Desarrollo regional y medio ambiente: Desafíos para la construcción de la región metropolitana de Bogotá

Por Jair Preciado Bertrán

La ciudad de Bogotá y los municipios de la Sabana han venido experimentando un crecimiento físico y demográfico desde comienzos de la década de los ochenta que ha determinado de forma directa la aparición de fenómenos sociales y hechos ambientales sumamente complejos. La conformación de Bogotá como una ciudad región en el contexto latinoamericano, se traduce en una mayor demanda de bienes y servicios que ha generado una presión significativa sobre el medio físico regional. A lo largo de este periodo, ha sido prevalente un enfoque regional basado en el desarrollo económico. Temas como la competitividad, la industrialización y la inserción de la región en el contexto de una economía global han dejado de lado la dimensión ambiental, lo que constituye un grave error respecto de la planificación del desarrollo regional en la Sabana de Bogotá.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Distrital Francisco José de Caldas
• Fecha de lanzamiento: 1 dic 2015
• ISBN: 9789587875638

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Introducción

Bogotá y su área de influencia ha venido experimentando un crecimiento físico y demográfico desde comienzos de la década de los años ochenta que ha determinado de forma directa la aparición de fenómenos sociales y hechos ambientales sumamente complejos. La conformación de Bogotá como una ciudad importante en el contexto nacional desde mediados del siglo pasado se traduce en una mayor demanda de vivienda, servicios públicos, infraestructura vial, servicios comunitarios, empleo y asistencia social, entre otros. A su vez, los municipios que conforman la región capital constituyen un escenario municipal y rural con una dinámica muy significativa, pues han pasado de ser un territorio productivo en lo rural a ser depositarios de zonas francas, un crecimiento desordenado, un estancamiento en la producción agrícola y una conurbación que ha venido determinando un mapa cambiante, en especial en las dos últimas décadas.

A lo largo de este periodo, ha sido prevalente un enfoque regional basado en el desarrollo económico. Temas como la competitividad, la industrialización y la inserción de la región en el contexto de una economía global han dejado de lado la dimensión ambiental, lo que constituye un grave error respecto de la planificación del desarrollo regional. En ese orden de ideas, es claro que la consolidación de la región capital debe estar asociada a la gestión ambiental del territorio, pues es evidente que algunos enfoques privilegian el desarrollo económico regional y no incorporan la dimensión ambiental en la magnitud que establece la normativa y la dinámica mundial al respecto. Asimismo, el concepto de sostenibilidad ambiental territorial no ha sido abordado de manera real desde las instituciones y la academia, mostrando un evidente rezago en comparación a ciudades región como Santiago de Chile y São Paulo.

El territorio conocido como la sabana de Bogotá ha pasado, en estas tres últimas décadas, de ser el dispensario agropecuario de la ciudad a contener un conjunto de relaciones sumamente complejas de dependencia mutua. Es necesario reconocer que la ciudad desbordó los límites y los perímetros que, en otras décadas, intentaron delimitar su crecimiento. Elementos como la zonificación y delimitación de áreas toman otro carácter respecto de la articulación de la ciudad a la región inmediata de los municipios que componen el centro del departamento de Cundinamarca.

Los municipios que conforman la región capital constituyen un escenario municipal y rural con una dinámica muy significativa. Las relaciones entre los municipios vecinos con el gran Bogotá son cada vez más complejas, dada la expansión urbana de la ciudad, pero también por el crecimiento que han experimentado estos. Fenómenos como la migración de las industrias de Bogotá a los municipios de la sabana, la explotación del agua subterránea en forma acelerada, la extracción minera y el crecimiento urbano desordenado generan una presión significativa sobre los recursos naturales del territorio, lo cual implica una preocupación por la sostenibilidad ambiental regional en un horizonte de tiempo acorde con la dinámica regional.

Sumado a lo anterior, desde una perspectiva social, en la región se evidencian fenómenos como el desplazamiento social, la informalidad en la venta ambulante urbana, la pobreza y la marginalidad, sucesos que ameritan una revisión para establecer la relación entre la dinámica de cambio del territorio y la sociedad que la caracteriza, especialmente porque estas problemáticas deben estar incorporadas en una planificación regional seria y responsable, mirando al futuro y evitando que los aspectos negativos se salgan de las manos de los alcaldes y se configuren como fenómenos incontrolables.

