Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina

Por Carol Wise

La presente publicación explora el impacto del crecimiento de China sobre América Latina desde inicios de la década de 2000. Cerca de 20 años atrás, empresarios chinos se dirigieron al Hemisferio Occidental en búsqueda de ganancias y de productos, especialmente aquellos de los cuales China carecía y que algunos países latinoamericanos poseían en abundancia –cobre, mineral de hierro, petróleo crudo y frijol de soya.

Concentrándose mayormente en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú, la autora rastrea la evolución de vínculos políticos y económicos entre China y estos países, y analiza cómo ha variado el éxito por sector, proyecto y país. Asimismo, evalúa los costos y beneficios del reciente giro hacia China; y sostiene que aunque las oportunidades para una integración económica más estrecha con China son aparentemente infinitas, lo son también los riesgos. De acuerdo con la autora, los mejores resultados provienen de intentos donde el Estado de Derecho, la supervisión regulatoria y una estrategia clara existen del lado de América Latina.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad del Pacífico
• Fecha de lanzamiento: 23 dic 2021
• ISBN: 9789972574801

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Título original en inglés: Dragonomics: How Latin America is Maximizing (or Missing out on) China’s International Development Strategy

© 2020 Carol Wise

Publicado por Yale University Press

De esta edición:

© Universidad del Pacífico

Jr. Gral. Luis Sánchez Cerro 2141

Lima 15072, Perú

Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina

Carol Wise

1.ª edición: diciembre de 2021

Diseño de la carátula: Ícono Comunicadores

Traducción: Luis Enrique Bossio

ISBN ebook: 978-9972-57-480-1

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú:

Libro disponible en fondoeditorial.up.edu.pe

BUP

Wise, Carol

Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina / Carol Wise. -- 1a edición. -- Lima: Universidad del Pacífico, 2021.

300 p.

1. América Latina--Relaciones--China

2. China--Relaciones--América Latina

3. América Latina--Política económica--Siglo XXI

4. China--Política económica--Siglo XXI

5. Política económica

6. Relaciones internacionales

I. Universidad del Pacífico (Lima)

303.48 (SCDD)

La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.

Derechos reservados conforme a ley.

Prefacio

Este no es un libro sobre China. Se trata más bien de un libro sobre la reacción de América Latina hacia China y sobre la interacción de la región con ese país asiático en términos de economía política durante las últimas dos décadas. Este es ciertamente un tema tanto colosal como relativamente nuevo. Desde el repentino auge del comercio, los préstamos y las inversiones entre la República Popular China (RPCh) y la región de América Latina y el Caribe (ALC) a inicios de la década de 2000, políticos y gestores de políticas en China han procurado caracterizar la naturaleza de esta pujante relación como principalmente económica. No obstante, la propia magnitud de estos lazos económicos está erosionando el giro apolítico asignado por la RPCh. Las cifras son de hecho significativas: en 2018, el total de transacciones entre China y ALC (exportaciones e importaciones) llegó a US$ 306.000 millones: un salto respecto a los pocos miles de millones que estas transacciones habían representado en el año 2000. El total correspondiente a la inversión extranjera directa (IED) de salida proveniente de China hacia ALC en 2018 ascendía a unos US$ 129.800 millones, lo que representa cerca del 15 por ciento del ingreso total de ALC correspondiente a IED. En 2017, el monto total de préstamos para desarrollo otorgados desde 2005 por los dos principales bancos de desarrollo en China a la región de ALC bordeaba la cifra de US$ 150.000 millones. ¿Cómo debemos interpretar estas cifras? ¿Por qué ahora y por qué América Latina? ¿De qué manera una integración económica más estrecha con China desde inicios de la década de 2000 está moldeando las economías políticas de sus socios más importantes en ALC?

Mi primer impulso fue investigar las maneras en que las exportaciones chinas se habían abierto camino rápidamente en el mercado norteamericano tras el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001. De la noche a la mañana, en 2003, China hizo que México bajase un puesto en su clasificación como socio comercial de los EE. UU., y la exportación de insumos intermedios manufacturados chinos tanto hacia México como hacia los EE. UU. desplazó a productos y productores en ambos mercados. ¿Fue este solo un fenómeno singular relacionado con el estatus de nación más favorecida obtenido por China en la OMC? En violación de las normas de la OMC, México respondió con la imposición de aranceles de cuatro dígitos a más de 1.000 importaciones chinas, pero la medida tuvo escaso efecto. ¿Se estaba convirtiendo China en un miembro de facto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), sin que importaran los esfuerzos de México por cerrarle el paso con altos aranceles? Tales preguntas podían haber sido apremiantes en ese momento, pero las casas editoriales más importantes las consideraron demasiado estrechas. Había que pensar en temas mayores, dijeron todos.

