La democratización de la comunicación: La construcción de sentido en la política pública de los gobiernos de Cristina Kirchner (2007-2015)

Por Cecilia Beatriz Díaz

Los debates en torno a leyes regulatorias y nuevas políticas de comunicación atravesaron el inicio del siglo XXI en Latinoamérica. La ruptura con el modelo neoliberal implementado en la década de 1990 no estuvo exenta de conflictividad con los grandes conglomerados mediáticos hasta alcanzar una centralidad en el devenir político de los populismos de la región. En la Argentina, durante los dos mandatos presidenciales de Cristina Kirchner (2007-2015) se llevaron a cabo más de cincuenta iniciativas en políticas de comunicación, entre las que se suele destacar la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. Este proceso de reformas recibió el nombre de "democratización de la comunicación", pero ¿qué significa? ¿Cuál es su alcance de acción? ¿Qué nos dice el Estado cuando enuncia que va a impulsar "la democratización" de cualquier bien? Este libro retoma las teorías del discurso y de los estudios sobre populismo para indagar sobre las tensiones entre palabra y acción en el proceso "democratizador de la comunicación" en la Argentina. Especialmente, cuando el enunciador es el Estado en un coro diverso de instituciones, prácticas y entramados. Asimismo, brinda claves para comprender el acelerado derrotero de vaciamiento, desguace y derogación de esas políticas durante el macrismo.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Biblos
• Fecha de lanzamiento: 13 jun 2022
• ISBN: 9789878140629

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A la educación pública argentina, por su sólido tejido que nos abrigó para volvernos más autónomos y animarnos a soñar con una comunicación socialmente justa y democrática.

A la política, por inspirar la acción, el deseo y la voluntad.

Y a Mónica, por su amorosa incondicionalidad.

Acrónimos y siglas

Introducción

El campo latinoamericano de la comunicación en el inicio del siglo XXI estuvo signado por debates, leyes regulatorias y nuevas políticas de comunicación que implicaron una ruptura con respecto al modelo neoliberal implementado en la década de 1990. Este proceso, que no estuvo exento de conflictividad con los grandes conglomerados mediáticos,¹ fue central en el devenir político y configuró el escenario de disputa de los gobiernos populistas de la región. En efecto, la transformación no se reduce a marcos regulatorios sino a una mayor intervención como Estados comunicadores (Rincón, 2010) a partir del impulso de diversas iniciativas donde se enarbolaron los valores democráticos.

Al respecto, este libro –basado en mi tesis doctoral de Comunicación de la Facultad de Periodismo y Comunicación Social de la Universidad Nacional de La Plata– se circunscribe al caso argentino, donde a partir de la decisión de la presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, se propugnó el debate y la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) en 2009,² que dio lugar a otras políticas públicas en el sector durante sus dos períodos consecutivos de gobierno (2007-2011 y 2011-2015). El conjunto de esas medidas fue enunciado como la democratización de la comunicación³ –o la democratización de la palabra– en una señal de correspondencia con la demanda de los 21 puntos (Coalición por una Radiodifusión Democrática, 2004), un petitorio producido por una agrupación de trabajadores de prensa, académicos, organizaciones sociales y dirigentes políticos a los fines de reclamar un marco regulatorio que reemplazara al decreto ley 22.285 de la última dictadura cívico-militar argentina y sus posteriores modificaciones, de acuerdo con los estándares internacionales de libertad de expresión. Dada la centralidad de ese enunciado en ambos mandatos, ¿qué significa la democratización de la comunicación? ¿Cuál es su alcance de acción? ¿Adquiere características propias de los contextos en los cuales se exige o se impulsa? ¿Qué nos dice el Estado cuando enuncia que va a impulsar la democratización de cualquier bien?

