Neoinstitucionalismo y la tierra en Colombia: Perspectivas y debates sobre la mercantilización de los territorios

Por Ivonne Patricia León Peñuela, Ana Marcela Benavides, Pablo Ignacio Reyes Beltrán y 7 más

En Colombia, se implementaron reformas neoliberales en el sector agrario a finales del siglo pasado, con el objetivo de debilitar el papel del Estado en la regulación económica y de promover mercados autorregulados. Estas reformas incluyeron reducciones en el gasto público, privatizaciones y desregulaciones en sectores como el comercio, la banca y la inversión extranjera. La Ley 160 de 1994 fue una medida que reestructuró el sector agrícola para adaptarse a una economía abierta y competitiva, introduciendo el mercado de tierras como solución a la distribución de la propiedad rural.
Sin embargo, estas reformas tuvieron consecuencias negativas para los pequeños y medianos campesinos, quienes se vieron afectados por la crisis política y la violencia en el país. La agenda neoliberal buscaba liberalizar el sector agrícola y promover la especialización en productos con ventaja comparativa en los mercados internacionales. En este contexto, el neoinstitucionalismo, como corriente teórica, influyó en el cuerpo normativo e institucional del sector agrícola en Colombia y contribuyó en la conformación de nuevas instituciones para garantizar el mercado de tierras y un orden económico eficiente en el sector.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Nacional de Colombia
• Fecha de lanzamiento: 14 may 2024
• ISBN: 9789585055636

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Parte I

RECONSTRUCCIÓN DEL DEBATE NEOLIBERAL Y NEOINSTITUCIONAL. REGULACIÓN DE LOS MERCADOS DE TIERRAS

Capítulo 1

NEOLIBERALISMO Y NEOINSTITUCIONALISMO EN COLOMBIA. LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR AGRARIO

Ivonne Patricia León Peñuela

Ana Marcela Benavides

Pablo Ignacio Reyes Beltrán

INTRODUCCIÓN

Afinales de los ochenta se implementaron en América Latina y Colombia reformas neoliberales enfocadas en debilitar el rol del Estado en la regulación de la economía, transitando hacia una economía autorregulada en la que las instituciones pensadas para el mercado serían esenciales para definir las reglas de juego entre los individuos, la sociedad y el Estado, de manera que se influyeran mutuamente. Entonces, las reformas impulsadas desde organismos multilaterales (como, por ejemplo, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo), apalancadas por los gobiernos nacionales, incluyeron reducciones en el gasto público, privatizaciones de servicios básicos, desregularización de los sectores del comercio, la banca y la inversión extranjera, así como la creación e implementación por parte del Estado de una serie de instituciones encaminadas a reducir la incertidumbre al proporcionar estructuras confiables y eficientes para el intercambio económico (Powell y DiMaggio, 1993, p. 37). En este sentido, el sector agrícola será reestructurado normativa e institucionalmente para adaptarse a las nuevas exigencias de una economía autorregulada y abierta a los mercados internacionales.

Las nuevas leyes e instituciones buscaban crear las condiciones para liberalizar el sector agrícola a los mercados nacionales, sobre todo a los internacionales. Según lo anterior, se impulsaron varios procesos: 1) desmantelamiento y privatización de la institucionalidad para el sector agrario que tenía vocación de reforma agraria e impulsó mercados nacionales regulados por el Estado, de manera que instituciones como el Inderena, el ICA, la Caja Agraria, etc., fueron reformadas en instituciones orientadas hacia el mercado autorregulado en el sector rural, entre las que se destacan la Bolsa Nacional Agropecuaria, Finagro, la Corporación Colombiana Internacional o el Banco Agrario de Colombia, entre otros; 2) la tierra sufrió un acentuado proceso de mercantilización especulativa reglado por la figura del mercado de tierras a partir de la Ley 160 de 1994; 3) las importaciones alimentarias se aumentaron y el mercado interno de alimentos y semillas fue tomado por las trasnacionales (Machado, 2013, pp. 41-43).

La Ley 160 de 1994 concibe una política de desregulación económica en el sector agrícola, además de introducir el mercado de tierras como una forma de abordar el problema de la distribución de la propiedad rural en el país, ante las sucesivas reformas agrícolas fallidas en el sector. Esta ley otorgó subsidios para la compra de tierras dirigidos a los pequeños propietarios, con lo cual garantizaba el acceso a estas por parte de la población históricamente excluida de este derecho. Sin embargo, la negociación voluntaria que se produjo entre el campesinado y el propietario en la práctica ayudó al fraccionamiento de la mediana propiedad y a la sobrevaloración de la propiedad rural sin tener en cuenta sus capacidades productivas (Machado, 2009, p. 39).

Las instituciones para el mercado, desde el enfoque teórico neoinstitucional, hacen parte de la agenda de los mercados autorregulados del modelo neoliberal, el cual se basó en los Programas de Ajuste Estructural (PAE) y en los acuerdos internacionales de libre comercio (TLC), enfocados hacia la liberalización de los mercados o aperturas económicas implementadas en la región Latinoamericana en la década del noventa del siglo XX. Lo anterior se gestó con la crisis de la deuda en los ochenta, cuando los países del sur global solicitaban préstamos a la banca multilateral y así afrontar las crisis económicas.

