Política Económica en Argentina: Conceptos, historia, reflexiones

Por Francisco Eggers

Este trabajo propone analizar las políticas económicas desde un punto de vista normativo y, en especial, aquellas aplicadas en nuestro país, muchas de las cuales llegaron a resultados insatisfactorios para la sociedad: bajo o nulo crecimiento económico, alta inflación, gran parte de la población sumergida en la pobreza, etc.
El libro se estructura en cuatro partes. En la primera de ellas, se desarrolla el concepto de políticas económicas, su necesidad, herramientas utilizadas, variables propuestas como objetivos y las evaluaciones para la formulación de políticas, con especial énfasis en los modelos macroeconómicos utilizados.
Luego, se presenta un análisis de las políticas económicas «coyunturales», focalizadas en el corto y mediano plazo, repasando los instrumentos disponibles para enfrentar problemas, como el del ciclo económico y el desempleo, la inflación, la pobreza y la distribución del ingreso. 
En la parte tres el foco está puesto en el crecimiento de largo plazo y en el desarrollo económico. Se analizan las políticas que tienen incidencia en los resultados.
Los  capítulos finales están dedicados a las políticas económicas aplicadas en la Argentina, con hincapié en las que corresponden a las últimas décadas. Se estudian los modelos de comportamiento subyacentes, las políticas fiscales, monetarias y cambiarias aplicadas, y los resultados obtenidos.
Editorial UCALP publica el presente libro por considerarlo una contribución al debate sobre las políticas económicas que puede ser útil para todo aquel que quiera participar, como funcionario, político o ciudadano, en ese debate, y especialmente para la formación de estudiantes que aspiran a ser profesionales en el ámbito de la economía.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial UCALP
• Fecha de lanzamiento: 12 jun 2023
• ISBN: 9789873736582

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Contenido

I. Introducción

1.1. Los apuntes de clase

1.2. Estructura del libro

II. Las políticas económicas

1. El estudio de las políticas económicas

2. ¿Es necesario el Estado?

3. ¿Más Estado o menos Estado?

4. ¿Qué son las políticas económicas?

5. Objetivos de las políticas económicas

6. Objetivos e instrumentos

7. Brazos de la política económica

8. Las «variables sustitutas» que permiten fijar metas cuantificables

9. Otros indicadores cuantitativos

III. Diseño y desarrollo de políticas económicas

1. El análisis previo a la formulación de las políticas

2. Diagnóstico

3. Objetivos y metas

4. Proyección de escenarios (nivel futuro de variables fuera de control)

5. Modelos de comportamiento (o modelos causales)

6. Medidas de política 21

7. Implementación en la práctica de las políticas

8. Evaluación y corrección de las políticas (durante su aplicación y después de ella)

9. Ejemplo de política (con error de diagnóstico)

A. Diagnóstico, objetivos y políticas implementadas

B. Resultados logrados

C. ¿Qué falló?

IV. Modelos de comportamiento macroeconómico

1. Los modelos económicos

2. Los efectos de las medidas políticas

3. Las resistencias pueden modificar o hasta anular las políticas

4. Ejemplo: dos modelos predictivos distintos

¿Qué modelo es mejor?

5. Comentarios finales

V. Política fiscal

1. Política macrofiscal y políticas sectoriales

2. Oferta y demanda global

3. El desequilibrio entre oferta y demanda global

4. Las cuentas del Gobierno y su incidencia en la demanda global

5. Políticas fiscales expansivas y contractivas

6. Política expansiva no deficitaria

7. Políticas con efecto redistributivo

8. La política fiscal y el ciclo económico

9. Política fiscal versus política monetaria

10. Restricciones de políticas fiscales expansivas

11. El problema de la sostenibilidad fiscal

12. Los recurrentes problemas de falta de sostenibilidad fiscal

13. Las reglas macrofiscales

Reglas macrofiscales: ¿sí o no?

VI. Política monetaria

1. El dinero

2. Los agregados monetarios

3. El multiplicador bancario (o «multiplicador monetario»)

4. El Banco Central y los objetivos de la política monetaria

5. Instrumentación de la política monetaria

A. ¿Cómo modifica el Banco Central la base monetaria? Tres vías principales

B. La fijación de encajes mínimos

C. El Banco Central y las tasas de interés

6. Políticas monetarias expansivas y contractivas

7. Efectos de la política monetaria

8. Distintos criterios para la política: metas versus discrecionalidad

9. Política de control de agregados monetarios

Control de agregados monetarios y teoría cuantitativa

¿Cuál agregado monetario controlar?

