Ciencia, tecnología e innovación en el Perú

Por Lucía Málaga-Sabogal

Este libro es una lectura esencial para investigadores y estudiantes de políticas públicas, así como para todos aquellos interesados en el diseño e implementación de políticas en ciencia, tecnología e innovación en el Perú. A través de un enfoque estructurado, examina las cuatro etapas clave de la formulación de políticas: desde el diagnóstico del contexto, pasando por la elaboración de propuestas en los ámbitos legislativo y ejecutivo, hasta el proceso de consolidación y materialización de las intervenciones. El análisis se centra en el periodo 2020-2021, correspondiente al Gobierno de Transición y Emergencia en el Perú, y ofrece una mirada detallada al proceso de toma de decisiones dentro del Estado. El libro revela los desafíos y aprendizajes en la formulación de estrategias para impulsar la ciencia y la tecnología, contribuyendo al debate sobre la importancia de la ciencia, tecnología e innovación.

• Idioma: Español
• Editorial: Instituto de Estudios Peruanos
• Fecha de lanzamiento: 4 abr 2025
• ISBN: 9786123263126

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Serie: Perú Problema, 82

© IEP INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS

Horacio Urteaga 694, Lima 15072, Lima-Perú

Telf.: (51-1) 200-8500

www.iep.org.pe

ISBN edición digital: 978-612-326-312-6

ISSN: 0079-1075

Primera edición: Lima, marzo de 2025

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2025-03162

Asistente de edición: Yisleny López

Diagramación: Silvana Lizarbe

Carátula: Apollo Studio

Corrección: Sara Mateos

Revisión de arte de portada: Gino Becerra

Cuidado de edición: Odín del Pozo

Prohibida la reproducción total o parcial de cualquier parte de este libro sin permiso del Instituto de Estudios Peruanos.

MÁLAGA-SABOGAL, LUCÍA

Ciencia, tecnología e innovación en el Perú: cuatro etapas de política pública. Lima, IEP, 2025. (Perú Problema 82)

1. CIENCIA; 2. INNOVACIÓN; 3. TECNOLOGÍAS DIGITALES; 4. POLÍTICA y GOBIERNO; 5. SIGLO XXI; 6. PERÚ

W/02.041.01/P/82

Índice

INTRODUCCIÓN

1. CAPACIDADES CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS

2. AVANCES Y RETROCESOS EN EL SIGLO XXI

Generación y transmisión de conocimiento

Innovación empresarial

Servicios de apoyo

Instituciones y políticas públicas

Entidades financieras

Entorno cultural, social y político

3, TRABAJO LEGISLATIVO EN EL CONGRESO 2020-20211

4. LAS INICIATIVAS DE CTI EN EL CONGRESO

5. LAS INICIATIVAS DE CTI EN EL EJECUTIVO

6. ACCIONES POSTERIORES EN MATERIA DE CTI

7. ALGUNAS LECCIONES

BIBLIOGRAFÍA

Introducción

Pocas veces el mismo grupo de personas pasa por cuatro etapas diferentes en el diseño y puesta en práctica de políticas públicas: la etapa de incepción y propuesta, en la que los investigadores desempeñan el papel principal; la etapa de la formulación de normas legales, en la cual los congresistas y sus asesores son actores con voz y voto; la etapa de las medidas operacionales e implementación, a cargo del Poder Ejecutivo; y la etapa de incidencia política, en la cual interviene una diversidad de interesados en el contenido de las políticas, así como quienes participaron en las tres etapas anteriores.

Este texto ofrece una breve descripción de lo ocurrido en materia de políticas de ciencia, tecnología e innovación en las últimas dos décadas en el Perú. Describe los estudios que llevamos a cabo un grupo de investigadores; la tarea que realizamos posteriormente, entre marzo y noviembre de 2020, en la Comisión de Ciencia, Innovación y Tecnología del Congreso; la labor que desempeñó el Gobierno de Transición y Emergencia, en el cual participamos, entre noviembre de 2020 y julio de 2021; y algunos sucesos ocurridos en los meses posteriores a la transmisión de mando al nuevo Gobierno, que requirieron intervenciones para mantener el rumbo de la política adoptada.

La posibilidad de participar activamente en las cuatro etapas descritas nos permitió examinar todo el proceso de formulación de políticas de ciencia, tecnología e innovación en el Perú, desde la incepción hasta su implementación. Los capítulos que siguen describen esta experiencia y las lecciones aprendidas.

