ejemplo, en la literatura contemporánea Fernando Atria y sus co-autores del libro El otro modelo, que han sido especialmente críticos de la experiencia concertacionista, afirman que el modelo económico de la Concertación se sostiene en el modelo político de la dictadura, expresado en la Constitución de 1980, verdadera camisa de fuerza para impedir cambios estructurales. Este neoliberalismo lo caracterizan por la entronización del mercado como único asignador de recursos productivos y la entrega de la gestión de buena parte de los servicios públicos de salud, educación, transporte, cárceles al mercado. El rasgo central es aplicar soluciones privadas a problemas públicos. Muy importante sería la penetración mercadista en la cultura de una parte de la clase política, en el empresariado y en los principales líderes políticos de la Concertación (y, desde luego, de la derecha). Sostienen estos autores que el Chile de la Concertación se instaló en el extremo más neoliberal del péndulo ideológico y que sólo buscó atenuar los efectos más graves del modelo de la dictadura (Atria et al., pp. 23-24)⁴. En definitiva, sostienen, con ese enfoque se produjo una primacía de los intereses privados sobre los intereses públicos, una de las causas fundamentales de la desigualdad social y económica, y del malestar existente en la sociedad chilena.

Más recientemente, Eugenio Tironi caracteriza el modelo neoliberal en los siguientes términos, en su libro El desborde⁵. El objetivo principal de este modelo sería el crecimiento económico, al cual se supeditaron las políticas públicas. La economía se instaló como el límite y por encima de la política. Coincidiendo con Atria y coautores, según este autor se privilegiaron soluciones privadas por sobre respuestas colectivas. La institucionalidad política debería quedar subordinada a las leyes económicas. Se promovió la meritocracia, es decir, el esfuerzo individual, para el progreso personal y familiar. Se debilitaron las instituciones solidarias o intermedias, como la familia, los sindicatos, los territorios en la esperanza de que el mercado resolvería los problemas. Se entronizó una cultura individualista que permeó todas las esferas de la sociedad.

Una característica de la mayoría de los abordajes al tema es que conceptualizan el neoliberalismo como un casillero establecido, bien definido y organizado, un modelo. Sería como una maquinaria susceptible de ser usada o desechada⁶. Un enfoque alternativo y más interesante, a nuestro juicio, más productivo para discernir mejor de qué se trata, lo ofrecen Peck y Theodore⁷. Estos autores plantean que, más que una categoría fija y definida que describe una realidad, se trata de un proceso tendencial, adaptativo, nunca terminado, en el cual las reglas del sistema de mercado se proyectan a diferentes realidades y en función de contextos locales, geográficos, históricos. Así, hay neoliberalismos autoritarios, democráticos, populistas, etc. El término neoliberal, en cambio, como un concepto unívoco, simplifica y evita la complejidad de esas realidades. ¿Por qué se lo emplea con tanta frecuencia? Porque cumple más bien una función política, de movilización y agitación. Lo cual no implica, por cierto, ignorar su significado más profundo que es la forma como los capitalismos financieros de fines del siglo XX se han expresado y concretado.

En Chile la dictadura militar comenzó a imponer un neoliberalismo, con avances y retrocesos. Su máxima expresión se logró entre 1979 y 1982, cuando se intentó organizar una economía de libre mercado abierta, comercial y financieramente, amarrada a un patrón monetario de dólar fijo. Hizo crisis en 1982, cuando el gobierno se vio obligado a revisar sus bases y establecer nuevas regulaciones y controles que implicaron mayor intervencionismo estatal. La estrategia concertacionista a partir de 1990 profundizó algunas liberalizaciones económicas, como intensificar la apertura comercial aunque en forma más controlada y negociada, privatizar los sectores sanitarios con regulaciones previas, pero avanzó en otros ámbitos hacia un Estado social, con un amplio despliegue de programas focalizados en la superación de la pobreza extrema. Al mismo tiempo, la política como tal emergió con la transición democrática, después de haber estado reprimida durante la dictadura, y fue a partir de ese predicamento que se instaló el debate acerca de los ámbitos donde operaría el sistema de mercado y donde primarían los criterios políticos por sobre el mercado.