Capítulo 1. Contexto de la investigación

1.1. Presentación del problema

El territorio de la región capital constituye un escenario sumamente dinámico que se encuentra compuesto por un conjunto de municipios que se agrupan alrededor de Bogotá. Los complejos problemas sociales, económicos y ambientales que viene experimentando la región ameritan una intervención urgente desde la perspectiva del planeamiento urbano. Justamente, la ausencia de una política urbana coherente, sólida y con unas proyecciones en el tiempo han generado ese cuadro preocupante para la región. La existencia de dos gobiernos paralelos, uno para Bogotá y otro en manos de la Gobernación de Cundinamarca generan un fenómeno de ingobernabilidad, duplicación de esfuerzos y un histórico abandono de estos municipios por parte de los gobernantes de turno (Cuervo González, 2003).

Municipios como Zipaquirá, Facatativá, Chía y Soacha constituyen un verdadero ejemplo de la expansión urbana y de la presión social por servicios públicos y vivienda. A su vez, municipios como Funza, Mosquera y Madrid presentan un fenómeno acelerado de construcción de vivienda como si presintieran la vecindad con la que Bogotá viene traspasando la frontera ecológica del río Bogotá. Paradójicamente, son municipios que presentan una gran dependencia con la ciudad de Bogotá en cuanto al abastecimiento de agua potable y energía eléctrica, además de otros servicios que dependen administrativa y físicamente de la capital del país.

La expansión urbana de Bogotá no ha obedecido a un modelo de expansión planificado. Históricamente, el crecimiento caótico, la ocupación de áreas de alto valor ecológico y la marginalidad de vastos sectores de la población son factores que configuran un modelo de ciudad difícil para la Administración Pública y para la sociedad en general. Desde la década de los cincuenta, la ciudad fue el escenario de la producción y la concentración industrial, conformando en su extensión el espacio para la aglomeración de empresas e industrias que estimularon la formación de una importante clase obrera. Esta clase obrera es muy importante porque es ella la que pasa a exigir la solución de un problema crónico en la ciudad: la vivienda urbana. Este fenómeno se torna más crítico por los sucesos migratorios que en las décadas de los cincuenta y los sesenta se vieron intensificados, entre otros factores, por la violencia bipartidista que expulsó grandes segmentos de población rural.

Desde una perspectiva ambiental y ecológica, la estructura biofísica de Bogotá y los municipios de su área de influencia deben absorber el impacto de un proceso descontrolado. La urbanización no planificada, que se vio estimulada por la necesidad de vivienda de grandes grupos familiares, conllevó la aparición de sectores marginados con sus correspondientes problemas sociales y ambientales. Lo paradójico es que este proceso, a todas luces ilegal, acabó siendo legitimado por el distrito capital, particularmente con la provisión de servicios públicos, construcción de redes de alcantarillado, implementación de servicios de salud, transporte, educación y otros equipamientos urbanos. Bogotá tenía en 1973 una superficie de 13 985 ha, cifra que pasa en 1985 a 22 775 ha y 32 000 ha para 2003. Para 2006 se reporta un área urbana de 56 026 ha equivalente a 23.4 % y un territorio rural de 183 400 ha que corresponde al 76.6 % del territorio del distrito capital (Secretaría Distrital de Ambiente, 2006).

Del total del área del distrito capital, que asciende a 239 426 ha (76.6 %), es decir, 183 400 ha corresponden a zonas rurales de nueve localidades: Sumapaz, Usme, Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Santa Fe, Chapinero, Bosa, Suba y Usaquén.

La ciudad de Bogotá hoy en día cuenta con más de siete millones de habitantes, y se espera que la población de los municipios circunvecinos llegue a un millón de habitantes al final de la presente década. En ese sentido, la preocupación más importante en el momento actual es el acelerado crecimiento que sobrepasa los límites de la ciudad y afecta los municipios de la región metropolitana, repitiendo los mismos problemas que la ciudad experimentó a lo largo del siglo pasado (Pérez, 2000).

