Por un salto cualitativo en la gestión pública

La gestión pública en el Perú enfrenta una profunda crisis que exige una urgente atención. A pesar de los intentos de solución en algunos sectores, los problemas persisten y es necesario replantear estrategias.

Frente a este contexto, los autores presentan propuestas innovadoras para mejorar la gestión pública en áreas clave, con acciones concretas y objetivos claros y alcanzables. Además, es fundamental construir consensos entre los principales actores de la sociedad y del Estado, pues la búsqueda de salidas, la definición de metas y la implementación de acciones efectivas requieren un enfoque colaborativo y estratégico. Solo así podremos lograr un cambio significativo en la gestión pública, que se traduzca en mayor bienestar para la población y en desarrollo sostenible que responda a las aspiraciones de la sociedad peruana.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad del Pacífico
• Fecha de lanzamiento: 6 mar 2025
• ISBN: 9789972575518

Vista previa del libro

.

© Rafael Cortez y Armando Morales, editores, 2025

De esta edición:

© Universidad del Pacífico

Jr. Gral. Luis Sánchez Cerro 2141

Lima 15072, Perú

Por un salto cualitativo en la gestión pública

Rafael Cortez y Armando Morales (editores)

1.ª edición: enero de 2025

Diseño de la carátula: Ícono Comunicadores

Tiraje: 600 ejemplares

ISBN:

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú:

BUP

Por un salto cualitativo en la gestión pública / Rafael Cortez, Armando Morales, editores. -- 1a edición. -- Lima : Universidad del Pacífico, 2025.

423 p.

1. Administración pública--Perú

2. Inversiones públicas--Perú

3. Política pública--Perú

4. Gastos públicos--Perú

5. Infraestructura (Economía)--Perú

I. Cortez, Rafael, editor.

II. Morales, Armando, editor.

III. Universidad del Pacífico, Fondo Editorial (Lima)

351.85 (SCDD)

La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.

Derechos reservados conforme a ley.

Índice de tablas

Tabla 2.1 Brecha de acceso básico a la infraestructura

Tabla 2.2 Proyectos priorizados

Tabla 3.1 Posición del Perú en el índice Infrascopio

Tabla 3.2 Perú: puntaje del marco legal para APP en el World Bank benchmarking infrastructure development 2020

Tabla 3.3 Reformas en el sistema de APP, de 2016 a 2022

Tabla 4.1 Sistema de compras del Perú

Tabla 5.1 Madurez de la implementación del control interno, año 2023

Tabla 5.2 Nivel de cumplimiento de certificación OSCE de profesionales que conforman el área encargada de las contrataciones

Tabla 5.3 Nivel de cumplimiento de certificación OSCE de profesionales que conforman el área encargada de las contrataciones por nivel de gobierno

Tabla 5.4 Presupuesto (PIM) de la Subgerencia de Compra de Bienes del Gobierno nacional, 2023

Tabla 5.5 Presupuesto (PIM) de la Subgerencia de Compra de Bienes de los Gobiernos regionales, 2023

Tabla 5.6 Presupuesto (PIM) de la Subgerencia de Compra de Bienes de los Gobiernos locales, 2023

Tabla 5.7 Estado de las situaciones adversas del control concurrente y control posterior, 2023

Tabla 6.1 Perú: indicadores del sistema de salud

Tabla 6.2 Ejecución del presupuesto público por categorías, 2012-2022

Tabla 7.1 Evolución de docentes y de alumnos, 2008-2022

Tabla 7.2 Resultados en pruebas PISA

Tabla 7.3 Presupuesto nacional, categorías seleccionadas

Tabla 8.1 Factores que permiten que la adopción de prácticas ambientales aumente el valor de la empresa

Tabla 10.1 Distribución vigente de número de escaños por distrito electoral

Tabla 10.2 Elecciones y Gobierno unificado y Gobierno dividido en el Perú, 1995-2021

Tabla 11.1 Fuentes de financiamiento regional en 2022

Tabla 11.2 Endógena: recursos ordinarios (US$)

Tabla 12.1 Ingresos y gastos fiscales, 1963-1967

Tabla 12.2 Inversión pública y privada, 1968-1975

Tabla 12.3 Déficit fiscal, deuda y empresas públicas

Tabla 12.4 Indicadores macroeconómicos seleccionados, 1973-1979

Tabla 12.5 Indicadores económicos y sociales, 1968 y 1980

Tabla 12.6 Precios controlados, no controlados e inflación, 1980-1985

Tabla 12.7 Indicadores macroeconómicos, 1981-1985

Tabla 12.8 Demanda agregada: tasas de crecimiento

Tabla 12.9 Indicadores del sector público no financiero

Tabla 12.10 Indicadores macroeconómicos, 1986-1989

Tabla 12.11 Indicadores macroeconómicos, 1992-2000

Tabla 12.12 Resultado económico del sector público no financiero

Tabla 12.13 Resultado económico del sector público no financiero

Tabla 12.14 Indicadores macroeconómicos, 2002-2010

Tabla 12.15 Resultado económico del sector público no financiero, 2004-2009

Tabla 12.16 Indicadores macroeconómicos, 2011-2020

Tabla 12.17 Resultado económico del sector público no financiero, 2011-2015

Tabla 12.18 Resultado económico del sector público no financiero, 2016-2020

Índice de figuras

Figura 3.1 Benchmark de tiempos de desarrollo de APP

Figura 3.2 Perú: número de adjudicaciones de proyectos APP, 2009-2020

Figura 3.3 Pipeline de proyectos APP en Proinversión

Figura 4.1 Familiarización con los procesos de compra

Figura 4.2 Percepciones sobre los plazos mínimos en las licitaciones públicas y los concursos públicos

