Internet y pobreza: Evidencia y nuevas líneas de investigación para América Latina

Por Judith Mariscal Aviles

Tras décadas de atribuir a la banda ancha propiedades milagrosas en el combate a la pobreza y el desarrollo económico sin evidencia empírica ni datos desagregados, Galperin y Mariscal logran reunir en este libro las diversas investigaciones de prestigiados académicos que buscan descubrir la relación causa-efecto entre el uso del internet y la movil

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 4 sept 2023
• ISBN: 9786079367862

Judith Mariscal Aviles

Hernán Galperin es doctor por la Universidad de Stanford. Se desempeña como profesor asociado de la Universidad del Sur de California (USC) e investigador independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet-Argentina). Es, además, director del Diálogo Regional para la Sociedad de la Información (DIRSI). Judith Mariscal es doctora en Políticas Públicas por la Universidad de Austin, Texas. Profesora-investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), directora del programa Telecom-CIDE y miembro, nivel III, del sistema Nacional de Investigadores. Es directora del Diálogo Regional para la Sociedad de la Información (DIRSI).

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Internet y pobreza

Evidencia y nuevas líneas de investigación

para América Latina

coyuntura

y ensayo

Internet y pobreza

Evidencia y nuevas líneas de investigación

para América Latina

Hernán Galperin y Judith Mariscal

Editores

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www.cide.edu

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Índice

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Introducción

Hernán Galperin* y Judith Mariscal**

Durante muchos años, la llamada Paradoja de Solow desconcertó al emergente campo de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo ( ict4d, por sus siglas en inglés). Identificada originalmente por el economista y premio Nobel Robert Solow, la paradoja aludía a la falta de evidencia respecto a la influencia de las inversiones que hacían las empresas estadounidenses en la década de los ochenta en tecnologías de la información orientadas a mejorar la productividad en las empresas y, de forma más general, al crecimiento económico agregado. Como señalan Brynjolfsson y Hitt (2000), la paradoja revela la enorme brecha entre las expectativas sobre los beneficios económicos de las computadoras y las innovaciones asociadas con las tecnologías de procesamiento de datos —aclamadas por algunos como la revolución más grande jamás vista por el hombre— y lo que las estadísticas revelaron.

Un debate similar ha surgido sobre la contribución del acceso a Internet de alta velocidad (en adelante, banda ancha) al desarrollo en general, y de forma más específica, a la reducción de la pobreza. Para muchos, la banda ancha representa un enorme impulso al desarrollo. Por ejemplo, la Comisión de Banda Ancha de las Naciones Unidas, un grupo de alto nivel conformado por líderes de la industria y del gobierno, sostiene que para lograr los objetivos de desarrollo del milenio (odm) programado para 2015, los países deben realizar grandes inversiones en infraestructura de banda ancha y promover su uso. De lo contrario, perderán la oportunidad de cosechar los beneficios económicos y sociales que significa la banda ancha (Comisión de Banda Ancha de las Naciones Unidas, 2011: 1).

No obstante, algunos cuestionan este optimismo. Por ejemplo, basándose en un análisis de la literatura existente, Kenny (2011:1) sostiene que la evidencia sobre el impacto económico positivo de la banda ancha es limitado, y concluye que el beneficio de la inversión pública en banda ancha para el logro de los odm sería insignificante. Otros más sostienen que quienes ya gozan de una posición acomodada son los receptores de la mayor parte de los beneficios asociados a la banda ancha, lo que exacerba las desigualdades y suscita dudas sobre la eficacia de la inversión. Forman, Goldfarb y Greenstein (2012) resumen sus hallazgos de la siguiente manera: hemos comprobado que a pesar de que el uso de Internet está masivamente distribuido, sus beneficios no lo están.

Una fuente importante de estos desacuerdos radica en que los estudios existentes no identifican los mecanismos a través de los cuales la banda ancha genera un impacto en variables clave del bienestar. Ello está asociado a que dichos estudios se han llevado a cabo con un alto nivel de agregación de datos, lo que dificulta el análisis de los mecanismos de impacto a nivel del individuo o de la organización (una escuela, una firma, un organismo estatal) que utiliza Internet.