La orientación política que se desprende de la vertiente económica del neoinstitucionalismo tiende a la reducción del rol del Estado como regulador social, a favor de una regulación centrada en la mano invisible del mercado como una institución eficiente. Kalmanovitz (2001b) señala que las reformas de orientación neoinstitucionalista tendrían que ver con reducir los obstáculos a la acumulación de capital de largo plazo, reducir los costos de transacción y profundizar el desarrollo de las instituciones (p. 91). Entonces, en esta perspectiva, el desarrollo y la permanencia de las instituciones son explicados por el apego de los actores a estas, porque les reducen la incertidumbre y les facilitan satisfacciones duraderas que neutralizan la competencia en el sector (Roth, 2015, p. 25). Consecuente con sus posturas sobre el institucionalismo y el cambio institucional, Kalmanovitz (2004) precisaba cómo:

[El] rechazo de la teoría económica neoclásica en América Latina y la adopción de la visión de la dependencia y del marxismo fueron factores que propiciaron culturalmente el aventurerismo de las políticas macroeconómicas que culminó en las fases de hiperinflación, de las devaluaciones calamitosas, del aumento exponencial de la miseria y del colapso del crecimiento económico durante varios lustros. En Colombia se repitió este proceso, pero afortunadamente de manera menos intensa, quizás porque no hubo una ruptura populista que conjugara los intereses de una burguesía industrial con los trabajadores, en contra de los exportadores, de tal modo que los economistas de esa orientación no tuvieron la oportunidad de conducir la política económica; no se dieron entonces pérdidas calamitosas de los equilibrios macroeconómicos. (p. 84)

En todo caso, la teoría neoclásica tuvo su recepción en Colombia a finales del siglo pasado, específicamente con la liberalización de la economía en la década de los noventa. El modelo económico neoclásico bajo el término neoliberal se instauró de forma gradual en los ochenta y de shock en los noventa, en palabras de Estrada (2004), en la constitución política del mercado (p. 72). La Constitución Política de 1991 era lo suficientemente amplia en lo económico para permitir el desarrollo del modelo neoliberal, caracterizado por la desregularización económica, la disciplina fiscal, la creación de nuevos mercados, la apertura económica y la privatización de los activos estatales, entre otros (pp. 82-84), cambios que exigirán instituciones que definan los trazos estratégicos del modelo neoliberal, las decisiones de política económica, así como los criterios de implementación de tales políticas, además de definir la política fiscal y las de presupuesto (Estrada, 2006, pp. 147-148). Entonces, las instituciones que se crearon a partir de la apertura económica en 1990 desempeñarán la función de agente-gestor de las políticas neoliberales de mercados autorregulados.

A partir de lo anterior, el propósito del presente capítulo es establecer las posturas de la teoría neoinstitucional que, junto con el modelo económico neoliberal, incidieron en la implementación de instituciones pensadas para el mercado de tierras, la reducción de la incertidumbre y los costes de transacción en el sector agrario. A fin de ilustrar el anterior objetivo del apartado, este se desarrollará en tres partes: en primera instancia, introducimos el debate de la teoría neoinstitucional en cuanto al concepto y las diferentes vertientes del desarrollo teórico de esa teoría. El segundo apartado se enfoca en cómo la teoría neoinstitucional incidió en el proceso normativo e institucional de la economía latinoamericana y colombiana, específicamente del sector agrario. Finalmente, presentamos una aproximación a algunas instituciones del sector agrario en la que se indica de qué manera se transformaron o crearon para favorecer el mercado en el sector agrario en el país.

CAMPOS, PERSPECTIVAS Y DEBATES TEÓRICOS DEL NEOINSTITUCIONALISMO

Desde Platón y Aristóteles hasta nuestros días, la tradición teórica occidental en el campo de la política —y lo político— ha privilegiado en buena medida el papel que las instituciones han jugado en la constitución y el estable cimiento de las sociedades humanas desde una perspectiva estructural, normativa e histórica. También, desde varios campos y diferentes corrientes de las ciencias sociales, se ha desarrollado un rico entramado teórico que ve en las instituciones el núcleo analítico fundamental para explicar fenómenos políticos y económicos enmarcados a contextos muy diversos y, por demás, ha nutrido de manera significativa los estudios de la ciencia política y la administración pública a partir del siglo XX.

Buena parte de las discusiones en el interior de esta disciplina y subdisciplina fueron direccionadas a ahondar en la relación sociedad-Estado-mercado. Algunas conjunciones en el desarrollo de estas teorías han permitido al análisis político ser un tanto más ecléctico y contar así con más herramientas para abordar las cuestiones de la realidad social, respondiendo desde diferentes ópticas a los escenarios de transformación del Estado-nación y las sociedades en el marco de la globalización.

A partir de lo anterior, vale la pena preguntarse cómo los aportes de estos abordajes han resonado en los modelos organizacionales actuales en el ámbito de lo político, lo jurídico y lo económico en las sociedades latinoamericana y colombiana. De esta forma, partimos desde lo que se entiende por institución, con hincapié en las múltiples acepciones que caracterizan la carente unidad de dichas teorías. Se busca, entonces, partir de los trabajos del institucionalismo, el antecedente más próximo del neoinstitucionalismo, sin duda alguna, la escuela predominante de las corrientes administrativas contemporáneas. Asimismo, se mencionan las vertientes alternas relevantes, como, por ejemplo, la escuela regulacionista, perspectiva crítica, cuyos trabajos han alimentado también las discusiones en torno a las teorías institucionales.