Capítulo 1

Capacidades científicas y tecnológicas

El estudio, diseño y puesta en práctica de políticas de ciencia, tecnología e innovación ( CTI ) se originaron después de la Segunda Guerra Mundial con el objetivo de crear capacidades científicas y tecnológicas propias e integrarlas a la actividad económica de los Estados. Uno de los primeros estudios sobre el tema fue La función social de la ciencia (1939), en el cual John Desmond Bernal expuso la historia y explicó la eficiencia de la investigación científica, dedicando una importante parte del texto a las contribuciones que, a su juicio, realizaría la ciencia si esta se ponía al servicio de la humanidad. Bernal también mencionaba las estrategias para el avance científico, priorizando las actividades pacíficas por encima de su reciente utilización con fines bélicos. Poco tiempo después, en 1945, Vannevar Bush propuso al presidente de Estados Unidos medidas para fortalecer la investigación científica y el desarrollo tecnológico en su informe La frontera infinita (1945). La política científica y tecnológica se centró inicialmente más en la ciencia que en el desarrollo tecnológico. Sin embargo, con el tiempo, las propuestas de políticas científicas comenzaron a incorporar también la tecnología y su vinculación con los procesos productivos.

La importancia del cambio tecnológico para el crecimiento económico fue discutida ya en los escritos de Adam Smith (2016 [1776]). La tecnología como motor de las dinámicas económicas fue objeto de estudio para Ricardo, Malthus, Marx, Schumpeter y muchos otros desde entonces. A partir de los años sesenta, las organizaciones internacionales comenzaron a participar en la investigación y formulación de políticas de CTI, y la relación entre ciencia, tecnología y sociedad se fue convirtiendo en un campo académico independiente.¹

Existen diversas teorías sobre la interacción entre las políticas públicas, las actividades productivas y la capacidad científica y tecnológica. Entre las más difundidas se encuentra la del triángulo de Sabato, en la que el investigador argentino Jorge Sabato sostenía lo siguiente:

Enfocada como un proceso político consciente, la acción de insertar la ciencia y la tecnología en la trama misma del desarrollo significa saber dónde y cómo innovar. La experiencia histórica demuestra que este proceso político constituye el resultado de la acción múltiple y coordinada de tres elementos fundamentales en el desarrollo de las sociedades contemporáneas: el gobierno, la estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica. Podemos imaginar que entre estos tres elementos se establece un sistema de relaciones que se representaría por la figura geométrica de un triángulo, en donde cada uno de ellos ocuparían sus vértices respectivos. (Sabato y Botana 1970)

Las disparidades en las capacidades científicas y tecnológicas son mayores que las brechas económicas. Hacia el segundo decenio del siglo XXI, los países ricos miembros de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) tenían un ingreso por habitante, una formación bruta de capital y un nivel de transacciones comerciales promedio entre 40 y 60 veces superior a los de los países de bajos ingresos, según la clasificación del Banco Mundial. En cuanto a los indicadores de producción científica y tecnológica, como las publicaciones y las exportaciones de alta tecnología, las disparidades eran mucho mayores: los indicadores promedio de los países ricos eran entre 170 y 2700 veces más altos que los de los países pobres.²

El Perú es un país de ingreso medio que no ha logrado crear y consolidar una base científica y tecnológica propia. Según Sagasti:

[…] con escasa interacción entre la ciencia moderna y las tecnologías, tanto modernas como tradicionales; con muy poca vinculación entre las actividades tecnológicas modernas y los sistemas productivos locales modernos y tradicionales; y sin la capacidad de seleccionar, incorporar y absorber conocimientos y tecnologías importados en forma autónoma [ha terminado contando] con una base científica y tecnológica exógena. (2013: 23)

Así, en el Perú han existido conocimientos tradicionales de origen autóctono. Pero con frecuencia estos conocimientos son estudiados por académicos de países desarrollados en investigaciones en las que los científicos peruanos desempeñan solo un rol de acompañantes.

En este texto, adoptamos el enfoque de los sistemas nacionales de innovación para comprender cómo se estructura la generación, el intercambio y el uso de conocimientos a través de vínculos institucionales e interacciones entre diversos actores, con miras a mejorar los niveles de competitividad (Harman, Corilloclla y Alayza 2023: 11). Como explica Sagasti:

En forma esquemática, un sistema de innovación abarca el conjunto de entidades privadas, públicas, académicas y de la sociedad civil involucradas en la creación, difusión y utilización del conocimiento y la tecnología; sus interrelaciones e interacciones; las estructuras institucionales y los incentivos y reglas del juego que las condicionan; y los beneficios y ventajas que generan en la producción de bienes y la provisión de servicios. Con el aumento en la variedad y el número de agentes involucrados en hacer efectivo los procesos de innovación, hacia fines del siglo XX surgió una concepción cada vez más amplia e integrada del conjunto de entidades que intervienen en ellos y de las motivaciones que configuran su comportamiento en el marco de las economías capitalistas. (2013: 44)

De este modo, un sistema de innovación debería incluir por lo menos lo siguiente:

Organizaciones del sistema educativo y de capacitación dedicadas a la investigación científica y el desarrollo tecnológico y/o a la generación y transmisión de conocimiento.

Empresas que desarrollan innovaciones mediante la incorporación de tecnología y conocimiento en sus actividades.

Empresas que prestan servicios