Saltemos ahora siete años hacia adelante. A consecuencia de la crisis financiera global (CFG) de 2008-2009, este cuadro se había ampliado considerablemente. En primer lugar, con una breve interrupción durante la CFG, se hizo evidente que, desde el año 2003, se había venido produciendo el mayor superciclo de materias primas, impulsado por la creciente necesidad de China precisamente de aquellos productos que algunos países en América Latina poseían en abundancia, como cobre, mineral de hierro, petróleo crudo, grano de soya y harina de pescado. Dada la escasez en China de recursos naturales, estas materias primas resultaban esenciales para impulsar a niveles nunca vistos el ambicioso modelo chino de manufactura basado en exportaciones. En segundo lugar, aunque América Latina ingresó al nuevo milenio con un nivel anémico de crecimiento, la demanda de China por materias primas de la región ayudó a impulsar el crecimiento promedio anual para la región en su conjunto entre el año 2003 y el fin del auge, ocurrido en 2013, hasta en un 4,8 por ciento: casi el doble de su tasa histórica de crecimiento. En tercer lugar, aunque la mayor parte de América del Sur se recuperó rápidamente de la CFG, los países de América Central y del Norte apenas estaban sobreviviendo. Las importaciones chinas habían inundado los mercados de México y de América Central, pero estos países no tenían gran cosa que China quisiera comprarles como contrapartida. Los déficits comerciales en Norteamérica se convirtieron en la imagen especular y contrapuesta de los superávits comerciales que se acumulaban en Sudamérica.

Esta mayor complementariedad entre China y los países productores de materias primas en Sudamérica ayuda a explicar la rápida recuperación de estos últimos tras la CFG. En realidad, la crisis financiera afectó a estos países del lado comercial, y una vez que China restableció su crecimiento con un enorme estímulo fiscal, estuvieron nuevamente operativos en 2010. Entre los años 2003 y 2013, debido a su abrumadora dependencia del mercado estadounidense, México sufrió un serio revés tanto en su cuenta corriente como en su cuenta de capital, registrando el crecimiento más bajo de la rentabilidad respecto al ingreso total y per cápita entre los seis principales países en América Latina. Aunque para 2014 ya se había enfriado el ciclo de precios de las materias primas que rigieron durante una década, en el año 2017, los precios del cobre, la harina de pescado y el mineral de hierro se mantenían al doble o triple de los niveles que habían ostentado en 2000. No obstante, esta situación no impidió que Argentina y Brasil entrasen en una caída económica en espiral sin salida aparente, mientras México seguía tratando de mantenerse a flote. Y, sin embargo, dos países sudamericanos más pequeños, Chile y el Perú, se mantuvieron firmes con tasas positivas de crecimiento del PBI total y per cápita.

Ahora tenía una visión de los vínculos entre China y ALC que justificaba escribir un libro, pero ¿cómo dar sentido a estas vinculaciones desde la perspectiva de América Latina? Empecé con la premisa de que China, pese a proyectar la imagen de un gigantesco Estado desarrollista en Asia, enfrenta serias limitaciones en cuanto a recursos naturales. Sus líderes enfrentan la urgente necesidad de alimentar a la población doméstica más numerosa del planeta y de impulsar la que pronto será la más grande economía a nivel mundial. Por necesidad, China ha tenido que internacionalizar su estrategia de desarrollo. En su notable trabajo Chinese Economic Statecraft (Gobernanza económica de China), William Norris analiza desde una perspectiva china cómo este país estructura hábilmente su política económica en el extranjero para cumplir estos fines. La tarea que me he planteado aquí es la de plasmar las maneras en que las políticas económicas estratégicas de China en el exterior se han cristalizado en el interior de América Latina, región que desde inicios del nuevo milenio ha servido como uno de los diversos escenarios regionales donde se desenvuelve esta estrategia internacionalizada de desarrollo. Esta estrategia es viable debido a que China ha acumulado el mayor nivel de reservas en moneda extranjera en todo el mundo: y es la primera economía emergente en lograr tal hazaña.

