Desempeño fiscal municipal: Propuesta para el pacto fiscal

Por Guadalupe de Jesús Madrigal Delgado

Este libro fue escrito con el anhelo de que sus aportaciones brinden pautas para
fortalecer los sistemas de gobierno federales, las relaciones intergubernamentales
y los resultados de la gestión de los gobiernos locales. Ha cambiado a lo largo del
tiempo: empezó con una descripción simple de las expectativas de la autora para
un proyecto de estanci

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Autónoma de Sinaloa
• Fecha de lanzamiento: 23 jun 2023

Guadalupe de Jesús Madrigal Delgado

Profesora Investigadora de Tiempo Completo en la Universidad Autónoma de Sinaloa, miembro del Sistema Nacional de Investigadoras e Investigadores nivel candidata y, es miembro honorífico del Sistema Sinaloense de Investigadores y Tecnólogos. Es licenciada en Contaduría Pública, con Maestría en Ciencias Administrativas con énfasis en Finanzas y Doctorado en Estudios Fiscales por la misma Universidad Autónoma de Sinaloa y con un Posdoctorado en el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (2019-2021). Profesora reconocida por la Secretaría de Educación Pública con la distinción de perfil deseable en 2022 y es miembro del CA Desarrollo de las Organizaciones. Sus líneas de investigación son finanzas públicas locales, federalismo fiscal y municipalismo. Ha escrito un libro titulado Desempeño Fiscal Municipal: propuesta para el pacto fiscal (2022) y, artículos de investigación en revistas de prestigio. Entre sus más recientes publicaciones destacan: “recaudación del impuesto predial en México: desafío del federalismo fiscal”, Investigación Administrativa, 50 (127), Ciudad de México, Instituto Politécnico Nacional, pp.135-154 (2021); “transferencias, gestión fiscal municipal y la desigualdad interregional en México”, Investigación Administrativa, 48(124), Ciudad de México, Instituto Politécnico Nacional, pp.1-18 (2019); y, “desempeño fiscal municipal del estado de Sinaloa: propuesta de índice sintético para evaluaciones fiscales”, Economía Sociedad y Territorio, 15(57), Ciudad de México, el Colegio de México, pp. 359-396 (2018).

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Parte 1

Federalismo fiscal en México y las evaluaciones

al desempeño fiscal en los gobiernos locales

Apartado primero

Hacia un nuevo pacto fiscal

Contenido

Nota introductoria

Amplitudes del federalismo fiscal

Tributaria

Facultativa

Redistributiva

Principios en una economía federal

Eficiencia y equidad, principios para descentralizar las finanzas públicas

Momento de los principios en las amplitudes del federalismo fiscal

Pacto fiscal: el juez del federalismo fiscal

Convenios de adhesión

Condiciones para revisar los acuerdos del pacto fiscal

El caso mexicano y las condiciones para revisión del pacto fiscal

I. Breve nota introductoria

Vivimos en una época donde los cambios rebasan todo orden preestablecido. Orden que de alguna manera se instauró en otra realidad, distinta a la que actualmente envuelve al entorno de nuestro país. No hay duda de que el federalismo fiscal mexicano, instaurado en épocas anteriores, está lejos de responder a las necesidades del presente. Diversas tesis han mostrado un bajo o casi nulo avance en los principios de eficiencia y equidad, principios que sustentan el ser y actuar del federalismo.

Junto con los cambios, el federalismo debe entrar en ese proceso para de esta manera responder a la realidad existente. Mucho se habla de que el diseño mismo es el que ha producido los efectos nocivos del federalismo fiscal, sin embargo, nuestra tesis se basa en las evaluaciones al desempeño fiscal como instrumento para movilizar el federalismo fiscal que, de alguna manera, permanece distante de la realidad, casi en un estado de suspensión. Debido a que las evaluaciones son adaptables a las nuevas realidades y responden a cambios a los que todo sistema de gobierno está expuesto, son capaces de mitigar los efectos nocivos persistentes en las federaciones latinoamericanas, caracterizadas por la baja recaudación local, la centralización de ingresos en el gobierno federal, la descentralización del gasto corriente y el de inversión, así como el limitante diseño de transferencias que, contrario a promover la recaudación local, la desmotivan.