En estos primeros cuestionamientos de la investigación se puede distinguir una búsqueda sobre el lenguaje y la enunciación, por un lado, y la acción política, por el otro. Sin embargo, al partir de la definición de populismo de Ernesto Laclau (2005) se puede entender que en estos gobiernos democráticos ambos elementos constituyen dimensiones de una unidad: la retórica como fundamento de lo político (Laclau, 2014). De forma tal que, al pensar en el contexto en el que se enuncia la democratización de la comunicación, no se hace referencia solamente al lenguaje sino al discurso como modo de acción y práctica sociopolítica sobre las relaciones de poder (Fairclough, 1993).

En efecto, en las teorías del discurso esta noción de retroalimentación entre palabras y acción está presente; ahora bien, la dificultad aquí radica en que el enunciador es el Estado y sus voces son complejas y múltiples en cuanto su composición incluye una diversidad de instituciones, prácticas y entramados. Por ende, un modo de analizarlo podría ser la comunicación gubernamental, aquella que nos dice qué quiere decir de sí mismo el Estado, pero poco nos indica de la interrelación entre medidas de gobierno y discurso del Estado. Por eso, se considera que es la política pública la que evidencia la toma de posición estatal en un momento dado (Ozslak y O’Donnell, 1981). Entonces, ¿las políticas públicas pueden construir sentido político? Sí, primero porque todo discurso lo hace y, en el caso particular de las políticas públicas, estas exceden lo normativo al configurar horizontes de la demanda al institucionalizar sentidos como producto de la disputa política. El interés por la temática de la construcción de sentido político a partir de políticas públicas radica en concebirlas como discursos estructurados que encarnan una relación de significación social. Dado que el poder performativo de la palabra es el que incide en la construcción de los problemas, las políticas públicas de comunicación (PPC) son instancias de enunciación del Estado sobre la comunicación en cuanto valor simbólico y sobre sí mismo.

Ahora bien, ¿qué pueden decir las PPC de la democracia y la democratización? O, mejor dicho, ¿qué dice el Estado de la democratización en sus PPC? Aquí radica la segunda complejidad que aborda este libro: la democracia y, por ende, la democratización. Ambos términos no son unívocos y permanentes, sino que se resignifican en determinados contextos y en el reconocimiento de actores (Rinesi, 2013). En este punto, es el aspecto discursivo de lo social lo que configura el sentido de lo político. Ahora bien, no se puede sostener que este sentido o significación permanezca fijo, sino que es contingente al dislocarse en nuevas demandas.

La investigación se focalizó en las iniciativas en políticas públicas de comunicación de los mandatos presidenciales de Cristina Kirchner (2007-2015), dado que el período concentra la ejecución de más de cincuenta medidas (ver anexo de este capítulo), entre las que se encuentra un nuevo marco regulatorio que las condiciona (Becerra, 2015). En efecto, fue el debate y la sanción de la LSCA lo que constituye un hito⁴ en la regulación de la comunicaciones desde la recuperación institucional en 1983, ya que si bien se sucedieron diversos intentos de reforma legislativa, no alcanzaron la institucionalización;⁵ al tiempo que, desde entonces, la vigencia del Consenso de Washington propugnó medidas tendientes a favorecer la concentración empresarial que se correspondió con la consolidación de los conglomerados mediáticos.⁶ De modo que este trabajo contribuye a contextualizar la LSCA con otras políticas públicas para entramarlas y, de ese modo, evitar la señalización de cada una de ellas como una excepcionalidad.⁷

Por otra parte –como ya se mencionó–, la LSCA retoma aspectos propuestos por organizaciones de la sociedad civil que demandaban una reforma para una radiodifusión democrática; mientras que desde el segundo gobierno kirchnerista⁸ cada iniciativa en PPC se enarboló bajo el enunciado de la democratización de la comunicación. Esta diferencia de términos puede ser leída como producto del juego entre lo político y la política donde se expresan posicionamientos respecto del modo de acción que el Estado debe asumir.⁹

De esta manera, el libro indaga sobre los sentidos políticos construidos en torno a la democratización de la comunicación en los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner mediante las iniciativas en políticas públicas de la comunicación y sus relaciones entre sí, para observar instancias en las que se produzcan continuidades, rupturas y/o articulaciones entre ellos.