¿Qué ocurre con el componente de América Latina en esta ecuación? Una vez disipada la polvareda de la bonanza de precios por las materias primas, en términos del ingreso de IED proveniente de China, surgieron como ganadores Brasil, el Perú y, en un distante tercer lugar, Argentina. México ostentaba los más fuertes vínculos comerciales con China, aunque el grueso de estos se encontraba del lado de las importaciones, seguido por Brasil, Chile y el Perú, en ese orden; más aún, desde 2001 estos tres países han mantenido una balanza comercial más equilibrada con China. Al presente, China ha desplazado a los EE. UU. como el socio comercial más importante de Brasil, Chile, Perú y Uruguay. El otro ingreso importante de capital proveniente de China consiste en préstamos otorgados por dos bancos de desarrollo. Desde el año 2017, los préstamos más grandes fueron a parar a Venezuela (US$ 67.200 millones), Brasil (US$ 28.900 millones), Ecuador (US$ 18.400 millones) y Argentina (US$ 16.900 millones). Todas estas cifras destacaban algunas interrogantes iniciales. ¿Por qué, por ejemplo, Ecuador y Venezuela obtenían préstamos tan cuantiosos de bancos de desarrollo chinos pero aparecían en posiciones bastante inferiores en cuanto a IED de la RPCh? ¿Cómo podía una economía pequeña y abierta como la del Perú atraer casi el doble de la IED procedente de China que la recibida por Argentina hasta el año 2017? Por último, ¿por qué México, donde los bienes manufacturados de alto valor agregado representan casi el 80 por ciento de las exportaciones, ha quedado virtualmente paralizado ante la competencia china y ha recurrido más bien a un contraproducente proteccionismo?

Abordé estas interrogantes con un triple enfoque. En primer lugar, busqué lecciones y temas que pudieran consolidar y actualizar teorías y modelos de larga data sobre desarrollo. En segundo lugar, construí una base de datos macroeconómicos comparativos que medían todas las variables, desde crecimiento per cápita hasta formación de capital y desempeño institucional de largo plazo. En tercer lugar, compilé tres narrativas analíticas de desarrollo similares al enfoque metodológico asumido en la colección de trabajos editados por Dani Rodrik, titulada In Search of Prosperity (En busca de la prosperidad). Es demasiado pronto para plantear atribuciones de causalidad en el contexto de la relación entre China y la región ALC. Sin embargo, la bibliografía sobre economía del desarrollo ofrece sustanciosas maneras de entender la situación, que ayudan a enmarcar los escenarios que surgen en los respectivos países.

Empiezo con tres economías pequeñas y abiertas –Chile, Costa Rica y el Perú–, las cuales mostraron mejor desempeño por un amplio margen respecto a Argentina, Brasil y México durante el auge de China y a partir de ese momento. Esas tres naciones más pequeñas habían logrado considerables avances en cuanto a reformas macroeconómicas e institucionales antes de que se produjese el auge y, por consiguiente, estaban en una buena posición para aceptar el ofrecimiento de China de negociar individualmente un tratado de libre comercio (TLC) bilateral. La proliferación de TLC entre países desarrollados y en vías de desarrollo en la década de 1990 desencadenó una ola de análisis primordialmente neoliberales que publicitaban sus beneficios sobre la base de modelos de equilibrio general calculable y ventajas comparativas. Tal como lo muestra mi análisis, ingresar a un TLC Sur-Sur con China abrió nuevas opciones para estos países, al mismo tiempo que cuestionó estrechos parámetros neoliberales. Los TLC suscritos por China con Chile y con el Perú permitían numerosas excepciones en el sector de manufactura en cada país, y los tres TLC ofrecían acceso inmediato hasta al 90 por ciento del mercado chino. Estos tres acuerdos bilaterales comprendían los sectores de servicios e inversión, lo cual constituía un avance significativo para China.

A continuación, vuelco mi atención hacia Argentina y Brasil, países que aparentemente lo tienen todo en términos de una rica dotación de factores y sólidas complementariedades comerciales con China. Estos son los países que están más estrechamente integrados a la estrategia de desarrollo internacionalizado de China, y que están aparentemente industrializados en grado tal que han evitado un episodio cabal de la «maldición de los recursos». El auge, sin embargo, encontró a ambos países en la secuela inmediata de la crisis económica y la desilusión con la reforma. Recurrí a trabajos recientes sobre la maldición de los recursos que amplían su definición para incluir el panorama institucional. Desde este ángulo, durante el auge de precios en China, ambos países sufrieron una maldición de recursos de carácter institucional, por así decirlo, caracterizada por la erosión del Estado y de instituciones económicas, la adopción de políticas públicas gravemente descaminadas, y el estancamiento de reformas esenciales. Preguntas amplias para analizar una maldición de recursos de carácter institucional incluyen indagar cómo opera una coyuntura crítica como el auge de China para fortalecer (o debilitar) instituciones domésticas; para reducir (o elevar) el umbral para alcanzar reformas significativas; y para abrir (u obstruir) el camino a nuevos liderazgos, cambio organizacional, e innovación en políticas. Tanto Brasil como Argentina aparecen en la columna negativa del balance. Por ejemplo, en Brasil el auge fue el telón de fondo para uno de los mayores escándalos de corrupción en el mundo –una defraudación de miles de millones de dólares perpetrada contra la empresa petrolera Petrobras, de propiedad mayoritariamente estatal–, mientras que en Argentina permitió la interferencia y la apropiación de recursos por parte del Ejecutivo en un puñado de entidades públicas y privadas, incluyendo las reservas del Banco Central de Argentina.