Además de un ejercicio que de modo muy general plasme las principales características, elementos y exponentes de estas teorías, se prosigue a analizar las repercusiones que estas han tenido en el desarrollo del aparato jurídico, político y económico de la región, ahondando específicamente en el caso colombiano de cara a la promulgación de la Carta Política del 91 y las reformas subsiguientes del nuevo siglo. Por último, el apartado de las conclusiones busca dar cuenta de cómo la transformación institucional y organizacional, más que responder a las necesidades de la sociedad latinoamericana y colombiana del siglo XXI, lo hace en función de garantizar, a través de directrices trans y supranacionales, el funcionamiento y la reproducción del modelo capitalista en el sector agrícola, con la característica adicional que presentan las lógicas de gobernanza y la regulación del mercado.

Institucionalismo: aproximaciones descriptivas e históricas

No es fácil definir lo que es una institución, pues esta varía al ser un concepto de naturaleza pluridisciplinar, al cual le han atribuido múltiples significados. Buena parte de la literatura que ha tratado sobre el tema ubica todo un compendio de trabajos que involucran valoraciones desde los clásicos, pasando por los contractualistas, hasta los actuales exponentes del pluralismo, el posestructuralismo, las teorías críticas y el constructivismo, entre otras, en las que se conciben como aquellas reglas de juego que rigen —y/o deberían regir— las sociedades, la acción pública y el comportamiento individual y colectivo. A pesar de encontrarnos lejos de abordar el término como un significado unívoco, es en el marco del s. XX que el acumulado de todas estas reflexiones empieza a ser relevante para los estudios sociales norteamericanos, en los que las instituciones se presentaban como la unidad analítica fundamental que permitía entender la sociedad y los actores que la componen, su modus operandi y lugar en el sistema.

Fue así como de la mano de académicos como Thorsthein Veblen¹, Wesley Mitchell y John Commons², influenciados por la huella del historicismo alemán del s. XIX, se empezaron a forjar lo que serían los primeros esbozos del institucionalismo a través de disciplinas tales como la economía, la psicología y la sociología. Allí ya encontramos algunos elementos que serán retomados posteriormente en los trabajos de los años setenta y ochenta, sobre todo análisis en torno a las reglas (tanto formales como informales), los hábitos, los valores y los procesos culturales en su calidad de condicionantes y posibilitadores del comportamiento humano y el accionar de la vida política y económica de los cuerpos sociales. Si bien dichos aportes no buscaron constituirse nunca como una teoría unificada, sí ayudaron a sentar las bases de lo que sería a grandes rasgos el análisis político anglosajón, alejados en mayor o menor medida, según desde donde se le mire, de los preceptos de la economía marginalista o neoclásica.

En ese sentido, es posible distinguir tanto epistemológica como metodológicamente dos vertientes dentro del institucionalismo: por un lado, aquella que concibe a las instituciones como el producto de un ejercicio racional, con agentes que actúan en función de su propio beneficio; por otro, una más cercana a los estudios sociológicos, según la cual las instituciones van forjando conforme a las circunstancias, y no se trata, como lo afirman los primeros, de acciones plenamente conscientes y premeditadas enfocadas en maximizar la utilidad de los individuos. En todo caso, lo cierto es que dichos trabajos terminarían por alimentar los estudios políticos y económicos occidentales de la posguerra.

De esta manera, es en el institucionalismo jurídico que se encuentra el antecedente más próximo del neoinstitucionalismo, la escuela predominante, en sus diferentes perspectivas y replanteamientos: el neoinstitucionalismo normativo, el neoinstitucionalismo histórico y social, el neoinstitucionalismo de elección racional, el neoinstitucionalismo internacional y el neoinstitucionalismo económico (Peters, 2003). En este último haremos especial énfasis.

Antes de que los trabajos desarrollados por March y Olsen, Powell y Dimaggio, North, Ostrom y Elster salieran a la luz, el neoinstitucionalismo jurídico, o mejor conocido como viejo institucionalismo, hizo su aparición. Sus postulados hicieron uso de un análisis que privilegió, principalmente, las estructuras situadas en un espacio-tiempo específico, es decir que están históricamente determinadas. Asimismo, bebió de la economía normativa, cuyos orígenes pueden ya rastrearse en los trabajos de Hume. También tomaron algunos preceptos de la biología evolutiva, lo que significó una ruptura con las posturas racionalistas en las que difícilmente se tomaba en cuenta el comportamiento de manada que existe entre los individuos y la normalización de ciertas rutinas que, convertidas en hábitos, actuaban como reductores de riesgos y situaciones impredecibles (Kalmanovitz, 2003, p. 192). Otro punto, quizás el central del viejo institucionalismo, ha sido el tomar distancia de la teoría económica predominante exponiendo sus falencias, principalmente la abstracción del mundo real a través de situaciones ceteris paribus y la omisión de factores políticos y económicos a los que se ven enfrentadas las sociedades en todo momento y todo lugar.