Considero que indagar acerca de la democratización de la comunicación implica pensar la ciudadanía y replantear qué es lo público y lo privado (Sierra, 2011), sin descartar el conflicto que supone entre las posturas de los sectores involucrados: Estado, industria cultural y más mayorías que demandan confusamente una comunicación democrática (Zallo, 2011: 18). A su vez, se corresponde con reconocer que la jurisprudencia que va surgiendo constituye una prueba clara de este enfrentamiento de intereses, aviva la necesidad de seguir con la reflexión inconclusa del papel de activo del Estado en favor de procesos culturales y comunicativos más democráticos (Crovi Druetta, 2011: 274). En consecuencia, sin obviar la insoslayable importancia de la iniciativa del Ejecutivo de impulsar una nueva ley de radiodifusión en 2009, es necesario ampliar el análisis del rol del Estado en esa construcción política.

A su vez, pensar en lo público que configuran las PPC es una problemática que no está fuera del pasado reciente de la Argentina, en cuanto si se tienen en cuenta los vaivenes de la percepción de la democracia y los derechos ampliados. Además, no se puede eludir que el espacio público fue transformado por las tecnologías y el solapamiento de los medios de comunicación como la arena política donde se dirime la res publica.

De ese modo, el presente trabajo se inscribe en la línea de desarrollo conceptual sobre la politización del consumo cultural como un problema de ciudadanía que exige la necesaria redefinición de nociones al uso como la idea de interés público y, en general, de las formas y estrategias de defensa de las políticas democráticas de comunicación y las estrategias de oposición y lucha por el cambio social (Sierra, 2011: 215). En esa línea de abordaje, son un aporte las discusiones sobre accesibilidad, participación y calidad de los bienes simbólicos puestos en circulación de las políticas culturales.

Para tal fin, resulta imprescindible problematizar cada iniciativa en PPC en vinculación con los contextos institucionales y sociohistóricos en los que se inscriben (Schlesinger, 2011) para indagar en la concepción de democratización y, por ende, de ciudadanía presente en cada una. En otras palabras, pretendo aportar a la problematización de las PPC el carácter performativo del lenguaje a los efectos de enriquecer al campo donde abunda tanto el determinismo económico como el institucionalismo liberal. De ese modo, entiendo las PPC como instancias nodales de una construcción de sentido por la democratización de la comunicación. En otras palabras, el cambio de paradigma sobre la comunicación –de neoliberal a social– que asumió el Estado es un proceso marcado por rupturas, continuidades y articulaciones, donde la contingencia supone posicionamientos equivalenciales o antagónicos (Laclau, 2005). Por eso, se trata de un conflicto político sobre la comunicación que se sirve de valores simbólicos para la construcción de sentido.

En esa línea, el trabajo sostiene como hipótesis que se construyeron tres sentidos en torno a la democratización de la comunicación. El primero, que entiende a ese significante como la lucha de lo público frente a la desmonopolización; el segundo, como una etapa del devenir histórico que impone la demanda de un ejercicio pleno del derecho a la comunicación en su dimensión social, y el tercero, como la universalización de los condiciones de acceso a la infraestructura, la tecnología y los servicios de la comunicación.

Estos sentidos guardan una relación de articulación entre sí, dado que se corresponden con las dimensiones históricas de la democratización de la comunicación. Sin embargo, su presencia no es proporcional sino que, durante la mayor parte del período en estudio, el sentido de disputa del Estado con las corporaciones mediáticas se volvió predominante en tanto ejercía una acción politizadora hacia los actores a los que se les reconocía sus derechos de expresión y recepción.

La estrategia metodológica propone el análisis discursivo de políticas públicas a partir de una redefinición del modelo protoverbal de Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell (1981) en términos de la concepción retórica de la política de Ernesto Laclau (2005) para abordar la complejidad de la toma de decisión del Estado en su dimensión simbólica. En esa instancia fueron estudiados la legislación correspondiente, los documentos recolectados y fuentes secundarias sobre las políticas públicas de comunicación. Si bien cualquier definición de política pública incluye las omisiones de medidas y/o acciones, se ha optado por aquellas iniciativas en políticas públicas. Esto no significa que sean inéditas en su contenido, sino que surgieron por decisión explícita del gobierno de turno.

