Coaliciones de independientes

Por Mauricio Zavaleta

¿Cuáles son las reglas no escritas de la política peruana? Publicado por primera vez en 2014, este estudio describe las prácticas informales utilizadas por los políticos en el Perú para ganar elecciones sin partidos organizados. Partiendo de lo ocurrido en varias regiones, Zavaleta argumenta que la desarticulación partidaria es funcional a los intereses de corto plazo de los políticos Las listas electorales, salvo unas pocas excepciones, no son el resultado de un proceso de selección intrapartidario, sino de acuerdos entre postulantes sin filiación política. Es decir, son coaliciones de independientes. Desde 2014 esta dinámica se ha acelerado y se ha convertido es uno de los fenómenos más nocivos de la democracia peruana: el fin de los políticos de carrera. En un nuevo ensayo introductorio, el autor argumenta que la falta de vínculos estables entre partidos y electores genera el escenario propicio para el éxito de candidatos oportunistas, con limitado interés en construir organizaciones duraderas o fortalecer el aparato público.

• Idioma: Español
• Editorial: Instituto de Estudios Peruanos
• Fecha de lanzamiento: 19 oct 2022
• ISBN: 9786123261887

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Serie: Ideología y Política, 41

© IEP Instituto de Estudios Peruanos

Horacio Urteaga 694, Lima 15072

Telf.: (51-1) 200-8500

www.iep.org.pe

ISBN eBook: 978-612-326-188-7

ISSN: 1019-455X

Primera edición: Lima, 2014.

Segunda edición: Lima, septiembre, 2022

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2022-09033

Registro del proyecto editorial en la Biblioteca Nacional: 31501132200508

Diagramación: Gino Becerra

Carátula: Apollo Studio

Corrección de estilo: Sara Mateos

Cuidado de edición: Odín del Pozo

Asistente de edición: Yisleny López

Prohibida la reproducción total o parcial de cualquier parte de este libro sin permiso del Instituto de Estudios Peruanos.

Zavaleta, Mauricio

Coaliciones de independientes: las reglas no escritas de la política electoral. 2.a ed. Lima: IEP, 2022. (Ideología y Política, 41)

W/04.04.02/I/41/2022

1. POLÍTICA; 2. PARTIDOS POLÍTICOS; 3. INSTITUCIONES INFORMALES; 4. ELECCIONES; 5. LA LIBERTAD; 6. PUNO; 7. PERÚ

Índice

COALICIONES DE INDEPENDIENTES, UNA SEGUNDA MIRADA

PRÓLOGO DE STEVEN LEVITSKY

AGRADECIMIENTOS

INTRODUCCIÓN

1. Una teoría sobre la formación partidaria: capitales políticos e incentivos exógenos

2. Coaliciones de independientes

3. Coaliciones regionales y sustitutos partidarios

4. Partidos regionales emergentes

CONCLUSIONES

ANEXOS

BIBLIOGRAFÍA

A mis padres, siempre.

Coaliciones de independientes,

una segunda mirada

Este libro, publicado inicialmente en 2014, empieza con la historia de un movimiento regional. Raíces fue breve, pero exitoso. En las elecciones regionales y municipales de 2010 obtuvo los mejores resultados de una agrupación política en décadas. Poco después, el movimiento se quebró. Juan Luque, candidato a la presidencia regional, perdió en la segunda vuelta de ese año, para ser electo gobernador en 2014 por otro movimiento. Mariano Portugal, candidato a la Municipalidad de Puno, fue electo congresista en 2011 por Perú Posible, para luego buscar la reelección con Alianza Para el Progreso ( APP ) en 2016 y la gobernación de Puno en 2018. De cara a las elecciones de 2022, Portugal postula nuevamente a la alcaldía de Puno, pero esta vez como parte de Poder Andino, un movimiento liderado por Alexander Flores, empresario minero y dos veces candidato a la gobernación.