La experiencia concertacionista ciertamente heredó y mantuvo algunos rasgos de la estrategia económica de la dictadura, por razones profusamente debatidas⁸. Como se ha reiterado hasta el cansancio, hubo continuidad, pero también cambio⁹, con resultados reconocidos internacionalmente, como el alto crecimiento económico de la primera década, la fuerte disminución de la pobreza, la estabilidad financiera y económica, el desarrollo de una capacidad competitiva internacional que le abrió enormes mercados a las exportaciones chilenas, los avances en la educación y, sobre todo, la capacidad de establecer acuerdos de gobernabilidad entre actores políticos que se habían declarados enemigos. Estos resultados rompieron con la tradicional mediocridad del desarrollo chileno durante la mayor parte del siglo XX. Habría que considerar también la apreciación que de ellos tuvo la ciudadanía, que eligió y reeligió por cuatro veces consecutivas a gobiernos concertacionistas, sin mencionar que Chile se ha convertido en el siglo XXI en un polo de atracción para inmigrantes de otros países latinoamericanos, desesperanzados en sus propios lugares de origen.

Primero, un poco de historia de las ideas

Hagamos un poco de historia en un contexto más amplio. ¿Es el neoliberalismo un término que se acuñó durante la dictadura chilena para descalificar y criticar sus políticas económicas? Más de alguien podría sorprenderse si respondemos que no. Ese término se comenzó a usar en los años 30 del siglo XX, si no antes, y en un sentido totalmente contrario a su usanza contemporánea. Es una palabra que se acuñó para definir una revisión central de lo que en aquellos años se denominaba liberalismo manchesteriano, el liberalismo clásico del laissez-faire que se abrió camino en el siglo XIX.

En la Alemania de post Primera Guerra Mundial y post Gran Depresión de 1930, un país empobrecido en extremo, se debatía cómo iniciar una recuperación. En el debate había quienes postulaban importar el liberalismo clásico inglés. Alemania había sido un país proteccionista, con los primeros atisbos de un Estado de Bienestar y un sistema económico dominado por los carteles y monopolios. La elite política alemana miraba con cierta envidia el alto desarrollo industrial de Inglaterra y aspiraba a emular a este país. El liberalismo económico clásico podría ser el camino. Pero salieron opositores a esta idea. A juicio de éstos ese liberalismo había fracasado, estaba colapsado y lo que se imponía era fortalecer el Estado, desarmar los monopolios y oligopolios, regular los mercados, otorgar subsidios a las pequeñas empresas y pequeños agricultores, asegurar mínimos de subsistencia a la población¹⁰. Surgían estrategias económicas intervencionistas, como la política del Nuevo Trato en Estados Unidos, nuevas formas de regulación de los mercados en Europa y, por cierto, la planificación centralizada de la Unión Soviética.

Ante esto los economistas austríacos como Ludwig von Mises y Friedrich von Hayek expresaron una gran preocupación en cuanto sería el camino directo a la planificación central, al totalitarismo y a la pérdida de libertad. En 1938 se reunió en Paris un grupo destacado de economistas y sociólogos, convocados por el filósofo francés Louis Rougier para debatir el libro del escritor estadounidense Walter Lippmann, The Good Society, de 1937, motivados por la necesidad de redefinir las bases del liberalismo económico¹¹. El evento fue conocido como el Coloquio Walter Lippmann, a partir del cual se empezó a usar el término neoliberalismo. En el coloquio participaron destacadas figuras del mundo intelectual, sociológico, político y económico, como el mismo Rougier, Lippmann, Wilhem Röpke, Friedrich Hayek, Michael Polanyi, Ludwig von Mises, Alexander Rüstow y otros. La gran preocupación común fue cómo enfrentar las amenazas a la libertad que venían desde el nazismo, del comunismo soviético y del intervencionismo en las economías occidentales. Al mismo tiempo, constataban que el liberalismo clásico había llegado a ser un laissez-faire que estaba en crisis y no daba cuenta de los nuevos problemas económicos y sociales. Como metodología de trabajo sostuvieron la necesidad de considerar la economía en forma integrada con el resto de la sociedad, especialmente con la política, entendiendo que ésta aporta la construcción de las instituciones básicas del derecho pero sin que deba interferir en el funcionamiento de los mercados.

Hayek estaba motivado por evitar las tendencias a favor de la planificación central, muy en boga en la Unión Soviética y mirada con cierta simpatía por algunos países occidentales. Le pareció que la planificación atentaba contra la libertad. Su argumentación se basó en el problema de cómo decidir las prioridades de la inversión y la producción, uno de los problemas centrales de la economía. Un comité de planificación no tendría cómo definir esas prioridades, sin caer en la arbitrariedad y la ineficiencia. Tal comité no tendría los datos necesarios sobre las necesidades reales de los consumidores, porque ésa es una información muy descentralizada, compleja y atomizada. Una información de carácter burocrático llevaría a errores gruesos en la asignación de recursos. En cambio, una economía de mercados libres y flexibles, competitivos, sí podría generar esa información a través de los precios. Son éstos los que permiten hacer cálculos económicos. El rol del Estado es fijar las reglas del derecho, las cuales deberían asegurar la libertad de cada individuo para participar en el mercado y expresar sus preferencias en el consumo. El Estado debería abstenerse de crear privilegios y monopolios, pero sí de asegurar la sobrevivencia de los más débiles y los desempleados a través de subsidios. La cartelización la veía como resultado del proteccionismo y privilegios estatales¹².

