TLC Perú-China

Por Santiago Pedraglio y Erick Mormontoy

Este libro es un acercamiento al rol de los actores no estatales catalogados como grupos de interés económico (GIE) en la negociación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, en el que se toma como precedente el acuerdo comercial con Estados Unidos y se identifican las principales características de dichos grupos.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 4 mar 2020
• ISBN: 9786123175054

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978-612-317-505-4

Presentación

En un escenario globalizado como el actual, el desarrollo y la integración comercial están entrelazando los vínculos entre el Estado y los actores no estatales. Esto se refleja en la configuración de esquemas que albergan dinámicas nuevas y mayores espacios de relación entre ambos actores.

Como parte de la serie de textos que el Grupo de Investigación sobre Política Exterior Peruana (GIPEP) ha elaborado acerca de los determinantes internos de la política exterior peruana, en este libro se analiza el rol de los grupos de interés económico (GIE) en el marco de uno de los episodios de mayor importancia para el comercio exterior del país: el proceso de negociación y firma del tratado de libre comercio (TLC) con China, en 2009. El rol de estos grupos se observa tomando en cuenta los antecedentes de otro acuerdo relevante, el TLC con Estados Unidos.

El trabajo se enmarca en un recuento histórico a partir del año 2000, con la configuración de una proyección exterior durante el gobierno de Alejandro Toledo y la creación del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), en 2002. En este devenir se observa el crecimiento de las exportaciones peruanas y, con ello, la progresiva importancia de los grupos de interés económico como actores de este desarrollo comercial.

Los intentos de conceptualizar las formas de influencia y distinguir los niveles y modalidades de interacción representan un desafío metodológico. Este estudio es solo una aproximación al tema, en el que se distinguen las características visibles de los GIE, como su capacidad de agrupación y tenencia de recursos, así como su participación en los canales y espacios que se abrieron en paralelo a los esquemas tradicionales de negociación.

El estudio se realizó desde marzo de 2015 hasta setiembre de 2016 y se han actualizado ciertos datos hasta 2017. Queremos resaltar la colaboración de Luis Popa Casasaya, docente del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP y de la maestría en Ciencia Política y Gobierno de la misma universidad; y de Edith Venero Ferro, estudiante de la mencionada maestría. Asimismo, asistieron en la investigación las entonces estudiantes de Ciencia Política de la PUCP, Mónica Hayakawa y Valeria Paredes; así como Gabriel Arrieta, entonces alumno de Economía de la misma universidad.

Introducción

El escenario internacional atraviesa por diversos cambios. Fenómenos como la globalización han tenido un impacto gradual al modificar las estructuras económicas, reducir los límites entre los ámbitos interno y externo, y alterar las dinámicas en la toma de decisiones. Los Estados tienen un rol cada vez menos protagónico frente a actores de otra índole, como las organizaciones internacionales, las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales.

Esta situación se refleja en el ámbito comercial y deriva en la formación de esquemas progresivamente más complejos y componentes más técnicos. Un número cada vez mayor de actores no estatales acompaña a los Estados en los procesos de formulación de las políticas comerciales. Como consecuencia, hay una ampliación progresiva de las agendas comerciales, se configuran nuevas dinámicas y se abren mayores espacios de interacción.

Entre la gama de nuevos actores identificamos a los grupos de interés económico, entendidos como un conjunto de carácter asociativo que influye sobre los esquemas de gobierno y los procesos decisorios, a partir del interés que persiguen. La participación de estos grupos ha llamado la atención de diversos estudiosos que buscan comprender su rol y la importancia que han adquirido tanto en países con economías consolidadas como en aquellos en vías de desarrollo.

En América Latina, las grandes reformas de fines del siglo XX tuvieron como resultado la reducción del aparato estatal. Ello derivó, según diferentes especialistas, en que la participación de actores externos al Estado tuviera un mayor asidero a partir del crecimiento económico y comercial de las primeras décadas del siglo XXI, en un proceso paralelo a la proliferación de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales y de políticas de liberalización que permitieron a las economías latinoamericanas, entre ellas la del Perú, insertarse en los principales esquemas comerciales del mundo.

Este libro aborda el rol que desempeñaron los GIE en el marco de los procesos de negociación del acuerdo comercial con China, como parte de la serie de textos sobre los determinantes internos de la política exterior peruana que ha elaborado el GIEP. Partimos de un recuento histórico en el Perú, que empieza en el año 2000 con la creación del Mincetur como un hito importante en el proceso de configuración de la proyección comercial hacia el exterior. El peso de dicho ministerio se incrementó junto con el crecimiento de las exportaciones peruanas, la suscripción de nuevos acuerdos comerciales y el acercamiento a las principales economías globales.

El texto recoge, a manera de antecedentes, las dinámicas de los GIE en el marco de las negociaciones del acuerdo comercial con Estados Unidos, para luego acercarse a las establecidas con China, con el objetivo de contrastar el accionar de los GIE en la consecución de dos de los mayores hitos comerciales del Perú en la primera década del siglo XXI.