10. La tasa de interés como instrumento

11. El esquema de «metas de inflación»

12. Funcionamiento de las metas de inflación en la Argentina

VII. Política cambiaria

1. Conceptos

A. Tipo de cambio nominal (TCN)

B. Tipo de cambio real (TCR)

C. Tipo de cambio real multilateral (TCRM)

D. Balance de pagos

E. Tipo de cambio real de equilibrio

2. Los efectos del tipo de cambio

3. ¿Cómo actúa el Gobierno sobre el tipo de cambio?

A. Intervención del Gobierno como participante del mercado

B. Intervenciones a través de regulaciones

4. Ventajas y desventajas de los distintos regímenes cambiarios

A. Flotación limpia

B. Tipo de cambio fijo

C. Esquemas intermedios: flotación sucia, bandas cambiarias, crawling peg

D. La utilización del TCN como «ancla» antiinflacionaria

E. Restricciones cambiarias

F. Tipos de cambio múltiples

G. La renuncia a tener moneda propia

H. Algunas conclusiones

5. El trilema (o trinidad) imposible

VIII. Políticas de ingresos

1. ¿Qué son las políticas de ingresos?

2. Objetivos de las políticas de ingresos

3. Controles de precios e inflación

A. Precios máximos en mercados competitivos

B. Precios máximos en mercados monopólicos

4. Controles de precios: dos experiencias con diferente resultado

A. Ejemplo exitoso: el Plan Gómez Morales (1952)

B. Ejemplo no exitoso: el Plan Gelbard (1973)

5. Políticas de ingresos: conclusiones y comentarios adicionales

IX. CRECIMIENTO ECONÓMICO Y DESARROLLO

1. La medición del crecimiento económico

2. Crecimiento y bienestar

3. ¿Qué se entiende por desarrollo?

4. El índice de desarrollo humano

5. Aún el IDH es una medida limitada de bienestar

6. Crecimiento y desarrollo

X. Teorías del crecimiento económico

1. El crecimiento desde la óptica de los países desarrollados

2. Determinantes del crecimiento

3. Teoría neoclásica del crecimiento (Solow-Swan)

a) Diferencia de ingresos entre países y teoría de la convergencia

b) El crecimiento exógeno

4. Modelos de crecimiento endógeno

5. La cuestión de la «convergencia» entre países ricos y pobres

XI. Estrategias para el crecimiento sostenido

1. El crecimiento económico como fenómeno reciente

1. El Informe sobre el crecimiento

3. Hechos estilizados del crecimiento

A. Integración internacional: absorción de ideas y tecnología; mejoras en la productividad

B. Integración a la economía mundial: acceso a los mercados internacionales

C. Estabilidad macroeconómica

D. Altas tasas de ahorro e inversión

E. Asignación de recursos siguiendo señales de los mercados

F. Gobiernos capaces y comprometidos

G. Instituciones y el rol del Estado

4. Políticas recomendadas

A. Inversión en infraestructura

B. Inversión en capital humano

C. Transferencia de tecnología

D. Competencia y cambio estructural

E. Movilidad de trabajadores y regulación laboral

F. Promoción de exportaciones y política industrial

G. Política cambiaria

H. Flujos de capital y apertura financiera

I. Estabilidad macroeconómica

J. Ahorros

K. Desarrollo financiero

L. Urbanización

M. Equidad e igualdad de oportunidades

N. Desarrollo regional

O. Medio ambiente y uso de la energía

P. Gobierno eficaz

Q. Las «malas ideas»

5. Comentarios finales

XII. Crecimiento económico y globalización

1. Concepto de globalización económica

2. División del trabajo y bienestar económico

¿Siempre conviene «integrarse al mundo»?