Figura 4.3 Percepciones sobre la certificación de presupuesto

Figura 4.4 Afinidad con la idea de que, ante solo una opción, la compra sea directa

Figura 4.5 Entidad por encargarse de la estandarización de características técnicas

Figura 4.6 Percepciones sobre la tercerización

Figura 4.7 Modalidades de compra que creen que se debería mejorar

Figura 4.8 Percepción sobre la frecuencia con que el valor de referencia refleja el valor de mercado

Figura 4.9 Percepciones sobre la incidencia de los mecanismos de control

Figura 4.10 Aspectos de las licitaciones y compras que los mecanismos de control ayudan a mejorar

Figura 4.11 Percepciones sobre posibles medidas de mejoramiento del proceso

Figura 4.12 Afinidad con la idea de que el Seace mejora el proceso de compras

Figura 4.13 Distribución de encuestados según si consideran que se requiere de una mesa de ayuda

Figura 4.14 Porcentaje de compras por acuerdo marco en países seleccionados

Figura 4.15 Ejes de reforma

Figura 5.1 El sistema de control interno

Figura 5.2 Roles en la implementación del control interno en el sector público

Figura 5.3 Obras en sedes deportivas bajo control concurrente

Figura 5.4 Modelo propuesto de solución analítica para la prevención del fraude

Figura 5.5 Proceso actual de la auditoría de cumplimiento

Figura 5.6 Proceso de auditoría vs. proceso de identificación de responsabilidades

Figura 6.1 Panorama general del sistema de salud en el Perú

Figura 6.2 Presupuesto ejecutado de inversión en salud, 2023

Figura 6.3 Evolución del aseguramiento en el Perú, 2004-2022

Figura 6.4 Gasto corriente total en salud en países seleccionados, 2000-2020

Figura 6.5 Gasto corriente total en salud en países seleccionados, 2000-2020

Figura 6.6 Distribución del gasto corriente total en salud del Perú, 2000-2020

Figura 6.7 Flujo de financiamiento actual

Figura 6.8 Gasto de bolsillo total y de medicamentos por quintil de ingresos

Figura 6.9 Esquema de compra bajo modelo de separación de funciones

Figura 6.10 Organizaciones completamente separadas: IAFA y Ugipress

Figura 6.11 Teoría de cambio de la separación de funciones (SCP)

Figura 7.1 Resultado de evaluaciones, 2022

Figura 7.2 Resultados ECE 2.º grado: Matemáticas y Lectura

Figura 7.3 Evolución del gasto público en educación

Figura 7.4 Distribución del presupuesto de educación por niveles

Figura 7.5 Distribución de docentes, sector público, por edad

Figura 7.6 Proporción de docentes varones por edad, sector público

Figura 7.7 Distribución de grado universitario, 2008-2022, sector público

Figura 7.8 Tipo de contrato (profesores de primaria)

Figura 7.9 Tipo de contrato, edad

Figura 7.10 Conocimientos de alumnos y docentes

Figura 7.11 Atracción hacia la carrera docente

Figura 7.12 Opinión de docentes: «La profesión docente es valorada por la sociedad»

Figura 7.13 Opinión de docentes: «Estoy acuerdo con mi salario»

Figura 7.14 Maestros con ocupación secundaria, 2022

Figura 7.15 Opinión docente: «Ventajas superan a las desventajas»

Figura 7.16 Capacidad docente primaria. Opinión docente: «Tengo confianza en mi capacidad para enseñar…»

Figura 7.17 Capacidad docente secundaria. Opinión docente: «Tengo confianza en mi capacidad para ensenar comprensión lectora»

Figura 7.18 Capacidad de enseñar: resultados

Figura 7.19 Desempeño de los participantes en concursos docentes

Figura 7.20 «Faltan docentes comprometidos con su labor» (pregunta al director de primaria)

Figura 7.21 Los resultados de los alumnos se ven afectados por el ausentismo docente

Figura 8.1 Vinculación entre la conducta ASG de la empresa y sus resultados financieros

Figura 8.2 Elementos constitutivos de un fondo ambiental

Figura 8.3 Estructura de un acuerdo de pago por resultados

Figura 8.4 Combinación de un acuerdo de pago por resultados con la emisión de un bono de impacto

Figura 8.5 Enverdecimiento de sedes públicas con inversión privada

Figura 9.1 Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación

Figura 9.2 Estrategia Nacional para el Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación – Crear para Crecer

Figura 9.3 Gasto anual en CTI

Figura 9.4 Portafolio de instrumentos

Figura 11.1 Recursos ordinarios por región: promedios 2007-2020

Figura 11.2 Recursos ordinarios vs. esperados: promedios 2007-2020

Figura 12.1 PBI y empleo

Figura 12.2 Impulso fiscal, 2020-2021

Figura 12.3 Deuda pública

Prólogo

El libro que se presenta, Por un salto cualitativo en la gestión pública, lleva un título muy apropiado, pues destaca la necesidad y la urgencia de una mejora sustancial en el manejo de los recursos públicos para superar los desafíos actuales. Sus editores cuentan con una larga trayectoria estudiando las experiencias de distintos países desde diversos organismos multilaterales. Así pues, conocen distintos ejemplos de casos exitosos de gestión pública, y saben que llegar a ellos es el resultado de largos y sostenidos esfuerzos. Así lo ilustra la reciente pandemia de COVID-19, pues fueron los países mejor gestionados los que sufrieron menos. Ellos, caracterizados por un servicio civil y una gestión pública eficientes, lograron prosperar y gozar de un mayor bienestar.