Con frecuencia los académicos son escépticos respecto a las respuestas fáciles e iniciativas políticas de alto perfil. Pero incluso para los legisladores bien intencionados, buscar orientación empírica sobre los verdaderos beneficios económicos y sociales de la inversión pública en banda ancha puede resultar frustrante. Sorprendentemente, esto no ha desalentado a los gobiernos, los cuales han realizado grandes inversiones en los planes nacionales de banda ancha. Muchos de estos planes se presentaron como una respuesta a la crisis económica internacional de 2008-2009, como parte de los paquetes de estímulo económico para crear empleos y reactivar el crecimiento económico. Se asumía de forma implícita que no existía duda alguna en cuanto a la conexión entre la inversión en banda ancha y el desarrollo económico.

En Latinoamérica, muchos gobiernos se apresuraron a adoptar esta tendencia. Tan sólo Brasil ha invertido alrededor de 3.2 mil millones de dólares hasta 2014 (0.13 por ciento de su producto interno bruto, pib) en un plan que combina el desarrollo de una red troncal nacional de fibra óptica para transmisión de datos de Internet, exenciones fiscales e inversiones en investigación y desarrollo así como capacitación en banda ancha y tecnologías relacionadas. Argentina está invirtiendo 1.8 mil millones de dólares (0.4 por ciento de su pib) en un plan similar que se extenderá hasta 2015. El plan Vive Digital de Colombia es aún más ambicioso, ya que incluye un proyecto para migrar los servicios gubernamentales en línea, proporcionar subsidios de banda ancha y capacitar a familias de pocos recursos, además de construir una red troncal nacional de fibra óptica en áreas remotas. El precio estimado de este proyecto es de 2.25 mil millones dólares, o 0.62 por ciento de su pib actual. Dicha cifra representa más de un tercio de los gastos anuales del gobierno colombiano en servicios de salud.¹

Los planes nacionales de banda ancha muchas veces se coordinan con inversiones en tecnologías de la información y comunicación (tic) en el ámbito educativo. En los últimos años, las iniciativas públicas para proporcionar computadoras y conexión a Internet en las escuelas han proliferado en la región (bid, 2011). Una vez más, a pesar de carecer de una comprensión clara de los beneficios de las inversiones en tic en la educación básica, los gobiernos han comprometido importantes recursos en diversos programas, convencidos de que al proporcionar computadoras a los estudiantes e Internet a las escuelas, los resultados académicos serán mejores.

¿Es realmente una buena decisión invertir en estos proyectos nacionales orientados a conectar los hogares e introducir la banda ancha en las escuelas? Suponiendo que la adopción de la banda ancha tenga efectos económicos y sociales positivos, ¿estamos seguros de que estos beneficios están siendo aprovechados por quienes se ubican en la base de la pirámide de ingresos? ¿Realmente aborda la banda ancha los retos fundamentales de desarrollo y, en particular, ayuda a disminuir los niveles de pobreza a largo plazo?

Objetivos

Este libro intenta responder dichas preguntas de dos formas. En primer lugar, se presentan los resultados de cinco rigurosos estudios sobre el impacto de la adopción de la banda ancha sobre variables clave de desarrollo en Latinoamérica. A diferencia de la mayoría de los estudios actuales, nuestros estudios de caso examinan la evidencia al nivel más desagregado posible. En otras palabras, se basan en la microevidencia sobre el impacto de la banda ancha a nivel de personas o estudiantes que la utilizan (o que no la utilizan). Este método posee muchas ventajas respecto a los estudios basados en datos agregados (por lo general a nivel provincial o nacional), entre ellas el uso de muestras de gran tamaño y la capacidad de controlar una diversidad de factores asociados en el análisis estadístico de impacto. Creemos que las conclusiones de nuestros casos son por lo tanto más sólidas en cuanto al impacto real de la banda ancha en el desarrollo económico.

En segundo lugar, ofrecemos un marco teórico que establece los mecanismos mediante los cuales la adopción de la banda ancha afecta o no los ámbitos económico y social. Este es un importante avance en nuestra comprensión del papel que ejerce la banda ancha en el desarrollo socioeconómico. La mayoría de los estudios actuales proporcionan conceptualizaciones limitadas sobre los mecanismos de impacto —que dan lugar a lo que denominamos la caja negra de la banda ancha—. Este vacío conceptual dificulta la identificación de las múltiples posibilidades que ofrece la banda ancha así como los mecanismos a través de los cuales se puede señalar un impacto. Si quienes utilizan la banda ancha están en promedio mejor que el resto, ¿se debe a que les resulta más fácil encontrar empleo o adquirir nuevas habilidades? o bien ¿a que aprovechan el uso de una red más amplia de apoyo social?, o quizá ¿a que exigen mejores servicios sociales del gobierno? Nuestro marco teórico revisa una gran cantidad de literatura existente con el fin de abordar estas cuestiones primordiales; en él se interpreta la evidencia empírica de los estudios de caso.

