Constitución y desarrollo: Argumentos económicos para aprobar o rechazar

Por Felipe Larraín B. y Sergio Urzúa S.

Una nueva Constitución para Chile no puede abordarse como un contrato en el que una parte busca sacar ventajas de la otra. El proceso constituyente no es una negociación de suma cero, ni tampoco una causa que deba culminar con ganadores y perdedores. En el mundo dicotómico de las oportunidades y de los riesgos, los autores de Constitución y Desarrollo hacen una invitación constructiva para lograr un nuevo código político que efectivamente entregue mayores oportunidades para el futuro.

• Idioma: Español
• Editorial: Ediciones UC
• Fecha de lanzamiento: 12 may 2022
• ISBN: 9789561429437

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EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

Vicerrectoría de Comunicaciones y Extensión Cultural

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CONSTITUCIÓN Y DESARROLLO.

Argumentos económicos para aprobar o rechazar

Felipe Larraín B. y Sergio Urzúa S,

con la colaboración de Nicolás Ossandón C.

© Inscripción Nº 2022-A-728

Derechos reservados

Marzo 2022

ISBN 978-956-14-2942-0

ISBN digital 978-956-14-2943-7

Diseño: Salvador Verdejo Vicencio

versión productora gráfica SpA

Diagramación digital: ebooks Patagonia

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Los autores agradecen la eficiente asistencia de Miriam Cornejo en la producción de este libro.

CIP – Pontificia Universidad Católica de Chile

Larraín, Felipe, autor.

Constitución y desarrollo: argumentos económicos para aprobar o rechazar / Felipe Larraín B. y Sergio Urzúa S.; con la colaboración de Nicolás Ossandón C.

Incluye bibliografía.

1. Chile – Condiciones económicas – 1980-.

2. Derecho constitucional- Aspectos económicos – Chile.

I. t.

II. Urzúa, Sergio, autor.

2022 330.983 + DDC23 RDA

A Francisca y María Isabel.

Pero ¿podremos decir que cuando hayamos tenido esas leyes dotadas de toda la perfección de que son capaces las obras humanas, tendremos ya cuanto es necesario para lograr los grandes objetos que las mismas leyes se proponen? […] No son las leyes solas las que forman la felicidad de los pueblos, sin el amor, sin el respeto, sin las consideraciones todas que deben profesarles los individuos de una nación…

ANDRÉS BELLO

, Textos Fundamentales.

Construcción de Estado y Nación de Chile,

sobre la observancia de las leyes.

ÍNDICE

Presentación

1 INTRODUCCIÓN

2 EL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO

2.1 Los ingredientes del sistema actual

2.2 Las instituciones importan

2.3 Inversión extranjera como termómetro

3 LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

3.1 Derechos de propiedad y medios de comunicación

3.2 Propiedad sobre las aguas

4 AUTONOMÍA DEL BANCO CENTRAL

5 EL ASEGURAMIENTO DE LOS DERECHOS SOCIALES

5.1 Del dicho al hecho hay mucho trecho

5.2 La experiencia de Colombia

6 INICIATIVA EXCLUSIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

6.1 Los orígenes

6.2 ¿Por qué es necesaria?

6.3 Arreglos institucionales alternativos

7 EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE UN TEXTO CONSTITUCIONAL

7.1 El intento de Islandia

7.2 Bolivia (2002-2009)

7.3 Venezuela

7.4 Aprendizajes: Sin confianza no hay legitimidad

7.5 Bolivia y Venezuela vs. Chile

8 CONCLUSIONES

• BIBLIOGRAFÍA

• ANEXO:

ANTECEDENTES SOBRE LOS DERECHOS DE AGUA

A1. Perspectiva histórica internacional

A2. Perspectiva chilena

A3. Protección de la Constitución

A4. Titularidad sobre las aguas

PRESENTACIÓN

El 25 de octubre de 2020, Chile decidió en las urnas adoptar una Nueva Constitución, la que será redactada por una Convención Constituyente cuyos miembros fueron elegidos democráticamente. Así, de no mediar inmensas sorpresas, la actual Constitución tiene fecha de caducidad.

¿Debe entenderse esta visión de futuro que emanará de la Convención como un exorcismo del pasado? A nuestro juicio, no. A lo largo de las últimas décadas, uno de los mayores activos de Chile ha sido justamente su capacidad para aprovechar sus ventajas comparativas en el contexto de una institucionalidad estable y robusta. Tal combinación ha sido fuente de un fructífero desarrollo económico y social, y motor de atracción de la inversión extranjera, todo lo cual localizó a Chile como un referente de desarrollo en América Latina.

Es cierto que en los últimos años el país ha tenido dificultades para sostener este atractivo, comprometiendo particularmente las expectativas de las nuevas generaciones. Mientras entre 1990 y 2013, los ingresos del trabajo de adultos jóvenes (18 y 25 años) crecieron sobre 6% real anual, desde entonces aquellos han caído. Eso, probablemente, ha generado parte de la frustración que ha catalizado el proceso constituyente. Frente a esta realidad, sin embargo, la preocupación debería apuntar a evitar cambios institucionales improvisados y concentrar el esfuerzo nacional en reposicionar al país como fuente de oportunidades para las nuevas generaciones.

Una deficiente modificación a las bases del ordenamiento jurídico-constitucional en materia económica podría entorpecer el camino del progreso de nuestra patria, en especial si al hacerlo se desconoce que varios de los principios del Orden Público Económico vigentes en la actual Carta Fundamental, que ha sido profundamente reformada en democracia, son justamente los que han promovido el desarrollo del país.