Precisamente, en la primera sección de este libro se hace referencia a la pandemia. Durante este periodo, en el Perú se evidenció, en gran medida, una gestión pública lejana de las expectativas y necesidades de la población. De ahí el necesario golpe de timón en la gestión pública que los autores y editores de este volumen preconizan.

Por otro lado, en las secciones II y III, los autores reflexionan en torno a cómo mejorar el sistema de compras en el Perú y la inversión en infraestructura. A lo largo de los capítulos, se destaca la planificación para la infraestructura y la gobernanza como pilar fundamental para una reforma de por sí compleja. Se discuten, además, las lecciones aprendidas en el transcurso de dos décadas de experiencia, y se plantea una reforma integral de las asociaciones público-privadas. Finalmente, se abordan propuestas para mejorar el sistema de compras públicas y para afinar los mecanismos de control.

En la sección IV, dedicada a la inclusión económica y a las mejoras en la calidad de vida, se hacen recomendaciones importantes, particularmente en torno a la salud y la educación. Como se menciona en el libro, en el Perú dichos servicios están por debajo de lo que corresponde a un país con nuestro ingreso per cápita. Los autores, entonces, proponen separar la compra de la provisión del servicio en el sector salud. De otra parte, destacan la importancia de las evaluaciones, de la carrera magisterial y de la formación de maestros, reconociendo siempre que el bienestar de los estudiantes debe ser el centro de toda política educativa.

En conclusión, Por un salto cualitativo en la gestión pública es un libro valioso tanto en el diagnóstico que plantea como en las propuestas que formula a partir de ello. Esperemos que esta publicación inspire los planes de políticas de los partidos en las próximas elecciones, apuntando a una gestión pública que acelere el camino a la prosperidad.

Julio Velarde

Presidente del Banco Central de Reserva del Perú

Presentación

La Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico es una entidad académica que juega un rol en la sociedad que incluye, además de la formación continua de profesionales del sector público, la promoción de espacios de reflexión sobre los principales problemas que enfrenta el país y la discusión de propuestas de solución. En este sentido, este libro constituye la primera de una serie de publicaciones de la Escuela, que recoge los aportes de académicos y profesionales destacados.

Con este libro, se busca no solo informar, sino también inspirar a los gestores públicos, y a la sociedad en general, a adoptar enfoques más efectivos, eficientes y participativos que respondan a las necesidades reales de la ciudadanía y del país.

Esperamos que Por un salto cualitativo en la gestión pública sea una invitación para todos los actores involucrados en el ámbito público y privado a la reflexión sobre la gestión pública, así como a comprometerse con una gestión que priorice el bienestar social.

Elsa Galarza

Directora

Escuela de Gestión Pública

Universidad del Pacífico

Introducción

Agenda para una gestión pública con futuro

Rafael Cortez y Armando Morales

Las crisis de gobernanza, acelerada a partir de 2015, ha despertado una serie alarmas cada vez más urgentes, muchas de las cuales están asociadas a la dinámica de las políticas públicas. El malestar de la población con el manejo de las autoridades a todo nivel está llevando peligrosamente a una frustración con el propio régimen democrático, lo que conlleva el riesgo de un retroceso institucional sin precedentes. En estas circunstancias, es imperativo introducir medidas correctivas que acorten sustancialmente la distancia entre las necesidades de la población y la eficiencia del Estado en la provisión de servicios.

Después de varias décadas de trabajo global en agencias multilaterales, conectamos e intercambiamos ideas con profesionales amigos, en el país y el exterior, con similares inquietudes de cambio, y liderazgo en la ejecución de políticas públicas y experiencia de investigación a nivel local e internacional. De esta interacción colectiva, se plasmó la idea de compendiar piezas analíticas basadas en nuestras experiencias sectoriales, con propuestas de cambio que consideramos apropiadas para el momento. Ello se refleja en este libro, dirigido a lectores interesados en entender por qué estamos en la situación actual y cómo podemos salir de ella. Es nuestro grano de arena para el debate de cómo alcanzar un Perú mejor.

Hacer cambios ambiciosos en distintos frentes es siempre un desafío con riesgos y posibles costos imprevistos, pero la situación actual de grave crisis de la gestión pública lo amerita. Si estos cambios se llevan a cabo con una estrategia clara y un paradigma consistente, la probabilidad de generar una dinámica virtuosa se incrementará más rápidamente en la medida en que los beneficiarios de estos cambios vean sus expectativas reflejadas en los resultados. Este libro propone elementos para un debate constructivo sobre cómo propiciar una sustancial mejora en la gestión pública en un contexto macroeconómico sólido que favorezca un mayor bienestar de todos los peruanos con crecimiento sostenido y equidad. Esto solo será posible con un salto cualitativo de la gestión pública que rompa con la inercia para introducir una nueva dinámica que la acerque a las aspiraciones de la sociedad.