En resumen, este libro tiene tres objetivos primordiales: 1) Proporcionar evidencia rigurosa sobre la contribución de la adopción de la banda ancha a la reducción de la pobreza y otros objetivos de desarrollo, en diferentes contextos y poblaciones. 2) Integrar la evidencia empírica con un marco conceptual sobre los mecanismos que dan lugar al impacto. 3) Orientar a los hacedores de política respecto al impacto esperado de las inversiones en banda ancha sobre los diferentes objetivos de desarrollo y bajo diferentes escenarios de aplicación.

Para atender estos objetivos debemos definir primero qué se entiende por pobreza. En este libro se toma una definición multidimensional de pobreza que tiene su origen en el conocido enfoque de las capacidades de Sen (1999). Desde este enfoque, ser pobre no sólo se define por tener un ingreso por debajo de cierto nivel prestablecido, sino también por carecer de otros bienes no económicos (como buena salud, educación y fuertes lazos sociales) que están firmemente relacionados con el bienestar y que son buenos indicadores de la capacidad para generar ingresos en un futuro, es decir, son indicadores de la capacidad para escapar de la pobreza en el sentido tradicional.

Metodología

Existe un gran número de informes con evidencia anecdótica sobre la forma en que la banda ancha ha mejorado la vida de las personas en los países en desarrollo. Estos estudios, que en muchas formas son reveladores, no proporcionan una base empírica sólida para la formulación de políticas, ya que por su naturaleza tienden a destacar las historias positivas y no proporcionan orientación adecuada sobre la relación costo-beneficio de las iniciativas. Por otro lado, muchos estudios empíricos actuales intentan presentar estimaciones para estos cálculos. Sin embargo, en general no analizan los fundamentos micro del impacto de la banda ancha.

Parte del problema en los estudios empíricos existentes tiene que ver con su nivel de agregación de datos. Salvo algunas excepciones, la mayoría de los estudios analizan si las regiones/estados o países donde la banda ancha se ha desarrollado con mayor rapidez en relación con otros, también han experimentado mejores resultados en otras variables sociales o económicas de interés. Debido a este alto nivel de agregación de datos, por muy estricta que sea la metodología utilizada, dichos estudios dicen poco sobre los mecanismos subyacentes que intervienen. ¿Tiene la banda ancha un impacto económico positivo porque los individuos están mejor informados sobre oportunidades de empleo o porque las empresas adecuan ciertos procesos y se vuelven más productivas? ¿Los beneficios son exclusivos para los que adoptan banda ancha, o, según lo sugerido por varios autores, existen externalidades que ofrecen beneficios también a los no usuarios? Este tipo de preguntas sólo pueden responderse mediante el empleo de datos desagregados sobre la adopción y uso de la banda ancha. En otras palabras, se requiere analizar a personas y organizaciones que utilizan o no banda ancha, en lugar de examinar los efectos agregados a nivel de regiones o países.

El problema se agrava debido a las características de tecnología de propósito general (tpg) de la banda ancha. Era relativamente más fácil entender el impacto en el desarrollo de la telefonía fija o móvil ya que estas tecnologías de comunicación servían para un solo propósito: facilitaban que las personas (en casa, en el trabajo, y posteriormente, en movimiento) realizaran llamadas de voz o enviaran mensajes de texto entre ellas. Cualquier impacto que resultara de su adopción podía vincularse a este uso específico. En cambio, la banda ancha es una típica tpg: permite una amplia variedad de usos (conocidos como aplicaciones o servicios) y, de hecho, sólo es útil en conjunto con este tipo de aplicaciones o servicios complementarios. Esto dificulta más la atribución del impacto, ya que el efecto promedio de la adopción de la banda ancha podría estar capturando tanto el efecto de usos de impacto positivo, como los de impacto neutro e incluso los de impacto negativo (véanse los capítulos IV y V de este libro). Estudiar de manera correcta el efecto de los diversos usos potenciales de la banda ancha sólo puede lograrse mediante la realización de estudios con un menor nivel de agregación de datos.