¿Qué nos dice esta anécdota altiplánica sobre la política peruana? El libro argumenta que Raíces fue un ejemplo de un tipo de vehículo electoral predominante en el Perú: la coalición de independientes. Antes que una organización con vocación de continuidad, Raíces era una asociación de corto plazo cuyos miembros eran conscientes de su carácter transitorio. De hecho, esa cualidad era parte central de su atractivo: sus integrantes podían aprovechar las ventajas generadas por la suma de sus personalidades durante el periodo de campaña, para luego ser libres de estructuras partidarias que dificultaran su gestión o trayectoria política posterior. Esta clase de modelo asociativo, donde predomina el cambio partidario, es la más común en la política subnacional. El análisis que se presenta en el libro encuentra que más del 70% de las cien agrupaciones que obtuvieron el primer o segundo lugar en las elecciones regionales de 2006 y 2010, independientemente de su categoría legal, estaban conformadas en su mayoría por novatos o candidatos provenientes de otros partidos, una tendencia que se ha mantenido en las elecciones posteriores (Levitsky y Zavaleta 2019).

A pesar de que la legislación electoral establece mecanismos de democracia interna, las agrupaciones políticas han logrado subvertir estas disposiciones durante décadas. En la mayoría de los casos, al carecer de bases y militancias activas, el propio proceso de conformación de listas constituye al partido en sí mismo. En la esfera regional, candidatos que aspiran a gobernar la región buscan incorporar en las listas que encabezan a políticos locales que permitan amplificar su presencia territorial, anclando la campaña en sus respectivas localidades. Por su parte, postulantes a cargos locales requieren asociarse con un candidato regional competitivo que permita el arrastre de la agrupación política en su conjunto. El libro argumenta que la creación de las regiones y sus elecciones concurrentes, en donde un mismo día son electos todos los cargos subnacionales, crearon incentivos de corto plazo para la agrupación temporal de independientes necesitados de las dinámicas de arrastre y anclaje a fin de lograr sus objetivos electorales.

Pero esta forma de selección de candidatos no se limita al ámbito subnacional, sino que permea la política peruana en su conjunto. A pesar de la limitada capacidad de los partidos nacionales para colocar candidatos en los niveles locales (donde desde 2010 predominan los movimientos regionales), estos deben presentar candidatos al Congreso en 26 circunscripciones a escala nacional. Ello genera incentivos para la incorporación de independientes que requieren de la inscripción necesaria para participar en la contienda congresal, y de la fuerza motriz de una candidatura presidencial. De hecho, debido a la concurrencia de ambas elecciones (congresales y primera ronda presidencial), y un sistema de asignación de escaños que favorece a la mayoría, el arrastre de la candidata o candidato es central para las aspiraciones de quienes postulan al Congreso.

Por otra parte, vehículos electorales sin organización nacional —como lo fueron Perú Posible, el Partido Nacionalista y Peruanos Por el Kambio— requieren de postulantes al Parlamento capaces de hacer una campaña intensiva en sus regiones. El voto preferencial impulsa a estos aspirantes a congresistas a realizar campañas personalistas llevando el nombre y logo de la agrupación, además de asumir los costos de los mítines en la región (Zavaleta y Vilca 2017: 317). De esta manera, tanto los candidatos independientes como las dirigencias de partidos pobremente arraigados en el territorio se benefician de los incentivos de la estructura electoral y el voto preferencial: las 130 campañas personalistas de los postulantes al Parlamento, diseminadas a escala nacional, permiten articular una gran campaña extendida.

El libro sostiene que estas formas apartidarias de asociación política son posibles debido al limitado capital político o escasos recursos partidarios disponibles en los vehículos personalistas, cuyos activos se reducen a dos: el atractivo de quien lo encabeza (el candidato o la candidata a la Presidencia o gobierno regional) y la inscripción que permite a postulantes a cargos de menor relevancia participar en elecciones, conocida como cupo. A diferencia de la década de 1980, cuando los partidos contaban con recursos organizativos e ideológicos que aseguraban la lealtad de sus cuadros y militantes, en la actualidad estos son incapaces de proveer recursos necesarios para hacer política: un programa, una base fiel de votantes, activistas o el acceso a diversos beneficios administrativos. Por el contrario, los cupos, especialmente en las elecciones congresales, vienen asociados a un costo que debe ser abonado por el aspirante a candidato, quien además tiene que financiar su campaña personal. En este contexto, los incentivos para la asociación política son de muy corto plazo y suelen perderse concluido el periodo electoral.