Una agenda mínima para iniciar un cambio de paradigma de las políticas públicas requiere un esfuerzo integral, y debe incluir la introducción de mecanismos para reasignación de recursos de usos menos eficaces a usos más efectivos. Y este esfuerzo requerirá de mayores recursos por medio de tributación, con la salvedad de que un eventual incremento en la carga tributaria debe ser legitimado con un plan detallado del uso de recursos adicionales para una reforma sustancial de políticas y gestión públicas.

El libro contiene 12 capítulos que tratan sobre los temas de la agenda de la gestión pública del Perú que son críticos para el «samacón» y el logro de una gestión eficiente basada en mejores resultados. En la primera sección, Armando Morales, Rafael Cortez y María Amparo Cruz-Saco plantean la estrategia integral que guía este cambio de enfoque, incluyendo mayor relevancia a la función de la coordinación de la gestión pública y acciones dentro de un salto de eficacia y eficiencia en tres áreas: gestión de la inversión en infraestructura, compras del Estado y la función de control del Estado.

En el segundo bloque, se inicia la discusión del «shock de eficacia y eficiencia», denominado así para hacer un paralelo con el exitoso programa de ajuste con el que se acabó con la hiperinflación en la década de 1990. Roberto Urrunaga analiza el tema de la planificación de la infraestructura. En este contexto, se destaca la relevancia de llevar a cabo un planeamiento estratégico intersectorial e intergubernamental que atraiga a las empresas y los inversionistas locales e internacionales, y, para ello, el capítulo plantea líneas fuerza que guíen la planificación de la infraestructura con foco en la ampliación de iniciativas de alianza público-privadas y que promuevan una mayor participación de los Gobiernos subnacionales en la planificación, y coordinación entre ellos y con el Gobierno nacional. Este cambio es esencial para dar mayor predictibilidad y, así, atraer y orientar un rol más fuerte del sector privado nacional e internacional. Esto requiere de un cambio de paradigma y de una fuerte voluntad y liderazgo político para ejecutar estos cambios. De la misma manera, se destaca la importancia de crear gobernanza institucional, que incluye capacidad operativa de gestión de los responsables de política de inversión, e información digital para lograr una gestión integral y oportuna de los proyectos, y reestructurar Proinversión con mayor independencia y peso en su gestión. Por último, el plan nacional de infraestructura debe incorporar proyectos grandes de los Gobiernos subnacionales, y proyectos de los sectores educación y salud, así como proyectos intersectoriales. Seguidamente, Álvaro Quijandría explica cómo promover las asociaciones público-privadas (APP), y la necesidad de hacerlo para cerrar las brechas de infraestructura con una posición fiscal sostenible. En primer lugar, se mencionan las dificultades y crisis de credibilidad del mecanismo para expandirse a pesar de que el Perú desarrolló un buen marco institucional y experiencia, y pasó a convertirse en un mecanismo complejo en su administración y lento en su ejecución. Por ello, se plantea ejecutar una secuencia de reformas que sostenga el compromiso y, a su vez, genere un avance continuo basado en buenas prácticas internacionales, fortaleciendo recursos humanos existentes y los arreglos de gobernanza y la capacidad de gestión de Proinversión y todo el sistema de APP, con el fin de desarrollar una cartera sólida de proyectos. También se requiere de un esfuerzo complementario para un mejor desarrollo de la infraestructura pública en el manejo de procesos de acceso a terrenos (expropiaciones, titulación, otros); licencias, permisos y otras autorizaciones requeridas; y uso de estándares globales en el manejo de temas ASG. Otro punto relevante es cuál debe ser el grado de descentralización institucional para el desarrollo de proyectos de APP, y fomentar la movilización de recursos privados a servicios de infraestructura pública de manera sostenida.

El tercer bloque discute las áreas complementarias para las que se propone un «golpe de timón». Dentro del marco del «shock de eficacia y eficiencia» señalado, se plantea un grupo de medidas que envíen una señal clara, en áreas clave, de un cambio en las reglas de juego para una mejor gestión. Los temas escogidos para este libro, por su transversalidad e importancia, son los problemas del sistema de compras, y consideraciones para afinar la función de control. Esta es una lista mínima que haría más posible alcanzar consensos, pero se podrían incorporar otras áreas si se considerara necesario.

El análisis del sistema de compras peruano es realizado por Kristian López Vargas y María Elena Sánchez Zambrano. Hay evidencias de que el sistema de compras es ineficiente en su prontitud y en su limitada capacidad de asegurar productos de calidad a bajo costo. Para lograr compras eficientes y oportunas, se requiere modernizar los sistemas de información y contar con la infraestructura tecnológica adecuada. Entre las innovaciones que se deben llevar a la práctica están el dar prioridad a los suministros de equipamientos y tecnología y el establecer mesas de ayuda a los Gobiernos nacionales y subnacionales, con gestores capacitados en responder a riesgos bajo un proceso constante de revisión de los esquemas de evaluación y mantenimiento de normas vigentes, y mecanismos transparentes y legítimos de negociación entre las partes.