3. El intercambio de bienes y servicios

A. Apertura unilateral

B. Proteccionismo

El proteccionismo sin límite temporal

Inconvenientes del proteccionismo

C. Apertura concertada de fronteras

D. Integración estratégica a los mercados mundiales

E. Los acuerdos regionales

4. Intervención estatal en la conformación de la estructura productiva

A. Herramientas de la política industrial

B. Políticas en relación con la inversión directa extranjera

C. Políticas sobre movimientos de capitales financieros

5. Comentarios finales

XIII. Crecimiento económico y desigualdad social

1. Desigualdad y crecimiento: ¿competitivos o complementarios?

2. Crecimiento e igualdad como objetivos antagónicos

3. Crecimiento e igualdad como objetivos complementarios

4. Efectos del crecimiento sobre la desigualdad

5. Comentarios finales

XIV. Modelos de desarrollo en la Argentina (1860-1974)

1. El modelo agroexportador

A. El crecimiento económico en las últimas décadas del siglo xix y primeras del xx

B. Los pilares del modelo

C. Los problemas del modelo

2. La Industrialización sustitutiva de importaciones (ISI)

A. El fin del modelo agroexportador

B. La política de industrialización sustitutiva de importaciones

C. Efectos sobre la distribución del ingreso

D. El problema del «stop and go»

E. Otros problemas que tuvo la ISI

F. Fin del modelo de ISI

3. Modelo agroexportador versus ISI

A. El debate teórico

B. Resultados en cuanto a crecimiento económico

C. La distribución del ingreso

D. Contexto político internacional

XV. Política económica en los noventa: privatizaciones, desregulación y Convertibilidad

1. La crisis económica que facilitó el cambio de políticas

A. La deuda externa impagable

B. La falta de capacidad de los Gobiernos para imponer políticas de estabilización

C. La hiperinflación

D. El deterioro de la eficiencia del sector público

2. El avance de las ideas de libre mercado

A. Crisis en los setenta (países desarrollados) y en los ochenta (países no desarrollados)

B. El Consenso de Washington

3. El Plan Brady

4. Aplicación del Consenso de Washington: reforma fiscal y desregulaciones

A. Reforma fiscal

B. Apertura económica y desregulaciones

C. Transformación productiva

5. La Convertibilidad

A. Condiciones previas: más reservas internacionales y menos déficit fiscal

B. Política cambiaria

C. Política monetaria

6. Los resultados económicos en los noventa

A. Expansión económica inicial, desocupación creciente y recesión final

B. Abrupta disminución de la inflación

C. Atraso cambiario

D. El déficit externo

7. ¿Qué falló?

A. El ajuste no fue simétrico

B. El déficit externo

C. La incapacidad de la política monetaria

D. El déficit fiscal incompatible con la estabilidad

XVI. Los superávits gemelos en la Posconvertibilidad

1. La economía de las promesas rotas

2. El ajuste

A. Devaluación, golpe de inflación y contracción de salarios reales

B. El ajuste fiscal

3. La política fiscal luego del ajuste: superávit como pilar del modelo

A. Expansión de gastos y de recursos, sin déficit

B. Deuda pública: default y reestructuración

4. Política cambiaria: el «tipo de cambio competitivo»

Exposición de las empresas a la competencia externa

5. Mayor intervención estatal

6. Los «pilares» del modelo de crecimiento

7. Los resultados

8. La lección: solvencia —fiscal y externa—, condición para el crecimiento

XVII. El regreso de los déficits gemelos

1. Los efectos de la crisis financiera internacional del 2008

2. El abandono de las políticas de superávits gemelos

3. Los resultados

XVIII. La gestión de Macri: optimismo que terminó en crisis

1. El endeudamiento externo como solución

2. Las acciones 2016-2017

A. Política cambiaria: flotación y libre acceso en los buenos tiempos, intervención y nuevo «cepo» en los tiempos malos

B. El arreglo con los fondos litigantes por los títulos en default

C. Reducción de la presión tributaria

D. Cambios en la distribución federal de impuestos

E. Reducción del gasto primario, aumento en gasto en intereses

F. Política monetaria: las «metas de inflación»

3. Crisis en 2018, cambio de políticas y resultados

4. Evaluación de resultados: ¿qué falló?

A. La «lluvia de inversiones» no ocurrió

B. La inflación no respondió a las terapias del Banco Central

XIX. La gestión 2019-2023 y sus desafíos

1. La deuda pública

2. La pandemia de covid-19

3. Los desequilibrios macroeconómicos

A. Los déficits fiscal y externo: concepto

B. Evolución reciente de los desequilibrios

C. Las políticas cambiaria y fiscal en los años 2020-2022

D. Algunas conclusiones

Anexo I: Análisis de la inflación en la Argentina

Anexo II: La coyuntura internacional en el siglo xxi

El crecimiento mundial

Inflación internacional en las últimas décadas

Política monetaria

Inflación internacional en 2021-2022

¿Cómo afecta esta situación a la Argentina?