Para Eslava Gómez (2012) es crucial la posición que se sienta con respecto a la naturaleza utilitarista de los seres humanos, así como la existencia de la competencia y los mercados perfectos. Además de entender la lógica de las instituciones derivadas de sus propios contextos, el viejo institucionalismo abogó por un estudio interdisciplinar que recogiera entre sus elementos la motivación y el accionar de los actores, el marco jurídico como ente regulador y sancionador, así como las fuerzas sociales que limitan y/o promueven el cambio social. Aunque, si bien se incorporan elementos que ponen en jaque el cuerpo analítico de la economía marginalista, ya que se abordan cuestiones que se asemejan más con el pensamiento complejo, Roth (2015) sostiene cómo esta teoría se vio limitada por su carácter legal y formalista, de manera que la ley, encarnada en el derecho positivo, se mostraba como el reflejo directo de la actividad gubernamental y del sistema político, dejando de lado muchas veces procesos institucionales dados fuera del radio de acción del Estado y el mercado.

En términos generales, el institucionalismo jurídico parte de una orientación descriptiva, así como de un razonamiento de corte inductivo que ve en las instituciones reglas de funcionamiento social centradas, sobre todo, en la acción del Estado y los gobiernos, en las que se prioriza el logro de objetivos. No obstante, estos acercamientos fueron también criticados fuertemente por trabajos de tinte conductista y racionalista. Incluso, aquellos quienes rescatan parte de sus aportes también han tildado al viejo institucionalismo de reduccionista, utilitarista, instrumentalista y contextualista (Losada y Casas, 2010, citando a Olsen). Se advierte su incapacidad para proponer soluciones consistentes sobre las decisiones y comportamientos de los agentes individuales y colectivos. Sin embargo, vale la pena señalar que transcurría el final de los treinta gloriosos años del capitalismo y con él la crisis que puso en jaque a los Estados de bienestar (al menos en los países del norte global) y al modelo de industrialización que logró instaurarse en los países latinoamericanos.

Neoinstitucionalismo/s: entre el replanteamiento y la ruptura

Después de ubicarnos históricamente en el debate sobre el institucionalismo, nos adentramos en la postura neoinstitucionalismo —y las escuelas disidentes—, en la que encontramos el grueso de las discusiones orientadas a tratar la configuración política, jurídica y económica de los Estados nacionales de cara a las últimas décadas del s. XX. Se toma el cambio institucional como foco de análisis, dadas las condiciones suscitadas por la crisis económica y energética en los países del norte global y la relegación política, económica y tecnológica en el mal llamado tercer mundo.

De esta forma, la década de los ochenta terminó por trazar un punto de inflexión dentro de la comunidad académica gracias a la publicación del ensayo titulado El nuevo institucionalismo de Richard March y Johan P. Olsen (1982), quienes en su momento asumieron la responsabilidad de dotar de

nuevos elementos a la teoría jurídico-institucionalista. El nuevo enfoque partió entonces de una crítica que cuestionaba el reduccionismo analítico planteado por el viejo institucionalismo en torno a la importancia de la historia y la concepción del accionar colectivo, antes pensado como la mera suma de las acciones individuales. A su vez, partió de un método de razonamiento deductivo (Lozada y Casas, 2010, p. 178) adscrito a la línea de la policy science, y se les ha catalogado como pioneros de lo que se conoce ahora como "neoinstitucionalismo normativo", una línea que se ha destacado por su lógica contextual, aunque con la diferencia de que este ve en las instituciones un papel restrictivo en el medio social, manifestado a través de reglas y procedimientos que moldean los intereses y las preferencias de los actores, así como la forma en la que estos interactúan.

Dichos trabajos llevan a adoptar premisas que cuestionan los preceptos del pensamiento de primer orden, ya manifestados en trabajos adscritos a la ciencia política anglosajona, como, por ejemplo, el de H. Simon (2020), Comportamiento administrativo: un estudio de los procesos de toma de decisiones en la organización administrativa, o el de J. Rawls, La teoría de la justicia (1975). March y Olsen (1989) señalan que la existencia de marcos de referencia normativos que guían y/o constriñen el comportamiento dependen de estructuras y actividades cognitivas que le dan sentido al accionar social, partiendo así de los supuestos de la racionalidad limitada popularizada por académicos como Herbert Simon y Charles Lindblom. A su vez, señalan que es a través de las instituciones que se puede conocer más a profundidad el enfoque más antiguo que pueda rastrearse en los estudios de la ciencia política y por el que se pone la acción colectiva en el centro de análisis para entender la vida política (Peters, 2003, como se cita en Roth, 2015, p. 21).

Asimismo, desde el neoinstitucionalismo sociológico en cabeza de Powell y Damaggio (1999) surgieron apreciaciones interesantes en torno al cambio institucional que tuvo lugar en el marco de los años ochenta, por el cual las instituciones, además de ser entendidas como un conjunto de reglas y procedimientos organizados, son vistas como sistemas y estructuras que posibilitan dicho cambio, haciendo, sobre todo, de las prácticas culturales condicionantes de la formación, funcionamiento y legitimidad de las organizaciones. En ese sentido, al igual que March y Olsen, según ellos las instituciones reducen las incertidumbres al proporcionar estructuras confiables y eficientes para el intercambio económico (Powell y DiMaggio, 1999, p. 37), de modo que toman también distancia de la sociología que encuentra eco en los trabajos de Weber³. Como es de esperarse, estos autores también mueven los cimientos utilitaristas de la microeconomía, en especial los que refieren a las nociones de optimalidad paretiana, la información completa y la maximización de la utilidad, dadas las circunstancias a las que ciñen los agentes, limitados a su vez por factores materiales, culturales y cognoscitivos.