Finalmente, se proponen medidas para agilizar la función de control mejorando su efectividad, para facilitar la acción de la gestión pública a nivel transversal. Luis Robas analiza el tema del control gubernamental, el cual es un factor clave para dar mayor efectividad a las políticas públicas al minimizar las pérdidas del sistema y la búsqueda de garantizar valor por dinero del gasto público. Un nuevo enfoque en el control gubernamental exige una mejor coordinación entre el Sistema Nacional de Control y el resto de las entidades que forman parte del ciclo de implementación de las políticas públicas. Un cambio de la cultura de control es esencial en los servidores públicos, mediante el fortalecimiento de los arreglos de sus instituciones para asegurar eficiencia en el gasto. La simplificación de las normas es clave para dar mayor flexibilidad a la acción del Estado sin dejar de asegurar el control con mejores estándares de transparencia y la rendición de cuentas. El nuevo enfoque sugiere introducir mecanismos de inteligencia de negocios y análisis de datos que permitan predecir comportamientos de fraude en las compras públicas y, así, prevenir y fiscalizar mejor, incluidos aspectos legales y recursos para el control concurrente en gran escala que determine también la identificación de responsabilidades y, si es el caso, penalidades y castigos.

La cuarta sección aborda elementos para una agenda de cambio en la gestión pública, incluidas políticas para la inclusión económica y para mejoras sostenibles en la calidad de vida. Como se ha señalado, para hacer este esfuerzo más fructífero, se requiere de la adopción de un nuevo paradigma, que parte por dejar de lado la idea de que hay una dicotomía entre un manejo prudente de los recursos y una mejor gestión pública. Para empezar, no hay motivo para tal dicotomía. Tanto la estabilidad como la gestión pública son importantes para elevar la tasa de crecimiento potencial. Como señala un estudio de Sala-i-Martin, la educación, la salud y la expectativa de vida, variables influidas por políticas públicas, cumplen un rol importante en el crecimiento de largo plazo. La infraestructura de calidad reduce costos de inversión, y la gestión eficiente contiene el gasto improductivo (otras variables significativas en la estimación). La confianza en sistema judicial, la ausencia de corrupción y la estabilidad política favorecen la calidad de los servicios públicos y, por ende, el crecimiento potencial (véase el capítulo 1). En el Perú, los obstáculos a una dinámica de empoderamiento recíproco entre sociedad y Estado vienen de la falta de confianza, la corrupción y la inestabilidad política. En las décadas recientes, el gasto de capital del Gobierno no es inferior al promedio latinoamericano y es similar a los niveles de la década de 1970, lo que significa que, a pesar de los problemas de subejecución frecuentemente reportados, los problemas de calidad de la inversión serían de mayor importancia.

La inversión en capital humano es central para el crecimiento y el bienestar de las familias y sus miembros, dada la amplia evidencia de que países con población más educada y saludable presentan mayor productividad laboral. En este contexto, el libro presenta la discusión de las políticas pendientes para el sector salud después de la pandemia de COVID-19. Rafael Cortez explica que, si bien hubo avances importantes en la cobertura de salud en las últimas décadas, con más presupuesto, la calidad de los servicios no mejoró, y todavía la morbilidad en poblaciones vulnerables es alta con relación a la de países de ingreso similar. La protección financiera indica que esta no es equitativa y, en general, el sistema de salud no se ha modernizado en cuanto a dar énfasis a la atención primaria y contar con sistemas de gestión de datos que permitan responder de manera efectiva a los retos de salud pospandemia. ¿Qué falta para tener éxito frente los retos de salud actuales? Hay que incrementar la eficiencia de la asignación del gasto y priorizar con metas claras. Ello es posible promoviendo innovaciones en cuatro áreas: (i) gestión y gobernanza, a través de la separación de funciones de comprador-proveedor (SCP); (ii) metas y supervisión: sistemas de gestión de datos para la toma de decisiones; (iii) más productividad laboral del personal de salud; (iv) empoderamiento ciudadano para asegurar más eficiencia y control social; y (v) mayor participación del sector privado, con más alianzas público-privadas para ayudar a cerrar brechas de infraestructura y de cobertura.

Seguidamente, Javier Luque discute un tema central: por qué, a pesar de grandes asignaciones de recursos en el sector educación, los resultados han sido pobres en términos del desempeño escolar de nuestros niños en las escuelas. Al igual que en caso del sector salud, se enfatiza que el éxito del sistema educativo reside en sentar las bases de arreglos para priorizar el financiamiento por resultados esperados y no de los insumos. Si bien es cierto que, a comienzos de la década de 2000, hubo un compromiso político de evaluar el desempeño de los alumnos, movilizar más recursos y pagar mejor a los profesores, después de más de una década no se han obtenido resultados significativos en la calidad de la educación. Se sentó un marco normativo en la dirección correcta, pero algo falló en cuanto al logro de la mejora de la calidad de los docentes. No hubo mejoras en los aprendizajes, y el factor de inequidad se ha hecho presente aún más. Por eso, se plantea no solo hacer cambios en los procesos, sino en los resultados. El efecto de generar niños con bajo nivel de aprendizaje será fatal para nuestro desarrollo económico y social en el corto plazo. Hay que retomar reformas, pero esta vez asegurando el logro de avances en los aprendizajes de los estudiantes. Para ello, hay que buscar sistemas de incentivos para elevar el desempeño de los profesores, invertir en mejor infraestructura y dar estándares a los profesores para enseñar las habilidades del siglo XXI con énfasis en comprensión lectora.