México es mi tercera narrativa de país. Con el acceso de este país al TLCAN en 1994, los gestores de políticas descartaron la icónica escalera al desarrollo a la cual hace referencia Ha-Joon Chang (Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective [Pateando la escalera: estrategia de desarrollo en una perspectiva histórica]), prescindiendo de políticas industriales e intervenciones del Estado. Irónicamente, el logro de asegurar este trascendental acuerdo distrajo a los Gobiernos mexicanos subsiguientes de llevar a cabo las considerables tareas pendientes en cuanto a reformas que se requerían para que el país prosperara en la economía global, con TLCAN o sin él. El tratado comercial por sí mismo, y los enfoques neoliberales de políticas macro- y microeconómicas que lo enmarcaban, simplemente no desencadenaron el tipo de transformación prometida por los gestores de políticas del partido gobernante. En lugar de ello, produjeron corrupción rampante, regulaciones onerosas, escasez de créditos y un descomunal déficit de infraestructura. Tal como México ha aprendido a golpes, un TLC es un escenario posible para el desarrollo, pero no un destino final. Los resultados dependen en gran medida del trabajo arduo de actores públicos y privados en el ámbito doméstico. Con la renegociación por parte de Washington del TLCAN (con el nuevo nombre de Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, T-MEC), convertido en un manifiesto mercantilista que favorece al mercado estadounidense, y mientras China continúa desplazando las exportaciones mexicanas en el exterior, los gestores de políticas en México literalmente tienen que empezar de nuevo. Ello significa volver a escalar posiciones con un mejor liderazgo por parte del Estado, articulando una formidable estrategia comercial y de competencia alineada con China (y no con los EE. UU.) y, por último, concretar algunos acuerdos mutuamente favorables de inversión con la RPCh aparte del sector petrolero.

Al menos una de las personas a quienes se encargó la revisión de este manuscrito cuestionó mi decisión de excluir los casos de Venezuela y Ecuador como una cuarta narrativa. Mi justificación para tal decisión es la siguiente: dado que ninguno de estos países ricos en petróleo ha realizado un intento convincente por diversificar su base económica, y que ambos han rechazado el tipo de reformas institucionales y macroeconómicas que podían haber ayudado a aprovechar más productivamente el auge de China, no hay mucho más que una convencional maldición de los recursos sobre la cual basar la narrativa. Ninguno de los dos casos contribuye al desarrollo teórico ni al conjunto más amplio de bibliografía sobre este tema producida por académicos pioneros como Terry Karl y Michael Ross. En momentos en que este manuscrito es enviado a imprenta, una Venezuela postauge sigue atrapada en la hiperinflación, la reincidencia en el autoritarismo y una trágica crisis humanitaria. El entorno postauge en Ecuador no es tan aciago, aunque, según ciertos cálculos, el Gobierno ha hipotecado a China el grueso de reservas de petróleo del país.

Para China, ingresar a ambos países era cosa fácil, un sencillo expediente de entrar a la región de ALC con contratos de infraestructura con un alto contenido proveniente de dicho país (fuerza laboral, equipos, etc.) y bajo contenido en cuanto a precauciones ambientales. Venezuela tiene pocos resultados que mostrar en conexión con los miles de millones en préstamos provenientes de bancos de desarrollo chinos. En su trabajo pionero sobre el «capital paciente», Stephen Kaplan encuentra que tanto en Venezuela como en Ecuador estos fueron préstamos de Estado a Estado otorgados por China sin transparencia ni condiciones. Algunos fueron contratos de «préstamos a cambio de petróleo», en cuyo cumplimiento ambos países se encuentran actualmente sumamente atrasados; en los dos países, los expresidentes derivaron otros préstamos de China a través de proyectos especiales que al presente son virtualmente imposibles de rastrear. Ecuador tiene por lo menos algunas carreteras y puentes para justificar sus préstamos de China. Pero también tiene la represa de Coca Codo, financiada por China al costo de US$ 19.000 millones, que ya es tristemente célebre por sus escándalos de corrupción y por ocasionar un corto circuito en la red eléctrica del país. El escenario general es de derroche de capital y corrupción. Trágicamente, ello no es nada nuevo en América Latina. Aunque, en Washington, Trump ha acusado a China de hacer caer a países en desarrollo en la trampa de la deuda, la situación en Venezuela es la inversa: a falta de condiciones, y con un terrible retraso en el pago de su deuda, Venezuela tiene a China atrapada como acreedora. La situación en Ecuador no es muy distinta.