Bibliografía

I. Introducción

1.1. Los apuntes de clase

En el año 2018, fui designado profesor de la materia Política y Desarrollo Económico de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Católica de La Plata.

En el transcurso de las clases, me gusta improvisar; busco construir un intercambio con los alumnos, que ya están en el anteúltimo año de la carrera de licenciatura en Economía. Pero, sin perjuicio de eso, preparo apuntes para guiar los temas, para asegurarme de mencionar las cuestiones que entiendo centrales de cada uno de ellos.

Esos apuntes se los envío a mis alumnos antes de la clase correspondiente, con el propósito de simplificarles la tarea de tomar sus propias notas. Mi percepción es que quien se concentra únicamente en tomar apuntes, en general, es un receptor de lo que se dice en clase; no es protagonista, no elabora sus propios pensamientos sobre los temas en el momento de la clase, cuando más provecho se le puede sacar al intercambio. Prefiero que levanten la vista y cuestionen lo que están escuchando, con la tranquilidad de que ya cuentan con una guía de los temas que se tratan.

A partir de esos apuntes de mis clases, cambiando su formato y repensándolos, fui desarrollando este libro, que contiene mis visiones, las cuales pueden estar equivocadas en muchas cosas, y que además tienen, inevitablemente, el sesgo de mi propia forma de pensar. Es muy difícil ser completamente neutral en cuestiones de comportamiento humano, y en particular cuando involucran cuestiones políticas, relacionadas con la administración de los asuntos comunes a la sociedad, que afectan, necesariamente, intereses particulares. Lo que expongo no son verdades absolutas, son mis conocimientos y mis puntos de vista, con la esperanza de que su comprensión y análisis puedan servir para la formación de los futuros profesionales en economía.

1.2. Estructura del libro

Un objetivo de este libro es analizar las políticas económicas desde un punto de vista normativo, tratando de identificar cuáles podrían ser las más adecuadas para lograr objetivos compartidos por la mayor parte de la sociedad.

Pero también es analizar políticas económicas efectivamente aplicadas en nuestro país, muchas de las cuales llegaron a resultados insatisfactorios para la sociedad: bajo o nulo crecimiento económico, alta inflación, gran parte de la población sumergida en la pobreza, etc.

El libro se estructura en cuatro partes:

En la primera, que incluye los Capítulos II a IV, se desarrolla el concepto de políticas económicas, su necesidad, herramientas utilizadas, variables que se utilizan como objetivos y para estimar sus efectos, y las evaluaciones por realizar para la formulación de políticas, con especial énfasis en los modelos macroeconómicos utilizados.

Luego, a lo largo de los Capítulos V a VIII, se analizan políticas económicas «coyunturales», que hacen foco especialmente en el corto y mediano plazo, repasando los instrumentos disponibles para enfrentar problemas, como el del ciclo económico y el desempleo, la inflación, la pobreza y la distribución del ingreso.

En la tercera parte (Capítulos IX a XIII), el foco está puesto en el crecimiento de largo plazo y en el desarrollo económico; se analizan las políticas que tienen incidencia en los resultados.

La última parte (Capítulos XIV a XIX) está dedicada a las políticas económicas aplicadas en nuestro país, con especial énfasis en las que corresponden a las últimas décadas; se estudian: el contexto, los objetivos, el diagnóstico y los modelos de comportamiento subyacentes, las políticas fiscales, monetarias y cambiarias aplicadas, y los resultados obtenidos. Intentaremos, de esta forma, entender los errores y aciertos de las políticas, buscando identificar enseñanzas de política económica aplicables.

II. Las políticas económicas

1. El estudio de las políticas económicas

¿Para qué estudiamos economía? Podría ser por simple curiosidad científica, que nos lleva a tratar de entender los procesos de producción y distribución de bienes y servicios a partir de los cuales los recursos escasos son utilizados para satisfacer necesidades múltiples. Pero, así como se valora a los médicos y a los ingenieros en la medida en que sus prescripciones contribuyan a mejorar la vida de las personas, lo mismo ocurre con los economistas: nuestro mayor valor está en proponer —acertadamente— el modo en que esos procesos de producción y distribución son capaces de satisfacer las necesidades económicas de la mejor forma posible.