Realidades que alientan la reconversión del pacto fiscal para dejar de lado el individualismo que busca intereses particulares y así convenir en intereses colectivos. Porque ahí es donde nace la esencia del federalismo, en la unión y coordinación de esfuerzos entre los órdenes de gobierno por el bien común. En este sentido, se trata de buscar el equilibrio y la justicia en los principios de eficiencia y equidad.

En esta reconversión los gobiernos locales tienen un papel protagónico porque —aun cuando en teoría son el gobierno con mayores ventajas por su cercanía con la sociedad—, en el mejor de los casos, su endeble participación en el actual pacto fiscal solo se ha manifestado como la de gestores o ejecutores. En esta reconversión los gobiernos locales se convierten en actores y partícipes de la reestructuración del pacto fiscal.

Esta propuesta de diseño de pacto fiscal responde cabalmente a los principios de eficiencia y equidad. De forma que la distribución de potestades, facultades y funciones están de acuerdo con dos aspectos de suma importancia: la equidad vertical y horizontal, ya que la distribución de los recursos obedece a dichos principios. Por esto la reconversión del pacto fiscal va más allá de un mero discurso. Se basa en el análisis de la realidad existente a través de las evaluaciones al desempeño fiscal de los gobiernos locales.

Por tanto, en este texto se plantea la reconversión del pacto fiscal en sus dos grandes vertientes: asignación de potestades tributarias y distribución de las transferencias. Sobre esto último se puntualizan aspectos de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) vigente y se hacen observaciones de transgresión a la equidad y la eficiencia. Asimismo se presenta una propuesta de evaluación de las haciendas bajo la premisa de que «para mejorar hay que evaluar», donde la evaluación constante e histórica permite, entre otras cosas, detectar deficiencias para establecer estrategias de mejora continua; además, con los avances tecnológicos, las evaluaciones brindan certeza para una distribución justa de los recursos entre los gobiernos central, estatal y municipal; y junto con ello, contribuye a la transparencia y la rendición de cuentas.

Este libro no pretende ser un recetario para gobiernos federalistas, pero sí llama a las economías latinoamericanas caracterizadas por fallas del federalismo a adecuar su actual sistema y evolucionar mediante la adopción de prácticas de evaluaciones al desempeño fiscal de los gobiernos locales, de acuerdo con las propias necesidades de sus economías y bajo principios de observancia general. Para esto se presentan detalles que es necesario observar en el federalismo fiscal y sus principios de eficiencia y equidad. Además, a partir de analizar los resultados de las evaluaciones al desempeño fiscal en sus economías —las cuales han sido estudiadas por año—, pueden encontrar una luz al final del camino. Esta analogía, que recién se presenta con la realidad de las economías latinoamericanas, no es por mucho lo que las investigaciones de organismos internacionales y estudiosos de la materia han puesto a la luz en los escenarios internacionales.

A partir de la realidad mexicana se muestran las evaluaciones al desempeño fiscal de los gobiernos municipales como herramienta de diseño del pacto fiscal, evaluaciones que garanticen el apego a los principios de eficiencia y equidad en la distribución de transferencias. Lo anterior sin soslayar los aspectos de las potestades tributarias y la asignación de funciones.

Estas evaluaciones que miden la realidad ponen énfasis en indicadores de monitoreo y seguimiento, pero también proponen un índice sintético que muestra la evaluación de la gestión local con una puntuación multidimensional que engloba varios aspectos de las haciendas municipales. Mediante una técnica adecuada, entre otras cosas, este índice expone el estado actual de la gestión local, los puntos de atención y garantiza la distribución justa y equitativa de las riquezas en el federalismo fiscal.

Con lo anterior se propone una reconversión del pacto fiscal que contemple las evaluaciones al desempeño fiscal de los gobiernos locales para la justa y transparente distribución de la riqueza entre los gobiernos.

II. Las amplitudes del federalismo fiscal

México es una república federal porque está conformada por estados con determinada soberanía, donde cada nivel de gobierno tiene distintas facultades y obligaciones, lo cual se establece en la Constitución. Las características que lo hacen federal es que existe una voluntad nacional que se expresa en una Constitución, que los estados que lo conforman son libres y soberanos en lo concerniente a su régimen interior, que se definen las competencias exclusivas de cada estado, así como las que comparten.

Tabla 1

. Amplitudes del federalismo fiscal

Nota. La tabla muestra las amplitudes que envuelven a los gobiernos federalistas.