Los estudios realizados en la década de los setenta para intervenir en la recuperación del río Bogotá mostraron una situación compleja respecto del crecimiento urbano y los efectos ambientales que se generarían si no se tomaban medidas concretas. La frontera urbana se va ampliando de una forma acelerada, pero la presión por la tierra urbana es la variable clave para entender los procesos de expansión urbana, así como la degradación ambiental resultante del medio ambiente de la ciudad y la pobreza urbana como consecuencia directa de este problema (Preciado, 2005). Desde comienzos de la década de los noventa, se comenzó a originar una preocupación más pronunciada para las relaciones entre Bogotá y los municipios de la sabana. Los trabajos del Centro de Estudios Sociales sobre Bogotá apuntan a la descripción de un escenario urbano futuro, pero aún quedan muchas preguntas sobre el problema del medio ambiente y la actual oferta ambiental de la sabana de Bogotá (Ardila, 2003).

En general, la problemática de Bogotá-región muestra pocas investigaciones que aborden el problema del crecimiento urbano y el medio ambiente con profundidad, entre otras cosas, por la ausencia en la definición de un problema regional, pues los estudios que se han venido desarrollando tratan la temática territorial como sabana de Bogotá cuando en realidad esta es apenas una parte del complejo territorio metropolitano de la ciudad. Algunos documentos muestran una pobreza en realidad alarmante, como Bogotá-sabana: un territorio posible, en el cual ni siquiera existen datos sobre la extensión de la sabana actual y la dimensión ambiental se limita a una breve mención de un desafío para consolidar el medio físico como soporte del ordenamiento territorial (Cámara de Comercio de Bogotá, 1998, p.129). En general, se observa una gran dificultad para hacer frente a la investigación, sobre todo porque los estudios y pesquisas apuntan a una visión del espacio construido, dejando de lado los problemas ambientales y sociales asociados con el territorio.

En años recientes algunos investigadores de la Universidad Externado de Colombia han realizado interesantes aportes al problema regional. Tal es el caso de Thierry Lulle (2005) quien aborda el problema de la ausencia de una agenda para la integración entre los municipios y Bogotá. Esta situación tiene implicaciones serias en temas como la competitividad. Con la firma del tratado de libre comercio con los Estados Unidos, y en el debate que demandó varios años en las negociaciones, se dejó ver la precariedad que tiene la Bogotá-región para asumir un desafío de esta magnitud. La región carece de una infraestructura adecuada en transporte, en espacios adecuados para los depósitos de carga, sumado a la desarticulación en la oferta de bienes y servicios que la región produce.

El tema municipal es sumamente débil en los análisis regionales de Colombia, en ese sentido es evidente que los municipios que conforman la región metropolitana de Bogotá han estado a la sombra de la gran ciudad. Los municipios han perdido importancia como entes territoriales, como escenarios rurales, y como posibilidades para el desarrollo regional han sufrido la invisibilidad y el aislamiento que tanto han afectado sus comunidades y sus recursos naturales.

Existe una tendencia a creer que el crecimiento urbano acelerado en la década de los años cincuenta se debió más a la conformación de Bogotá como una ciudad con una oferta atractiva para la mano de obra y por los servicios que tenían una cobertura sumamente alta. Esta posición es muy clara en los trabajos de Miguel Urrutia (1990) y Vincent Gouësset (1998), pero estos autores no explican el fenómeno de los barrios pobres y los asentamientos en zonas de la ciudad, cada vez más segregados de la mano del Estado. En el periodo 1938-1951 se registró una tasa de crecimiento de 5.5 % y para el periodo 1951-1964 la tasa pasó a 6.9 %. Estos son unos índices de crecimiento sumamente altos, si los comparamos con las tasas de las siguientes décadas. Antes de la década de los cincuenta, el crecimiento poblacional de Bogotá se mantenía muy similar al de las otras ciudades colombianas, pero a partir de esta década se incrementa sustancialmente como resultado de la primacía de Bogotá como un centro industrial nacional y el efecto de la violencia en el escenario rural (Preciado, 2005).

Los trabajos de Ramiro Cardona a finales de la década de los sesenta constituyen un aporte valioso para entender el problema del crecimiento de la ciudad y de la situación de esos migrantes y habitantes urbanos. En Las invasiones de terrenos urbanos: elementos para un diagnostico (1969), se muestra la preocupación por entender el fenómeno del barrio subnormal, pero no como un hecho físico-espacial, sino como un hecho social que tiene implicaciones importantes en los asentamientos subnormales de la ciudad, que a comienzos de la década de los setenta empezaron a proliferar de manera acelerada.

