El desafío del buen gobierno: Intersecciones entre academia, política y gestión pública

Por Martín Tanaka

¿De qué manera el conocimiento académico puede aportar a la política y a la gestión pública? Y, al mismo tiempo, ¿qué podemos aprender en el mundo universitario de la experiencia política práctica y de la experiencia de gestión en un Estado como el peruano? El lector encontrará en este volumen el recuento y análisis de experiencias de gobierno y de gestión muy diversas, a lo largo de sectores como la Presidencia del Consejo de Ministros, los ministerios de Economía y Finanzas, Educación, Salud, Transportes y Comunicaciones, Defensa, Desarrollo e Inclusión Social, Mujer, en altos niveles de dirección y responsabilidad política.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 1 feb 2022
• ISBN: 9786123177331

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Martín Tanaka es doctor en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Es profesor principal del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y actualmente es director de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas. Es también investigador principal del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), del que fue su director general. Ha sido visiting fellow en Helen Kellogg Institute for International Studies de la Universidad de Notre Dame, Indiana. Tiene libros y capítulos de libros publicados por la PUCP, el IEP, Cambridge University Press, Stanford University Press, Johns Hopkins University Press, Brookings Institution Press, Routledge Publishers, entre muchos otros. Es columnista político semanal en el diario El Comercio.

Martín Tanaka

Editor

El desafío del buen gobierno

Intersecciones entre academia, política y gestión pública

Juan Arroyo Laguna • Jorge E. Arrunátegui • Mariana Ballén Tallada • Martín Benavides • Violeta Bermúdez Valdivia • Nuria Esparch • José Gallardo Kú • Marcela Huaita Alegre • Juan José Martínez Ortiz • Waldo Mendoza Bellido • Ana Teresa Revilla • Guiselle Romero • Cynthia Sú Lay • Silvana Vargas Winstanley

El desafío del buen gobierno

Intersecciones entre academia, política y gestión pública

Martín Tanaka, editor

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2022

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

[e-mail]

www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: marzo de 2022

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2022-02088

e-ISBN: 978-612-317-733-1

Índice

Abreviaturas, acrónimos y siglas

Introducción. El desafío del buen gobierno.

Restricciones, dilemas y también oportunidades

Martín Tanaka

El reto de mejorar el servicio civil

Juan José Martínez Ortiz

Mariana Ballén Tallada

Cynthia Sú Lay

Rol de presidenta ejecutiva del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)

Ana Teresa Revilla

La experiencia de la Oficina de Cumplimiento de Gobierno e Innovación Sectorial: una mirada a sus primeros años de implementación

Jorge E. Arrunátegui

La experiencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones

José Gallardo Kú

Lecciones aprendidas para un mejor gobierno y mejores políticas públicas. La experiencia del Ministerio de la Mujer

Marcela Huaita Alegre

Educación: realizar reformas en contextos adversos y las lecciones aprendidas

Martín Benavides

La revancha de Higea. Crónica de una pelea en desventaja

Juan Arroyo Laguna

Desarrollo e Inclusión Social: entre la audacia y la incertidumbre en tiempos de extrema adversidad

Silvana Vargas Winstanley

La experiencia del Ministerio de Defensa

Nuria Esparch

Del milagro peruano al salto al vacío: ¿qué nos pasó? Percepciones y preocupaciones de un exministro de Economía y Finanzas

Waldo Mendoza Bellido

La Presidencia del Consejo de Ministros. La experiencia del gobierno de transición y emergencia

Violeta Bermúdez Valdivia

Reflexiones y lecciones para un buen gobierno y una buena gestión

Guiselle Romero

Abreviaturas, acrónimos y siglas

Introducción. El desafío del buen gobierno.

