Persistir en el intento. La identidad y los roles de las organizaciones no gubernamentales peruanas en el siglo XXI

Por Percy Bobadilla

A pesar de la crisis institucional y de subsistencia a finales de la década de 1990 y de las duras críticas que reciben en el ámbito mediático, las ONG continúan siendo un referente organizacional fundamental para responder a la pobreza y la exclusión que siguen golpeando a diversos sectores del país. El nivel de institucionalización alcanzado en el Perú y América Latina convierte a estas organizaciones en un mecanismo para diversos grupos de la sociedad civil y el sector empresarial que incorporan el discurso de la responsabilidad social, más allá de ideologías políticas, religiosas o de valores que quieran defender o difundir.

En este contexto es fundamental reflexionar sobre la identidad actual y el papel que cumplen las ONG, con el fin de conocer, por un lado, los cambios organizacionales en la gestión de sus recursos y la ejecución de nuevas estrategias para sus proyectos, y por el otro, la promoción de nuevos discursos sobre lo que entienden por desarrollo social, en un mundo marcado por la globalización y la sociedad de la información, donde las relaciones de mercado las conminan a repensar el rol, o los roles, que deben jugar. Si bien las razones que fundaron sus esfuerzos han cambiado, todavía muchos de los problemas que buscaron resolver requieren propuestas renovadas. Por ello es necesario que «persistan en el intento», por una país libre, inclusivo y democrático.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 8 nov 2022
• ISBN: 9786123177799

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Percy Bobadilla Díaz es doctor en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con estudios de especialización sobre liderazgo y gobernanza por la George Washington University y en Gerencia Social por el Banco Interamericano de Desarrollo. Tiene más de treinta años de experiencia en el ejercicio profesional e investigación sociológica de las organizaciones y del desarrollo, con especial énfasis en gestión pública y gerencia social. Asimismo, es consultor senior en gestión, diseño, monitoreo y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos nacionales e internacionales. Es profesor asociado de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP, de las maestrías en Gerencia Social y Sociología, y de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la misma universidad. Desde el año 2012 es profesor invitado en la Maestría en Gerencia de Empresas Sociales para la Innovación Social y Desarrollo Local de la Universidad EAFIT, en Medellín. Cuenta con varias publicaciones en el campo de la gestión, desarrollo y conflictividad.

Percy Bobadilla Díaz

PERSISTIR EN EL INTENTO

La identidad y los roles de las organizaciones no gubernamentales peruanas en el siglo XXI

Con la colaboración de Néstor Álvaro Pastor Armas

Persistir en el intento: la identidad y los roles de las organizaciones no gubernamentales peruanas en el siglo XXI

© Percy Bobadilla Díaz, 2022

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2022

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

[e-mail]

www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: septiembre de 2022

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2022-07797

e-ISBN: 978-612-317-779-9

A mi madre Ana María, por su amor, por estar siempre conmigo y apoyarme en mi opción por la música y la Sociología. A mi padre Carlos Alberto, porque ahora sé lo difícil que es ser padre, descansa en paz. A mis hermanas Cecilia y Consuelo y mis hermanos Carlos y Enrique, por todo lo que nos une.

Índice

Agradecimientos

Abreviaturas, acrónimos y siglas

Introducción

Capítulo 1. Marco de Análisis de las Organizaciones No Gubernamentales para el desarrollo

1.1. Las ONG como organizaciones de la sociedad civil

1.2. ¿Qué son las ONG?: Características sociales en su conformación identitaria y roles asumidos

1.3. Las relaciones sociales de las ONG con el Estado, las empresas y la población objetivo

Capítulo 2. Análisis del proceso histórico de las ONG en el Perú: cambios y permanencias en la construcción de su identidad institucional

2.1. El surgimiento de las ONG y la postura crítica como elemento articulador de su discurso institucional (1960-1979)

2.2. Consolidación del discurso de concientización y el posicionamiento frente al Estado (1980-1989)

2.3. Etapa de crisis y redefinición de las ONG fundacionales (1990-2000)

2.4. Las ONG en el marco de la consolidación democrática y el crecimiento económico (2000-2015)

Capítulo 3. La institucionalidad de las ONG en el siglo XXI: mismos actores nuevos roles