Por demás, vale la pena mencionar trabajos que han alimentado la escuela neoinstitucionalista desde la óptica de la historia y las relaciones internacionales, en los que han surgido reflexiones orientadas a responder a los problemas de su tiempo (que también resulta ser nuestro tiempo), entre los cuales se encontraba el desarrollo desigual entre unos y otros países en materia política, económica y tecnológica. Para Hall y Taylor (1996), las instituciones —manifiestas en diferentes tipos de reglas, procedimientos formales e informales, rutinas y normas jurídicas, entre otras— funcionan como estabilizadoras de expectativas, así como de instrumento para palpar los posibles escenarios de cambio institucional.

A riesgo de caer en cierto determinismo, como ocurre con algunos análisis de carácter estructural, el neoinstitucionalismo histórico hace uso de la comparada en cuanto método, y cuenta con la ventaja de tomar elementos procedentes de la economía política y la historia del Estado como la institución base de sus análisis, aunque sin dejar de lado las clases sociales, el mercado o el mismo capitalismo, macroinstituciones que nutren la arena de la acción política (Roth, 2015, pp. 33-39). En esta perspectiva pueden encontrarse trabajos como los de Karl Polanyi con La gran transformación (1944), y Estado y revoluciones sociales de Theda Skocpol (1984).

Por su parte, Nye y Keohane han alimentado los estudios internacionalistas e institucionalistas a partir de sus trabajos sobre interdependencia e integración, en especial Poder de interdependencia (1977), en el cual el papel del Estado busca ser redefinido con miras a un entendimiento más certero del sistema internacional. En ese sentido, las unidades estatales dejan de concebirse como entes racionales y unidades básicas de análisis, pues a fin de comprender la complejidad de las relaciones internacionales se deben tomar en cuenta otros actores, en especial los transnacionales, así como temáticas adicionales al de la seguridad, comprendiendo también las dinámicas de la política interna de los países (Tokatlian y Pardo, 1989). También es muy importante el protagonismo que asumen los asuntos ligados al ámbito económico, el cual muchas veces tiende a posicionarse por encima del ámbito político, aunque sin ser concebidos independientes el uno del otro. Otro elemento que vale la pena mencionar es el replanteamiento de las agendas, ahora escindidas en varias esferas, configurando así el ejercicio de una política exterior renovada que respondía a la tumultuosa coyuntura del mundo bipolar de las últimas décadas del siglo pasado.

Por último, pero no menos importante, del neoinstitucionalismo se desprende quizá su variante más destacada: el neoinstitucionalismo económico, muy relacionado con los análisis de la public y rational choice. En esta vertiente podemos ubicar, por un lado, los aportes de la New Economy History con los trabajos de North, Fogel, Powell y Williamson y, por otro, los de Ostrom y Elster. Este enfoque, aunque escindido parcialmente, busca darle explicación al funcionamiento de diferentes instituciones, a saber, el Estado y el gobierno (principalmente), pero también la familia, los mercados, las empresas, así como otras convenciones sociales que comprenden tanto los procesos políticos como económicos de las sociedades contemporáneas.

Esta perspectiva, antes que nada, recoge los planteamientos en torno a los costos de transacción, un elemento que antes no había sido contemplado, pero que encontraba ya sus raíces en los postulados del británico Ronald Cause a finales de los años treinta⁴. Oliver Williamson, figura preponderante junto con Douglass North dentro de lo que se conoce como la New Economy History, es quien rescata este elemento, el cual parte de los análisis de la microeconomía para cuestionar los preceptos del homoeconomicus, integrando así tanto los costos de información como de transacción, variables hasta el momento subestimadas en los estudios económicos. En ese sentido, la apuesta de la nueva economía institucional se basó en construir un marco teórico que partiera de ciertas premisas de la economía neoclásica, pero a su vez integrando el análisis de marcos institucionales y su posibilidad de cambio. De esta manera, los costos de información y transacción se definen como:

[…]los recursos necesarios para medir tanto los atributos físicos como legales de los bienes que se están cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la incertidumbre que refleja el grado de imperfección en la medición y cumplimiento de los términos de intercambio. (North, 1990, p. 33, citado en Kalmanovitz, 2001, p. 37)

El neoinstitucionalismo económico desarrolla, al igual que los demás enfoques del neo-institucionalismo, una crítica a los axiomas del equilibrio general; no obstante, no existe como tal un divorcio definitivo con la economía walrasiana, o al menos a lo que el individualismo metodológico se refiere, pero sí se le considera innovadora por cuanto integra variables tales como las instituciones y la historia económica. Como se supone, sus análisis en torno a las fallas de mercado también son muy destacados, dada la existencia de factores como la competencia imperfecta o las jerarquías (naturales en cualquier organización social), condiciones de monopolio y oligopolio, por poner solo unos ejemplos en los que esta escuela económica patinaba en términos argumentativos. Es importante resaltar aquí que al menos los trabajos de Williamson (1989), más que hacer énfasis en el funcionamiento de las instituciones, se orientaron en el estudio de las transacciones comerciales y no comerciales, viéndose cuestionado por no prestar mucha atención a las relaciones sociales dadas por fuera del mecanismo del mercado (De la Garza Toledo, 2005).

