Control de mercados irregulares: Gestión del robo

Por Diego Zalamea

Este libro plantea una estrategia político-criminal que permite gestionar uno de los problemas más serios de seguridad que hoy enfrenta Ecuador. El robo y las muertes violentas son los dos flagelos que desgarran el tejido social y esta intervención permite manejar el primero de estos fenómenos.

Esta investigación responde a dos preguntas: la primera es la principal: ¿Ecuador, en algún momento, gestionó con efectividad el robo? De ser positiva la respuesta, como interrogante subordinada, ¿es factible que lo vuelva a realizar en las condiciones sociales y jurídicas actuales? La conjunción de las respuestas a estas dos incógnitas otorga una imagen de una política criminal ambiciosa: el control de los mercados irregulares. Este análisis tiene una naturaleza inductiva, utiliza el método de estudio de casos. Parte de una experiencia exitosa de gestión de la criminalidad, para verificar el resultado que produjo, los factores de éxito en el manejo delictivo y la posibilidad de exportar la lógica o ciertos instrumentos a otras políticas criminales.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad de las Américas Ecuador
• Fecha de lanzamiento: 4 dic 2025
• ISBN: 9789942581105

Vista previa del libro

]>

CAPÍTULO I

ESENCIA DEL CONTROL

Este capítulo tiene por objetivo estudiar la estrategia de la política pública de control de mercados irregulares en los que se venden las cosas robadas. Este análisis se efectúa mediante seis ejes centrales. Los mismos que se sistematizan en el siguiente cuadro:

Esencia del control

Descripción de la estrategia

El Consejo de la Judicatura diseñó y ejecutó esta estrategia entre junio de 2012 y enero de 2013. El problema concreto sobre el cual incidió fue el comercio de bienes de procedencia irregular. Su meta directa fue desincentivar la venta de bienes de dudosa procedencia y su fin último, disminuir los robos (Consejo de la Judicatura, 2012c, p. 152).

En una primera etapa en la ejecución, intervino el Consejo de la Judicatura como órgano de dirección de esta política pública, mientras que los jueces de contravenciones y la Policía Nacional actuaron como ejecutores de la intervención.

Una comprensión cabal de esta política pública demanda definir dos elementos esenciales: el primer componente es el mercado irregular. Esta denominación, en el presente texto, sirve para referirse al conjunto de establecimientos que, en sus transacciones, no respetan la normativa legal. Los motivos por los que un establecimiento puede incumplir las leyes son múltiples y dentro de ellos existe una causa especialmente relevante para el modelo de manejo criminal que se propone: la venta de bienes cuya procedencia no se puede justificar.

El segundo componente es la concepción político-criminal del delito de robo. Este estudio abandona la visión tradicional de que este ilícito es un comportamiento individual o de pequeños grupos poco estructurados. Parte de la visión de que, atrás de la mayoría de estos ilícitos, existen redes permanentes y complejas con diversos actores que interactúan para el florecimiento de esta actividad criminal.

De las múltiples opciones de intervención, esta estrategia escoge la alternativa del control. Concretamente, la táctica consiste en efectuar una vigilancia intensiva de la venta de mercancías irregulares. El fin último es evitar que los bienes robados se conviertan en ganancias para quienes comercian bienes de manera ilícita y que, a su vez, transfieren recursos a los ladrones.

Fernando Yavar, vocal del Consejo de la Judicatura en ese tiempo, encargado del proyecto en el nivel político, así como partícipe en las mesas de seguridad convocadas por el presidente de la República, en la entrevista efectuada para este estudio, describe el fin último de esta política pública:

Lo invaluable de este proyecto es que se hizo realidad, no es una discusión teórica, es una discusión práctica... Desde cierto punto de vista, esta experiencia es interesante, porque, desde una función que en principio no debería tener la responsabilidad de la política criminal, porque al final del día como Función Judicial solo somos un ente reactivo que reacciona ante delitos cometidos, asumimos una labor preventiva. Este proyecto implicó una iniciativa político-criminal que redujo la facilidad para que el producto de un delito se comercialice. En el fondo, esta es la razón del delito. Nadie roba para acumular cosas en su casa, las roba para comercializarlas, para venderlas. Entonces, si el mercado era muy ávido, muy apto, no tenía restricciones para que esos productos entraran, el crimen se multiplicaba.

