Crisis y reformas: Los desafíos de la economía colombiana en la tercera década del siglo XXI

Por Carlos Caballero Argáez y Germán Darío Machado Rodríguez

"Colombia debe resolver de forma simultánea varias crisis que se acentuaron con la pandemia. Este libro demuestra que es posible y urgente hacerlo. Lo que no se puede hacer es improvisar. Todas las personas que estén preocupadas por la situación del país deben leer Crisis y reformas. Y quienes no estén preocupados, ¡con mayor razón!." - Eduardo Lora, autor de Economía esencial de Colombia

Crisis y reformas se terminó de escribir unos días después del inicio del Gobierno del presidente Petro. En sus páginas se describen los retos, las oportunidades y las responsabilidades que serán fundamentales a lo largo de esta década. El país se encuentra en un punto crítico en el cual debe resolver crisis en múltiples frentes. El presidente Petro, con la esperanza que ha despertado en un grupo importante de ciudadanos y la fuerza con la que suelen contar los nuevos periodos presidenciales, tendrá que enfrentar problemas del pasado que quedaron en evidencia durante la pandemia y guiar a la economía colombiana en medio de un entorno turbulento a nivel internacional. Él y sus sucesores tienen la necesidad de emprender profundos ajustes y, a la vez, desarrollar programas de gobierno en una sociedad con expectativas crecientes. Este libro detalla los retos que marcarán el rumbo de los próximos años en Colombia y presenta propuestas concretas de reforma para superarlos.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad de los Andes
• Fecha de lanzamiento: 6 jun 2023
• ISBN: 9789587984323

Vista previa del libro

Crisis y reformas

Crisis y reformas

Los desafíos de la economía colombiana en la tercera década del siglo xxi

Carlos Caballero Argáez

Germán Darío Machado Rodríguez

Primera edición: abril del 2023

© Carlos Eduardo Caballero Argáez y Germán Darío Machado Rodríguez

© Universidad de los Andes, Facultad de Economía

Ediciones Uniandes

Carrera 1.ª n.º 18A-12, bloque Tm

Bogotá, D. C., Colombia

Teléfono: 601-3394949, ext. 2133

http://ediciones.uniandes.edu.co

[e-mail]

isbn: 978-958-798-431-6

isbn e-book: 978-958-798-433-0

isbn e-pub: 978-958-798-432-3

doi: http://dx.doi.org/10.51569/2023.01

Corrección de estilo: Laura Porras

Diagramación interior y desarrollo de ePub: David Reyes, Precolombi

Diseño de cubierta: Angélica Ramos

Fotografía de cubierta: Wikimedia Commons, tomada de https://commons.wikimedia.org/wiki/File:March_Est_S_Bog_oct_2018_-_2.jpg

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autores

Carlos Caballero Argáez es ingeniero civil de la Universidad de los Andes, magíster en Ingeniería de Transportes de la Universidad de California en Berkeley, magíster en Administración Pública de la Woodrow Wilson School of Public and International Affairs de la Universidad de Princeton y magíster en Historia de la Universidad de los Andes (Colombia). Se ha desempeñado como ministro de Minas y Energía, presidente de la Bolsa de Valores de Bogotá y director ejecutivo de Fedesarrollo. Fue fundador de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes y su director por diez años. Actualmente es profesor de la Facultad de Economía de la misma Universidad.