Seguidamente, José Luis Ruiz toca el importante tema del financiamiento de los proyectos ambientales y resalta el mecanismo de participación con el sector privado para ejecutarlos y financiarlos. Se menciona cómo las políticas públicas pueden generar entornos amigables y hacer que los perfiles riesgo-rendimiento de estos proyectos sean positivos y atraigan inversión privada. Se resalta que la nueva política de promoción debe incidir en la sensibilización de cómo la implementación de proyectos ambientales crea valor para las empresas; disponer de definiciones y metodologías estandarizadas para la valoración de estos activos verdes, y divulgar los riesgos y oportunidades ambientales y climáticas. La sostenibilidad de este enfoque reside en un Estado que ejerce un rol promotor a través de una serie de mecanismos financieros, tales como: (i) constituir fondos ambientales en un determinado territorio y crear arreglos de gobernanza con recursos financieros suficientes para que se cree y ejecute un plan de inversiones sostenible; (ii) financiamiento mixto para el desarrollo productivo verde; y (ii) financiamiento basado en resultados y bonos de impacto.

Finalmente, Juana Kuramoto discute el tema de la ciencia, tecnología e innovación a partir del esfuerzo del Estado peruano de adoptar una política explícita de ciencia, tecnología e innovación (CTI) a partir de mediados de la década de 2000, con el apoyo de la Banca Multilateral (el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo). Se destaca que los retos de fraccionamiento del sistema, limitado presupuesto y limitada capacidad de gestión para resultados prevalecen, pero se observan resultados interesantes de las políticas de CTI en definir prioridades y promover su seguimiento y evaluación. Finalmente, en las áreas de posibles ganancias operativas en CTI, se mencionan varias tareas por hacer: (i) retomar políticas transversales con énfasis en salud y educación; (ii) articular la política de CTI con otras políticas sectoriales; (iii) dar más recursos financieros para ejecutar políticas de CTI; (iv) potenciar y posicionar a la institución pública promotora de investigación y tecnología; (v) adopción y difusión de tecnologías y estándares en las empresas; y (vi) priorizar acciones.

En la situación actual, múltiples frentes complican la tarea del Gobierno. Reformas largamente postergadas (agro, justicia); reformas incompletas (inclusión financiera, pensiones); reformas estancadas o en retroceso (flexibilización del mercado laboral); reformas con mayor relevancia post-COVID-19 (digitalización, infraestructura). Aunque cubrir todas las áreas es imposible, la reforma de la gestión pública en áreas que potencien el capital humano, que mejoren la calidad de vida con miras al futuro, y que permitan un gasto en infraestructura más apropiado a las necesidades productivas y sociales del país, son componentes indispensables de una reforma institucional sustantiva en la situación actual del Perú. Idealmente, esto debe ser complementado por otras reformas de largo alcance que favorezcan que estas mejoras se engarcen en la estructura económica y social para empujar al Gobierno y la sociedad hacia un nuevo contrato social que integre a la población a los beneficios plenos de la ley, mientras el Estado responde más efectivamente a las demandas legítimas de la población.

En esta línea, la quinta sección cubre elementos clave para iniciar reformas en las instituciones y la descentralización política, complementadas por un acercamiento mayor entre la política macroeconómica y la función pública. Con relación al ámbito político, César Martinelli abre la sección con apuntes para la reforma de las instituciones políticas en el Perú, señalando que la democracia en el país es una obra en construcción, y que la democracia peruana ha sido fallida en garantizar un Gobierno estable, que rinda cuentas y que represente a la población. Esto ha dado como resultado que el Estado no cumpla con su rol básico de compensador de grupos pobres, que las autoridades sean vistas como grupos que se sirven del Estado y favorecen a grupos de interés, y que haya sido difícil conciliar conflictos de manera pacífica. La solución a esta situación consiste en modificar los incentivos existentes, incluidas reglas constitucionales y legales, tradiciones políticas y normas sociales, es decir, reformas al régimen político relacionadas con la conformación del Congreso, las relaciones entre el Congreso y el presidente en relación con la conformación del Consejo de Ministros, los procedimientos de vacancia presidencial y disolución del Congreso, y la regulación de partidos y candidaturas.

Pero las reformas políticas, si bien necesarias, no son suficientes para asegurar resultados a lo largo y ancho del país. En esa línea, Leonardo Letelier y Gonzalo Neyra tocan el importante tema del financiamiento de los Gobiernos regionales en el Perú, el cual depende fundamentalmente de transferencias desde el nivel central. Un hallazgo relevante es que la asignación de estos recursos a las regiones depende positivamente de la población regional y negativamente del monto del canon de la región; y que los indicadores sociales no parecen influir en los gastos asignados. Se requiere de una metodología clara y transparente para asignar los recursos ordinarios del Gobierno central, y también los recursos del canon en función de las necesidades de gasto de cada territorio. Estas opciones enfrentan resistencias y, por lo tanto, hay que dar a las regiones ciertas competencias normativas en la esfera tributaria que fortalezcan la rendición de cuentas de las autoridades locales, que procuren que la asignación de los recursos ordinarios considere las necesidades de gasto del territorio, y que también incorporen un descuento (premio) por los beneficios (déficits) en la fórmula de distribución del canon. Este cambio de paradigma requiere de un consenso mayoritario del Congreso.