Se rige bajo una forma de gobierno federalista cuya esencia es que los estados que lo constituyen deciden por voluntad y con la libertad que la misma Constitución les confiere, delegar algunas libertades o poderes propios al gobierno central, pero sin perder parte de su autonomía. El federalismo surge de la mezcla de la centralización y descentralización extrema porque existe un sedimento de facultades al gobierno central, donde los estados conservan cierta autonomía. En esencia se basa en la colaboración de las partes para la consecución de los objetivos nacionales, en el que existe la voluntad propia en los niveles estatal y federal para unirse en esta forma de gobierno.

Es importante no confundir estas nociones del estado federal y el federalismo como forma de gobierno. Para que un gobierno sea federalista se requiere la voluntad de los estados, mientras que el estado federal nace por el pleno reconocimiento de la soberanía en la Constitución de los estados miembros.¹

Por tanto, cuando se alude al federalismo fiscal se hace referencia a la distribución de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos locales (estados y municipios) en materia de ingresos y gastos, dentro de los cuales están las trasferencias. Las tareas del federalismo fiscal son tres: potestades tributarias, distribución de funciones y transferencias intergubernamentales, las cuales se identifican como las amplitudes del federalismo fiscal porque es el espacio donde se desenvuelven sus tareas.

El federalismo fiscal como rama de las finanzas públicas busca detallar cuáles son las potestades tributarias en cada nivel de gobierno, cuáles son las responsabilidades del gasto y cómo se sufragará el mismo. Y es la forma de organización federalista la que da origen a esta disciplina.

Las amplitudes del federalismo fiscal (tabla 1) se describen a continuación, no sin antes mencionar que las tres están interconectadas entre sí y, por tanto, una adecuación en alguna de ellas implicaría necesariamente una modificación en otra.

Amplitud tributaria

Esta alude a las potestades que tienen los gobiernos federal, estatales y municipales para cobrar impuestos y derechos. Los impuestos son los ingresos tributarios exigidos sin contraprestación a los sujetos que caen en un supuesto de hecho y son la principal figura tributaria en las finanzas locales. Por su parte, los derechos son los ingresos que reciben a cambio de la prestación de algún servicio en la función de Estado.

Los impuestos municipales más característicos son los de la propiedad inmobiliaria, como el predial y de la compra-venta de bienes inmuebles; sobre rifas, concursos, loterías y sorteos; y por el mantenimiento y conservación de áreas públicas.

La reforma constitucional de 1999 dio un impulso importante a las figuras de impuestos y derechos municipales en el sentido de que se facultó a los municipios para proponer a las legislaturas de los estados las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de impuestos a la propiedad inmobiliaria.

El artículo 115, fracción IV, señala como parte de los ingresos municipales las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, las participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Los derechos municipales por prestación de servicios de carácter administrativo y público son los siguientes: alumbrado público, recolección de basura, rastro, panteones y por la ocupación de la vía pública y servicio de mercado. Los derechos por la prestación de un servicio de carácter administrativo son: por expedición de certificados, títulos, legalización de firmas, servicios del registro civil, licencias de construcción, entre otros.

Amplitud facultativa

Esta se refiere a las responsabilidades y obligaciones individuales y concurrentes entre los gobiernos federal y locales. Desde la teoría de Musgrave se establece la ventaja de que la función de asignación sea descentralizada y tome en cuenta los diferentes niveles de output de ciertos bienes públicos, que permita mayor eficiencia en la aplicación del recurso y considere las preferencias y necesidades de los gobernados. La asignación de funciones a los gobiernos locales tiene su origen en estas teorías que avalan que el gobierno local, al estar más cercano a los ciudadanos, conoce mejor las necesidades y pueden prestar servicios públicos de acuerdo con las propias necesidades de las regiones y evitar el despilfarro de recursos que pudiera darse, a diferencia de cuando el gobierno central provee el mismo nivel de servicio público en todo el país a pesar de las diferencias en las preferencias de las localidades. Por su parte, las funciones de distribución y estabilización se instauran, según esta misma teoría, en el nivel central.

De acuerdo con la consideración anterior, en México se descentralizan las siguientes funciones a los municipios según el artículo constitucional 115, fracción III, además de las establecidas en las leyes federales y estatales.

Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales;

Alumbrado público;

Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

Mercados y centrales de abasto;

Panteones;

Rastro;

Calles, parques y jardines y su equipamiento;

Policía preventiva municipal en los términos del 21 constitucional.