3.1. Identidad organizacional: hacia una tipología de las ONG en el Perú

3.2. Roles Estratégicos de las ONG en el contexto actual

3.4. Los nuevos roles en la práctica: análisis de dos casos de ONG peruanas

Capítulo 4. Conclusiones, reflexiones finales y preguntas pendientes

4.1. Conclusiones

4.2. Reflexiones finales y preguntas pendientes

Anexo 1. Relación de ONG participantes

Anexo 2. Evolución histórica y características generales de ONG fundacionales

Referencias

Agradecimientos

Este libro cierra un ciclo de investigaciones y reflexiones dedicado a entender el alcance del trabajo y propuestas de las ONG en el Perú. Son casi treinta años desde que apareció en 1993 el libro Con los zapatos sucios: promotores de ONGDs, en mi rol de asistente de investigación de la socióloga Patricia Ruiz-Bravo, para luego, en 1995, publicar el primer trabajo académico bajo mi entera responsabilidad en la revista Debates en Sociología, «Poder y Gestión Institucional en las ONGDs».

Todos esos años de experiencia profesional con estas organizaciones se los debo a dos entidades en particular. La Escuela de Formación de Promotores, que luego se convertiría en la Escuela para el Desarrollo, programa que cobijó la ONG Centro de Estudios para la Promoción y el Desarrollo (Desco) (1988-1995). Durante esos años mi reconocimiento para los que fueron compañeras(os) de trabajo y con quienes aprendí mucho sobre la realidad de las ONG, pero también sobre diversos temas vinculados al desarrollo social. En primer lugar, quiero destacar a mis amigas y colegas Patricia Ruiz-Bravo y Marfíl Francke, mis mentoras, pues apoyaron los «primeros pasos» en estas temáticas que marcaron fuertemente mis inicios como sociólogo (lamentablemente Marfil nos dejó en mayo de este año; siempre estará en mis recuerdos). También mi agradecimiento a Mariluz Morgan y Mima Barnechea compañeras de trabajo y mejores amigas, sus consejos y profesionalismo influyeron mucho en mi perspectiva sobre la labor de las ONG. Jaime Vela (mi exjefe), Luis Peirano y Eduardo Ballón están también presentes y, a la distancia, tengo claro que fue muy importante aprender de sus conocimientos y experiencias.

La segunda organización fue el proyecto de apoyo a las ONG-Pact Perú, auspiciado por la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos (1996-1999). Durante esos años, Kris Mershrod, sociólogo estadounidense, en su calidad de director de dicho proyecto fue también mi mentor. Todo lo que aprendí en la práctica y el interés académico por la gestión social del mundo de las ONG se lo debo a él; sus enseñanzas y consejos han sido vitales para madurar mi desarrollo, especialmente como capacitador, e inclusive fue esta práctica profesional la que me permitió incursionar en el ámbito de la gestión pública.

Por el lado académico, desde la especialidad de Sociología en la PUCP, quiero expresar mi profundo agradecimiento y reconocimiento a mis profesores y colegas Denis Sulmont y Guillermo Rochabrún. A Denis le agradezco sus enseñanzas en el campo de la sociología de las organizaciones y mi desarrollo en la docencia universitaria. Las críticas y sugerencias que brindaron a mis diversos avances en la problemática de las ONG; han sido muy importantes, especialmente en este libro; siempre estaré en deuda con ellos. También mi reconocimiento a Álvaro Pastor, quien me asistió en esta investigación y a quien, por la calidad de sus aportes, corresponde hacer visible su colaboración.

Este libro no sería posible sin el tiempo y experiencias compartidas por directoras(es) e integrantes de las ONG entrevistadas. Mi más profundo agradecimiento y homenaje a su labor, que definitivamente marcó el derrotero de las políticas, programas y proyectos en los ámbitos público y empresarial, y continúan siendo la base organizativa de diversos movimientos sociales en el Perú, la región y el mundo. Mi mayor deseo es que este aporte al conocimiento de estas organizaciones les sirva en sus presentes y futuras estrategias de intervención y que persistan en sus luchas y utopías mientras los problemas sociales que originaron su aparición no hayan sido resueltos de manera sostenible, especialmente a la luz de los nuevos desafíos del mundo globalizado.