Germán Darío Machado Rodríguez es economista, magíster en Economía y magíster en Políticas Públicas de la Universidad de los Andes. Es analista económico y miembro de juntas directivas de empresas del sector energético y financiero colombiano. Ha participado en el diseño, la formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas públicas en la economía colombiana como asesor de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y asesor del ministro de Hacienda y Crédito Público (2014-2021). Actualmente es profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

contenido

Presentación

Introducción

Las crisis del siglo xx

La economía colombiana en las dos primeras décadas del siglo xxi

El violento choque externo del 2020

Las crisis superpuestas y la urgencia de las reformas

Las crisis superpuestas de los años 2020, 2021 y 2022

La crisis fiscal

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 y los supuestos para el 2020

Cierre fiscal 2019 y plan financiero 2020

Emergencia económica, social y ecológica 2020: la crisis del coronavirus

Beneficios tributarios

Programas de apoyo y líneas de crédito especiales

Programas sociales contra la pobreza

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020 y los supuestos para el Presupuesto General de la Nación 2021

Cierre 2020 y Plan Financiero 2021

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021

Cierre 2021, Plan Financiero 2022 y Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022

Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles (fepc)

El ajuste fiscal de la tercera década del siglo xxi

La crisis del mercado laboral

Empleo y desempleo

Brechas regionales, desempleo femenino y desempleo juvenil

Calidad del empleo en Colombia

La crisis social: desigualdad y pobreza

La inflación como desafío en la lucha contra la pobreza

Los problemas económicos estructurales

Crecimiento económico y productividad

El sector externo: balanza de pagos y comercio internacional

Calidad del gasto público

El paro nacional del 2021: del proyecto de Ley de Solidaridad Sostenible a la Ley de Inversión Social

La urgencia de las reformas económicas

Crecimiento económico y productividad

Sector externo: comercio internacional y balanza de pagos

Reforma laboral

Reforma fiscal estructural

La reforma de los tributos

La reforma a la regla fiscal

La reforma al gasto público

Reforma de protección a la vejez

El Sistema General de Pensiones

Regímenes especiales de pensiones: Fuerzas Armadas, Policía Nacional y Magisterio

Elementos para una reforma de protección a la vejez

Epílogo

Referencias

lista de recursos gráficos

Gráfica 1. Balance anual del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (fepc). Billones de pesos

Gráfica 2. Pasivo neto del Gobierno general (% pib) en ausencia de cambios fiscales

Gráfica 3. Tasa de desempleo (promedio de cada año)

Gráfica 4. Tasa de desempleo por sexo (promedio anual)

Gráfica 5. Tasa de desempleo juvenil, 14-28 años (promedio anual)

Gráfica 6. Trabajadores por cuenta propia como porcentaje de los ocupados en Colombia (promedio anual)

Gráfica 7. Tasa de subempleo objetivo (promedio de cada año)

Gráfica 8. Evolución de la tasa de informalidad, 2007-2022 (pr).Criterio por cotización al sistema de pensiones

Gráfica 9. Tasa de formalidad e informalidad por deciles de ingreso

Gráfica 10. Índice de Gini por ingresos 2002-2021

Gráfica 11. Población bajo la línea de pobreza monetaria, 2002-2021 (%)

Gráfica 12. Población en pobreza extrema, 2012-2021 (%)

Gráfica 13. Evolución de las clases sociales en Colombia, 2012-2021 (%)

Gráfica 14. Población bajo la línea de pobreza multidimensional, 2002-2021 (%)

Gráfica 15. Pobreza multidimensional por regiones, 2010-2021 (%)

Gráfica 16. Proporción de hogares en Colombia con privación en los indicadores del índice de pobreza multidimensional 2019-2021 (%)

Gráfica 17. Inflación-índice de precios al consumidor

Gráfica 18. Crecimiento real del pib colombiano, 2000-2021 (pr) (%)

Gráfica 19. Proyecciones de crecimiento del pib real colombiano

Gráfica 20. Tasa de crecimiento trimestral de la economía colombiana 2012-2021 (variación % anual)

Gráfica 21. Contribuciones del trabajo y el capital al crecimiento colombiano 2005-2020. Puntos porcentuales

Gráfica 22. Balance anual de la cuenta corriente colombiana (% pib)

Gráfica 23. Evolución de la tasa representativa del mercado-fin de periodo. Pesos por dólar

Gráfica 24. Composición del valor de las exportaciones colombianas (%)