Restricciones, dilemas y también oportunidades

Martín Tanaka

Escuela de Gobierno y Políticas Públicas

Departamento de Ciencias Sociales

Pontificia Universidad Católica del Perú

Este libro surgió como iniciativa de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, del Vicerrectorado de Investigación y de la Dirección Académica de Relaciones Institucionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Nos propusimos publicar un libro que aporte al debate público, que reflexione y discuta experiencias recientes de docentes e investigadores de nuestra casa de estudios en cargos de alta responsabilidad política y de gestión pública.

Desde su fundación en 1917, la PUCP ha estado comprometida con el desarrollo del país y ha participado activamente en la reflexión sobre su realidad, sus problemas y las propuestas de solución. Más recientemente, ha aportado a la formación de profesionales dedicados al estudio específico de la política, el gobierno, las políticas y la gestión pública a través de una gran variedad de disciplinas; profesionales que luego han estado vinculados a la actividad política y a la gestión pública. Además, en los últimos años, muchos de sus profesores e investigadores han asumido importantes responsabilidades políticas en el gobierno nacional y ocupado altos cargos ejecutivos o de dirección en el sector público, experiencias sobre las cuales vale la pena reflexionar y extraer lecciones, analizando en particular el área de intersección entre el conocimiento académico, la responsabilidad política y la gestión pública. ¿De qué manera el conocimiento académico puede aportar a la política y a la gestión pública? Y, al mismo tiempo, ¿qué podemos aprender en el mundo universitario de la experiencia política práctica y de la experiencia de gestión en un Estado como el peruano?

La academia, la política y la gestión son ámbitos ciertamente diferentes, con principios y reglas propios, pero apostamos a su complementación. Solemos postular que las mejores decisiones políticas y las mejores políticas públicas se alimentan de evidencia provista por el mundo de la investigación; pero, para esto, la academia debe acercarse y relacionarse con el mundo político y el de la gestión. La investigación académica sin implicancias o consecuencias políticas y prácticas es poco relevante. La política aporta el liderazgo y la voluntad de cambio, pero, sin una reflexión que fundamente las propuestas, que las ubique dentro de un contexto mayor, que sopese restricciones, límites y posibilidades, la política pierde el rumbo, la orientación estratégica; además, sin considerar el mundo de la gestión y las complejidades de la implementación de las políticas, la política deviene en poco más que expresiones de deseo y declaraciones sin consecuencias prácticas reales sobre la vida de los ciudadanos. Para esto, es necesario que los políticos se interesen en el diálogo con el mundo académico y de investigación, así como un conocimiento del funcionamiento práctico del Estado, de sus rutinas burocráticas, de los límites que impone y también de sus posibilidades. Finalmente, como veíamos, resulta imprescindible para que la voluntad política tenga un impacto efectivo que la gestión pública se centre en cómo transitar desde el mundo de la decisión y el diseño hacia la implementación en el terreno, hacia la relación directa con los ciudadanos. Pero, a su vez, una gestión que no se alimenta de la reflexión académica deriva en el puro empirismo, que termina en lógicas inerciales, sin imaginación o capacidades de innovar y aprovechar oportunidades y otras experiencias relevantes. Y si una gestión desatiende la dimensión política en la que opera, deviene en poco más que la pura administración, queda sin la agencia imprescindible para implementar reformas o procesos de cambio.

Así, este libro apuesta por la generación, desde el mundo universitario, de reflexiones y de conocimiento con impacto político y práctico que fundamente decisiones en favor del interés público; por revalorar la política como actividad transformadora, con impacto efectivo sobre la vida social; y por una gestión eficaz que valore el conocimiento práctico de funcionarios que hacen posible la implementación de decisiones que impliquen una mejora en la vida cotidiana de los ciudadanos.