Por otro lado, North (1984) ve en las instituciones:

[…] un conjunto de reglas, procedimientos de aceptación y cumplimiento de estas, y normas éticas y morales de comportamiento que se diseñan para restringir el comportamiento de los individuos con el objetivo de maximizar la riqueza o la utilidad de los gobernantes y sujetos principales de una sociedad. (p. 244)

North señala que, conforme a las múltiples causalidades que acompañan las fallas y las distorsiones de los mercados, el papel del Estado es crucial en la medida en que actúa como mecanismo regulador —y estabilizador— de costos de transacción y derechos de propiedad, pues es allí que descansan las bases legales para disminuir tanto la incertidumbre como otras barreras institucionales. En otras palabras, la función del Estado debería contemplar acciones encaminadas a impedir que ciertos actores saquen ventaja de las circunstancias a través de prácticas que propicien el bloqueo de monopolios y oligopolios, garantizando así la competencia en iguales condiciones, de modo que con esto se asegura una mejor distribución de los recursos disponibles en una sociedad. Como vemos, los adeptos de la New Economy History van muy de la mano con los aportes de la rational choice, en la cual, si bien los agentes se encuentran limitados por las circunstancias objetivas, no dudarán en actuar en función de la satisfacción de sus propios intereses y preferencias.

Por demás, dentro del institucionalismo de elección racional sería imposible pasar por alto las contribuciones tanto de Ostrom como de Elster al campo. Muy de la mano de la línea de la rational choice y la teoría de juegos, se desarrolla una línea conocida como la IAD o Institutional Analysis and Development, que lleva a Ostrom a ganar el Premio Nobel de Economía en el 2009, por sus aportes al entendimiento de los procesos de autogestión de los bienes comunes por parte de las comunidades sin la necesidad de que intervenga el Estado o el mercado. En ese sentido, Ostrom (2000) ve en las instituciones prescripciones que los seres humanos usan para organizar cualquier forma de interacciones repetitivas y estructuradas incluyendo las que se desarrollan al interior de las familias, vecindades, mercados, empresas, asociaciones deportivas, iglesias, asociaciones privadas, y gobiernos a todo nivel (p. 3); se basa en el análisis de interrelaciones para explicar cuáles vendrían a ser esos determinantes de las políticas públicas. Asimismo, trabaja en tres elementos que definen la acción política: a) las condiciones materiales y físicas; b) las reglas en juego, y c) los factores culturales. Es así como este marco permite organizar capacidades de diagnóstico, analíticas y prescriptivas, a los formuladores de políticas (Ostrom, 2005, p. 5, como se cita en Roth, 2015, p. 29).

La importancia del IAD framework, en tanto marco analítico institucional, descansa en el hecho de presentar un esquema general que se ajusta a las circunstancias específicas según cada contexto, en el propósito de explicar la gestión de bienes comunes teniendo en cuenta cada una de las condiciones que pueden llegar a afectar su comportamiento y el resultado final. En palabras de Ostrom (2011),

El marco IAD es un lenguaje general para analizar y probar hipótesis sobre el comportamiento en diversas situaciones en múltiples niveles de análisis y se refiere a análisis de cómo las reglas, las condiciones físicas y materiales y los atributos de la comunidad afectan la estructura de las arenas de acción, los incentivos que enfrentan los individuos y los resultados que devienen de estas interacciones. (pp. 1-6)

De esta manera, la perspectiva neoinstitucional de elección racional ha complejizado la forma de abordar las cuestiones del accionar individual y colectivo en el marco de la gestión y la política pública, alejándose del reduccionismo que caracterizó los análisis racionalistas de mitad del siglo pasado, en los que se daba preponderancia a uno de los dos mecanismos: el Estado o el mercado.

Crítica al neoinstitucionalismo: escuela regulacionista

El nacimiento del pensamiento regulacionista no solo se da dentro de un entorno de agitación y radicalismo propio de la década de los setenta, sino que también es el reflejo mismo de la época. Durante este periodo de tiempo autores como Althusser, Baudrillard y Bourdieu refrescan las interpretaciones que se dan frente a las lecturas de Marx, ahondando en temas como la cultura y la reproducción de la clase dirigente, al mismo tiempo que exploran las lecturas críticas de Foucault frente a las instituciones disciplinarias, lo que genera un ambiente filosófico y sociológico que sentaría las bases para el pensamiento regulacionista. Aunque no existe un consenso claro frente al punto de inflexión que marca el nacimiento de las teorías regulacionistas, hay quienes afirman que es en Francia, con la publicación de Régulation et crises du capitalisme (Regulación y crisis del capitalismo, 1979), escrito por Michel Aglietta, que se inicia esta escuela. Empero, hay autores como Bob Jessop que discrepan.