En sociedades de economía mixta —donde tanto el sector privado como el público tienen un rol importante en los procesos de producción y distribución—, las acciones relacionadas con esos procesos están a cargo, principalmente, de agentes individuales del sector privado (empresas y familias); pero el Estado tiene una gran incidencia en el resultado económico, a través de las múltiples acciones que lleva a cabo. Las políticas públicas consisten en conjuntos de estas acciones, relacionadas en general por el objeto que tienen: el problema que intentan resolver o el área sobre la cual actúan. Por ejemplo, la política sanitaria o la educativa.

Entonces es muy importante el análisis de las políticas económicas, que son las políticas públicas que inciden en los procesos económicos a través de los cuales los recursos productivos de la sociedad son asignados a la producción, y lo producido se usa para satisfacer necesidades de los individuos de la sociedad, ahora y en el futuro. El objetivo es lograr el mejor resultado posible con los medios de que se dispone.

Esto requiere de conocimientos de economía, pero exige más que eso. Por un lado, porque el mejor resultado posible no es el mismo para todos; el esfuerzo de los miembros de la sociedad puede distribuirse de distintas maneras, y también la capacidad de consumo que se pueda satisfacer. Es necesario tener criterios para valorar el esfuerzo y la satisfacción de cada miembro a fin de establecer que un resultado es mejor que otro. La economía «pura» no sirve, hay que aplicar valores. Y las políticas económicas los aplican, lo expresen o no quienes las llevan a cabo.

Por otro lado, no tendría sentido planificar políticas económicas que no se pudieran aplicar, o que fueran a ser frenadas o revertidas por acción de grupos de interés (económicos, ideológicos, etc.) que se oponen a ellas. Estas resistencias deben ser tenidas en cuenta, especialmente si las acciones que forman parte de las políticas no están permitidas por el marco jurídico vigente, y si este marco es difícil de modificar. La política económica es, en primer lugar, territorio de la política, entendida como el conjunto de actividades a partir de las cuales se toman decisiones que afectan a la sociedad, lo cual implica el ejercicio del poder necesario para hacerlo. Para ejecutarla bien, son necesarios conocimientos económicos, jurídicos y sociológicos. Pero sin perder de vista que, en primer lugar, estamos hablando de política.

2. ¿Es necesario el Estado?

La humanidad tiende a agruparse en comunidades, lo cual facilita la ayuda mutua, la división del trabajo y su especialización. Las comunidades tienen problemas comunes y, para resolverlos, se organizan, lo cual da origen a los Estados (comunidad organizada), con autoridad sobre los miembros de la sociedad; en teoría, se debe usar esa autoridad para bien del conjunto social.

En las sociedades modernas, los Estados cumplen una diversidad de funciones, que abarcan distintas áreas. En cada área de interés social, los Gobiernos de los Estados toman decisiones que se traducen en acciones (o inacciones). Al conjunto de las acciones sobre un tema de interés social lo llamamos política pública. Así, puede hablarse de políticas públicas de educación, de salud, de seguridad ciudadana, etc.

Los mercados pueden resolver en forma relativamente eficiente la provisión de bienes y servicios en muchos casos; su eficiencia deriva, en gran parte, de los incentivos que proveen y de las economías de información: cada agente necesita una limitada cantidad de información para llevar a cabo sus decisiones y, aun así, puede haber una coordinación eficaz.

Pero todas las sociedades se han organizado, como mínimo, para resolver cuestiones de interés común, y han decidido que hay casos en los que se requiere alguna forma de intervención del Estado.

Desde el punto de vista económico, las acciones del Estado se consideran necesarias porque, sin ellas, la sociedad no resuelve en forma satisfactoria la asignación de recursos para producir bienes y servicios, y su distribución entre los miembros de la sociedad para satisfacer sus necesidades.

Como mínimo, la sociedad requiere que haya normas de convivencia, que se apliquen y que se castigue su incumplimiento. Pero, más allá de eso, se advierte la necesidad de la acción del Estado, dado que los mercados, sin intervención estatal, no siempre proveen en forma eficiente los bienes y servicios que requiere la sociedad; y, a juicio de la mayor parte de la población, la distribución de la capacidad de consumo no es equitativa. Al conjunto de estos problemas, en los cuales el libre funcionamiento del mercado no llega a resultados satisfactorios para el conjunto social (al menos, para la mayoría de la sociedad), los podemos denominar «fallas de mercado».