Las fuentes documentales junto con las entrevistas en profundidad, semiestructuradas, a los informantes clave permitieron indagar acerca de las orientaciones de la política en comunicación desde el proceso de toma de decisiones: origen, postura del Estado, actores y cristalizaciones institucionales (Tasat, 2014). La selección de entrevistados se definió a partir de los cargos de responsabilidad pública máxima sobre las PPC, de forma tal que se trata de exsecretarios y exministros de Estado. Dado que el objetivo es analizar los sentidos políticos en torno a la democratización de la comunicación se pensó en un cuestionario que propugne una mirada reflexiva sobre la concepción de la democracia, comunicación, actores, impacto en la democratización de la comunicación, su relación con otras PPC y los contextos de toma de decisión. En esa dirección, constituyó una condición ventajosa que la mayoría de las entrevistas se realizaran por fuera del ejercicio de los cargos, lo que brindó la oportunidad de obtener un discurso relativamente despojado de la gestión en curso e integrado en la interpretación de un período ya transcurrido.

En cuanto a la selección de los entrevistados, busqué lograr representatividad de los distintos sectores, en función de la disponibilidad de agenda y de la saturación en las respuestas por las que consideré circunscribir el trabajo de campo en línea con los plazos establecidos por el plan de estudio del Doctorado en Comunicación (UNLP) y la beca Conicet para la financiación de la investigación.

Por otra parte, el kirchnerismo¹⁰ ha consignado diversas interpretaciones en cuanto a su particularidad de ejercer el poder, sus alianzas y sus políticas de Estado. En esa multiplicidad, la investigación doctoral concibió al período como una instancia de reconfiguración del Estado hacia lo social, inscripto en la tradición populista de los movimientos nacionales y populares de la Argentina.

Bajo esa determinación teórica, suscribo que el lenguaje de un discurso populista –sea de izquierda o de derecha– siempre va a ser impreciso y fluctuante: no por una falla cognitiva, sino porque intenta operar performativamente dentro de una realidad social que es en gran medida heterogénea (Laclau, 2005: 151). En consecuencia, esa construcción es política.

El libro se estructura en siete capítulos. En el primero expongo el marco teórico sobre categorías fundamentales en esta investigación. A partir de los aportes del giro lingüístico en las ciencias sociales, explico la centralidad del discurso social como la arena de disputa política por los significantes. En este caso, uno de esos significantes clave es la democracia que, como término, no tiene un sentido único, sino que es producto de asociación con otros conceptos –tales como libertad, igualdad, participación e institucionalidad, en correspondencia a su consolidación como sistema representativo dominante en Occidente–, de acuerdo con el contexto histórico. Esto evidencia que la democracia es un significante en disputa que puede adquirir sentidos particulares en un momento dado. Luego, abordo el concepto de democratización de la comunicación como interpelación al Estado y en las dimensiones que construí para su análisis. Y, como último apartado, desarrollo la perspectiva discursiva para el análisis de las PPC en estudio.

En el capítulo 2 contextualizo los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner no solo a partir de una serie de procesos sociohistóricos, políticos, económicos y comunicacionales, sino también de una discusión sobre la categorización de la lógicas de representación e institucionalidad de un modelo democrático. Es decir, no solo se intenta responder a la identificación del peronismo/kirchnerismo sino a la del populismo en términos laclausianos. Allí se describen las iniciativas en PPC del período.

En el capítulo 3 expongo el análisis de políticas que conformaron la renovación del marco regulatorio sobre comunicación, entre las que se encuentran la LSCA y Argentina Digital. Se trata del despliegue de las interpretaciones producto de la perspectiva discursiva de las políticas públicas en estudio, basada en documentos y en las entrevistas a los exfuncionarios públicos a los efectos de dar cuenta de las cristalizaciones institucionales sobre la comunicación, su democratización, las demandas, la noción de conflicto y los actores en juego.