El lector encontrará en este volumen el recuento y análisis de experiencias de gobierno y de gestión muy diversas, en muy diferentes ámbitos que, si bien centradas todas en los últimos años, comprenden diferentes gobiernos, de orientaciones también diferentes a lo largo de sectores como la Presidencia del Consejo de Ministros, los ministerios de Economía y Finanzas, Educación, Salud, Transportes y Comunicaciones, Defensa, Desarrollo e Inclusión Social, Mujer, en altos niveles de dirección y responsabilidad política. Dada esta variedad de experiencias, para facilitar el diálogo entre ellas les propusimos a los autores un conjunto de preguntas motivadoras comunes que respondieron con entusiasmo y han dado lugar, como se verá, a reflexiones sumamente útiles:

¿Qué problemas centrales encontraron al asumir sus cargos?

¿Qué restricciones eran las más importantes?

¿Cómo armaron sus equipos de trabajo?

¿Qué objetivos se propusieron?

¿Cuáles fueron los principales problemas que enfrentaron de cara al diseño y a la implementación de esas políticas?

¿Qué aliados y adversarios encontraron?

¿Qué retos de coordinación tuvieron entre sectores y niveles de gobierno?

¿Qué retos tuvieron que enfrentar en la relación con el Congreso y la oposición de diferentes grupos?

¿Qué eventos inesperados ayudaron o complicaron la gestión?

¿Cuál fue el balance final? ¿qué quedó pendiente y debería continuarse?

¿Qué cosa importante no se pudo hacer?

¿Cuánta distancia hubo entre las ideas previas que tuvieron de sus sectores antes de asumir el cargo y la experiencia práctica?

¿Qué aprendizajes personales obtuvieron de esa experiencia que los ayudaron en su trabajo como docentes e investigadores?

Como verá el lector, surgieron muy variadas respuestas a estas preguntas, aunque también es posible ubicar en ellas algunos elementos comunes. En las conclusiones de este libro, Guiselle Romero presenta algunas «lecciones» útiles pensando en el logro de un buen gobierno y de una buena gestión. En estas líneas yo quisiera más bien plantear algunas de las dificultades que enfrenta cualquier iniciativa que busca un buen gobierno, así como llamar la atención sobre las restricciones, los dilemas o trade-offs para los cuales no hay respuestas fáciles y frente a las cuales debemos estar prevenidos.

Decía más arriba que este libro parte de la apuesta por combinar el conocimiento académico, la decisión política y la gestión eficaz; pero fácil es decirlo, lo complicado es llevarlo a la práctica. Como veremos, muchas veces se deben tomar decisiones urgentes en contextos de alta incertidumbre, sin datos o información suficiente, o implementar políticas respondiendo a presiones o demandas sociales apremiantes, sin certezas y sin una planeación clara, respondiendo a los desafíos de la mejor manera posible conforme se presentan. En ocasiones parece claro lo que hay que hacer y puede existir la voluntad de hacerlo, pero no siempre existen las condiciones políticas para implementar esas opciones, por lo que se impone la necesidad de cierta transacción o negociación, de alguna manera decepcionante. O puede existir información y voluntad de hacer cosas, pero no necesariamente las capacidades burocráticas para implementarlas, o su implementación se enfrenta a marañas de procedimientos y restricciones legales que imponen ritmos y condiciones lejanos de las presiones de la coyuntura.