Por un lado, hay casos de bienes o servicios que, sin la intervención del Estado, no se proveerían en forma óptima (en defecto o en exceso): bienes públicos, bienes con externalidades, monopolios naturales, y bienes en los que una parte carece de información suficiente para la toma de las decisiones que más le convienen. Serían «fallas microeconómicas».

Por otro lado, hay fallas de coordinación macroeconómica que llevan a fuertes fluctuaciones, lo que implica enormes pérdidas económicas y sociales en épocas de recesión, que posiblemente son mitigadas por la acción del Estado, la cual puede moderar los ciclos económicos.

Y —muy importante— la mayoría de las personas tiende a estar disconforme con la distribución del ingreso, la que consideran injusta; y es el Estado quien cuenta con las herramientas para mejorar esa distribución.

Pero poca gente cree que el Estado debe reemplazar completamente a los mercados como mecanismo de asignación de factores y distribución del ingreso, ya que el Estado también tiene fallas, que hacen que su funcionamiento con frecuencia sea insatisfactorio.

Las sociedades terminan adoptando una combinación, en la cual algunos bienes son provistos por los mercados con relativamente poca regulación estatal; otros también son provistos por los mercados, pero con mayor regulación estatal, e incluso con participación de empresas del Estado en esos mercados; y otros son provistos por el Estado, por fuera de los mecanismos de mercado.

3. ¿Más Estado o menos Estado?

Hay quienes se enfocan en las fallas del mercado y enfatizan la necesidad de que el Estado actúe: interviniendo en los mercados con fallas microeconómicas, regulando la demanda agregada para suavizar los ciclos económicos y, sobre todo, redistribuyendo el ingreso de modo más equitativo.

Otros señalan las ineficiencias del Estado en lograr sus fines; pero, además, consideran que, cuanto mayor es la presencia del Estado, más tiende a restringir las libertades individuales, por lo que prefieren que su papel se reduzca a una mínima expresión.

En teoría, se podría establecer un nivel de intervención del Estado «óptimo» en términos de eficiencia: una intervención menor empeoraría la eficiencia económica, y una mayor, también. Por ejemplo, podría establecerse que, en materia de distribución de energía eléctrica, las empresas privadas convenientemente reguladas podrían obtener una eficiencia mayor que las estatales; pero es necesario que el Estado establezca un marco regulatorio, incluidos los precios (y, eventualmente, subsidios), que acerquen el nivel de consumo a los niveles óptimos y minimicen la diferencia entre lo que pagan los usuarios por la última unidad de energía que consumen y lo que cuesta generar esa unidad. O, en cambio, podría llegarse a la conclusión de que lo mejor es que el servicio sea prestado por empresas del Estado.

En la práctica, el nivel «de máxima eficiencia» puede variar de sector en sector, de país en país, dependiendo de las capacidades que tengan el Estado y el sector privado. Puede incluso ir variando con el tiempo. Sin embargo, eso no impide que hacedores de políticas, más allá de posiciones extremas («el mercado es malo» o «el Estado es malo»), busquen aproximarse a ese nivel en cada área, en cada momento, en cada territorio.

Pero las divergencias más importantes surgen en relación con lo que se considera justo, en particular, respecto a la distribución del ingreso. Los defensores del Estado mínimo (economistas liberales) plantean que el Estado debe interferir lo menos posible, simplemente debe respetar y hacer respetar los derechos de propiedad tal como están definidos. Otros prefieren un Estado que intervenga regulando fuertemente las relaciones económicas y encargándose de la provisión de bienes y servicios (estatistas o socialistas); consideran que la distribución del ingreso es injusta y que el Estado debe hacer lo necesario para corregirla.

En general, predominan las visiones intermedias, que se acercan más a una posición extrema o a la otra en función, en gran medida, de posturas ideológicas.

4. ¿Qué son las políticas económicas?

Son acciones coordinadas, ejecutadas por los Gobiernos, que buscan producir efectos sobre la economía a través de medidas: decisiones de política para actuar sobre los instrumentos de los cuales se dispone, definidos como las variables que esas medidas pueden modificar, y que tienen la capacidad de producir efectos.

Las políticas parten de una situación inicial, con aspectos que se tratará de modificar o mantener (según se juzguen negativos o positivos), y deben tener en cuenta una situación a la que se quiere llegar (objetivos de la política).

Hablamos de política macroeconómica cuando las políticas buscan incidir en los grandes agregados económicos (PBI, inflación, etc.); y de política microeconómica cuando se actúa sobre mercados en particular (por ejemplo, producción de vinos). Aquí nos concentraremos, principalmente, en la política macroeconómica, casi como sinónimo de política económica.