El capítulo 4 está dedicado a un área clave de la intervención del Estado para la democratización de la comunicación como lo fue la infraestructura en telecomunicaciones, sobre todo aquellas iniciativas ejecutadas en el plan estratégico de Argentina Conectada. En el capítulo 5 expongo los resultados de las políticas que articularon la relación comunicación/educación como fue el caso del programa Conectar Igualdad. En el capítulo 6 me dedico a analizar las iniciativas en medios de comunicación de gestión estatal como nuevas pantallas que oscilan entre dispositivos de lo público y lo oficial. En el último capítulo se presentan los procesos y sentidos de las políticas culturales.

Finalmente, en las conclusiones se repasan los principales hallazgos sobre el período y se postula una lectura crítica sobre el derrotero de esas políticas tras la asunción de Mauricio Macri al gobierno en 2015.

Anexo

Existen antecedentes en investigación sobre aspectos parciales de las iniciativas en políticas públicas del período de estudio. Principalmente, la LSCA como nuevo marco regulatorio fue entendida como un cambio de paradigma de la concepción del Estado respecto de la comunicación: desde bien comercial hacia el reconocimiento de su valor como bien simbólico y social (Saintout, 2013; López, G., 2014; Nicolosi, 2014). Incluso, su proceso de discusión pública en foros es objeto de estudio desde que se expusieron las posiciones sectoriales (Tosoni, 2010; Busso y Jaimes, 2011; Guzmán, 2011; Segura, 2011b; Aulet, Gatti y Baccaro, 2012; Muniz, 2013). También la judicialización sobre la LSCA es retomada desde una perspectiva del derecho (Corbière y Güida, 2012; Gullco, 2013; Loreti y Lozano, 2014), mientras que otros trabajos focalizan en las acciones del ente para avanzar en el ejercicio pleno del texto legal marcando retrasos en detrimento del tercer sector (Becerra y Mastrini, 2011; Vinelli, 2011; Marino, 2014; Becerra, 2015). Otras iniciativas, como la creación de señales públicas temáticas –Pakapaka, DeporTV y Tecnópolis TV (TEC TV)– bajo la órbita de los ministerios de Educación y Deportes, y de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, respectivamente, conformaron una nueva pantalla (Smerling, 2015) de impronta educativa y cultural en la televisión pública. Por un lado, Pakapaka combina entretenimiento con educación y está dirigido al público infantil (Misiak, 2012), con la finalidad de brindar una opción en la grilla alternativa al sujeto niño-consumidor (Díaz, 2014) y con una producción de espectáculos en el espacio público como ferias y musicales (Fiorito, 2014). Asimismo, la señal TEC TV se dirige a la divulgación científica y al despertar de vocaciones científicas a través de diversos formatos de ficción y entrevistas (López, V. S., 2014).

A su vez, estos canales de exhibición se multiplican en plataformas digitales (Murolo, 2009; Roel, 2010; Fuenzalida, 2013) privadas, como YouTube, o públicos, como CDA y Conectate (Murolo, 2014; Maglieri, 2014; Caraballo, 2014). Otra de las señales de radiodifusión por cable y Televisión Digital Abierta (TDA) es INCAA TV. Esta última, con una propuesta de programación de cine latinoamericano, nacional y de autor, se basa en la convivencia generacional, política, cultural y estético comunicacional de obras de nuestro país (Gómez y Aon, 2014).

Por otra parte, la estatización de los derechos de televisación de los espectáculos deportivos denominados Fútbol para Todos (FPT) y Automovilismo para Todos (APT) llevó al debate social la cuestión del interés general, los límites acerca de lo público y lo comercial (Díez García, 2012) y el aspecto cultural (Rosboch y Cáneva, 2014).