El auge de China puso claramente de manifiesto las brechas en cuanto a reformas y las debilidades institucionales en la región de ALC, al mismo tiempo que resaltó múltiples caminos para el muy diverso abanico de países aquí considerados. Aunque las oportunidades para una integración económica más estrecha con China son aparentemente infinitas, también lo son los riesgos. Este libro muestra que el «éxito» entre estos países ha variado de acuerdo con áreas de tema, sectores y proyectos. Por razones que se analizan a lo largo del libro, las tres economías pequeñas y abiertas corrieron con mejor suerte debido al impulso de reformas institucionales y macroeconómicas durante y después del auge, mientras que Argentina, Brasil y México no pudieron aprovechar las oportunidades a su alcance para realizar reformas y reestructuración. El trabajo del economista Douglass North, ganador del Premio Nobel (Institutions, Institutional Change, and Economic Performance [Instituciones, cambio institucional y desempeño económico]), nos recuerda que el tedioso patrón venezolano de un pasado que se repite recurrentemente en el presente está lejos de ser inevitable. Destaco el tremendo margen de maniobra que el auge de China permitía, y las posibilidades al alcance de los actores para emprender el tipo de reformas y políticas de promoción que podrían fortalecer la capacidad de un país determinado para beneficiarse al máximo del incremento de sus vinculaciones económicas con China.

Aunque China se ha convertido en una constante del panorama económico y político en América Latina, este libro deja en claro que la relación entre China y ALC es aún un proceso en curso. Inevitablemente, los mejores resultados han surgido de iniciativas relacionadas con China donde existen el Estado de derecho, la supervisión regulatoria y una estrategia clara del lado de América Latina. Mientras las relaciones entre China y ALC entran en su tercera década, este análisis sugiere que los líderes políticos, los gestores de políticas y las élites económicas a lo largo de la región de ALC tienen que redoblar la intermediación de acuerdos centrados en las abundantes oportunidades comerciales, crediticias y de inversión que China viene ofreciendo, y al mismo tiempo encontrar formas creativas de minimizar los riesgos.

Agradecimientos

Escribir este libro me ha requerido bastante tiempo. Hice el trabajo de campo en los seis países considerados como casos para estudio y me reuní con los representantes de Argentina, Brasil, Chile, México y el Perú en sus embajadas en Pekín. Cuando estaba por finalizar el libro, realicé presentaciones sobre la investigación en numerosas universidades e instituciones, entre ellas la Universidad Renmin en Pekín, la Universidad de Carleton (Ottawa), la Universidad de Chicago, la Universidad de Boston, el Carleton College, la Universidad de Virginia, la Universidad de Alberta (Canadá), la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, la Universidad del Pacífico (Lima, Perú), Flacso – Buenos Aires (Argentina), la Universidad Eafit (Medellín, Colombia), Flacso-Quito (Ecuador), la Universidad Sergio Arboleda (Bogotá, Colombia) y la Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia). Los colegas del Instituto Latinoamericano en la Academia China de Ciencias Sociales en Pekín han sido de gran ayuda. Recibí otros valiosos comentarios durante presentaciones que realicé en el Banco Central de Reserva del Perú, la Feria Internacional del Libro de Guadalajara, el Ministerio de Comercio Internacional de Canadá, la Asociación Nacional de Industriales de Colombia y el Diálogo Interamericano en Washington D. C. Aunque simplemente no es posible mencionar individualmente a cada persona, quiero expresar mi gratitud a todos por su hospitalidad y camaradería.

Mi departamento académico de origen, Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la USC, no hubiera podido brindarme más apoyo en este proyecto. Desde financiamiento, apoyo para la investigación y hasta un seminario para analizar el manuscrito, mis colegas realmente cumplieron conmigo. En mi departamento (y sin un orden especial), agradezco a Erin Baggott Carter, Gerry Munck, Pat James, David Kang, Ben Graham, Joshua Aizenman, Brett Carter y Wayne Sandholtz por su comentarios, apoyo y aliento a mi trabajo. Ben Graham y su asistente de investigación, Claire He, emplearon su magia para dar formato a la información cuantitativa del libro. David Kang coordinó el seminario para analizar el manuscrito en nuestro Centro para Estudios Internacionales, y convocó a Richard Feinberg y Barbara Stallings como ponentes externos para el debate. Quiero agradecer los reveladores comentarios de Richard y Barbara, así como la retroalimentación de nuestros estudiantes de doctorado que participaron en el seminario: Jennifer Roglá, Victoria Chonn Ching, Mariana Rangel y Stephanie Kang. Muchos de mis estudiantes de doctorado actuales y pasados también ayudaron a aguzar mis ideas, entre ellos Christina Faegri, Cintia Quiliconi, Fabián Borges-Herrero, Hai-vu Phan, Shiming Yang, Juvenal Cortés y Nicolás Albertoni.