5. Objetivos de las políticas económicas

Desde lo normativo, se postula que las políticas públicas deberían tratar de maximizar el bienestar social, dado que se concibe al Estado como una herramienta de la sociedad para conseguir sus fines. En ese sentido, el objetivo último de las políticas económicas debería ser la satisfacción, en la mayor medida posible, de las necesidades económicas de los miembros de la sociedad —políticas que se enfrentan con la escasez de medios para satisfacerlas—.

Esto se topa con el problema de que la sociedad está compuesta por individuos diferentes, con preferencias distintas; como la gran mayoría de los bienes y servicios son de apropiación individual —al satisfacer las necesidades de una persona, dejan de estar disponibles para las demás: por ejemplo, una comida—, una situación que puede ser satisfactoria para unos puede no serlo para otros. No hay una medida de «satisfacción de las necesidades sociales».

Pero esto no impide que algunos resultados de la política económica se visualicen como exitosos y otros como fracasos. En general, se plantea que hay consenso social en que las políticas deben tratar de que haya una eficiente utilización de los recursos productivos (y, en consecuencia, se considera que son negativos la recesión y el desempleo, que implican la existencia de recursos no utilizados), y que la inflación sea baja. Y hay otros objetivos que, sin tener un consenso tan amplio, tendrían el acuerdo de la mayor parte de la población; por ejemplo, que el ingreso (la capacidad de compra de bienes y servicios) se distribuya en forma menos desigual que como tiende a hacerse sin intervención del Estado.

Otro problema está dado por el hecho de que las políticas públicas están diseñadas y ejecutadas por personas, quienes tienen sus propios intereses y preferencias, que pueden diferir de los de la mayoría de la sociedad; podrían tratar de implementar políticas que los favorezcan a ellos y a su grupo de pertenencia, y no al conjunto de la sociedad. Este sería un enfoque «positivo» (no de lo que «debe ser», como el enfoque normativo, sino de lo que «es»).

Ante eso, puede alegarse que, bajo un sistema democrático, los gobernantes tienen incentivos para aplicar las mejores políticas para su pueblo, porque su objetivo es permanecer en el poder, y para ello tienen que ganar elecciones, que se realizan periódicamente: si su gestión no logra buenos resultados, serán desalojados del poder.

Este razonamiento se fortalece en la medida en que los resultados económicos de un determinado período dependan crucialmente de las políticas aplicadas en ese período, de que los votantes puedan entender las consecuencias de las políticas aplicadas, y de que voten buscando premiar a quienes llevaron a cabo políticas que los beneficiaron y castigar a quienes los perjudicaron. Normalmente, todo esto se da, pero en forma limitada:

Los resultados económicos en un período dependen de políticas aplicadas en el mismo período, pero también de las aplicadas en períodos previos, y del contexto, lo que llamaríamos la «suerte» que tiene cada Gobierno. Por ejemplo, una sequía que arruine las cosechas puede perjudicar los resultados; un aumento importante de los precios internacionales de los bienes exportables puede producir el efecto contrario.

La población no siempre está capacitada para entender las relaciones de causa-efecto, y puede ser inducida, a través de propaganda, a creer que es buena una mala gestión, o viceversa.

Los resultados económicos no son la única motivación del voto; una parte importante de la población puede decidirlo por ideología o pertenencia partidaria, independientemente de que la gestión la haya favorecido o no. La propaganda mencionada en el punto anterior puede jugar un papel importante para convencer de que hay que votar a A, no por su capacidad para hacer una buena gestión, sino para que no gane B, porque B es el enemigo al que hay que derrotar.

6. Objetivos e instrumentos

Tinbergen (premio nobel de Economía en 1969, junto con Ragnar Frisch) entendía la política económica (desde un punto de vista normativo) como un intento de maximizar una función de bienestar social, sujeto a restricciones tecnológicas, de recursos y de viabilidad política. Y que, para ello, la política económica se valía de instrumentos: variables sobre las cuales el Gobierno puede tener cierto control, por ejemplo, la emisión monetaria o el nivel de gasto público. Sostenía que, para alcanzar un conjunto de metas de política económica, debe contarse con, al menos, un instrumento para cada meta, y usarlo en relación con la meta para la que sea más eficiente.

En la práctica, los instrumentos eficaces para modificar