Un ejemplo de estas dinámicas es la fragmentación de las bancadas parlamentarias. Los últimos tres congresos, electos en 2016, 2020 y 2021, han sido mayoritariamente apartidarios; es decir, con una presencia limitada de políticos con trayectoria previa en el partido con el que fueron electos (véase el gráfico 1). Una vez elegidos, los parlamentarios tienden a la acción individual y a buscar una influencia inmediata, acceso a comisiones y cuotas de asesores (Campos 2018, Hidalgo 2021). De acuerdo con Campos, en promedio, el 29% de los congresistas electos en 2001, 2006 y 2011 abandonaron su bancada (2018: 118). Por su parte, Hidalgo calcula que 153 parlamentarios renunciaron a su grupo entre 2001 y 2021 (2021: 33). En el actual Congreso, en un hecho sin precedente, 43 congresistas han renunciado a su grupo parlamentario.1 Los mecanismos implementados para prevenir este comportamiento, como el umbral de representación (valla electoral) y el monopolio de los partidos sobre las candidaturas congresales, han probado ser inútiles para prevenir la fragmentación intraparlamentaria.

GRÁFICO 1

Parlamentarios según trayectoria previa (%)

Fuente: Elaboración propia con datos del JNE.

Esto responde a que el problema es de carácter sistémico, e involucra la forma de hacer política en el Perú. Centrado en los niveles subnacionales, el libro propone que los políticos pueden prescindir de partidos porque cuentan con sustitutos para reemplazarlos. Por lo general, los candidatos más competitivos ingresan a la arena política con activos útiles para construir una imagen pública y movilizar electores durante la campaña electoral. Empresarios, broadcasters, líderes, religiosos, así como celebridades locales, han competido y ganado elecciones utilizando sus empresas, medios de comunicación o el prestigio personal ganado fuera del ámbito político. Para movilizar personas a sus mítines y mostrar apoyo en las calles —algo central para atraer la atención de los electores en espacios de limitada información sobre las opciones políticas (Muñoz 2019)—, los postulantes contratan operadores encargados de hacer actividades públicas y distribuir incentivos. Al contar con este tipo de sustitutos, los políticos tienen pocos motivos para organizarse en partidos, cuya formación es un proceso costoso que requiere de alicientes de largo plazo (véase el capítulo 1).

Sin embargo, este argumento debe ser complementado. El limitado capital político de los partidos ha permitido el desarrollo de estrategias apartidarias ampliamente conocidas por los agentes del sistema (Levitsky y Zavaleta 2016). Coaliciones de independientes y sustitutos son los que predominan. Tras la caída del sistema de partidos y el surgimiento de outsiders, como Ricardo Belmont y Alberto Fujimori, los políticos peruanos aprendieron a ganar elecciones sin asociarse a estructuras partidarias. Durante la década de 1990 cambiaron las marcas nacionales por membretes locales, negociaron su inclusión en listas parlamentarias a través de cálculos pragmáticos, y se desvincularon de posiciones ideológicas. Al retornar la democracia a principios de la década del 2000, una nueva generación de políticos, provenientes de sectores sociales diversos, ingresó a la política electoral con pleno conocimiento de las reglas (informales) del juego.2 Especialmente aquellos que asumieron cargos como gobernadores, alcaldes provinciales o congresistas, construyeron una figura pública fuera de los partidos y utilizaron su propio prestigio (marca personal) para ganar elecciones (Levitsky 2018: 351).