A nivel mundial se ha venido experimentando la tendencia de un planeta rural a uno urbano. Lo que hace especial el caso colombiano es la influencia de un conjunto de factores como el conflicto armado, la pobreza rural y la marcada exclusión social, que han traído una serie de complejos problemas para el Estado. Tal es el caso de la legalización de barrios subnormales que ha tenido que llevar a cabo la Alcaldía Mayor de Bogotá en diversos periodos (Preciado, 2010).

Históricamente, los planificadores del pasado de la ciudad y la región otorgaban un valor ambiental ínfimo a los actuales humedales y rondas de los ríos, a los cerros y los ríos urbanos. En gran parte la marginalidad urbana ocupó progresivamente estos escenarios generando un impacto negativo en cuanto a que desaparecieron algunos ecosistemas vitales dentro de las relaciones ecológicas de la ciudad y la región. Por otro lado distintos escenarios han venido sufriendo el progresivo deterioro, lo cual, sumado a los niveles crecientes de pobreza, presentan un panorama sumamente complejo por resolver. Con la promulgación de la Constitución Política en 1991 y la formulación de la Ley 99 de 1993, se consolidan dos instrumentos importantes para el análisis de la dimensión ambiental en el contexto urbano y municipal. Justamente es en ese periodo en el que se empiezan a evidenciar las agudas crisis sociales derivadas de los asentamientos ilegales y de la expansión de las ciudades.

Por otro lado se hace necesario un contexto latinoamericano para entender la dinámica de procesos urbanos y regionales que permitan identificar problemáticas comunes y, al mismo tiempo, analizar estrategias para afrontar los principales problemas de las aglomeraciones urbanas. Tal es el caso de Brasil, donde el tema ambiental urbano de las últimas dos décadas muestra unas preocupaciones muy similares a las de Colombia. La formación de las regiones metropolitanas en Brasil ha sido uno de los principales temas de los investigadores en las últimas décadas. Milton Santos (1982) muestra ese proceso en Ensaios sobre a urbanização Latino-Americana, donde describe la creación de dos grandes Estados: Brasil y Argentina, así como de otros países más pequeños, cuya urbanización gira en torno a una gran ciudad. La organización del espacio en Latinoamérica se caracteriza por el refuerzo de los polos históricos.

La composición demográfica es otro de los asuntos importantes que aborda Milton Santos y otros autores. En ese sentido la discusión se plantea alrededor de las relaciones campo y ciudad, donde vemos que la dinámica urbana jalona procesos demográficos a partir de la atracción simbólica, económica y política que ejerce la ciudad sobre los sectores rurales. Es claro que esa discusión varía mucho de un país a otro, en el caso de Colombia ese éxodo rural-urbano ha sido marcado históricamente por el conflicto armado, hasta el día de hoy. Una característica de Brasil y Argentina ha sido el proceso migratorio que desde finales del siglo XIX han experimentado estos dos países. En ese sentido es sumamente importante entender que estos procesos demográficos se encuentran ligados a fenómenos económicos de expansión de mercados internacionales, tal es el caso del café y la caña en Brasil, que determinó en gran parte una atracción de migrantes de origen italiano y japonés. Como contraste, Colombia no ha sufrido ese proceso demográfico, a pesar de estar ubicado en una zona geopolítica muy atractiva, con excepción de una oleada de migrantes árabes que se han ubicado en la costa norte del país y algunos en el interior, pero que no son una influencia determinante de procesos urbanos.

Uno de los efectos más importantes que generan estos polos de desarrollo industrial es la movilidad de personas que buscan empleo preferentemente en los sectores secundario y terciario de la economía. Lo cierto es que la demanda de mano de obra implicó un proceso de migración que para las décadas de los cincuenta y sesenta fue bastante marcado en los países latinoamericanos. Por otro lado, el rápido y desordenado proceso de urbanización es otro de los efectos directos de una concentración industrial en los centros urbanos, debido mayormente a la apropiación por las grandes empresas poseedoras de tecnología de las economías externas de aglomeración generadas por la metropolización de estas regiones polo (Cintra y Haddad, 1978).