Finalmente, no quiero dejar de reconocer a mi familia, mi esposa Rocío y mis hijos José Antonio, Daniel, Sebastián y Francisco, así como a mi nieta Priya Belén. Siempre serán la razón de mis esfuerzos y esperanzas. En esta oportunidad quiero agradecer y dedicar este libro a la familia que me trajo al mundo, me vio crecer y que a pesar de la distancia no dejan de estar conmigo. A mis padres, en especial a mi querida y valiente mamá, «mi cochita», y a mis hermanas y hermanos. Estarán siempre en mi corazón. Gracias por todo su amor.

Percy Bobadilla Díaz

Julio de 2022

Abreviaturas, acrónimos y siglas

Introducción

Este libro es producto de una profunda reflexión acerca de la identidad y el papel que desempeñan las organizaciones no gubernamentales (ONG) en el Perú. Si bien se han realizado varios estudios sobre este tipo de organizaciones, reflexionar sobre su identidad actual y los roles que asumen las ONG es pertinente para dar cuenta de los cambios organizacionales acontecidos en tres dimensiones: a) la redefinición de sus relaciones sociales con otros actores en el ámbito del desarrollo, tales como: el Estado, las agencias de cooperación internacional, los grupos voluntarios, las empresas privadas y la población objetivo de los programas; b) los cambios en sus enfoques y discursos de desarrollo; y c) las modificaciones en sus modelos de gestión, estructura de financiamiento y tipo de programas o proyectos. A partir del análisis del nuevo institucionalismo (Powell & DiMaggio, 1999; Scott, 2008) y el institucionalismo de redes (Ohanyan, 2012), esta investigación tiene como objetivo comprender cómo se ha desarrollado el cambio organizacional de las ONG peruanas desde sus orígenes hasta la actualidad. La ventaja de esta perspectiva es que permite entender la relación recíproca que existe entre el ambiente institucional donde las ONG actúan y las estrategias realizadas por sus miembros para adaptarse a los cambios de dicho ambiente.

Esta investigación considera que, durante las décadas de 1960 y 1989, las ONG peruanas institucionalizaron una forma organizacional de cómo estructurar una entidad que trabaja para el desarrollo social. Es decir, se institucionalizó un conjunto de reglas y procedimientos sobre el funcionamiento de dichas entidades. Las características de esta forma organizacional son las siguientes: en primer lugar, haber sido fundadas por tres tipos de redes: a) los grupos de académicos nacionales y extranjeros; b) los ciudadanos nacionales o extranjeros vinculados a entidades religiosas internacionales que brindan ayuda social en el Perú; y c) ciudadanos relacionados con partidos políticos de izquierda. Estos tres tipos de redes compartían y defendían enfoques discursivos relacionados con la teología de la liberación, la educación popular o aquellos discursos que plantean un modelo alternativo al sistema económico capitalista de la época. Estas conexiones les proporcionaban el «corpus de ideas» para plantear críticas al modelo dominante de desarrollo, hacer frente a los regímenes autoritarios, brindar apoyo a los sectores marginados de la economía y la represión política, intentando construir las bases para un modelo más participativo de desarrollo mediante sus proyectos, investigaciones y esfuerzos para fortalecer a las organizaciones populares (Bebbington, 1997, p. 118).

En segundo lugar, este periodo evidencia una alta dependencia de las agencias de cooperación internacional, tanto oficiales como privadas. Además, parte de sus estrategias de intervención fue asumirse como interlocutores, portavoces e incluso representantes de las poblaciones destinatarias de sus proyectos. Asimismo, presentaban limitadas capacidades de gestión interna, tanto en el manejo del personal como de los recursos económicos. Y su ámbito de intervención se circunscribía a espacios localizados, sobre todo en las zonas rurales más pobres del país y en los nuevos espacios urbanos de la periferia de Lima Metropolitana.