En términos de asistencia durante la investigación, me enorgullece decir que me apoyé casi exclusivamente en nuestros brillantes estudiantes de maestría en la USC. La oficina del decano me destinó generosamente dos investigadores de la maestría cada año mientras duró el proyecto. La oficina del decano también entró a tallar con la provisión de fondos para investigación bajo los auspicios de nuestro programa de Oportunidades para Estudiantes en Investigación Académica. Agradezco a David Glasgow del Decanato en la USC y a Steve Lamy en la oficina del decano en el Dornsife College por su compromiso con estos programas y su apoyo en enviarme tantos estudiantes de maestría, repletos de entusiasmo, como asistentes de investigación. Como se trata de programas de tutoría académica, muchos de estos asistentes de investigación empezaron durante su segundo año y trabajaron conmigo hasta su graduación. Tuve fantásticos expertos en hacer cálculos, como Vijeta Tandon, Chengxi Shi, Scotty Huhn y Hannah Kwon; prodigiosos editores bilingües, como Dawn Powell, Erin Piñeda, Daniel Paly, Lucy Santora y Qiong Wu; y otros genuinos talentos como Becky Turner, Brittney Kidwell, Savannah Wiseman, Nick Engler, Chris Roman, Susan Ye, Felix Tam, Víctor Paredes, Michael Lampe, Lauren Deife, Maureen Clougherty, Jason Tse y Chenyan Zhou. Scotty Huhn, quien dejó el proyecto para ir a trabajar a Silicon Valley, compiló la base de datos final para este proyecto, y generosamente accedió a colaborar conmigo como consultor hasta la publicación del libro. Gracias por todo, Scotty.

Cinco amigas cercanas –Debby Brautigam, Helen Shapiro, Cynthia Sanborn, Monica DeHart y Erin Baggott Carter– leyeron todo el manuscrito, palabra por palabra. Fueron duras críticas, y aprecio muchísimo sus honestos comentarios. Otros colegas que colaboraron con el proyecto incluyen a Kevin Gallagher, Rebecca Ray, Tom O’Keefe, Shaun Breslin, Jonathan Fox, Leonardo Stanley, Margaret Myers, Guo Jie, Manuel Pastor, Michael Shifter, Stan Rosen, Rolando Avendano Jeff Dayton-Johnson, Diana Tussie, Clay Dube, Shoujun Cui, Carol Graham, Stephen Kaplan, Alison Brysk, Martín Monsalve y Benjamin Creutzfeldt. Enrique Dussel Peters ha sido una fuerza infatigable en la recolección de datos sobre las relaciones entre China y América Latina y en promover el estudio de estas relaciones. Mi trabajo aprovecha ampliamente el análisis de datos realizado por Enrique. Dado que yo sabía muy poco acerca de China antes de emprender este proyecto, quiero agradecer a algunos de los autores y académicos cuyos trabajos fueron clave para mi cada vez mayor comprensión sobre este asombroso y complejo país. Los he citado a todos en el libro: Yasheng Huang, Minxin Pei, Yuen Yuen Ang, Justin Yifu Lin, Xiaolan Fu, Hu Angang, Susan Shirk, Barry Naughton, William Norris, Elizabeth Economy, William Overholt, Arthur Kroeber y, finalmente, Ezra Vogel, por su magistral biografía de Deng Xiaoping.

Tuve la enorme suerte de conocer a Jaya Chatterjee, mi editora en Yale University Press, justo cuando ella estaba lanzando una nueva serie de publicaciones sobre América Latina. Gracias, Jaya, por tu entusiasmo e inquebrantable apoyo para guiarme a lo largo de este proyecto. Eva Skewes y Dorothea Halliday en Yale University Press fueron de gran ayuda para alistar el manuscrito para su publicación. Lawrence Kenney hizo la corrección del texto, Bill Nelson finalizó las ilustraciones y Jeff Schier dio vida a las pruebas de galera. Todos ellos son perfeccionistas, y les agradezco inmensamente por ello. El editor de Pacific Affairs, Hyung-Gu Lynn, tiene la paciencia de un santo. Me tomó bajo su tutela en el proceso de mi primera publicación en una revista sobre Asia Pacífico, y le estoy muy agradecida.