Aunque se faculta para que distintos municipios, aun de otros estados, se coordinen y asocien para una prestación más eficiente de servicios públicos, previa aprobación de las legislaturas de los estados; así como para celebrar convenios con el estado para que se coordine con el propio municipio en la prestación de los servicios y funciones a su cargo.

En este sentido, la amplitud facultativa es la que asigna la autoridad para ejercer el gasto a cada orden de gobierno, y parte de ese recurso se realiza en razón de las funciones y responsabilidades a su cargo. Adicionalmente, los municipios dispersan otro tipo de recursos etiquetados para un fin específico y su disposición no es a discreción del gobierno local, pero estos se verán en la siguiente amplitud.

Amplitud redistributiva

En esta se atiende la tercera tarea del federalismo fiscal: las transferencias intergubernamentales, las cuales nacen del pacto fiscal donde los gobiernos locales, por voluntad y dentro de la libertad que la Constitución les otorga, deciden coordinarse bajo un sistema federalista.

Las transferencias intergubernamentales en una federación son parte intrínseca del sistema porque, cuando los gobiernos locales ceden ciertas facultades y responsabilidades al gobierno central limitando con esto sus competencias, estos deben garantizar las necesidades de gasto local por medio de estos recursos. Sobre todo cuando la brecha entre las asignaciones de funciones y la recaudación local es más amplia, se requiere que el gobierno federal envíe este tipo de recursos.

Además de que sirven para cubrir gastos locales, las transferencias tienen otros fines, entre ellos corregir las externalidades, estimular la provisión de bienes y servicios públicos preferentes desde el ámbito central, corregir el desequilibrio fiscal vertical y horizontal, así como compensar las diferencias fiscales. Por esto es relevante el diseño de las transferencias intergubernamentales.

De manera general se suscriben dos tipos de transferencias: condicionadas y no condicionadas.

Las transferencias condicionadas son los recursos que se envían desde el gobierno federal a través de fondos etiquetados a los gobiernos locales, condicionando su gasto a la consecución de los objetivos del mismo. Se entiende que estos recursos condicionados se asignan para el financiamiento de programas que benefician a todas las entidades. Por su carácter compensatorio van encaminadas a nivelar disparidades entre las regiones.

Estas transferencias se distinguen porque consideran temas de pobreza, desigualdad, marginación y otros aspectos sociales necesarios para un mayor equilibrio entre las jurisdicciones. Su razón principal es garantizar la equidad social. Se otorgan con el objetivo de nivelar las disparidades existentes, donde los mayores recursos se dirigen a las entidades con más rezagos sociales, precisamente para mitigar ese problema.

Por su parte, las transferencias no condicionadas son recursos que se envían desde el gobierno federal a través de fondos a los gobiernos locales y son de libre disposición por parte de los receptores. En estas se consideran aspectos de recaudación local en la distribución de los fondos.

Por tanto, mediante estos fondos mayores se devuelven recursos a las entidades que realizan un mejor esfuerzo recaudatorio en sus jurisdicciones. El criterio resarcitorio toma en cuenta el nivel de recaudación y el dinamismo de la economía local. Se concluye que las entidades que más aportan a la recaudación nacional serán compensadas con mayores montos de estos fondos.

Una característica particular de estas transferencias es que otorgan a los receptores la facultad de definir el destino del fondo, y al ser proporcionales a las aportaciones locales, permiten mejorar las condiciones de eficiencia.

Como los dos tipos de transferencias son recursos enviados desde el gobierno central condicionando o no su gasto, se conforman dentro del gasto federalizado.

Es importante hacer notar que la amplitud redistributiva consiste en determinar la forma en que se dispersan las transferencias condicionadas y no condicionadas del gobierno central a los gobiernos locales (estados y municipios), para ello se requiere de un marco legal que lo establezca.

III. Principios en una economía federal

Eficiencia y equidad, principios para descentralizar las finanzas públicas

El precepto de las funciones del Estado desarrolladas por Richard Musgrave considera al gobierno central como el agente ideal para resolver la función de estabilización y distribución, mientras que en la función de asignación supone que la descentralización es lo ideal, esto involucra a los gobiernos locales. Wallace E. Oates retoma estas tres funciones y propone dos principios básicos del federalismo fiscal: eficiencia y