Para Jessop (1990), el punto de partida se da con Boccara, quien es "el primero en introducir el término ‘Regulation’ pero éste se convirtió realmente en un concepto central de su trabajo solo hasta finales de los setenta" (p. 157). De igual manera, existen quienes señalan otros puntos a la hora de determinar el comienzo de la escuela regulacionista, y así como son de diversos los postulados que señalan el inicio de estas teorías, también lo son los aspectos diferenciadores que han ido ganando espacio, profundidad y desarrollo en el interior de la escuela. Pero, independientemente de las distintas situaciones que han generado diferencias dentro de la teoría, existe un conjunto de perspectivas compartidas, reflejadas inicialmente en obras tanto de Aglietta y Boccara como de otros autores, que sirven como un punto de partida común y nos permiten entender el pensamiento regulacionista como una escuela.

La escuela que se produce a partir de esta revolución en el pensamiento se entiende mejor si se interpreta bajo el lente de tres enfoques teóricos: el marxismo, el keynesianismo y el institucionalismo. Los regulacionistas, como señala Boyer (1986), poseen una profunda influencia marxista, la cual se nota no solo al observar los intentos de varios autores por generar la renovación de la economía crítica, por fuera de aquel marxismo ortodoxo en vías de fosilización (p. 13), sino que también se hace notoria a la hora de analizar los ejes en los que se basa el pensamiento regulacionista.

Los ejes del pensamiento regulacionista en realidad son variados. Uno de los principales, más importantes y en los que es más notoria la influencia del marxismo es la concepción del conflicto como motor o núcleo de los procesos sociales y económicos⁵. Los regulacionistas afirman cómo, dado que la sociedad posee una tendencia inherente al conflicto y a las contradicciones, se asume que las economías de corte capitalista son mucho más que simples economías de mercado y en realidad poseen un entramado mucho más complejo; por esta razón, los autores de esta escuela se interesan por explicar los diferentes factores que alteran los conflictos y generan la tendencia al desequilibrio dentro de ese sistema.

Autores como Jessop y Sum (2006) han definido la teoría de la regulación como una orientación teórica relativamente definida en una economía institucional y evolutiva, la cual explora las interconexiones entre las formas institucionales y las regularidades dinámicas de la economía capitalista (p. 5). Por su parte, Boyer (1986) ha logrado definir el concepto de regulación como las transformaciones a largo plazo de las economías capitalistas, en donde se tienen en cuenta las intuiciones de Marx y la teoría macroeconómica de Keynes con el fin de conseguir análisis de carácter historicistas⁶ (pp. 126-127).

Pero, independientemente de sus diferencias, ambas definiciones se interesan por dar respuesta a las transformaciones estructurales que sufren las economías capitalistas a largo plazo. Al tener en cuenta lo anterior entendemos por qué la teoría regulacionista no se basa en entender las formas institucionales que se producen, sino que en verdad consiste en analizar los mecanismos sociales que permiten generar dicha regulación, los cuales son variantes que no sufren cambios y, en caso de sufrirlos, estos serían de carácter marginal.

Otro de los aspectos que define la escuela regulacionista es entender la economía más allá de una simple dinámica en la que participan los mercados o de simples flujos de gobierno. Desde esta corriente la economía se entiende a partir de las dinámicas propias del movimiento social en el que participan los diversos sectores y las clases que componen la sociedad en su conjunto. Como podemos observar, muchos de los supuestos que maneja la escuela regulacionista distan e, incluso, se contraponen a los postulados desarrollados por la escuela neoinstitucional, por lo cual desde la escuela regulacionista se da una constate crítica a los métodos y las ideas neoinstitucionalistas. Entre las principales críticas podemos encontrar el enfoque transhistórico que manejan los neoclásicos, desde el cual buscan identificar leyes económicas universales con base en la lógica del método científico.

Por su parte, los regulacionistas hacen hincapié en la relación entre fenómenos concretos y la abstracción con el fin de reconstruir el proceso histórico desde diferentes horizontes temporales (Aglietta, 1979, p. 3). Este rechazo que se da de manera enfática frente a la búsqueda de leyes económicas naturales por parte de los neoclásicos se produce debido a que los postulados de los regulacionistas se construyen a partir del análisis de la dinámica social, por tanto, no se puede abstraer esta realidad (el contexto social) de los análisis. Una diferencia radical que encamina la crítica que se realiza desde el regulacionismo hacia el neoinstitucionalismo se da a la hora de contraponer la idea de conflicto, defendida por los primeros, con la idea de equilibrio, profesada por los segundos.

El hecho de tomar el conflicto como núcleo del pensamiento económico y social niega la idea de un posible equilibrio. Boyer (2007) expone esta crítica como una confrontación entre los supuestos del equilibrio neoclásico y los procesos económico-sociales que se dan en la realidad (p. 21). Señala también que los autores de la teoría neoclásica convierten su supuesto sobre el equilibrio en una norma a la que deben amoldarse el resto de los postulados, independientemente de lo que ocurre en las economías reales. Según Boyer, para que se produzca una satisfacción real de las condiciones que proponen los neoclásicos, es necesario alejarse de la dinámica real con la cual se comportan los mercados.