Por esta edición estoy eternamente agradecida con la Universidad del Pacífico, especialmente con mi editora, María Elena Romero, quien ha publicado ya tres de mis libros. Por otro lado, Kique Bossio ha realizado una traducción impecable del inglés al español, y la cubierta fue diseñada por Carlos Ascasibar, quien fusionó el simbólico dragón chino con la bella artesanía peruana. Gracias al equipo del Fondo Editorial, a Kique y a Carlos por su esfuerzo conjunto para crear esta bonita edición en español.

Introducción

Debatiendo el nuevo terreno

[Los] Estados Unidos [...] han dejado de ser nuestros socios privilegiados. Ahora el socio privilegiado para América Latina es China.

Ricardo Patiño, exministro de Asuntos Exteriores de Ecuador¹

Desde el inicio de la década que inauguró el presente milenio, cuando la mayor parte de la región aún no se recuperaba del estallido de la burbuja puntocom en los EE. UU. y de la profundización de dicha recesión a causa de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington D. C., China se convertía en un actor mucho más importante en América Latina y el Caribe (ALC). Aunque el crecimiento en ALC estaba por los suelos en 2001, esta tendencia se revirtió casi de la noche a la mañana (figura I.1). Quiso la Madre Naturaleza que la región de América Latina dispusiese de las materias primas que China precisaba para propulsar hacia una etapa más madura su modelo de desarrollo de alto crecimiento basado en exportaciones. Bajo el impulso de la voraz demanda de China, se dispararon los precios del petróleo, del cobre, del mineral de hierro, del grano de soya y de la harina de pescado (tabla I.1). Para Sudamérica en particular, la década que corre entre los años 2003 y 2013 se convertiría en la más grande lotería de las materias primas. La tasa de crecimiento promedio anual para la región en su conjunto fue de 4,8 por ciento entre los años 2003 y 2013: casi el doble de su tasa histórica². Aunque ciertamente hay más elementos en esta historia que el simple auge de China en América Latina, la demanda comercial y el suministro de capitales provenientes de China han ayudado a facilitar el crecimiento económico en ALC desde el inicio del nuevo milenio.

Figura I.1

Crecimiento porcentual del producto bruto interno (PBI), 1998-2017

Fuente: The Conference Board Total Economy Database™ (versión ajustada), marzo de 2018.

El súbito crecimiento de América Latina se produjo inmediatamente después de un importante impulso de reforma que se había venido dando en la región desde finales de la década de 1980 e inicios de la siguiente. Bautizado por el economista John Williamson como el Consenso de Washington (CW), este enfoque centrado en el mercado se basaba en tres pilares: privatización, liberalización y desregulación (Williamson, 2003). Casi tres décadas después, la evidencia acumulada muestra que, efectivamente, los países de la región de ALC han tenido significativos avances en cuanto a privatización de activos en manos del Estado; los regímenes comerciales han sido liberalizados, y se ha producido una diversificación de socios comerciales; los mercados financieros se han abierto, profundizado y desregulado; se han reducido las deudas externas de los países; y varios países han desarrollado grandes reservas de divisas (Armijo, Wise, & Katada, 2015; Lora, 2001). Se trata de una realidad completamente insólita en los antecedentes de América Latina, donde un alza de precios efímera y repentina procuraba enormes ganancias para la región, pero escaseaban políticas macroeconómicas sensatas e instituciones económicas robustas. Este último fue, por ejemplo, el escenario de la crisis de la deuda latinoamericana en 1982 que empujó a ALC hacia la «década perdida» de inflación elevada, fuga de capitales y crecimiento cero durante la década de 1980.

Si damos un salto de cinco lustros y consideramos las respuestas de la región de ALC a la crisis financiera global (CFG) en 2008-2009, la diferencia entre ambos escenarios es como la noche y el día: ningún país se vio obligado a recurrir a la ayuda del Fondo Monetario Internacional (FMI). La región de ALC tampoco se había restablecido jamás de una crisis de esta magnitud tan plenamente como lo hizo en 2010, sin depender de una reactivación del motor de la economía estadounidense. Aunque la CFG fue esencialmente una crisis financiera, esta golpeó a América Latina, China y a la mayoría de las demás economías emergentes (EE) por el lado comercial. Ello se debe a que los bancos de las EE habían evitado en gran medida los imprudentes instrumentos financieros de alto riesgo que llevaron al sistema bancario estadounidense al borde del abismo en 2008. Los impactos de la CFG fueron claramente variados a través de las EE y de los países desarrollados, pero las respuestas fueron bastante similares. Tanto China como los EE. UU. hicieron rápidos cambios, donde los gestores de políticas de ambos países inocularon a sus respectivas economías domésticas con un enorme estímulo fiscal. Solo en 2009, los EE. UU. gastaron el 5,9 por ciento de su PBI en intentos para evitar una completa depresión económica, mientras que el estímulo fiscal en China ese mismo año ascendía al 4,8 por ciento de su PBI (Armijo, Wise, & Katada, 2015, p. 212).