En cuanto a la política macroeconómica, es reconocido que el manejo de la política económica nos ha asegurado la estabilidad, en gran medida debido a que se podido lograr lo que el resto del sector público no ha logrado, que es construir sólidos marcos para manejar los instrumentos de política económica tanto monetaria como fiscal. Contrariamente a la narrativa establecida, que atribuye la estabilidad a los méritos de un «modelo nacional», los logros en el tema de estabilidad se deben en su mayor parte a la adopción de probada efectividad internacional por países de economías emergentes. El desafío actual es lograr que la política macroeconómica incorpore los elementos de calidad y efectividad del gasto en sus decisiones. Ester Duflo, ganadora del Premio Nobel en 2019, explica en un trabajo llamado «El economista como gasfitero» que, especialmente en países de ingreso menor o igual al medio, los economistas pueden cumplir un importante rol en el análisis de los detalles en el diseño de políticas y regulaciones, y la consecuente interrogación de la evidencia que surge de la aplicación de estas políticas.

Cuba, Morales y Parodi Trece analizan la evolución del rol del Estado en relación con las políticas económicas en los últimos 70 años. Luego de la Segunda Guerra Mundial, muchos países en el mundo continúan incorporando los elementos de «welfare state» instituido desde la crisis de la década de 1930, ya liberados de las fuertes restricciones bélicas. En el Perú y otros países de América Latina, este proceso se vio interrumpido por un fuerte intervencionismo económico inspirado por las corrientes desarrollistas. Luego de la hiperinflación de la década de 1980, la solidez de la economía se beneficia de un alto apoyo de distintos estratos de la sociedad. Llegada la pandemia de COVID-19, lo cierto es que lo que funcionó fueron las fortalezas macroeconómicas, tanto monetarias como fiscales, desde Reactiva Perú hasta el apoyo a un rápido fortalecimiento relativo de la infraestructura de salud.

Una relación Estado-sociedad constructiva solo es posible cuando existe una dinámica social en la que la generación de leyes, su implementación y su cumplimiento se dan en un marco armonioso que propicie la confianza mutua y favorezca una ordenada resolución de conflictos. En este marco, a mayor calidad institucional, el gasto corriente del Gobierno –incluyendo salud y educación– afecta positivamente el crecimiento, mientras que el gasto en infraestructura hace la inversión privada más productiva, desincentivando la actividad informal (Chong & Arora, 2018). En el Perú, se ha generado un círculo vicioso alimentado por las tensiones entre los distintos actores sociales, incluso entre el Ejecutivo y el cuerpo legislativo, que han exacerbado un clima de desconfianza. Por otro lado, la sociedad no se beneficia por igual de que el Estado deje mayor espacio para la iniciativa privada mientras persistan el bajo cumplimiento de la ley, la ineficiencia burocrática y la corrupción.

Por fortuna, en nuestro país hay un número considerable de economistas y otros profesionales que se han dedicado al análisis de la gestión de políticas públicas que aspira a propiciar un debate en áreas que requieren atención urgente. El consenso acerca de la urgencia de reformas en esta área es comparable al que se logró previamente a las dolorosas medidas de ajuste requeridas para estabilizar la economía en la década de 1990. Es el momento de trasladar esta inquietud en un concierto de voluntades para hacer posible un nuevo contrato social entre el Estado, los agentes productivos y la sociedad en su conjunto, que permita alcanzar las aspiraciones que corresponden a un país de ingreso medio con la riqueza histórica y asombrosa diversidad del Perú. Si el lector considera que el contenido del libro aporta en esta dirección, nuestra tarea está cumplida.

Referencia

Chong, A., & Arora, P. (2018). Government effectiveness of the provision of public goods: The role of institutional quality. Journal of Applied Economics, 21(1), 175-196.

Sección I

Necesidad de un «golpe de timón» y un nuevo paradigma para la gestión pública en el Perú

Se puede decir que no hay países subdesarrollados sino mal gestionados.

Peter Ferdinand Drucker

¿Cuál es el mejor gobierno? El que nos enseña a gobernarnos a nosotros mismos.

Goethe, poeta y dramaturgo alemán

Siempre es el momento apropiado para hacer lo que es correcto.

Martin Luther King

1. La gestión pública necesita urgentemente un «samacón»

Armando Morales, Rafael Cortez y María Amparo Cruz-Saco

Zamacón

Pe. Zamaqueo, zarandeo

m. Pe. Temblor de tierra

Pe. Zamaqueo, aflicción

Diccionario de americanismos, Asociación de Academias de la Lengua Española

1.1 Por qué un «samacón»

La gestión pública en el Perú está en crisis. Y no han faltado diagnósticos ni propuestas de solución. Más allá de las propuestas de solución, se requiere de salidas a los múltiples entrampamientos en que nos encontramos, es decir, estrategias para encaminarnos a la solución a los retos que enfrentamos en el ámbito político, el presupuestal y el de gestión de los recursos.

Los responsables de las políticas públicas están al tanto de sus objetivos, pero muchas veces sus decisiones no conducen a alcanzarlos. Como sucede con los objetivos macroeconómicos, se requiere de metas cuantificadas con precisión y con un horizonte temporal definido, con base en el cual las autoridades designadas rindan cuentas oportunamente, para que haya la oportunidad de hacer ajustes cuando sea necesario.

Para alcanzar esas metas existen diversas políticas que compiten por escasos recursos, y por ello es necesario que su implementación guarde la relación más directa con las metas seleccionadas. Más que un Estado que cumple pasivamente con una lista de funciones, y que muchas veces aumenta tareas o expande procesos que no facilitan el logro de metas, se requiere de un Estado proactivo, cuya acción sea en todo momento consistente con el propósito de alcanzar estas metas. Esto implica priorizar, innovar, experimentar y redefinir políticas continuamente.