Una primera cuestión es ubicarnos en el contexto de nuestra política y de nuestro Estado, lugar que inevitablemente ocuparán quienes ejercerán responsabilidades políticas o cargos públicos de dirección. Rara vez se encontrarán situaciones «ideales» para implementar las mejores políticas y tomar las mejores decisiones. El responsable o decisor tendrá que convivir en el Estado con áreas en las que priman lógicas clientelares o patrimoniales, sectores en los que la actuación estatal está «capturada» por intereses de grupos políticos o sectores poderosos influyentes: en general, grupos interesados en el mantenimiento del statu quo y la defensa de intereses particulares. En estos casos, correspondería desarrollar una lógica de resistencia, de defensa de la autonomía de las áreas o sectores más «sanos» de la Administración Pública, de encapsulamiento de las esferas contaminadas, hasta que puedan ser reformadas. En otras ocasiones se tendrá que convivir con un entorno marcado por la simple inercia o la falta de ambición, o por estilos de gestión signados por la lógica de las apariencias: «hacer como que» se responde a un problema cuando, en el fondo, se sabe que esa respuesta no solucionará los asuntos de fondo, pero de esa manera se saca uno la responsabilidad y se la transfiere a otros. Lo que corresponde aquí es visibilizar los problemas que se quieren enfrentar, convertirlos en problemas públicos y políticos, levantar propuestas, lograr aliados dentro del Estado y en la sociedad para empujar una agenda de cambios. Finalmente, pueden encontrarse condiciones favorables marcadas por la voluntad de cambio, pero ideas contradictorias respecto al rumbo por seguir o ideas simplemente equivocadas a la luz de la evidencia y del conocimiento existente; o una voluntad de cambio sin mayores capacidades para implementar políticas concretas o, en todo caso, no en la magnitud requerida. Aquí corresponde apoyarse lo más posible en el conocimiento experto, en la experiencia comparada, en el conocimiento local generado por el mundo de la investigación y generación de evidencia; y, ante capacidades escasas, de lo que se trata es de ampliar las capacidades mediante alianzas y además ajustar las ambiciones a las capacidades existentes y seguir un camino más realista y mejor orientado estratégicamente.

En todos los casos, el abstencionismo resulta mucho peor. Este libro parte también del supuesto de que no tiene mucho sentido hacer política y asumir compromisos en el sector público solo cuando ocurran situaciones ideales que difícilmente se darán, y subestimar, de ese modo, la capacidad de implementar cambios, aunque sigan una lógica de cambio gradual, persistente, guiada por orientaciones estratégicas que puedan luego desencadenar dinámicas que las hagan más sustantivas y duraderas. De lo que se trata es de evitar la profecía autocumplida según la cual la idea de que no es posible lograr cambios lleva a que nunca se pongan en marcha iniciativas de reforma, por lo que al final la realidad no cambia. Este libro parte de la apuesta por involucrarse más activamente en el mundo del Estado, de la política y de la gestión pública, de impulsar la realización de reformas teniendo como norte la defensa del interés público, pero conscientes de las limitaciones que impone la política, el Estado, la administración en un país como el nuestro.

Es importante partir del reconocimiento de que, aun cuando exista voluntad de cambio, buenas intenciones y buenas ideas, las dificultades que hay que superar son también muy grandes. Hay un gran tema de fondo que no se puede obviar y que surge claramente de la lectura de los textos de este volumen: la debilidad de nuestro sistema político. No existen partidos, lo que implica que no llegan al poder cuadros políticos y técnicos experimentados con principios, ideología o programas comunes, respaldados por una organización con presencia parlamentaria y vínculos con actores sociales en el territorio. Por el contrario, es frecuente que en las altas posiciones de gobierno encontremos una colección de individuos reclutados de manera improvisada por regímenes débiles, sin rumbo ni respaldo claro, sin necesariamente una mínima cohesión. Un contexto de alta incertidumbre, permanente inestabilidad, alta rotación en cargos clave, falta de continuidad en iniciativas supuestamente prioritarias, todo dentro de un mismo periodo de gobierno, le impone a la acción política y a la gestión pública desafíos muy particulares. Es desde estas condiciones que se tiene que actuar y en medio de ellas aprovechar oportunidades de cambio. En segundo lugar, nuestro contexto suele también establecer una gran distancia entre la magnitud de las tareas y retos a enfrentar y los recursos y capacidades para implementar políticas eficaces. Escasos recursos presupuestales y humanos, limitadas capacidades burocráticas, incierto respaldo político, dependencia de los vaivenes gubernamentales y de las mareas de la coyuntura, obligan a los políticos y gestores a ser siempre muy selectivos, a ser estratégicos y seleccionar cuidadosamente las causas por las que vale la pena invertir el capital institucional y político, y que para legitimarse deben mostrar rápidamente al menos algunos resultados parciales que les permitan tener continuidad.