En cuanto a la producción de contenidos, las señales ACUA Federal y ACUA Mayor concentran las ficciones sostenidas por el Fondo de Fomento Concursable para medios de Comunicación Audiovisual (Fomeca) y producidas en polos audiovisuales y/o centros de producción audiovisual (CEPA) (Gómez, 2012; Carboni y Labate, 2012). Estas iniciativas pueden ser analizadas en cuanto al impacto en puestos laborales que desconcentra la producción de los grandes centros urbanos (Nicolosi, 2014; Cáceres y Rodríguez, 2014) y genera nuevos contenidos, en cuanto temas y territorios (Borello y González, 2012; González, 2013, 2014).

Estas señales y producciones son vehiculizadas a través del plan de infraestructura en telecomunicaciones Argentina Conectada que contiene el programa de TDA en clave a los preceptos de la sociedad de la información (Rodríguez Miranda, 2011) y ante los desafíos del apagón analógico (Nemirovsci, 2011; Albornoz y García Leiva, 2012; González y Caraballo, 2014). Si bien su alcance técnico es poco cuestionado, existe una tensión entre la asequibilidad y su utilización (Rossi, 2014; Becerra, 2015). Por otro lado, el proceso de implementación de la TDT tiene sus antecedentes en otros países con particularidades locales como puntos en común: España (Califano, Carboni y Labate, 2012; Román Portas, 2012), México (Sosa Plata, 2011) y Brasil, que cuenta con la misma norma digital adoptada en la Argentina (Baccaro, Maglieri y Manchini, 2012), tal como se mencionó anteriormente. Al respecto, es necesario destacar que esta planificación es llevada a cabo por los desarrollos de la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (ARSAT SA) –de capitales públicos– que alcanzó diversos usos vinculados a la soberanía en telecomunicaciones (Naser, 2015).

También bajo el plan Argentina Conectada se encuentra el plan Conectar Igualdad dirigido tanto a la distribución de notebooks a docentes y estudiantes de colegios públicos como a la conectividad digital en los establecimientos educativos, entendida como una ampliación de derechos sociales (Fontdevila, 2012, 2015). Al respecto, es vasto el corpus de investigación en prácticas, innovaciones y narrativas en torno a lo educativo (Lago Martínez, Marotias y Amado, 2012; Vacchieri y Castagnino, 2012; Pini et al., 2012; Maggio, 2012). Sin embargo, a los efectos de los objetivos de este estudio, configuran aportes la contextualización de la inclusión digital en la región (Lugo, Kelly y Schurmann, 2012) y con respecto a las políticas educativas como canal Encuentro (Marés Serra et al., 2012) y evaluaciones de los programas en conjunto a las universidades (Kisilevsky, 2011).

Por otro lado, el período en estudio coincide con las discusiones en torno a la regulación de la convergencia digital a nivel mundial. En el plano local, el intento de regulación fue la Ley Argentina Digital, cuya reglamentación no establece límites claros sobre los servicios y la acción del Estado (Chaparro, 2014). Este punto, junto a un debate reducido sobre el alcance de la norma, es objeto de cuestionamientos por su contradicción con los valores de la gestación de la LSCA (Becerra, 2015) en medio de las tensiones jurisdiccionales de internet y las telecomunicaciones (Aguerre y Galperín, 2015).

1. Otros trabajos abordan las regulaciones estatales en clave de confrontación entre los medios y los actores políticos de suma influencia en la opinión pública (Koschützke y Gerber, 2011; Gómez Barragán, 2012) con origen en la Revolución Bolivariana (Sel, 2009, 2010) como construcción de un nuevo paradigma regional (Badillo, Mastrini, y Marenghi, 2012) con antecedentes europeos (Baranchuk, 2011), pero sin ser un proceso homogéneo (Barros, 2014, 2016). En este recorrido, se observa el protagonismo de los sistemas nacionales de medios públicos (SMNP) de la región, que presentan asimetrías por calidad de contenidos, financiación, audiencia y finalidad (Fuenzalida, 2013; Santamaría, García Castillejo, Becerra y Arroyo, 2013) y desde los modelos de gestión en pugna (Instituto de Estudios sobre Comunicación RTA, 2013). En suma, se observa la necesidad de un nuevo modelo que deje atrás las audiencias consumidoras en pos del ejercicio ciudadano (Rincón, 2005).

2. La