Todo lo anterior requiere de una agenda ambiciosa, cuya adopción no será posible si esta no es aceptada por un número significativo de actores. Por tanto, alcanzar consensos es imprescindible si no se quiere continuar con el camino errático que nos ha llevado a la situación actual.

Salidas, metas, acción, consenso. Este «samacón» permitirá salir de la crisis de gestión en que nos encontramos e idealmente cambiar la orientación de la gestión pública de cara al futuro. El centro de nuestro mensaje es que no puede haber una salida rápida de esta crisis sin actuar simultáneamente en varios frentes para salir del entrampamiento actual de débil gobernanza y pobres resultados La gestión pública en el Perú necesita este «samacón». Y también un zamacón.

1.2 La pandemia y las tres cabezas del Leviatán

El impacto de la pandemia de COVID-19 en el Perú trajo a la luz preguntas nuevas y no tan nuevas sobre el aparente divorcio entre política macroeconómica y gestión pública. ¿Qué falló?, ¿qué funcionó? y ¿qué estorbó en la lucha contra la pandemia? El malestar generalizado de la población ante el manejo de la pandemia antecedió a la divulgación de información estadística confiable (lo cual en sí fue un problema por la falta de transparencia de la información oficial), y fue creciendo ante la evidencia continua de la pobre capacidad de reacción del Estado a los nuevos desafíos, desde la necesidad de movilizar a la población, hasta el pago de bonos y la falta de oxígeno.

Pero ¿cómo es que el mismo Estado que ha sido exitoso en garantizar estabilidad macroeconómica por largo tiempo no haya estado preparado para enfrentar una situación tan complicada como la que nos tocó? ¿Cómo es que autoridades que gozan de suficiente autonomía dentro de la ley no hayan sido capaces de tomar decisiones oportunas ante dificultades de por sí cambiantes? ¿Por qué es que el Estado se mantiene hasta hoy alejado de amplios segmentos de la población que son los que más requieren de sus servicios?

La representación introducida por Acemoglu y Robinson en su exitoso libro El corredor estrecho (2019) puede ser ilustrativa. Ellos representan la dinámica de empoderamiento recíproco entre Estado y sociedad usando la figura de la Reina Roja del libro Alicia a través del espejo (que mantiene su marcha a alta velocidad para siempre mantenerse en el mismo lugar). Una sociedad que se mantiene en movimiento, mediante su permanente organización y participación, fuerza al Estado a responder efectivamente a sus necesidades y demandas. A su vez, para evitar que el Estado se convierta en un «Leviatán» despótico al hacerse más fuerte, las sociedades reaccionan poniéndole cadenas (institucionales, se entiende) que ayudan finalmente tanto al Estado como a la sociedad a mantenerse en el corredor estrecho del progreso y mutuo empoderamiento.

Clasificar a nuestro país nunca es un ejercicio fácil. Pero, usando la alegoría de Acemoglu-Robinson, la figura de un Leviatán de tres cabezas parece apropiada después del trauma de la COVID-19: la cabeza de un Leviatán despótico en lo político, que muchas veces da más importancia a la mayoría de los votos que al interés de la mayoría. Una segunda cabeza de Leviatán «encadenada» por las buenas prácticas en el manejo de la macroeconomía, que nos mantiene en el corredor estrecho de la estabilidad; y la tercera cabeza de un Leviatán percibido como ausente en lo que toca a la gestión pública, alejado de las expectativas de la población, aunque muchas veces tenga presencia formal a través de instituciones públicas, leyes o regulaciones.

Así, llegamos a una situación en la que nuestro Leviatán «político» ha devenido en despótico, ignorando impunemente las aspiraciones de la sociedad. Mientras que el Leviatán «económico» nos mantiene en la senda de la estabilidad, aunque con cada vez más dificultad para asegurar tasas de crecimiento suficientes para alcanzar el desarrollo. Finalmente, el Leviatán «gestor" continúa siendo débil, alimentando la percepción de un Estado ausente en la atención de las necesidades de la sociedad, ocupado más bien en favorecer a grupos de interés, muchas veces incurriendo en actos de corrupción, lo que se traduce en un continuo descontento ciudadano y recurrente agitación social.

1.3 El necesario «golpe de timón» de la gestión pública en el Perú

La reforma de las políticas públicas debe apuntar a corregir fallas fundamentales de las instituciones a nivel central y local en la gestión social de los recursos, que explican la frustración y la desconfianza de gran parte de la población con relación al Estado. Para ello se requiere de una nueva estrategia o «golpe de timón» (Cruz-Saco, Cortez, & Morales, 2024) que priorice los derechos fundamentales de las personas apoyándose en el manejo macroeconómico prudente. De otra manera, será difícil remontar nuestros problemas de gobernabilidad, que se encuentra en su situación más delicada desde la década de 1980. El World Economic Forum (WEF, 2022) señala que el Estado peruano está en alto riesgo de colapsar debido al intenso conflicto político y social asociado al profundo déficit de políticas públicas.

La responsabilidad de reformar las políticas públicas es principalmente del Estado, pero también de la sociedad. El Estado debe liderar este esfuerzo permitiendo que la sociedad pueda efectivamente delimitar sus funciones, de modo que el Estado pueda asegurar que sus políticas estén en línea con las