¿Autoridades electorales capturadas? La comunicación electoral en México

Por Margarita Moreno López

La obra centra su interés en conocer cómo las autoridades electorales intervienen ante las prohibiciones de la legislación electoral y determinan el curso de la comunicación político-electoral en México a partir de las reglas impuestas desde 2008.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Iberoamericana A.C.
• Fecha de lanzamiento: 7 feb 2023
• ISBN: 9786074179569

Margarita Moreno López

Margarita Moreno López. Doctora en Comunicación por la Universidad Iberoamericana, campus Ciudad de México; maestra en Políticas Públicas por el Instituto Tecnológico Autónomo de México y licenciada en Ciencias de la Comunicación por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Ha sido funcionaria electoral en el IFE y en el INE, donde fungió como asesora del Consejo General, directora temporal y subdirectora de radiodifusión, asesora de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y coordinadora del monitoreo de noticiarios y promocionales de radio y televisión en varios procesos electorales. Ha escrito diversos artículos y capítulos de libros relacionados con el sistema electoral mexicano y el modelo de comunicación político-electoral en México. Consultora e investigadora independiente en materia político-electoral.

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Imagen de portada

¿Autoridades electorales capturadas?

Margarita Moreno López

¿AUTORIDADES ELECTORALES CAPTURADAS?

La comunicación electoral en México

UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA

UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA CIUDAD DE MÉXICO

BIBLIOTECA FRANCISCO XAVIER CLAVIGERO

D.R. © 2023 Universidad Iberoamericana, A. C.

Prol. Paseo de la Reforma 880

Col. Lomas de Santa Fe

Ciudad de México

01219

[e-mail]

Versión electrónica: enero 2023

ISBN: 978-607-417-956-9

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Hecho en México.

Digitalización: Proyecto451

Índice de contenido

Portada

Portadilla

Legales

Presentación

1. Introducción

2. Los medios de comunicación en las campañas electorales: la falta de espacios, el uso y abuso del dinero y el reclamo de libertad de expresión

2.1. El uso y abuso del dinero y de los medios de comunicación durante las campañas electorales de 2006

2.2. La reforma electoral de 2007-2008: regulación de los medios y centralización de funciones

2.3. La elección presidencial de 2012: buscando alternativas para promocionarse

2.4. La reforma político-electoral de 2014: nuevas autoridades electorales

2.5. Las elecciones de 2018: nuevos retos en materia de equidad y comunicación

3. ¿Cómo explicar y analizar la actuación de las autoridades electorales en la operación del modelo de comunicación político-electoral?

3.1. Dos miradas teóricas complementarias

3.1.1. Las instituciones como base de la actuación de los organismos electorales

3.1.2. El modelo liberal capturado como ambiente predominante en la relación entre el sistema político y el sistema mediático

3.1.2.1. Los factores que afectan la eficiencia regulatoria de los medios de comunicación

3.2. Dos categorías que explican la actuación de las autoridades electorales en la operación del Modelo de Comunicación Político-Electoral (MCPE).

3.2.1 Los procesos institucionales para la resolución de las quejas en materia de medios de comunicación

3.2.2 Los elementos que intervienen en las decisiones políticas de las autoridades electorales al resolver los procedimientos especiales sancionadores

3.3. Propuesta para el estudio de las resoluciones de las autoridades electorales por presuntas infracciones al modelo de comunicación político-electoral y el análisis de los elementos que configuran las razones de su actuación

3.3.1. El análisis cuantitativo de los procedimientos institucionales

3.3.2. El análisis cualitativo de las decisiones políticas

4. La inacción de las autoridades electorales

4.1. Las prácticas comunicativas de los actores políticos

4.1.1. Los sujetos más denunciados: funcionarios públicos y partidos políticos

4.1.2. Los partidos más denunciados: PAN y PRI

4.1.3. La temporalidad para cometer presuntas violaciones al MCPE: campañas electorales

4.1.4. Los tipos de infracción más denunciados: actos anticipados, contratación en medios, promoción personalizada y uso de recursos públicos con fines electorales

4.1.5. El medio más utilizado para la difusión de mensajes: la TV

4.2. La interacción de las autoridades electorales con sus sujetos regulados

4.2.1. Las resoluciones del IFE y de la Sala Regional Especializada como órganos de primera instancia

4.2.1.1. Infracciones denunciadas, infracciones infundadas o inexistentes

4.2.1.2. Sanciones leves: amonestaciones públicas, vistas y multas reducidas

4.2.1.3. Administración de infracciones y sanciones

4.2.1.4. Tiempos de resolución en primera instancia: extensos

4.2.2. Las resoluciones de la Sala Superior del TEPJF como órgano de última instancia

4.2.2.1. Confirmación de infracciones: ¿cuáles fueron inexistentes y cuáles existentes?

4.2.2.2. Proporcionalidad en las resoluciones

4.2.2.3. Nuevamente, tiempos de resolución: extensos

4.3. El IFE y el TEPJF: la inacción de las autoridades electorales

5. Las razones de la inacción

5.1. La partidización de los órganos de dirección del IFE y del TEPJF, una relación de varias aristas

5.2. De la negociación a la captura: los extremos en la relación de consejeros y magistrados con los partidos políticos

5.3. La captura de los órganos reguladores por parte de los medios de comunicación

5.4. Agregados y divididos: la permeabilidad de la captura

6. Conclusión. Inacción y captura de las autoridades electorales

6.1. ¿Hacia dónde va el modelo?