Para autores como Bebbington (1997, pp. 4-5), y Casanovas y García (2000), en América Latina desde 1990, las ONG pasaron por un proceso de crisis en tres dimensiones: a) «Crisis de identidad», en tanto las ONG se definen como antagonistas al Estado y al mercado de prestaciones de servicios de aquellos. En este proceso, tienen dificultades para gestionar las relaciones con estos actores y redefinir su rol en la arena de la política y el desarrollo. b) «Crisis de legitimidad», en vista de que sus vínculos con los sectores populares se debilitan, lo cual evidencia la inexistencia de mecanismos de representación y fiscalización por parte de los grupos objetivos de las ONG. Por otra parte, se empieza a argumentar una falta de transparencia y debilidad técnica sobre los proyectos que ejecutan. Y c) «Crisis de sostenibilidad», en la medida en que aumentan las restricciones en la cooperación internacional para financiar proyectos en América Latina. Esto se debe a un cambio en la priorización del apoyo internacional hacia países de África y países de la ex Unión Soviética.

De esta manera, desde su fundación, muchas ONG nacionales han atravesado por un proceso histórico que ha influido en la conformación de la identidad y los roles de estas organizaciones. Analizar este proceso es relevante porque permite observar el recorrido por el cual las ONG han (re)definido y precisado sus enfoques de desarrollo, sus objetivos institucionales, sus proyectos y las poblaciones razón de sus esfuerzos, sus estrategias de intervención y de toma de decisiones, sus innovaciones y nuevas propuestas para la obtención de fondos, con miras a posicionarse como agentes claves en el desarrollo del país.

Este es un estudio basado en la triangulación de distintas fuentes de información. Por un lado, se realizó una revisión de la literatura especializada en el tema, de manera específica, para América Latina y el Perú. Ello ha permitido contextualizar la trayectoria de las ONG. Luego, para profundizar el análisis se ha utilizado información de la data cuantitativa del Diagnóstico de la oferta de servicios de apoyo para el fortalecimiento municipal, realizado en el año 2004 por el Instituto de Información y Metodologías para el Desarrollo Organizacional (Informet). El procesamiento de estos datos permitió identificar las características básicas de las ONG fundadas antes de la década de 1990 e hizo posible clasificar sus ámbitos de intervención y los tipos de proyectos que realizaban. Esta información se complementó con el directorio de ONG elaborado por Jorge Noriega (1997), el cual contribuyó a la clasificación de las ONG desde sus orígenes hasta fines de la década de 1990.

Asimismo, para profundizar el análisis se realizaron veintidós entrevistas semiestructuradas a los directores de ONG peruanas fundadas entre 1960 y 1989. La estrategia de selección se realizó mediante el mecanismo de muestreo bola de nieve.

Las ONG se seleccionaron del directorio de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). En total se convocó a sesenta directores, pero solo veintitrés aceptaron realizar la entrevista. Si bien esta estrategia de selección puede considerarse como «no representativa», su objetivo no era la representatividad sino reconstruir una red de actores que comparten similares experiencias y trayectorias. En este caso, formar parte de la generación de personas que fundaron las ONG en el Perú entre los años 1960 y 1989. Este grupo permitirá observar las características constitutivas de la estructura organizacional e institucional que consolidaron las ONG en ese periodo.

Además de ello, se realizaron entrevistas con tres expertos en la temática de las ONG, las que posibilitaron afinar detalles de la investigación y contextualizar su labor en diferentes periodos históricos. Por último, se analizaron los discursos oficiales de 34 páginas webs de ONG fundadas entre 1960 y 1989, lo cual ha sido útil para evaluar la conexión entre los discursos oficiales y las prácticas llevadas a cabo por estos organismos.

Esta estrategia de recopilación de información contribuye al conocimiento empírico acerca de los cambios y permanencias en las identidades y roles de las ONG en el Perú, desde sus orígenes. Además, permite dialogar con la literatura sobre el tema, la cual está dominada por trabajos conceptuales/teóricos con limitadas aproximaciones, tanto cualitativas como cuantitativas (Lecy, Schmitz & Swedlund, 2012). La narrativa proporcionada por los directores de estas ONG provee información sobre los valores, los discursos, las reglas, los procesos de tomas de decisiones de estas organizaciones; y su análisis permite explicar los cambios y las continuidades de dichas organizaciones (Feldmand y otros, 2004, citado por Senses-Ozyurt, 2015). En efecto, las historias contadas por los entrevistados proveen detalles sobre el significado de ser parte de una ONG, los roles adoptados, y las estrategias de intervención y relacionamiento con otros actores definidos por estos directores, dentro del contexto histórico, político y económico en el que se desenvuelven. Esto es posible porque los entrevistados, en su mayoría, tienen larga data en la labor dentro de las ONG y, en la actualidad, cumplen altos cargos en estas organizaciones. Dichos cargos implican conocer la historia, los objetivos, la razón de ser de la organización; así como, participar en las decisiones importantes acerca de la gestión interna.