La otra corriente fue liderada por Wilhem Röpke y Alexander Rüstow, quienes enfatizaron las fallas del laissez-faire y la alta concentración económica representada por los carteles. El Estado debería implementar unas políticas regulatorias que impidieran los monopolios y la concentración económica. Alexander Rüstow, uno de los primeros autores a los cuales se les atribuye el uso del término neoliberalismo, hizo una crítica profunda al liberalismo manchesteriano, la economía de libre mercado que se enseñaba en las universidades inglesas y norteamericanas y que algunos pretendían introducir en Alemania¹³. Pero Rüstow consideró que el liberalismo clásico o laissez-faire era incapaz de resolver los abusos y los problemas más graves de las sociedades capitalistas. No se trataría de suprimir el sistema de mercado ni la iniciativa privada, sino de regularlos con un Estado fuerte y capaz. De ponerle límites que beneficiaran a los consumidores, a los trabajadores y pequeños agricultores. Visualizó un sistema económico intermedio entre el socialismo, del cual estaba desencantado, y el liberalismo clásico. Se requeriría un sistema de mercado competitivo y un Estado fuerte, regulatorio de los abusos, incluso con una policía del mercado, y que introdujera solidaridad, sobre todo en tiempos de crisis, con impuestos progresivos a las empresas, subsidios a los asalariados de menores ingresos y seguros de desempleo. En su concepto, la economía debería estar subordinada socialmente. Entre los diferentes nombres que se barajaron para denominar tal sistema, hubo alusión a liberalismo de izquierda, liberalismo social, ordoliberalismo o neoliberalismo, acuñándose finalmente este último término¹⁴. Una buena mezcla entre el sistema de mercado y un Estado regulador. Su base filosófica era la defensa de lo público, de lo colectivo, por encima del individualismo exacerbado, pero entendiendo que el mercado sí podía cumplir una función social, si era adecuadamente regulado. En una palabra, se apuntaba a un sistema de gobernabilidad económica.

Esos dos tipos de pensamientos representaron, respectivamente, una Escuela Austríaca y una Escuela Alemana, la primera enfatizando la libertad individual, los mercados libres y la acción neutral del Estado a través del derecho, mientras la segunda abogó por fortalecer la capacidad regulatoria del Estado, para estimular la economía de libre competencia, impedir la concentración, los monopolios, los abusos a los consumidores e introducir elementos de solidaridad para proteger a los más débiles.

Después de la guerra, Hayek tomó la iniciativa de continuar esos debates, para lo cual convocó a un nuevo coloquio en Mont Pèlerin, Suiza, de donde surgió la Sociedad Mont Pèlerin. Aquí prevaleció la postura alternativa que él y von Mises habían preconizado, de un liberalismo con Estado neutro, rescatando y profundizando el concepto de la libertad individual y la espontaneidad de los mercados como base del neoliberalismo. Rechazaron la influencia creciente del keynesianismo, como promotora de un estatismo que podía llevar al socialismo en último término. El concepto de neoliberalismo quedó asociado, finalmente, a la Sociedad Mont Pèlerin dominada por Hayek y después, Milton Friedman.

En la Alemania de post-guerra, bajo la influencia intelectual de Walter Eucken y Alfred Müller-Armack y el liderazgo político de Konrad Adenauer y Ludwig Erhard, se comenzó a aplicar la versión liberal más asociada a Röpke y Rüstow y se la conoció mejor como economía social de mercado u ordoliberalismo. Este sistema se definió como una economía de mercado, pero con un Estado potente que debería corregir las principales fallas de los mercados, como las amenazas a la libre competencia derivadas de la concentración económica, la insuficiente producción de bienes públicos y la corrección de los resultados distributivos. Estos últimos se enfocaron en la organización de sistemas de seguros para enfrentar los riesgos (desempleo, enfermedades, vejez) y subsidios (por ejemplo, a la vivienda, a la educación). Al mismo tiempo se fortaleció la organización sindical para negociar los salarios. El objetivo central de la economía social de mercado fue aprovechar los beneficios de los mercados para asegurar la libertad económica y corregir