Pero vayamos a algunos de los temas que de manera más específica presentan, a mi juicio, los textos que componen este volumen. Voy a concentrarme en cuatro puntos problemáticos que quisiera someter a discusión.

Uno, el problema del tiempo. En un contexto de democracia sin partidos, los individuos que llegan a puestos de responsabilidad política y de gestión suelen ocupar una posición muy precaria y vulnerable, en la que su continuidad está permanentemente en cuestión, y en la que las iniciativas que impulsan pueden ganar o perder respaldo del propio gobierno muy rápidamente. Además, estos individuos que llegan de pronto al Estado difícilmente pueden contar con equipos de trabajo grandes y cohesionados: suelen, con fortuna, armar pequeños núcleos muy comprometidos y sacrificados que lideran una burocracia escéptica precisamente porque son percibidos como aves de paso dentro del Estado.

¿Cómo se hace gestión en estas condiciones? Inevitablemente, se tiene que seguir un juego en el que se deben mostrar resultados inmediatos que legitimen la gestión, lo que tiende a posponer la atención de problemas más de fondo que requieren iniciativas de maduración más lenta. Por más orientación estratégica que se quiera tener —dar pasos pequeños, pero concretos y visibles, que legitimen el seguir un camino mucho más largo—, con horizontes extremadamente cortos, los problemas más estructurales tienden a dejarse de lado. Urge por lo tanto construir horizontes temporales más largos en la gestión pública, cosa que ha sido posible lograr en algunas áreas a través de la forja de coaliciones reformistas amplias integradas por tecnócratas y funcionarios de diferentes sectores, el involucramiento de la cooperación internacional y actores de la sociedad civil, pero se trata de un proceso muy arduo. Otro camino es el de gestar, dentro del propio sector público, algunos «candados» normativos que procuren una mínima estabilidad, para lo cual establecer principios generales o requisitos, procedimientos y perfiles para nombrar y desempeñar algunos cargos puede funcionar. Algo de esto vemos en el momento actual como barrera para un ejercicio arbitrario del poder, tanto en el Poder Ejecutivo como en el Congreso.

Dos, la importancia de los aliados y las transacciones que implica la construcción de coaliciones. Dada la precariedad y vulnerabilidad de los núcleos identificados con iniciativas de reforma, resulta imprescindible conseguir aliados para además enfrentar las múltiples resistencias al cambio vinculadas al rompimiento de la simple inercia y la acción de intereses asociados al mantenimiento de diferentes formas de corrupción, así como por la inevitable conflictividad política. ¿Dónde encontrar aliados? Para empezar, se necesita gestar el compromiso de los propios funcionarios y trabajadores de las entidades que pretenden implementar reformas y lograr el respaldo del propio Poder Ejecutivo, aunque pueda sonar paradójico. Dentro del sector público existe la posibilidad de muchas alianzas dentro del Poder Ejecutivo —donde los sectores que resultan especialmente importantes son la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas—, pero también es necesario el apoyo de las bancadas del Congreso, de los gobiernos regionales y locales, y de los congresistas que representan regiones específicas. Ahora bien, conseguir más aliados a favor de una causa resulta bueno, pero también es cierto que sumar un aliado implica muchas veces un proceso de negociación y transacción para hacer compatibles agendas e intereses, con lo que el rumbo podría perder algo de claridad. Además, la construcción de alianzas verdaderamente operativas implica un importante reto de coordinación para no caer en coaliciones solamente de nombre; para esto, ejercer un liderazgo claro y establecer responsabilidades muy específicas resulta fundamental.

Finalmente, en la búsqueda de aliados y de legitimidad, la comunicación y la relación con la opinión pública también es crucial. Pero, como estamos viendo, las solas iniciativas comunicacionales, sin una base sólida de política que las respalden, pueden incluso resultar contraproducentes.