Lista de siglas y acrónimos

Anexo 1

Anexo 2

Referencias bibliográficas y documentales

Agradecimientos

Presentación

A principios de 1997, me invitaron a trabajar en el Instituto Federal Electoral (IFE). El trabajo consistía en coordinar la instrumentación de un monitoreo de noticiarios de radio y televisión durante las campañas electorales de ese año, en el que se elegían diputados federales y, por primera vez en la historia de México, se elegiría al jefe de Gobierno del entonces Distrito Federal. Yo sabía que se había aprobado una reforma electoral unos meses antes; sin embargo, no conocía su trascendencia, y mucho menos el impacto que tendría en la relación entre el sistema mediático y el sistema político mexicanos. En ese momento, para mí, el monitoreo era un ejercicio técnico y mi misión sería llevar a cabo el trabajo de manera eficiente y pulcra con el fin de garantizar resultados confiables para que el Consejo General los presentara a la ciudadanía y los partidos políticos. También era importante generar confianza en los medios de comunicación involucrados ya que, por primera vez, se sentían observados por un tercero.

Al adentrarme en las entrañas de la comunicación político-electoral caí en cuenta de que, si bien el trabajo técnico era muy importante, la relación del árbitro electoral con los políticos, con el gobierno en turno y con los concesionarios de los medios de comunicación era, incluso, más relevante. Para este momento, el antecedente inmediato de la relación entre un órgano del Estado y los medios de comunicación era el vínculo de dependencia que había existido entre el sistema mediático privado (1) y el sistema político, con un partido hegemónico (PRI). Ambos sistemas crecieron y se desarrollaron prácticamente al amparo uno del otro hasta el arranque de la pluralidad democrática que inició con la reforma político-electoral de 1996 (2).

Los efectos de esta reforma no duraron más de 10 años. En las elecciones de 1997, 2000 y 2003, los partidos distintos al PRI fueron ganando terreno hasta que en 2006 se llevó a cabo una elección altamente competida, caracterizada por el uso y abuso del dinero público y de los medios de comunicación, lo que llevó a los propios partidos políticos a proponer una reforma electoral que acabara precisamente con la práctica de utilizar el dinero público para financiar a la radio y la televisión durante las campañas.

La reforma electoral de 2007-2008 convirtió al IFE en regulador de la radio y la televisión, los partidos no podrían comprar espacios en ninguno de estos medios y el propio IFE sería el administrador único de los tiempos del Estado en materia electoral, para lo cual dispondría de 48 minutos diarios, durante los procesos electorales, para distribuir entre todos los partidos políticos y las autoridades electorales. El IFE tenía muchas funciones que cumplir: recibir los materiales de audio y video de los partidos, enviarlos a los concesionarios de radio y televisión, verificar su transmisión de acuerdo con las pautas aprobadas, y, finalmente, sancionar a los medios que no cumplieran con las transmisiones. Además de la compra de tiempos en radio y televisión, la reforma de 2007-2008 impuso diversas prohibiciones a los políticos: propaganda gubernamental durante las campañas, promoción personalizada de los servidores públicos y propaganda negativa.

Así, se creó un diseño institucional muy robusto que, desde la Constitución, permeó de manera vertical a través de leyes, reglamentos, acuerdos, jurisprudencias y tesis relevantes que regulan las acciones de las autoridades electorales en su relación con los políticos y con los medios de comunicación al momento de emitir propaganda política, electoral y gubernamental… O al menos, esto es lo que, en el papel y desde las instituciones, se buscaba. Sin embargo, estas intenciones son el mito rector que fundamentó la reforma constitucional, es decir, lo que se supone que deberían hacer las autoridades electorales, los partidos políticos y los medios de comunicación (Goodin, 1996).

La reforma electoral de 2007-2008, que en lo que respecta al acceso de los partidos a la radio y la televisión seguía vigente en 2020 casi en sus términos, ha significado desafíos por parte de los sujetos regulados y una intervención constante de las autoridades electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales. Sin embargo, desde distintas trincheras, tanto dentro como fuera del IFE, empecé a observar que había una distancia considerable entre lo que se supone que los órganos electorales deberían hacer y lo que en realidad hacen cuando los partidos políticos difunden propaganda a través de los distintos medios de comunicación, presumiblemente contraria a la ley, ya que pareciera que la actuación de estas autoridades no ha tenido un efecto que disuada a estos dos actores de no violentar el marco legal que los rige durante los procesos electorales.