Gráfica 25. Indicador de apertura comercial (%) X+M como porcentaje del pib, países seleccionados

Gráfica 26. Composición de los ingresos externos colombianos

Gráfica 27. Tamaño del Presupuesto General de la Nación como porcentaje del pib

Gráfica 28. Composición del Presupuesto General de la Nación-ejecución real

Gráfica 29. Gasto social en el Presupuesto General de la Nación como porcentaje del pib colombiano

Gráfica 30. Composición del gasto social, 2000-2022

Gráfica 31. Cobertura del Sistema de Seguridad Social en Salud

Gráfica 32. Ejecución presupuestal del sector salud y protección social como porcentaje del pib colombiano

Gráfica 33. Desigualdad (índice de Gini) antes y después de impuestos y transferencias

Gráfica 34. Reducción del Gini promedio por cada 10 puntos de ingreso fiscal. Países seleccionados de la ocde

Gráfica 35. Estimaciones de la ineficiencia técnica: filtraciones en transferencias focalizadas, sobrecosto en compras públicas y malgasto en remuneración a empleados públicos. (Porcentaje del pib)

Gráfica 36. Participación porcentual en los beneficios tributarios del iva por decil de ingresos y categoría (excluidos, exentos y tarifa diferencial del 5 %)

Gráfica 37. Contribución de la productividad total de los factores al crecimiento anual del valor agregado colombiano por actividad económica

Gráfica 38. Contribución del factor trabajo al crecimiento anual del valor agregado colombiano por actividad económica

Gráfica 39. Destino de las exportaciones colombianas según dólares fob

Gráfica 40. Años de reservas probadas colombianas de petróleo y gas natural

Gráfica 41. Salario mínimo como proporción de la mediana del salario en cada país

Gráfica 42. Porcentaje de jóvenes (15-29 años) que no estudian ni trabajan

Gráfica 43. Recaudo tributario por sujeto gravado como porcentaje del pib

Gráfica 44. Tarifa efectiva de tributación para personas naturales

Gráfica 45. Eficiencia del recaudo en iva

Gráfica 46. Tasa efectiva de tributación promedio sobre ingresos brutos totales en el impuesto sobre la renta de personas naturales

Gráfica 47. Impuestos medioambientales como porcentaje del pib

Gráfica 48. Valor presente promedio del subsidio pensional implícito

Gráfica 49. Distribución de los pensionados colombianos por quintil de ingresos

Gráfica 50. Cobertura pensional y mesada promedio por percentil de ingresos

Gráfica 51. Distribución del costo pensional asumido por el Presupuesto General de la Nación-vigencia 2021

Gráfica 52. Evolución del pasivo pensional de Colpensiones

Gráfica 53. Costo pensional total promedio per cápita anual en cada régimen reconocido por el Presupuesto General de la Nación (millones de pesos del 2023)

Gráfica 54. Modalidad de pensión-pensionados por vejez en el rais

Gráfica 55. Concentración en el mercado de fondos privados de pensiones. Índice Herfindahl-Hirschman. Pensiones obligatorias

Tabla 1. Fuentes de financiación Fondo de Mitigación de Emergencias (fome) (cifras en billones de pesos del 2020)

Tabla 2. Fuentes de financiación Fondo de Mitigación de Emergencias (fome) (cifras en billones de pesos del 2020)

Tabla 3. Costo fiscal de los gastos tributarios en el impuesto sobre la renta, iva y otros impuestos nacionales-años gravables 2019 y 2020