En este contexto, la evidencia discutida en este libro devela las oportunidades y los riesgos inherentes al proceso que está en marcha. Creemos que este balance debe ser parte de cualquier análisis responsable. Por eso, en este texto revisamos varios casos de países cuyos procesos constitucionales fueron verdaderas heridas abiertas, que aún no cicatrizan del todo. Analizar la experiencia comparada es fundamental, porque revisar la historia nos permitirá ver qué rutas debemos evitar si queremos que el país que emerja tras el proceso constituyente sea mejor que el que existía bajo la anterior Constitución.

Este libro pretende demostrar la importancia de que la Nueva Constitución modernice las bases económicas actuales. Como se verá, nuestro propósito no es abogar por la inmovilidad, sino señalar que los cambios se pueden hacer preservando aquello que funciona y ha sido exitoso bajo la Constitución actual. Esta es la forma de continuar en la senda de crecimiento y mejoras de bienestar social que Chile ha vivido.

Al terminar este libro, aún no conocemos el texto final que la Convención Constituyente le ofrecerá al país como alternativa a la actual. Por eso somos cuidadosos y entregamos una visión basada en la evidencia. De esta forma, nuestros antecedentes económicos buscan entregar herramientas a las personas para que puedan tomar la decisión de aprobar o rechazar la propuesta constitucional.

1INTRODUCCIÓN

Este libro presenta un análisis de los temas económicos esenciales que rondan el debate constitucional. Su pretensión no es sistematizar todas las materias que se espera conformen el orden económico en la futura Carta Fundamental (el diseño de una Constitución está fuera de nuestro objetivo). Nuestro enfoque se centra más bien en la identificación y escrutinio de los ingredientes fundamentales, aquellos que marcan los puntos de inflexión en los que se juega el resultado final.

Pero no quisimos que este análisis discurriera exclusivamente en un plano conceptual. Al contrario, nos preocupamos de levantar argumentos concretos sobre terreno firme, tomando para ello como puntos de referencia la evidencia local, regional y mundial. En un contexto en que la discusión pública muchas veces se deja seducir por visiones idílicas y es víctima de premisas infundadas, este enfoque, respaldado por evidencia, cobra particular importancia.

El contenido de una Constitución es técnico y árido, características más que suficientes para mantener a la población alejada de la discusión. Pero si a eso sumamos la complejidad propia de los temas económicos clave para el futuro de un país, la desafección probablemente será mayor. La importancia de un Banco Central autónomo, las formalidades y cuidados que debe seguir el proceso presupuestario, el aseguramiento de derechos y obligaciones, las potentes implicancias del derecho de propiedad, son elementos de la institucionalidad que no pueden abordarse con liviandad, prejuicio o ignorancia, porque tienen impactos sobre el bienestar de toda la población. Sin embargo, cuando se está inmerso en una contingencia exuberante como la que estamos viviendo, esto puede no ser evidente para el ciudadano.

Por eso, en este texto hacemos un esfuerzo explícito por ilustrar y aterrizar el análisis económico-constitucional. Presentamos ejemplos de casos positivos y negativos asociados a cambios en materia institucional, intentando siempre demostrar las implicancias reales de los elementos del orden económico. Para dichos efectos, no solo revisamos algunos de los procesos constitucionales llevados a cabo entre los vecinos de la región, sino también algunos hitos en la historia de nuestro país. Esperamos que esto acerque el debate en torno al contenido y estructura de la futura Carta Fundamental a todo tipo de lector.

Y nuestro intento por acortar la distancia entre la realidad de las personas y la Constitución busca también ayudar a los ciudadanos a discernir frente a las cada vez más abundantes fuentes de desinformación que operan desde las redes sociales y capturan parte del debate público. De hecho, puesto en perspectiva, el proceso Constitucional chileno representa una novedad mundial: será el primero en desarrollarse con la amplia mayoría de la población conectada gracias a los avances de la era digital. El problema es que, convengamos, Internet informa y desinforma con igual facilidad. ¿Cuán significativo es este desafío? Poco sabemos con certeza al respecto.

De acuerdo con el Comparative Constitutions Project, desde 2008 (cuando apareció Twitter) 33 naciones han abrazado nuevas constituciones: 16 en África, nueve en Asia, cuatro en Europa y cuatro en América Latina y el Caribe. En principio, uno podría considerar que el grupo es suficientemente amplio como para encontrar referentes de lo que podría pasarle a Chile en su travesía constitucional. La comparación, sin embargo, no permite hacer un calce perfecto. El PIB per cápita promedio entre los 16 países africanos al momento de elaborar sus nuevas cartas fundamentales era US$3.880; entre los asiáticos era de US$7.850; de US$12.550 para los europeos y menos de US$10.000 entre las naciones latinoamericanas. Comparado con el promedio de estos 33 países Chile es tres veces más rico. ¿Pueden estos casos ser modelos apropiados? Claro, si estuviéramos en un momento en que nuestro ingreso fuera similar al promedio del grupo (es decir, alrededor de 1980).

Ahora bien, quizás las lecciones que podemos extraer de estos casos recientes de cambio constitucional no estén en si existe o no un parecido a nivel de PIB per cápita, sino que en cómo estos procesos intentaron alcanzar consensos en un entorno más digital y poblado de mensajes desde las redes sociales. La idea de hacer este paralelo es tentadora, pero cuando se analiza el detalle, nuevamente queda en evidencia que el proceso chileno no tiene puntos de referencia claros y que su rumbo está marcado por lo novedoso y desafiante.

En efecto, si hacemos doble clic sobre los 33 países antes mencionados, veremos que en promedio solo un 20% de sus habitantes tenían acceso a Internet al momento de aprobar sus respectivas Constituciones. Y si para soslayar ese problema hiciéramos el ejercicio de poner la mirada solamente sobre los cuatro casos más recientes, descubriríamos que seguiríamos