Por ello, en este libro presento los resultados de mi investigación doctoral en la que revisé la actuación del otrora IFE y del TEPJF (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), en sus salas Regional Especializada y Superior, cuando se interpusieron denuncias por violaciones a la legislación electoral al utilizar los medios de comunicación durante los procesos electorales de 2009, 2012, 2015 y 2018. Para ello, analicé el contenido de las resoluciones de los órganos electorales en esos años, conocí quiénes fueron los sujetos denunciados, las posibles infracciones cometidas y las resoluciones de los órganos. Derivado de los resultados obtenidos, también indagué por qué lo hicieron así, por medio de entrevistas a personas que ejercen y han ejercido como funcionarios electorales.

Los invito a conocer mis respuestas.

1. Dominado por dos televisoras, algunos concesionarios de radio y la prensa escrita nacional.

2. La ley electoral derivada de la reforma de 1996 tuvo entre sus objetivos principales garantizar la equidad en las contiendas electorales. Para ello, se dotó a los partidos políticos de financiamiento público y prerrogativas en radio y televisión que les permitieran competir sobre un piso parejo. Sin embargo, el IFE no trabajaba de manera unilateral. Todas las actividades se consensaban con los partidos políticos y con los medios de comunicación. En el primer caso, la relación era a través de sus representantes en la Comisión de Radiodifusión y ante el Consejo General. En el segundo, a través de la autoridad reguladora que era la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación. Con todo, para este momento, la principal demanda de los partidos era acceder equitativamente a la radio y la televisión a través de dos vías: la compra directa de espacios y los tiempos del Estado.

1. Introducción

En México, el siglo XX no podía terminar sin un cambio en las reglas del juego democrático. La pluralidad política que se evidenció con la elección presidencial de 1988 dio paso, ocho años después, a nuevas directrices para garantizar la equidad en la competencia electoral. El acceso a los medios de comunicación y el otorgamiento de un financiamiento público cuantioso a los partidos políticos se convirtieron, en ese momento, en una solución transitoria a la inequidad que había caracterizado al sistema electoral mexicano. No obstante, incluso después de la primera alternancia, en el año 2000, los actores políticos siguieron reclamando malas condiciones en el acceso a la radio y la televisión. Los espacios se fueron abriendo poco a poco, hasta que en 2006 fuimos testigos de la más férrea disputa electoral de la que se tenga registro. La rivalidad entre dos candidatos presidenciales marcó el curso de las campañas, que tuvieron como protagonistas, también, a los medios de comunicación. Un año atrás, la cerrada competencia por la obtención de la candidatura a la presidencia al interior de los partidos políticos provocó que los actores políticos empezaran a movilizarse sin tregua y una vez iniciado formalmente el periodo de campaña, el 19 de enero de 2006, este se tornó áspero, principalmente, por la cantidad de propaganda negativa difundida a través de la radio y la televisión, además de que no solo los partidos y sus candidatos adquirieron espacios en medios electrónicos e impresos para dar a conocer sus propuestas; también lo hicieron actores externos tales como empresarios, extranjeros, funcionarios públicos y las iglesias o asociaciones religiosas.

Las conductas desplegadas por los actores políticos desde antes del inicio del proceso electoral de 2006 y a lo largo del mismo requirieron del arbitraje del IFE y del TEPJF para evitar que la contienda se tornara inequitativa. No obstante, el principal problema para las autoridades electorales fue el hecho de que la legislación vigente en ese momento era aplicable únicamente a los partidos políticos y a sus candidatos en un periodo específico: las campañas electorales. Cualquier otro actor, en cualquier otro momento, quedaba fuera del alcance de la regulación por parte de las autoridades electorales y, por lo tanto, no había manera de frenar las expresiones de los actores políticos y sociales que, a decir de ellos mismos y de las autoridades electorales, en varios momentos, llegaron a vulnerar la equidad en la competencia electoral.

La solución de los legisladores fue crear un modelo de comunicación político-electoral (MCPE) basado en un conjunto de disposiciones jurídicas previstas en los artículos 41 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las leyes que los reglamentan.(3) Este entramado jurídico se caracteriza por la cantidad y el tipo de restricciones que tiene: están prohibidas la compra-venta y adquisición de espacios en radio y televisión, está prohibida la propaganda gubernamental (4) durante las campañas electorales difundida por cualquier medio, así como la promoción personalizada (5) de los servidores públicos. Asimismo, en su momento, se prohibió la difusión de propaganda negativa y aquella que denigrara a las instituciones y a los partidos o que calumniara a las personas (6).

Tales prohibiciones no tuvieron el efecto que se buscaba y, por el contrario, pareciera que se incrementaron las pretensiones tanto de los actores políticos por aparecer en los medios de comunicación como de los propios medios por difundir esos mensajes en un intento de desafío a la ley. Así, desde la instauración del modelo, hace 13 años, la incesante difusión de todos los tipos de propaganda por parte de actores políticos y sociales ha dado cuenta de que no se han cumplido los objetivos para los que fue creado: garantizar equidad en los procesos electorales y evitar la injerencia de actores externos durante las campañas.

Con todo, la comunicación político-electoral no ha sido completamente ilegal ya que, por una parte, los actores políticos y mediáticos ciñen su actuación en la