Uno de los aspectos singulares que tienen estos polos industriales en Brasil es la localización dentro de las ciudades. Como en el caso de Colombia, muchas industrias se fueron asentando en lo que para los años sesenta y setenta eran los suburbios de la ciudad. Con la demanda de mano de obra y la expansión urbana, estas industrias quedaron dentro de la estructura urbana central de las ciudades, generando una serie de problemas de orden ambiental, que ahora en las décadas recientes son materia de preocupación por la necesidad de construir una mejor calidad de vida en el interior de la ciudad.

Los contenidos de la planificación urbana han sido abordados con gran preocupación por distintos investigadores brasileros. Uno de esos temas es la influencia de capitales internacionales en la conformación de centros industriales y sus efectos sobre los centros urbanos donde se asientan. Cintra y Haddad (1978) evidencian la dificultad para disminuir los desequilibrios regionales cuando se trata de economías abiertas y articuladas al mercado internacional, lo que actualmente conocemos como empresas multinacionales. Esto llama la atención sobre el problema del desarrollo regional, la producción de renta y el empleo, lo cual lleva a generar una competitividad regional por atraer aquellas empresas generadoras de beneficios regionales. Esta es una característica de los países latinoamericanos, puesto que la mayoría de las economías regionales se han impulsado por la inyección de capitales multinacionales. Si bien es cierto que se debe reconocer la generación de empleo, el mejoramiento de las condiciones de vivienda y servicios públicos como consecuencia directa del ingreso familiar a una población mayoritariamente empobrecida, también es necesario analizar la marginalidad, la exclusión y la pobreza de otros sectores urbanos que muestran ese desequilibrio cuando la demanda de mano de obra disminuye y aumentan los mecanismos tecnológicos para atenuar los costos de producción de estas grandes empresas.

Enrique Rattner (1974) en Planejamento urbano e regional muestra otro aspecto de gran importancia en la problemática urbana de Brasil: la atomización de los municipios cercanos al gran São Paulo, en la medida en que se convierten en una región metropolitana sumamente compleja respecto del crecimiento urbano, los procesos demográficos y la calidad de vida. El autor muestra que la conformación de polos industriales dio origen a un crecimiento intenso y rápido de varios municipios satélite de São Paulo, reflejando los problemas de la gran ciudad sobre estos, pues indudablemente uno de los efectos más visibles ha sido la alteración de las relaciones económicas, sociales, culturales y ambientales. Detrás de estos fenómenos se encuentra la ineficiencia del Estado para controlar estos procesos de expansión urbano-industrial que reflejan la anarquía, la especulación desenfrenada con los precios del suelo urbano y aquellos conflictos sociales que se generan cuando se consolida un polo industrial en zonas donde hasta hace poco tiempo prevalecía un modo de producción rural (Rattner, 1974, p. 128).

Los problemas contemporáneos urbanos de Brasil en los últimos años reflejan puntos comunes en nuestros países latinoamericanos. El problema de las favelas es un aspecto que ha salido de las manos del Estado desde hace varias décadas. Desde la desaparición del Banco Nacional de Habitação no existe en Brasil una política de vivienda. No basta tener el dinero para comprar una vivienda, es necesario tener un instrumento político para solucionar las complejas diferencias de acceso a una vivienda (Casemira, 2005). Desde comienzos de la década de los sesenta el Gobierno brasilero empieza a mostrar una preocupación por legalizar las áreas de ocupación ilegal, no obstante la solución no llegó a cubrir la creciente población ilegal, solo decreció paralelamente a los gobiernos que sucedieron el mandato militar, siendo una situación preocupante que hoy genera una serie de problemas conexos, tales como el deterioro ambiental, la baja calidad de vida, entre otros (Bom Junior, 2005, p. 120).

En Colombia existe un retraso considerable en el desarrollo de políticas públicas orientadas a la planificación de las grandes ciudades y particularmente en Bogotá y su área de influencia. Mientras que en los países industrializados los sectores periféricos han experimentado el impacto de los renovados patrones de comercio internacional y la preeminencia (económica y política) de las empresas transnacionales, la característica en América Latina es que se ha acentuado la dualidad entre la ciudad modernizada y las periferias —con sus conurbaciones donde se encuentran las casas y las pequeñas unidades económicas relacionadas con la pequeña economía urbana, las actividades de baja productividad, con el tejido urbano en gran parte autoconstruido y no bien articulado a otros segmentos espaciales—.