Por otra parte, dejando a un lado las diferencias entre los análisis neoclásicos y los regulacionistas, es importante mencionar las diferencias que se han dado, dentro de las que podemos encontrar: la escuela del Partido Comunista francés, la cual busca defender el capitalismo monopolista del Estado; la escuela de los grenobleses, y la escuela de los parisinos; por fuera de la línea francesa podemos encontrar a la escuela austroalemana, la escuela de Ámsterdam y las escuelas norteamericanas de Canadá y Estados Unidos (Jessop y Sum, 2006).

EL NEOINSTITUCIONALISMO Y LAS INSTITUCIONES PARA EL MERCADO

Después de ahondar en los diferentes enfoques teóricos y académicos sobre el institucionalismo y el neoinstitucionalismo, desde posturas positivas y críticas, el presente apartado explora la forma en la que las teorías económica e histórica se acercan al análisis de las instituciones en Latinoamérica y Colombia. Específicamente, cómo estas delinearon la creación de una serie de entidades sustentadas en la teoría neoinstitucional para regular la implantación del modelo económico de mercado, a partir de la promulgación de la Constitución en 1991, en particular en el sector agrícola con la promulgación de la Ley 160 de 1994. El neoinstitucionalismo, como lo afirma Óscar Rodríguez (2000), surge a manera de respuesta al riesgo y la incertidumbre ante los costos de transacciones que se realizan en una economía de mercado en proceso de globalización. (p. 52). Entonces, la preocupación del neoinstitucionalismo como la seguridad de los contratos dependerá de los costos de transacción que se derivan de él, y el marco institucional tendrá como finalidad la reducción de los costos para que las transacciones y la coordinación económica operen en un mercado cada vez más flexible (p. 60). Como señalan Powell y DiMaggio (1999):

[l]a nueva economía institucional añade una saludable dosis de realismo a los supuestos usuales de la teoría microeconómica. Los individuos procuran maximizar su conducta hacia ordenamientos prioritarios estables y consistentes, pero lo hacen, argumentan los economistas institucionales, en presencia de límites cognoscitivos, información incompleta y dificultades en el seguimiento y capacidad para hacer cumplir los acuerdos. Las instituciones surgen y persisten cuando confieren beneficios mayores que los costos de transacción (esto es, los costos de negociación, ejecución y cumplimiento) en que se incurre al crearlas y mantenerlas. (p. 36)

En tal sentido, Douglas North introduce a la teoría de los costos de transacción el problema de las instituciones y el cambio institucional como elementos centrales de los procesos económicos, cuya finalidad es incorporar los aspectos políticos a la investigación histórica económica (North, 1981, p. 22). Como parte de sus aportes a la historia económica, North definirá las instituciones como reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, son las instituciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción del hombre (1993, p. 3). Según lo anterior, las instituciones tienen el propósito de constituir incentivos en los diferentes intercambios humanos en los ámbitos político, social y económico. En tal sentido, el cambio institucional evidencia la forma en la que las sociedades evolucionan en el tiempo, por tanto, serán claves que permitan entender los cambios en la historia (1993, p. 3). Será North quien introduce al razonamiento conductista el enfoque institucional en la economía, a partir de dos supuestos: i) se asume que las instituciones van a facilitar las elecciones y las relaciones entre individuos y ii) los individuos van a crear instituciones que faciliten estas elecciones y relaciones (Roth, 2015, p. 70). Entonces, para Roth (2015), las instituciones formales o informales (reglas no-escritas o no-formalizadas) son formalizadas por los individuos con el afán de reducir los costos transaccionales en sus relaciones económicas en un mercado autorregulado (p. 70).

Entonces un modelo económico de mercado y de libre competencia requiere de unas instituciones que brinden seguridad institucional a las transacciones, además de reducir costos de transacción en el mercado. En este sentido, Rivadeneira (2009) sostiene cómo los economistas posclásicos impulsaron, a finales del siglo XX, la idea de alcanzar una economía de mercado exitosa a partir de la participación eficiente y eficaz del Estado, aunque reducida, cuya finalidad es crear incentivos a los agentes privados, al predominar la institucionalidad y la legalidad en los intercambios económicos. Sin embargo, la desregulación estatal de la economía incluyó la reducción del gasto público, la privatización de servicios básicos, la desregularización del comercio de la actividad comercial, la banca y la inversión extranjera, todo lo cual supuso consecuencias políticas, económicas y sociales desbastadoras para el país.

Por tanto, los agentes que participan en las relaciones económicas, entre los que se encuentran las empresas transnacionales, los empresarios, los trabajadores, sindicatos e inversionistas, necesitan de un orden particular —jurídico-político-institucional— que les permita reducir la incertidumbre, de manera que el diseño del orden institucional debe ser claro y flexible para trascender las distintas coyunturas e incorporar las realidades del mercado en su lógica, lo que se refleja en un cambio institucional que se adapte a las circunstancias cambiantes de la sociedad (North, 1993, p. 4). En la misma perspectiva, Kalmanovitz (2001a) consideró que el diseño institucional heredado de la Constitución del 1991 pone en evidencia cómo el Estado es aún fundamental para el desarrollo de los mercados, en la medida en que estos son defectuosos, puesto que no se ha logrado resolver problemas políticos, jurídicos y sociales relacionados con la corrupción, la impunidad y los incumplimientos de los contratos. A lo anterior agrega el autor los pobres resultados de las instituciones mediadoras, lo