Si bien esos productos tenían una causa ilícita, civilmente hablando, en la práctica, no tenían limitaciones en el mercado, no sé si decirlo, negro. Si bien no te puedo dar estadísticas, lo que se logró es la dificultad de la venta y eso tenía un impacto muy claro en los robos.

En la ejecución de la mayoría de estos delitos existe un esquema circular que constantemente se retroalimenta: sustracción ilícita de bienes, venta de la mercadería a los intermediarios, comercialización al público y con esos recursos se vuelve a adquirir los nuevos objetos robados (Carrión, 2009). Las palabras de Yavar muestran que el momento en que se rompe este espiral, la política criminal adquiere una naturaleza preventiva, pues evita nuevos delitos.

Con anterioridad, la institucionalidad ecuatoriana intentó controlar este circuito criminal, pero por un medio distinto: encarcelar a los comerciantes. La idea era romper el esquema funcional al eliminar de esta actividad a los vendedores. Este diseño de manejo delictivo empleó la lógica penal tradicional: el uso de la privación de libertad. La meta concreta era hacer inviable esta red criminal al neutralizar a una parte de los comerciantes, con la cárcel, y disuadir a otro sector mediante el miedo a la pena.

La política penal de control de mercados irregulares es distinta. Si el problema es un mercado irregular, lo lógico es gestionarlo con medidas de naturaleza económica (Carrión, 2008). Concretamente, si se incautan las mercancías de origen irregular, se paraliza el flujo de dinero hacia los comerciantes y los ladrones. Sin un beneficio económico, la actividad ilícita tiende a desaparecer.

La meta fijada conllevó un cambio en la respuesta jurídica que se aplicaba: la cárcel se dejó de lado y la incautación fue la respuesta estatal. Esta variación permitió emplear el derecho contravencional y concretamente la medida cautelar de retirar los objetos cuya procedencia no se podía justificar.

Este giro normativo produjo un efecto trascendente en el trámite y la aplicación de la consecuencia jurídica. Para la institucionalidad, llevar el esquema original suponía, en cada caso, llevar adelante un proceso penal. Meta que supone una inversión alta en recursos humanos y materiales, un tiempo considerable y éxito institucional solo en pocos casos. Su influjo práctico sobre el mercado irregular es casi nulo. En cambio, la aplicación de una medida cautelar de carácter contravencional resulta económica, inmediata y certera. El golpe para los mercaderes fue contundente.

Esta estrategia fue de naturaleza interinstitucional. En el ámbito administrativo, en un primer momento, el órgano de dirección y control fue el Consejo de la Judicatura, pues fue la instancia que planificó, diseñó e implementó esta estrategia (Consejo de la Judicatura, 2013, pp. 188-189). En la esfera de la dirección jurídica, el liderazgo fue llevado por tres jueces de contravenciones, asentados en Quito, Guayaquil y Cuenca, ya que estos funcionarios tenían las atribuciones legales para actuar. En el ámbito operativo, los juzgadores contaban con un contingente policial, como fuerza disuasiva.

Esta estrategia resulta inviable sin una adecuada coordinación interinstitucional, pues ninguna de las instituciones, por separado, cuenta con las facultades legales y la capacidad operativa para ejecutar está intervención. Solo la lógica de que la gestión criminal es un problema de Estado permite articular una intervención de esta naturaleza.

Sobre la base legal de la norma de naturaleza cautelar aplicable, el Consejo de la Judicatura emitió la reglamentación interna necesaria para crear jueces exclusivamente dedicados a esta finalidad (Resolución 050-2012, 2012) y regular la forma como se ejercería el control, así como el procedimiento para la destrucción de bienes retenidos (Resolución 137-2012, 2012). Esta normativa interna fue esencial para que los funcionarios se sintieran cómodos de ejercer funciones novedosas para ese momento y para evitar acciones legales por parte de los comerciantes sometidos al control.

El esquema operativo constó de algunos pasos. En la esfera del diagnóstico, la necesidad práctica era identificar los mercados irregulares. Esta actividad fue realizada por la Policía Nacional (Resolución 137-2012, 2012), dado que esta institución, por su actividad cotidiana, tiene un conocimiento cabal de los lugares donde se expenden mercancías irregulares (Rivadeneira, 2009). En realidad, la labor no fue compleja, pues este tipo de comercio estaba tan difundido que toda la ciudadanía conocía las plazas en las que se vendían mercancías cuyo origen no se podía justificar.