Al observar el rol de los actores internos a partir de la recopilación de documentación primaria, de testimonios de actores de los procesos y del registro de fuentes periodísticas, el estudio se aleja del predominio de los enfoques económico y jurídico, que imperan en este ámbito. Dirige su mirada, más bien, hacia rasgos como la capacidad de agrupación, la tenencia de recursos y el rol de los GIE más allá de su interacción con las estructuras estatales en los esquemas tradicionales de negociación.

Finalmente, en esta publicación no se ha tratado de identificar y medir las diversas modalidades de influencia que pueden darse entre los GIE y el Estado, sino que toma en cuenta los resultados observables como elementos importantes para comprender el escenario y los condicionantes sobre los cuales los GIE pudieron desempeñar su rol, ya sea de apoyar u oponerse a los acuerdos y decisiones del gobierno peruano.

Capítulo

1

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Grupos de interés económico y política exterior

Nos interesa explorar el rol de los grupos de interés económico (GIE) en los procesos decisorios recientes de la política exterior peruana; específicamente, en la negociación del tratado de libre comercio (TLC) con China. Para ello, comenzamos por definir conceptos teóricos relevantes y explicar las consideraciones metodológicas aplicadas.

Cabe reconocer, en primer término, la reciente participación de actores no estatales —entre ellos, los GIE— en campos como la política exterior. Las nuevas dinámicas se enmarcan en la globalización; aquí se generan los procesos de integración, principalmente económica, entre los países, cuya herramienta principal son los acuerdos comerciales. En las últimas décadas dichos acuerdos evolucionaron de un entorno principalmente tecnocrático a uno más abierto, en el cual se incorporan diversos actores, incluidos los grupos de interés económico. La apertura ocurre en paralelo a una paulatina complejización de los acuerdos y a un creciente interés por sus repercusiones internas (Capling & Low, 2010).

Si bien los Estados se mantienen como únicos actores capaces de liderar las negociaciones y de implementar y hacer cumplir los acuerdos, los actores no estatales están encontrando —sobre la base de su especialización y su conocimiento de las relaciones comerciales— espacios para insertar sus intereses a partir de su asociación con los Estados (Shaffer, 2003). Con esta apertura progresiva se crean mecanismos de participación y consulta en los procesos de toma de decisiones que hoy permiten la presencia cada vez más protagónica de los grupos de interés, sobre todo de aquellos vinculados a los sectores económicos y comerciales.

Un proceso de toma de decisiones agrupa a una multiplicidad de actores y busca presentar una respuesta particular a una situación definida como problemática. Asimismo, se desarrolla en un contexto determinado, del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener (Velásquez, 2009). No es un proceso estático, por lo que resulta difícil acotarlo en una etapa particular del diseño y la definición de una política pública.

Al tener en consideración las complejas dinámicas surgidas en la relación entre los grupos de interés económico y el Estado en campos como la política exterior, diversos autores incorporan una amplia gama de enfoques (Stengel & Baumann, 2017). Enmarcándonos en este debate, empleamos un enfoque centrado en el rol de los actores no estatales —de manera más específica, los GIE— en los procesos decisorios. Consideramos, asimismo, diversos acercamientos a la política exterior. Desde el ámbito interno, por ejemplo, algunos autores se centran en el rol de un país y su interacción con unidades del sistema internacional (van Klaveren, 1992, p. 6), mientras que otros observan la etapa del proceso de toma de decisiones (decision-making; Vargas-Alzate, 2010).

Sin dejar de reconocer la importancia de una perspectiva interna, en este trabajo también se incluye una perspectiva externa, orientada a observar la interacción en el plano internacional, para explorar la participación de los actores estatales y de los privados en los procesos de negociación de los TLC.

Al ahondar en el ámbito interno, definimos la política exterior como una política pública de Estado que integra decisiones, acciones, acuerdos e instrumentos definidos por autoridades públicas, y que incluye la participación de actores privados y de la sociedad en general.

Tomamos como referencia, asimismo, a otros autores que incluyen en su estudio de la política pública¹ un ciclo característico de cuatro fases: instauración de la agenda pública, diseño de la estrategia, implementación y, por último, evaluación de la política pública (Lindblom, 1991, p. 54).

Alberto van Klaveren analiza el proceso de elaboración de la política exterior desde una perspectiva regional en América Latina, centrándose en la toma de decisiones. A partir de un vínculo de retroalimentación, que implica un grado de interacción entre los ámbitos interno y externo, se identifican factores que afectan la política exterior, aunque esta afectación por lo general no es del todo clara. Esto último porque en el proceso de decisión se incorporan cada vez más actores nacionales y transnacionales, con lo que se produce una penetración, en el sistema político, de agentes oficiales y no oficiales, así como un flujo continuo de comunicaciones internacionales (1992, pp. 8-10). De van Klaveren tomamos tres elementos:

I) Orientación del régimen, que incluye el tipo de sistema político, es decir, el tipo de organización política particular de cada país. II) Estrategia de desarrollo, la cual se enmarca en los procesos de integración a nivel regional, así como la adopción de estrategias comerciales y negociaciones económicas particulares y el estilo de política exterior que se aboca a los conceptos de tradición y liderazgo particular de cada país. III) Actores, sean los estatales —la burocracia— o los no estatales —quienes han incrementado su participación en la toma decisiones—, comprendidos los partidos políticos, las