La mayor parte de las ONG se concentran en la capital, pues, de modo histórico, en ella se han centralizado los recursos políticos, económicos y financieros necesarios para el contacto entre la ONG-local y las organizaciones internacionales. Además, esta concentración también es resultado de una respuesta generacional, conformada por intelectuales, partidarios políticos o ciudadanos, quienes buscaban aproximarse a los grandes contrastes sociales que aparecían en Lima, producto de las migraciones y la formación de un cinturón de la pobreza en torno a la capital.

Este contexto propició la aparición de nuevos actores, de origen denominado «popular», con los que las ONG empezaron a trabajar. Por otra parte, muchas organizaciones surgen en distintas provincias porque estas zonas estaban desvinculadas del accionar estatal y por presentar grandes problemas en los niveles de pobreza, calidad y acceso a la educación; deficiencia o carencia en los servicios de salud; entre otros elementos básicos. Estas condiciones caracterizaron la labor de las ONG, en tanto buscaban articular a los grupos de campesinos que se encontraban excluidos por el Estado.

El denominado boom de las ONG aconteció durante la década de 1980, época en la que se fundaron gran cantidad de estas organizaciones, tanto en Lima Metropolitana como en distintas provincias. En este periodo, las ONG consolidaron sus discursos confrontacionales frente al Estado y al sector privado con fines de lucro, así como su oposición a la subversión armada por parte de Sendero Luminoso. En dicho contexto, las ONG consideraron que era prioritario trabajar el tema de la defensa de los derechos humanos y la fiscalización del accionar estatal en el marco del conflicto armado. Esta época también se caracteriza por un afán de generar grandes cambios en la sociedad peruana, pero en una escala micro (Manrique, 1988).

Los resultados de la presente investigación son producto de una acumulación de conocimientos e información en el campo de la sociología de las organizaciones e instituciones, adquirida por el autor en su experiencia académica en la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Asimismo, de la experiencia profesional sobre las ONG desde el año 1988, en un inicio en el Proyecto de Formación de Promotores de ONG del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco), que luego dio origen a la Escuela para el Desarrollo. Toda esta experiencia se enriqueció en el ámbito nacional con el Proyecto de Fortalecimiento Institucional de ONG de Pact Perú-USAID, lo que permitió la realización de varios esfuerzos de investigación y publicaciones para conocer y analizar la identidad de las ONG, así como el desarrollo institucional alcanzado por estas.

El libro ha sido estructurado en cuatro capítulos. En el primero se propone un punto de partida propicio al debate, señalando por qué el tema de la identidad de las ONG constituye un problema de investigación importante en el campo de la sociología de las organizaciones. Con este estudio se busca aportar insumos sobre cómo las organizaciones relacionadas con el área del desarrollo se legitiman y adaptan a un contexto económico que, por un lado, en el nivel discursivo promueve la inserción de los sectores más pobres al mercado; y, por el otro, en la práctica, mantiene un sistema desigual en el acceso a servicios básicos, respeto de derechos humanos, vulneraciones contra el ambiente, entre otros aspectos. Asimismo, el análisis de las ONG, en cuanto organizaciones, requiere ubicarlas en un campo organizacional o conjunto de organizaciones dentro de las redes de la sociedad civil. En el análisis se postula que las ONG surgen en el seno de esta última, motivadas por impulsar propuestas sobre temas descuidados o desarrollados de manera deficiente por el Estado o el sector privado. Por ello, el progreso y el cambio en las condiciones de vida de terceras personas, en especial de quienes se encuentran en situación de pobreza, marginación y exclusión en cualquiera de sus formas (económica, política, social y cultural), se constituye en el objetivo principal que orienta la acción de las ONG.

El segundo capítulo trata sobre la trayectoria histórica de las ONG fundacionales. En sus primeros años, de manera aproximada a partir de la mitad de la década de 1950 hasta 1980, el contexto peruano se caracterizaba por presentar cambios significativos en los espacios urbanos y rurales: grandes migraciones del campo a la