Con relación al método de control, el instrumento práctico de intervención fueron los operativos de revisión de las mercancías que se expendían en los locales. Dos factores fueron fundamentales para el éxito en la aplicación de esta herramienta. El primero, de naturaleza cualitativa: los operativos tenían que contar con el factor sorpresa, conseguir un acceso efectivo a los locales, evitar que los comerciantes estuvieran prevenidos y que escondieran las mercancías ilícitas.

El segundo factor fue la intensidad del control. Para efectuar un monitoreo que realmente incida en un mercado irregular, se necesita un número de operativos elevados y a su vez que cada uno de ellos tenga la capacidad de incidir sobre una gran cantidad de locales. El contingente policial fue clave para alcanzar estos objetivos, pues las grandes redadas demandan de contingentes policiales elevados. En algún caso, se contó con 200 gendarmes.

El control de cada local consistía en solicitar constancias legales del origen de la mercancía, y aquellos bienes cuyo origen no pudieran probar los vendedores, eran incautados hasta que demostraran su procedencia legítima. La verificación se basó en el RUC, facturas, así como, en el caso de los automotores, en matrículas y contratos debidamente registrados. Con el fin de evitar conflictos, dudas y devoluciones arbitrarias, el Consejo de la Judicatura reglamentó expresamente los medios válidos para justificar el origen de los bienes (Resolución 137-2012, 2012).

La etapa de registro es un paso clave para la legitimidad del esquema de control, pues de ella depende la posibilidad de devolver los bienes cuya legitimidad, posteriormente, los mercaderes puedan justificar. Razón por la que los funcionarios del Consejo de la Judicatura vigilaron con celo que los objetos incautados se individualizaran en un acta. Una copia de este documento se entregaba a los dueños de local, con el fin de que tuvieran la opción de reclamar cualquier objeto cuya factura consiguiesen (Resolución 137-2012, 2012). Estos registros, de manera adicional, eran las constancias de la entrega a las bodegas de la Policía Judicial y servían de referente para efectuar controles que evitaran pérdidas de bienes.

Los bienes que no eran reclamados o cuyos dueños, en su impugnación, no justificaban de manera legal su origen, luego de noventa días, eran destruidos (Resolución 137-2012, 2012). Para otorgar legitimidad a esta acción, el Consejo de la Judicatura expidió un reglamento en el que específicamente fijaba el destino de estas mercaderías (Resolución 137-2012, 2012).

Este proyecto, desde el primer momento, evaluó cada operativo con minuciosidad y llevó al día los resultados consolidados de toda su gestión. El manejo de la información llegó a ser un factor clave para su éxito. Una rendición de cuentas semanal realizada al interior de la institución, en el marco de la institucionalidad ecuatoriana y a la sociedad, fue clave para consolidar y crear una imagen virtuosa.

En realidad, el Consejo de la Judicatura utilizó a los medios de comunicación como parlantes para amplificar el efecto simbólico de esta medida. En tanto la sociedad en su conjunto vio la capacidad de control que la institucionalidad tenía y los resultados prácticos que lograba, la legitimidad y prestigio de esta política pública se disparó. De hecho, la estrategia de difusión fue fundamental para incidir en la cultura tanto de comerciantes como de compradores.

Con la finalidad de aumentar la efectividad de la intervención, se centró en plazas y locales previamente identificados por el giro irregular de su negocio, con el fin del incautar y retirar del comercio la mayor cantidad los bienes ilegales. La idea última fue romper el circuito funcional del robo y comercio ilegal de mercancías robadas.

Luego, cuando la estrategia se consolidó, se produjeron dos cambios relevantes: el primero se ubicó en la esfera funcional. Una vez que se logró un impacto en los mercados globales, se priorizó la intervención en los comercios destinados específicamente en la venta de teléfonos celulares. La especialización de la vigilancia en una mercancía particular permitió adoptar ciertas tácticas que aumentaron su efectividad.

La segunda variación tuvo su origen en un cambio administrativo. El éxito de esta estrategia generó un interés de toda la institucionalidad, y esta política pública se volvió global. Concretamente, como nuevos participantes se incluyeron: los Ministerios Coordinador de Seguridad Interna y Externa, del Interior, Justicia, Telecomunicaciones y Defensa; el Servicio de Rentas Internas (SRI), la Fiscalía y