Una alternativa que se ha encontrado en un creciente número de estudios actuales sobre el impacto de las tic es el uso de métodos experimentales como los ensayos controlados aleatorios (eca). Los eca cuentan con muchas ventajas, incluyendo la capacidad de identificar el mecanismo causal específico de interés, la capacidad de manipular el uso de las tic para un propósito específico (el llamado tratamiento) y la capacidad de poner a prueba las suposiciones, lo que permite aseveraciones causales sólidas en los resultados obtenidos. No obstante, este enfoque también presenta muchos inconvenientes. Llevar a cabo los eca no es sencillo y además son costosos, por ello tienden a basarse en muestras pequeñas de personas dentro de un contexto experimental muy específico. Todavía queda por determinar si los resultados obtenidos son válidos bajo diferentes escenarios, para diferentes poblaciones o con variaciones en el tratamiento (conocido como el problema de validez externa).

En este libro favorecemos un enfoque cuasiexperimental para comprender el impacto de la banda ancha en el desarrollo socioeconómico del lugar que la implementa. Como su nombre lo indica, los estudios cuasiexperimentales comparten muchas de las características deseables de los eca, incluyendo el bajo nivel de agregación de datos y la capacidad de separar los problemas de causalidad encontrados en estudios anteriores. Sin embargo, se diferencia de estos en un factor muy importante: la falta de asignación aleatoria de las unidades al grupo de tratamiento o de control. Ello dificulta la atribución causal, por lo que se requieren diversas técnicas estadísticas para compensar este problema. Por otro lado, los cuasiexperimentos tienen dos ventajas importantes sobre otras alternativas:

a) A diferencia de los eca, los cuasiexperimentos se basan en grandes muestras, lo que reduce los problemas de validez externa. Esto también permite que los resultados sean sujetos a pruebas de validez en diferentes contextos y poblaciones. Por ejemplo, algunos de nuestros estudios de caso se basan en datos censales, lo cual por definición elimina los problemas de validez externa.

b) A pesar de la asignación no aleatoria a los grupos de tratamiento y control, existen diversas técnicas que permiten a los investigadores que usan cuasiexperimentos crear contrafácticos y presentar así aseveraciones causales verosímiles sobre el impacto (o no) de la banda ancha. Nuestros estudios de caso utilizan una variedad de técnicas para garantizar que las aseveraciones causales sean metodológicamente sólidas (en caso contrario se detalla si la información disponible sólo permite asociaciones plausibles).

Los estudios empíricos incluidos en este informe comparten varias características comunes. Primero, se centran en la adopción y en el uso en el nivel más bajo posible de agregación (el individuo, la familia, el estudiante, el negocio, etc.). Segundo, aprovechan la mayor cantidad de microdatos disponibles generados por las agencias nacionales de estadística y otros organismos gubernamentales sobre la adopción y el uso de la banda ancha. Esto facilita el uso de muestras representativas muy grandes (más de 100 000 observaciones en algunos casos) a nivel nacional. En nuestra opinión, la capacidad del enfoque cuasiexperimental para obtener conclusiones a partir de miles de casos a nivel nacional compensa con creces su falta de precisión respecto a los eca.

El cuadro 1 proporciona información básica sobre la metodología y los datos utilizados en cada uno de los cinco estudios de caso empíricos. La elección de los casos de estudio responde tanto a criterios de diversidad temática y de contexto nacional como a la disponibilidad de datos desagregados sobre la adopción y el uso de la banda ancha, los cuales constituyen la materia prima para el abordaje metodológico adoptado en el presente libro.

Asimismo, complementamos los resultados de los cuatro estudios cuasiexperimentales con un estudio etnográfico que incluyó entrevistas personales, cuyo objetivo fue comprender la forma en que los pobres obtienen, comparten y utilizan los recursos de información y comunicación en su vida cotidiana, lo que denominamos pobreza informacional. Esta investigación se basa en el trabajo previo realizado por el Diálogo Regional para la Sociedad de la Información (Galperin y Mariscal, 2007; Barrantes y Galperin, 2008; Agüero, 2008) y por varios otros (Donner, 2009; Zainudeen y Ratnadiwakara, 2011) que han examinado los patrones de gasto de los pobres, así como sus modalidades de acceso y uso de las nuevas tic. Sin embargo, esta investigación va un paso más allá al cambiar el foco de atención de los medios de acceso y uso de tecnologías específicas a los medios de búsqueda de información y uso de los recursos de comunicación en los entornos locales.