Tres, la importancia de la evidencia y de los principios generales en el proceso de toma de decisiones. Tomar decisiones de política pública basadas en evidencia, la valoración del conocimiento científico, es un asunto por supuesto muy importante para el mundo universitario y acaso el aporte específico que puede brindarse desde allí a la política y al sector público. Idealmente, el conocimiento está disponible para ser aprovechado o es posible crearlo mediante una investigación que suele asumir la forma de una consultoría. Sin embargo, como decíamos más arriba, en la realidad muchas veces nos vemos obligados a tomar decisiones en un contexto de alta incertidumbre, respondiendo a crisis o intentando aprovechar «ventanas de oportunidad». También ocurre que el mundo de los científicos o expertos genera visiones muy contradictorias respecto al rumbo que las políticas deberían seguir; y el propio conocimiento y sus indicadores pueden tener sesgos y errores o problemas de interpretación. O pueden establecer una recomendación de política que no considera suficientemente el contexto político de la misma o los problemas prácticos de implementación, por lo cual resulta poco viable.

¿Cómo fundamentar decisiones de política cuando se enfrentan estas restricciones? En estos casos, apelar a los principios, a la defensa del interés general, a las orientaciones ideológicas o programáticas resulta fundamental. Finalmente, la responsabilidad política y la orientación estratégica es lo que termina primando para poder dar respuestas oportunas en contextos inciertos. El sentido de oportunidad muchas veces colisiona con un proceso de decisión mejor cobijado por el conocimiento, pero el aprovechamiento de coyunturas favorables, que suelen ser excepcionales, puede resultar más importante, pese a que se guíe por principios generales. Se trata de un tema complejo que debe ser tratado con mucha responsabilidad.

Cuatro, el papel del aparato público, de sus normas y rutinas en los procesos de reforma. ¿Debemos considerarlo un instrumento o un obstáculo para el cambio? Como mencionamos, para intentar asegurar un mínimo de continuidad de ciertas políticas y limitar la acción de prácticas de corrupción, conflictos de interés o captura del Estado por intereses particulares, se suelen establecer «candados», restricciones normativas que, si bien cumplen parcialmente su cometido, también imponen complicaciones y ritmos más lentos a la gestión, lo que atenta contra las aspiraciones reformistas y el aprovechamiento de las oportunidades que en ocasiones se presentan.

Considerando que las elites reformistas suelen ser «aves de paso» incluso dentro de un mismo gobierno, suena sensato descansar lo más posible en los funcionarios y burocracias responsables de implementar las políticas que se promueven, aquellos que le pueden dar continuidad y estabilidad a las mismas, aún a costa de no poder actuarse con la celeridad que se quisiera. Es importante reconocer el aporte que pueden realizar burócratas y funcionarios desde su experiencia práctica y desde los retos concretos de la implementación, cuestión clave para asegurar un buen «aterrizaje» al contexto nacional y a los contextos regionales de las políticas, lo que pone irremediablemente algunos límites al voluntarismo político. Esto no implica por supuesto renunciar a la reforma del Estado y de la Administración Pública, a buscar un Estado más ágil y eficiente, pero esa es una de las reformas, como veíamos, de «maduración lenta» que los vaivenes de la coyuntura suelen sacrificar.

Quisiera terminar estas notas introductorias no resaltando ya problemas y restricciones, sino posibilidades y oportunidades de cambio. La inestabilidad y precariedad de la que hemos hablado también puede jugar en contra del statu quo, de arreglos particularistas que ponen en agenda la necesidad de reformas. Eventos inesperados y crisis de la coyuntura pueden llevar a cuestionar órdenes excluyentes y abrir oportunidades de cambio. Los endémicos bajos niveles de legitimidad del Estado generan permanentemente espacios para la acción sobre los cuales es posible incidir y lograr resultados. De otro lado, no se debe subestimar el impacto acumulativo a lo largo del tiempo de políticas que pueden expresarse en iniciativas en sí mismas pequeñas,