Tabla 4. Distribución de subsidios sociales por quintil de ingreso

Tabla 5. Resumen de indicadores del cambio demográfico colombiano, 1950 al 2020

Tabla 6. Resumen de indicadores del cambio demográfico colombiano proyectado, 2020 al 2060

presentación

Este libro tiene una historia larga. Comenzó a elaborarse a finales de la administración Santos cuando nos dimos cuenta de que habían transcurrido dieciséis años y solo dos Gobiernos, el de Álvaro Uribe y el de Juan Manuel Santos. Un periodo igual al del Frente Nacional en el que hubo cuatro presidentes. Y que estaba enmarcado por dos crisis: la del fin de siglo, que concluyó cuando asumió la presidencia Álvaro Uribe (2002), y la del colapso del precio internacional del petróleo en el 2014-2015, que obligó a Juan Manuel Santos a ajustar la economía durante su segundo cuatrienio de mandato. Pronto, ya con Iván Duque de presidente, vino el violento choque externo del coronavirus y cambió el horizonte. Ahora entrábamos en una crisis más profunda y quedaban atrás las de Uribe y Santos.

Quisimos, entonces, en el 2020, sumar a las dos primeras décadas del siglo el impacto de la pandemia sobre la economía, pero las condiciones cambiaban de mes a mes al profundizarse la contracción de la producción y deteriorarse los indicadores sociales y los macroeconómicos. Era imposible prever la salida de la nueva crisis y cómo sería la recuperación. Por tanto, este libro tenía que estar en remojo. En el 2021 hubo nuevos acontecimientos. Entre estos la presentación de la reforma tributaria del ministro Alberto Carrasquilla y el estallido social con los paros y los bloqueos. Además, la sorpresa de la vigorosa recuperación del crecimiento económico en el 2021 antes de entrar en el 2022 y en la campaña electoral por la Presidencia de la República.

Decidimos, así, olvidarnos de las presidencias de Uribe y de Santos y concentrarnos en lo sucedido en el 2020 y el 2021. A pesar de tantos y tan complejos eventos, decidimos concluir la escritura del libro en el primer semestre del año, con el inicio del Gobierno del presidente Petro, y hacer un esfuerzo por publicarlo, entendiendo que no serviría como aporte para el debate electoral, pero que quedaría como un documento sobre las crisis que enfrenta el país, las que hemos denominado crisis superpuestas porque no se trata de una crisis económica y financiera como las del siglo xx, sino de problemas que se superponen y para cuya solución es necesario llevar a cabo reformas en distintos frentes: el fiscal, el laboral, el de protección social, el de desigualdad, entre otros. Eso explica el título: Crisis y reformas. Los desafíos de la tercera década del siglo xxi.

Cuando el libro circule, Colombia tendrá los primeros meses con un nuevo presidente, un nuevo gobierno, un nuevo Congreso y unas nuevas ideas sobre el modelo de desarrollo a implantar en los próximos años. Ojalá el análisis de los problemas y las reformas de este texto sirva en la definición del nuevo rumbo que se quiere imprimir en la economía colombiana.

Carlos Caballero Argáez

Germán Darío Machado Rodríguez

Noviembre del 2022

introducción

En el siglo xx Colombia atravesó por muchas situaciones complejas y difíciles, pero solo tres se caracterizarían como crisis económicas. Fue un periodo agitado en lo político y en el orden público, particularmente en la mitad de siglo cuando explotó la violencia partidista que condujo a la conformación del Frente Nacional y a partir de los años setenta por la actividad de los movimientos guerrilleros y la irrupción del narcotráfico. Sin embargo, la economía creció a un ritmo anual promedio de 4,74 % entre 1905 y el 2000 y la población registró una tasa media anual de crecimiento de 2,34 %, el ingreso per cápita se elevó a un ritmo anual promedio de 2,33 % y el país registró una mejora en sus indicadores sociales (Grupo de Estudios de Crecimiento Económico [greco], 2002, p. 3).

Las crisis del siglo xx

América Latina sufrió el impacto del fuerte choque internacional ocasionado por el colapso de la Bolsa de Nueva York en 1929. La depresión mundial que sobrevino dio lugar a la caída de los precios de los productos de exportación, al cierre del crédito internacional, a las contracciones del producto interno bruto (pib) en toda la región, al desempleo, a fenómenos de deflación y a moratorias en el cubrimiento de la deuda externa.