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CUADRO 1. Estudios de caso: metodología y objetivos

Fuente: Elaboración propia.

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Este estudio etnográfico se llevó a cabo en tres comunidades de bajos ingresos de México con diferentes características socioeconómicas: una comunidad pobre semiurbana, una comunidad semirural y una comunidad rural remota, cada una con diferentes grados de conectividad. En los alrededores de San Miguel de Allende se cuenta con banda ancha ofrecida por diversos operadores que prestan servicio al centro de la ciudad, que es la zona de más altos ingresos. Santiago Nuyoo, una comunidad semirural de Oaxaca, dispone de acceso compartido a Internet en los telecentros y cibercafés privados y, desde hace poco, también cuenta con servicios móviles que no son de banda ancha pero que incluyen servicios de banca móvil. Por último, la remota comunidad rural de Las Margaritas, en San Luis Potosí, no tiene acceso a servicios de tic.

En total, se realizaron 30 entrevistas profundas a los residentes de estas comunidades, las cuales se centraron en saber si la adopción de la banda ancha y otras tic, o la falta de ellas, ha cambiado los patrones de búsqueda de información y la estructura de las redes de información (por ejemplo quién habla con quién y sobre qué), para conocer si estos cambios podrían relacionarse con impactos en el desarrollo socioeconómico de dichas localidades.

El estudio etnográfico complementa los hallazgos de los casos empíricos de varias maneras. En primer lugar, las historias personales permiten validar y a la vez ilustrar los resultados cuantitativos. Esta complementariedad resulta valiosa, ya que los resultados etnográficos proporcionaron una mejor comprensión de los mecanismos causales sugeridos en los estudios empíricos. En segundo lugar, la perspectiva tomada de los casos individuales contribuye a plantear nuevas interrogantes y a dirigir la investigación hacia nuevos rumbos. De manera específica, se trata de sentar las bases teóricas de un nuevo programa de investigación y proponer un conjunto de temas que pudieran orientar y permitir llevar a cabo estudios empíricos en el futuro.

Un problema que se encontró durante la realización de este libro fue que la banda ancha se define de manera diferente en diversos países (por lo general en términos de velocidad de descarga) y en algunos casos también al interior de los países por los diferentes organismos gubernamentales. En lugar de establecer una sola definición para todos los países, se optó por permitir a los equipos de investigación locales trabajar con diferentes definiciones adecuadas a los datos disponibles de cada país. Si bien esto plantea algunos retos en términos de comparaciones de resultados entre los países, creemos que brinda flexibilidad a los investigadores para trabajar con grandes cantidades de datos sin limitar sus muestras de forma innecesaria. Cuando se cuenta con la información, se especifican las velocidades de banda ancha en la discusión de los resultados; asimismo, se indican las definiciones utilizadas en cada uno de los estudios de caso.

Organización del libro

El presente libro se organiza de la siguiente manera: el primer capítulo presenta una extensa revisión de la bibliografía concerniente al impacto de la banda ancha sobre el desarrollo socioeconómico, a partir del cual propone un marco conceptual que permite interpretar los mecanismos causales hallados en los estudios empíricos que le siguen. Los capítulos II y III presentan evidencia acerca del impacto de la banda ancha sobre la actividad económica, el ingreso y el empleo. Así, el segundo capítulo trata el caso de Ecuador, donde los autores evalúan el impacto del gran despliegue de banda ancha realizado por el operador estatal cnt a partir de 2009. Por su parte, el tercer capítulo aprovecha datos sobre el despliegue de redes en los municipios de Colombia para analizar el impacto de la banda ancha sobre la actividad económica y la creación de firmas.

Los capítulos IV y V abordan la problemática de la adopción de banda ancha en el ámbito escolar. El capítulo IV, por ejemplo, examina el impacto de los programas de adopción de banda ancha y tic en las escuelas estatales de Chile sobre el rendimiento de los alumnos, mientras que el capítulo V realiza un análisis de impacto sobre iniciativas similares en el caso de Perú. En ambos capítulos se contrasta la evidencia obtenida con estudios previos respecto a la adopción de tecnología en el aula por parte de alumnos y maestros.

El sexto capítulo presenta los resultados del estudio etnográfico realizado en tres comunidades de bajos