Tabla I.1

Tendencias anuales del precio de materias primas en dólares reales (2010), 2000-2018

Fuente: Monitor Económico Global (GEM) del Banco Mundial. Disponible en http://databank.worldbank.org/data/views/variableselection/selectvariables.aspx?source=global-economic-monitor-%28gem%29-commodities

Argentina, Brasil, Chile y el Perú pudieron capear el período de recuperación sujetándose al faldón de China, lo que igualmente le permitió a cada uno emprender políticas para contrarrestar el ciclo negativo de la CFG (Pastor & Wise, 2015). Investigaciones recientes llevadas a cabo por el economista Ambrogio Cesa-Bianchi y sus colegas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han determinado que «el impacto de largo plazo de un shock [positivo] del PBI chino sobre la economía típica de América Latina se ha incrementado tres veces desde 1990» (Cesa-Bianchi, Pesaran, Rebucci, & Xu, 2012, p. 32). Por consiguiente, para todos, a excepción de México, el rápido repunte del crecimiento en China y la demanda de materias primas de ALC llevaron a esos países a estar operativos mucho antes de la recuperación de los EE. UU. Por estar más estrechamente integrado al mercado de los EE. UU., México estaba ligado a la recuperación económica estadounidense y, por lo tanto, su restablecimiento fue más lento. El panorama general, sin embargo, lucía prometedor. El 9 de noviembre de 2009, Brasil aparecía en la portada de la prestigiosa publicación The Economist bajo el título «Brazil Takes Off» (Brasil despega). Incluso Argentina, la pesadilla de los mercados financieros internacionales tras su turbia suspensión del pago de bonos por valor de US$ 100.000 millones en 2001, fue elogiada por el FMI por lograr una recuperación de la CFG más vigorosa de lo esperado (Buenos Aires Herald, 2011).

Pero en el mundo de los auges de precios de materias primas, inevitablemente, todo lo que sube tiene que bajar. A excepción del petróleo crudo, los precios de todos los productos empezaron a caer en 2014-2015 (véase la tabla I.1); a inicios de 2016, los precios del petróleo habían entrado en su propia caída libre, hundiéndose hasta un nivel justo por debajo de US$ 30 por barril (Kraus, 2016). En 2019, los precios se habían estabilizado alrededor de US$ 62 por barril. Evocando la caída del precio del petróleo de 1986, la combinación de un excedente de producción y la retracción del ritmo de crecimiento de China, de 9-10 por ciento anual en promedio que habían mantenido durante tres décadas, a aproximadamente 6,5 por ciento, mostraba cuán rápidamente un shock negativo del PBI de China podía enfriar el crecimiento mundial. Para la región de ALC, del mismo modo que el shock positivo del PBI de China había sido una bendición durante el período 2003-2013, este revés significaba una sacudida nefasta. El efecto fue agudo para aquellos países que fueron los más celebrados apenas tres años antes: Brasil y Argentina. En ambos casos, la economía se había contraído, los déficits crecían rápidamente y las tensiones sociales eran palpables (Ribeiro, 2018; McNamara, 2019). Tras cancelar su deuda al FMI en 2006 y declarar una guerra de relaciones públicas contra esa entidad, una humillada Argentina se vio obligada a recurrir nuevamente al Fondo a mediados de 2018. El FMI demostró no guardarle rencor, armando un nuevo paquete de créditos para Argentina de alrededor de US$ 57.000 millones (The Guardian, 2018).

Según Pekín, la contracción del ritmo de crecimiento de China ha sido parcialmente intencional, dado que los gestores de políticas de este país buscan distanciarse de una excesiva dependencia de exportaciones de manufacturas y grandes proyectos de inversión a nivel doméstico, y orientarse más hacia servicios, tecnología y consumo doméstico. Pero un crecimiento más lento de China también refleja trabas en cuanto a reformas domésticas en todo el sistema, especialmente en los sectores financiero (desmesuradas deudas de empresas estatales y otros préstamos en cartera vencida) y de bienes raíces. La repercusión para la región de ALC en su conjunto ha sido una contracción del ritmo de crecimiento de 1-2 por ciento en promedio desde el año 2014 (Focus Economics, 2019). Más aún: en la medida en que se desvanece la aureola de abundancia, las antiguas brechas en cuanto a reformas se han hecho más notorias en ambas orillas del Pacífico. Tanto China como la región de ALC enfrentan severos retos en los campos de eficacia