Reformas en los márgenes

Por José A Mendoza, Jorge Morel, Carolina Trivelli y Yerel Vásquez

¿Es posible una reforma tributaria en el Perú? Este libro explora este interrogante a través de un análisis de economía política. Los autores señalan que la gestión de intereses atomizados en el Congreso y la debilidad institucional nos condenan a una presión tributaria baja, que descansa sobre dos pilares producto de la inercia: recaudar entre las grandes empresas y los impuestos indirectos. Las reformas para cambiar esta situación terminan trabajando "en los márgenes" de la política, obteniendo pequeños avances que, sin embargo, no permiten igualar la recaudación de otros países de la región. Por lo tanto, más allá de la política tributaria, el lector encontrará una dinámica de atomización del poder y debilidad del Estado que se replica en muchos otros temas de importancia para el país.

• Idioma: Español
• Editorial: Instituto de Estudios Peruanos
• Fecha de lanzamiento: 4 dic 2023
• ISBN: 9786123262501

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Serie: Perú Problema, 76

Colección: Perú Problema Nueva Época, 3

Este libro forma parte del proyecto Política tributaria en los márgenes: gestión de intereses, atomización del poder y debilidad institucional en el Perú desarrollado en el marco del Programa Institucional Configuración y el ejercicio del poder en el Perú del siglo XXI del Instituto de Estudios Peruanos, con financiamiento de la Fundación Ford.

© IEP Instituto de Estudios Peruanos

Horacio Urteaga 694, Lima 15072

Telf.: (51-1) 200-8500

www.iep.org.pe

ISBN: 978-612-326-250-1

Primera edición digital: octubre de 2023

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2023-10451

Asistente de edición: Yisleny López

Diagramación: Silvana Lizarbe

Carátula: Apollo Studio

Corrección: Daniel Soria

Revisión de arte de portada: Gino Becerra

Cuidado de edición: Odín del Pozo

Prohibida la reproducción total o parcial de cualquier parte de este libro sin permiso del Instituto de Estudios Peruanos.

Morel, Jorge, Carolina Trivelli, Yerel Vázquez y José A. Mendoza.

Reformas en los márgenes. Política tributaria, intereses atomizados y debilidad institucional en el Perú

Índice

RESUMEN EJECUTIVO

INTRODUCCIÓN: ¿POR QUÉ ESTUDIAR EL PODER EN LA POLÍTICA TRIBUTARIA DEL PERÚ?

1. LA REALIDAD TRIBUTARIA DEL PERÚ EN DIEZ PUNTOS

(I) La recaudación tributaria es baja (y estable) en el Perú

(II) La composición de la recaudación en el Perú tiene en primer lugar a los impuestos indirectos

(III) La recaudación está centralizada en Lima

(IV) La base tributaria es pequeña

(V) En el Perú, la tributación no es redistributiva (aunque las personas sí creen que lo es)

(VI) Hay evasión y elusión significativas

(VII) Se requiere más recaudación para poder mejorar la calidad de los servicios públicos (sin embargo, los ciudadanos no se consideran parte del universo de contribuyentes)

(VIII) La tributación a escala local es muy limitada

(IX) Los ciudadanos no están bien informados sobre los impuestos que pagan

(X) Las exoneraciones no siempre traen beneficios para los ciudadanos, pero son valoradas positivamente por estos

2. LA POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, GASTOS TRIBUTARIOS Y PUGNA DE INTERESES SOBRE LA POLÍTICA TRIBUTARIA

La política de las políticas tributarias

La política tributaria: consensos internacionales

El poder en la política tributaria

CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES: UN MODELO ECONÓMICO PERFORADO POR INTERESES Y UN ESTADO DÉBIL PARA DEFENDERSE

BIBLIOGRAFÍA

Resumen ejecutivo

¿Cómo el Perú ha logrado operar y sostener una recaudación tributaria baja durante más de veinte años? El país mantuvo una presión tributaria constante del 14,6% de su producto bruto interno ( PBI ) en el periodo 2000-2020, independientemente de los ciclos económicos de crecimiento y decrecimiento. Asimismo, su base tributaria está centrada en grandes contribuyentes, sobre todo empresas, e impuestos indirectos, intrínsecamente regresivos.