Los ochenta son una época muy característica de la fase inicial de metropolización. La cualidad de esta nueva fase en el ámbito mundial y local es la expansión externa no solo de la ciudad, sino también de toda la aglomeración metropolitana, conformando extensos espacios económicos que los europeos prefieren llamar ciudad-región, y que la geografía estadounidense ha popularizado superficialmente como las megaciudades o megalópolis (Contraloría de Bogotá, 2003).

Un efecto importante de la expansión metropolitana es la mutación que causa en los precios y en los usos del suelo rural, efecto que se hace sentir hasta los límites de la aglomeración urbana. En ese sentido, es perceptible un aumento de los precios de la tierra y una tendencia a que los usos del suelo sean determinados por las oportunidades de ubicación para las actividades que tienen mayor demanda en el mercado metropolitano: desde productos agroindustriales hasta terrenos para actividades recreativas, industrias, condominios cerrados y turismo.

Esta es una situación que ha venido experimentando la región metropolitana de Bogotá, pero es válida en una proporción igual o mayor en todas las áreas metropolitanas de Colombia y América Latina. Esto implica un empeoramiento del dualismo tecnológico y del contraste entre el centro modernizado, las periferias urbanas deprimidas y el atraso del sector rural, que constituye una de las claves del conflicto territorial interno colombiano. Es necesario considerar que las experiencias metropolitanas latinoamericanas nos indican caminos a seguir por nuestro país, elaboradas a partir de nuestra propia realidad y con nuestras propias limitantes y oportunidades.

A comienzos de la década de los noventa, Bogotá presentaba una seria crisis fiscal. Del mismo modo, Barranquilla experimentó un colapso de su sistema de servicios públicos; Medellín, la segunda ciudad más importante de Colombia, ha sufrido y sigue sufriendo una grave crisis de gobernabilidad en sus periferias. Una parte del problema fiscal y económico se explica por la generalizada depresión que estaba afectando la economía nacional durante ese periodo y también por los efectos del aumento del conflicto interno. En la década de los noventa se impone el modelo de apertura económica, que al igual que en otros países latinoamericanos, implicó una oleada de privatización y desaparición de entidades estatales, lo que se tradujo en una sensible agudización de los problemas sociales en el país y en sus principales ciudades.

La situación del crecimiento urbano, tanto de la ciudad de Bogotá como de los municipios que conforman la región, junto con una débil planificación urbano-regional, se ha reflejado en la presencia de problemas sociales, ambientales y económicos. La ausencia de una política urbano-regional coherente, sólida y con una proyección en el tiempo ha generado vacíos que vienen afectando la sostenibilidad ambiental regional.

Es necesario investigar el papel de la dimensión ambiental de la región metropolitana de Bogotá, así como sus implicaciones políticas, sociales, económicas, entre otras, para determinar cuál será el escenario para las próximas décadas y qué tan sostenible puede ser la región de acuerdo con las circunstancias actuales.

Uno de los elementos clave en esta investigación es reconocer que no existe el concepto formal de región metropolitana de Bogotá, como sí ocurre en otras metrópolis de América Latina. El caso de Bogotá es muy particular, porque a lo largo del siglo XX la ciudad creció y se formó un territorio urbano, con una fuerte dependencia de bienes y servicios de los municipios vecinos. Sin embargo, los planificadores y los políticos nunca han reconocido la importancia de identificar el territorio como una futura región metropolitana. La ciudad tuvo un manejo administrativo que le confirió el carácter de distrito especial desde 1954 hasta 1991, cuando con la promulgación de la Constitución Política la ciudad pasó a ser distrito capital. Sin embargo, la problemática de la ciudad se centró esencialmente en la consolidación del tema urbano, del espacio construido, del centro administrativo y de las decisiones del país, ignorando o minimizando el papel de los municipios vecinos en la conformación del territorio regional (Preciado, 2005).

Lo cierto es que es necesario poner en la discusión actual la necesidad de construir el concepto de región metropolitana de Bogotá, puesto que