Estas prácticas se han institucionalizado. En la medida en que son usadas de manera regular por candidatos exitosos, con el paso del tiempo han adquirido amplia legitimidad entre los políticos (Levitsky y Zavaleta 2016). Pero la descomposición de los partidos y la resiliencia del independentismo en la política peruana no se explican solo por el comportamiento de los agentes. Aunque el libro menciona diferentes factores estructurales para explicar la caída del sistema de partidos o las dinámicas de formación partidaria en un puñado de regiones, presta poca atención a la persistencia de un elemento central de la sociedad y la economía peruanas: su alto grado de informalidad y baja densidad asociativa. Los esfuerzos de construcción partidaria son más propensos a fracasar cuando no existe un tramado organizativo en la sociedad sobre el cual los partidos puedan sostenerse (Kalyvas 1996, Anria 2018). En un país donde más del 70% de la población económicamente activa se encuentra en situación de informalidad y el 95% del sector empresarial está conformado por micro o pequeñas empresas (mypes), los ciudadanos con menos recursos, pero especialmente las clases medias, están largamente desorganizados.3

A diferencia de países vecinos, como Bolivia y Ecuador, el Perú tampoco cuenta con gremios rurales. Las federaciones campesinas, activas entre las décadas de 1960 y 1980, languidecieron tras el reparto de tierras de las cooperativas creadas por la reforma agraria, la violencia armada de Sendero Luminoso y la militarización del campo (Yashar 2005, Vergara 2015, Rénique 2016). Si Manuel Burga y Alberto Flores Galindo describieron al Perú de las primeras décadas del siglo XX como un mosaico de haciendas (1994: 25), hoy podríamos decir que es un archipiélago de mypes. El empobrecimiento de la sociedad en los años ochenta y el cambio de matriz económica a principios de los noventa han tenido efectos duraderos en el tramado de la sociedad, no revertidos por el sostenido crecimiento económico de las dos décadas pasadas. Ello constituyó una arena hostil para la construcción de proyectos políticos. Como han argumentado Levitsky y Cameron (2003: 24), los trabajadores informales son difíciles de organizar y encapsular en bases políticas.

Finalmente, otro aspecto apenas mencionado en el libro, pero que es relevante para explicar la ausencia de proyectos de construcción partidaria exitosos, es la debilidad del Estado. Los partidos, para sobrevivir en el tiempo, requieren gobernar de manera relativamente eficiente. En países con Estados débiles, donde el aparato público tiene limitadas capacidades para brindar servicios básicos a sus ciudadanos, los partidos enfrentan serias dificultades para cumplir con sus promesas de campaña y mantener el favor de los electores (Mainwaring 2006). Si bien durante las últimas dos décadas las capacidades del Estado peruano se fortalecieron de manera considerable —se invirtieron recursos en la construcción de infraestructura, en la expansión de los servicios sociales y la acción de la fuerza pública—, estas siguen siendo limitadas (Dargent et ál. 2017). En este contexto, los partidos que ejercen el gobierno suelen perder soporte público (Levitsky 2018: 346). Ninguna de las agrupaciones políticas que ganó el gobierno nacional en 2001 (Perú Posible), 2006 (APRA), 2011 (Partido Nacionalista) y 2016 (Peruanos Por el Kambio) cuenta con una inscripción vigente. Escándalos de corrupción, y una imagen desfavorable de sus gobiernos, los borraron del mapa político en el lapso promedio de dos elecciones generales.

El fin de las carreras políticas

El Perú es uno de los casos más extremos de colapso partidario en América Latina. Ningún proyecto de construcción partidaria iniciado luego de 1990 ha logrado enraizarse (Levitsky y Zavaleta 2016). De acuerdo con Mainwaring (2018), el sistema peruano es el segundo más inestable de la región y el de menor coherencia ideológica. En términos generales, es el segundo sistema de partidos menos institucionalizado de América Latina, solo por encima de Guatemala. Omar Sánchez-Sibony (2022) llega a afirmar que los universos partidarios de ambos países no cumplen las características mínimas para ser definidos como sistemas de partidos.