Como los países habían experimentado una bonanza externa en los años veinte, incrementando sus exportaciones y contratando deuda externa, la recuperación requirió cambios de fondo en la política económica, en sus elementos fiscales, monetarios, financieros y cambiarios. Colombia superó la crisis con éxito frente a otros países de América Latina, realizó modificaciones importantes en las políticas y en las instituciones. Y su economía, después de contraerse en 1930 y 1931, volvió a crecer en 1933.

Casi medio siglo después, los años ochenta del siglo xx se conocen como la década perdida en América Latina. El alza dramática de los precios internacionales del petróleo en 1973 y en 1979, con sus impactos tanto en el reciclaje de los fondos de los países petroleros por medio de la banca privada internacional hacia la América Latina como el fenómeno inflacionario en Estados Unidos, habría de tener consecuencias profundas sobre las economías de la región. Los países se endeudaron en exceso lo cual generó fuertes desequilibrios macroeconómicos. Al ponerse en práctica una política monetaria rigurosa en Estados Unidos para controlar la inflación, subieron las tasas de interés, se entró en un periodo recesivo, cayeron los precios de los productos básicos y se reversaron los flujos de capital en la región.

Colombia sintió el choque externo por la caída de los precios internacionales del café y el cierre del mercado de capitales, pero, de nuevo, remontó la crisis con éxito. De hecho, la economía no se contrajo entre 1982 y 1985, los años más difíciles de la década de los ochenta, a diferencia de lo que sí ocurrió en otros países de la región. No fue necesario tampoco ejecutar un proceso de reestructuración de la deuda externa. A finales de 1985, después de obtener un cuantioso préstamo que le permitió refinanciar el pago de la deuda con la banca privada internacional, y del alza de los precios del café, la economía aceleró el ritmo de crecimiento.

Los fenómenos internacionales con repercusión en América Latina fueron más frecuentes en los años finales del siglo xx. La globalización del comercio y la liberalización financiera, posteriores a la caída del Muro de Berlín y al Consenso de Washington en 1989, expusieron a la región a la mayor volatilidad de la economía mundial, lo cual implicaba un manejo macroeconómico doméstico que priorizara la estabilidad fiscal, las exportaciones y el ahorro interno. En algunos países, entre estos Colombia, este no fue el caso. Por esta razón la crisis en las economías asiáticas en 1997 y 1998, así como la moratoria de la deuda en Rusia en 1998, generaron nuevamente una crisis económica.

En Colombia el choque externo magnificó agudos desbalances fiscales, de balanza de pagos y desajustes en el sector financiero que se habían generado desde principios de la década. Se entretejieron diferentes crisis, con una contracción de 4,2 % del pib en 1999 —una cifra jamás registrada en el siglo xx—, el fuerte incremento del desempleo que llegó a superar el 20 %, el aumento de la pobreza y la remodelación del sistema financiero. Fue la que se denominaría crisis de fin de siglo entre 1998 y el 2002.

La economía colombiana en las dos primeras décadas del siglo xxi 

¹

Durante los primeros veinte años del siglo xxi la tasa de crecimiento del pib colombiano fue en promedio de 3,8 % anual. En el camino se experimentaron claramente dos ciclos que coincidieron con el inicio y el final de los Gobiernos del presidente Álvaro Uribe Vélez. El primero, entre la recuperación de la crisis de fin de siglo y la gran recesión internacional. El segundo, marcado por la salida de esta última y el colapso del precio internacional del petróleo en el 2014-2015 que obligó al entonces presidente Juan Manuel Santos a dedicar su periodo entre el 2014 y el 2018 a ajustar la economía, con posterioridad al alto crecimiento de los primeros años de la segunda década del siglo xxi.

El expresidente Iván Duque recibió una economía que se expandía lentamente