Este documento aporta una mirada desde la economía política a la política tributaria, la cual está enfocada sobre todo en cómo se ejerce el poder en este espacio. A través de este acercamiento, encontramos dos aspectos relevantes. En primer lugar, el ejercicio del poder en la política tributaria corresponde a la gestión de intereses atomizados, a la vez que está limitado por la debilidad institucional del Estado peruano. En contraste con la idea acerca de grandes poderes económicos que, entre otros ámbitos, afectan la política tributaria, se halla más bien una gran dispersión de intereses, atomizados y con alineamientos coyunturales, principalmente en el Congreso, que materializan medidas que reducen la recaudación. Como ejemplo de ello, tratamos la exoneración a la agroexportación vigente desde 1999 hasta 2020.

En segundo lugar, la aplicación de tres encuestas de opinión sobre política tributaria nos revela una ciudadanía que desconoce y no se considera parte de los esfuerzos de recaudación del Estado peruano. Esta realidad ha llevado a que el problema de la baja presión tributaria termine abordándose entre políticos y tecnócratas del Ejecutivo como un tema eminentemente de gestión, que implica trabajar sobre lo posible (esto significa que la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-Sunat se centre en cobrar a los medianos y grandes empresarios, principalmente).

Como veremos, en un escenario de debilidad institucional como el del Estado peruano, el temor a la arbitrariedad lleva a las grandes empresas a oponerse a darle mayor discrecionalidad a la autoridad tributaria, precisamente por el escenario en el que recae sobre ellas buena parte del peso de la recaudación del país. Para graficar esta interacción, prestamos atención al caso de la aprobación e implementación de la norma antielusiva (desde 2012 a la actualidad).

Introducción:

¿por qué estudiar el poder en la política tributaria del Perú?

Las elecciones generales de 2021 dieron como ganador a Pedro Castillo, del partido político Perú Libre, autodenominado de izquierda marxista, para la presidencia del Perú. La radicalidad del discurso de esta organización política llevó a un escenario de repliegue de la inversión privada y de subida del precio del dólar desde marzo de 2021 hasta la toma de posesión del nuevo gobierno. Por consiguiente, este inició conversaciones con actores políticos que —si bien eran afines— ayudasen a contrarrestar tales tendencias.

En esa línea, la cartera de Economía y Finanzas recayó sobre Pedro Francke, un economista considerado heterodoxo dentro de la tradición de economistas que han ocupado este cargo en el Perú desde la década de 1990. Pese a ello, su nombramiento otorgó una relativa tranquilidad al empresariado nacional (temeroso de figuras cercanas a Perú Libre) y a la opinión pública,1 en un contexto marcado por una nueva ola de polarización entre sectores oficialistas y opositores.

No obstante, la primera confrontación entre el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el sector privado no se hizo esperar. Francke presentó el Proyecto de Ley n.° 583/2021-PE, por el que solicitaba facultades legislativas en materia tributaria, fiscal, financiera y de reactivación económica. La lógica de este pedido, a decir del MEF, radicaba en que era necesaria una reforma tributaria,2 puesto que la baja recaudación ocasionaría un insuficiente financiamiento de sectores claves, como la salud y la educación. De acuerdo con Francke (2021), este fenómeno se sustentaba en problemas estructurales (como la elevada informalidad y la débil cultura tributaria), problemas de la administración tributaria (tanto en la Sunat como en las entidades jurisdiccionales, como el Tribunal Fiscal y el mismo Poder Judicial) y problemas de la política tributaria (diseño de los impuestos, concretamente de las exoneraciones, tasas, determinación, entre otros). Por ello, el MEF propuso fortalecer la situación fiscal a través del incremento de la recaudación tributaria, el combate al incumplimiento tributario, el aumento de la progresividad del sistema tributario, la racionalización de los beneficios tributarios, la simplificación de los principales impuestos y el perfeccionamiento de la tributación municipal. La solicitud de Francke esperaba incrementar en 12.000 millones de soles la recaudación anual (un punto y medio del PBI)3 y alcanzar a 2,5 millones de nuevos contribuyentes al impuesto a la renta (0,3% y 0,4% de la población).4

Las oposiciones al proyecto surgieron inmediatamente desde distintos ámbitos: extitulares del MEF, exjefes de la Sunat, gremios empresariales, editoriales de medios de comunicación y políticos, a los que se sumaría posteriormente el Fondo Monetario Internacional (FMI) en algunos aspectos.5 El Proyecto de Ley n.° 583/2021-PE afectaba a diversos públicos, pues incluía a grandes corporaciones (por ejemplo, las que accedieran a los convenios de estabilidad jurídica, además de las empresas mineras), pero también a arrendadores de predios y a usuarios de servicios digitales como Netflix. Como resultado de una amplia corriente de opinión en contra del contenido original del proyecto de ley, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso decidió aprobarlo con sustanciales modificaciones.