El autor parte de la premisa de que no toda constelación de vehículos electorales configura un sistema. Estos emergen cuando hay partidos capaces de estructurar las dinámicas de competencia políticas en el tiempo (Sánchez-Sibony 2022: 141). En el Perú, Guatemala y Ecuador, altos niveles de volatilidad, que transfieren un caudal importante de votos desde los principales vehículos electorales a formaciones nuevas y pequeñas cada ciclo electoral, impiden el surgimiento de partidos sistémicos (Sánchez-Sibony 2022: 139).4 Por ejemplo, en las elecciones peruanas de 2021, cuatro agrupaciones nuevas (Perú Libre, Renovación Popular, Avanza País y Victoria Nacional) concentraron el 47,9% de la votación presidencial, mientras que Fuerza Popular, que había obtenido el 39,9% de la votación en 2016, redujo su porcentaje a 13,4%. El Partido Nacionalista, la única organización política que había ocupado el gobierno nacional de manera reciente que se mantuvo en contienda, obtuvo menos del 2% de los votos.

Sánchez-Sibony plantea que las constelaciones de vehículos electorales como las del Perú, Guatemala y Ecuador deben ser entendidas como no-sistemas (party non-systems); espacios de competencia carentes de partidos sistémicos o mayores que estructuren su funcionamiento y brinden predictibilidad a los agentes (tanto a políticos como a electores). A pesar del deterioro de los partidos a escala global, en la mayoría de democracias, ciudadanos y representantes pueden predecir razonablemente cuáles serán los partidos importantes en las elecciones venideras. Eso no ocurre en el Perú. La escasa lealtad partidaria (entre políticos y sus vehículos), pero, sobre todo, los tenues vínculos entre organizaciones políticas y electores, constituyen un obstáculo para el surgimiento de partidos estables: la abrumadora mayoría de ciudadanos no simpatiza con los partidos políticos y les tiene poca confianza. Entre 2001 y 2021, el porcentaje de votos flotantes —electores sin lealtad partidaria previa— fluctuó entre el 70% y el 90% del electorado nacional (Sánchez-Sibony 2022: 229).

El campo abierto para ingresar al área política fomenta las prácticas apartidarias descritas líneas arriba. Es el escenario propicio para atraer candidatos oportunistas en busca de un éxito inmediato y un limitado interés en construir organizaciones duraderas o fortalecer las oficinas para las que son electos (Levitsky 2018, Sánchez-Sibony 2022). Esta clase de políticos actúa en un marco temporal de corto plazo y tiende a tomar decisiones basadas en el interés personal. Debido a su amateurismo, se trata de personas poco familiarizadas con el ejercicio del gobierno o la producción legislativa, y que tienen un débil compromiso con la democracia y sus prácticas. En la medida en que son producto de la alta volatilidad, en cada ciclo electoral se reproduce el mismo tipo de político, sobre todo si los periodos entre elecciones se acortan. Paradójicamente, los llamados a que se vayan todos refuerzan la dinámica que permite su predominancia en la oferta electoral peruana. Es como querer eliminar a los gremlins con agua.

Este tipo de políticos también es producto de la propia debilidad de los vehículos electorales. Cuando los partidos existen más allá de una sola elección y compiten a escala nacional, desarrollan prioridades de más largo plazo y objetivos más amplios que los políticos individuales (Levitsky y Cameron 2003: 3). Además, al establecer vínculos con bases sociales, deben canalizar demandas e intereses colectivos (Luna et ál. 2021: 11). Por ello, los políticos partidarizados están sujetos a mecanismos de rendición de cuentas, tanto ante la propia estructura partidaria como ante sus bases (Levitsky y Cameron 2003: 3, Sánchez-Sibony 2022: 115), y a tomar en consideración las consecuencias colectivas de sus decisiones. Políticos independientes, de trayectorias fragmentadas o breves, por el contrario, gozan de una amplia libertad para tomar decisiones, y serán propensos a